국제사회의 사회권 규약과 개헌

 

이숙진 | 한국여성재단 상임이사

 

사회권 규약과 한국의 사회권 논의

우리사회에서 사회권 논의가 시작된 것은 얼마 되지 않는다. 그것도 매우 소극적이고 주변화된 형태로 진행되어 사회권이 무엇인지, 혹시 사회주의국가들에서나 주장하는 것이 아닌지 의구심을 가지는 수준에 머물러있기도 하다. 차별금지와 평등권 침해를 연구한 여성주의 연구자인 필자는 차별금지법의 제정에 관한 사회권위원회의 권고로부터 사회권에 관심을 갖게 되었다.

 

이 논의는 현재 정치권을 중심으로 진행되는 개헌논의가 권력구조 개편에만 집중되고 있는 점을 두고, 인간다운 생활을 할 권리로서의 사회권이 개헌 논의에서 간과되어서는 안 된다는 문제의식으로 시작되었다. 사회권규약을 비준한 국가로서 이에 대한 국가의 책무성을 강조하기 위한 방법으로 개헌 논의와 사회권 규약에 대한 문제의식을 담고자 한다.

 

국가인권위원회와 사회권
사회권의 개념과 내용이 권리 개념으로 이해되고 본격적인 사회적 논의의 장을 갖게 된 것은 국가인권위원회(이하 인권위의 사회권 논의 시작으로부터 그 계기를 찾을 수 있다. 국가인권위원회는 2007년 사회권포럼을 개최했다. 당시 정강자 인권위 상임위원은 국가인권위가 출범 이후 상당기간 자유권과 평등권 향상을 위해 노력해왔지만 사회권에 대해 적극적이지 못하였다는 비판을 받아왔다면서, 2005년 9월부터 발족한 사회권연구회의 결과를 사회권포럼을 통해 공유하고 국제인권기준에 입각한 사회권 보장을 위해 국가의 의무를 조명하는 작업의 필요성을 강조했다.

 

이에 힘입어 주요 연구프로젝트의 결과물이 나오게 되었으며, 사회복지학계를 비롯한 관련 학계와 여성단체와 시민사회단체들도 내부 조직에 사회권위원회를 설치하기 시작했다. 주요 연구 동향은 여성, 아동, 장애인, 노인 등 각 대상별 사회권의 내용과 실태를 파악하는 것에서 출발하여 사회권 지표를 통해 우리나라 사회권 수준을 판단하는 내용들이었다. 이러한 논의에 기초하여 사회권을 어떻게 확보할 것인가, 사회권을 위한 재정의 확보와 실행 가능성을 어떻게 담보할 수 있는가, 유엔을 비롯한 주요 국가들에서는 이를 어떻게 규정하고 있는가에 대한 관심도 높아졌다.  
인권위가 주최한 사회권 관련 논의는 2007년에 ‘빈곤과 사회권’이라는 주제로 기초생활 취약계층의 생존권 보호와 국가의 의무에 대한 심포지엄이 있었고, 2008년에 ‘사회권 지표를 통해서 본 한국의 사회권’을 주제로 사회보장권, 노동권, 주거권, 건강권 등의 현황을 점검하였으며, 2009년 비판사회학회와 공동으로 ‘경제위기와 사회권’ 심포지엄을 개최한 사례 등이 있다. 이후 인권위가 주관하여 사회권 논의를 적극적으로 주도하지는 못했는데 이는 정부의 성격과 인권위 내부의 동력들이 작용한 것으로 보인다.

 

사회복지와 사회권 
기본적 인권으로서의 사회권에 대한 접근이 인권위를 중심으로 이루어졌다면, 사회복지분야에서는 인간다운 생활을 할 수준에 대한 제도와 정책에 대한 접근이 이루어졌다. 빈곤 심화, 사회적 배제 그리고 양극화 등에 대한 대응책으로 사회보장의 보편성을 강조하고 기초생활과 취약계층에 대한 프로그램과 제도의 보완을 요구하는 사회복지는 보편적 복지와 복지국가로의 진입이라는 과제로 사회권을 다루어 왔다.
인간다운 생활을 할 권리라는 측면에서 사회복지의 권리적 접근인 사회보장권은 사회권과 동의어로 이해될 만큼 중요하고도 핵심적인 권리영역이라 할 수 있지만, 사회권은 사회보장권을 포함하여, 노동권, 건강권, 주거권 등 경제적, 사회적, 문화적 권리를 포괄하고 있다는 점에서 협의의 사회복지를 넘어선 영역이다. 사회복지 지표를 통해 나타나는 사회권 현실은 그런 점에서 사회권의 모든 영역을 포괄하기 보다는 빈곤, 실업, 건강상태 등을 중심으로 인간다운 생활을 할 기준에 대한 논의라 할 수 있을 것이다. 사회권은 사회복지 지표를 통해 사회적 약자의 보편적 복지를 강화하게 되며, 2차 분배의 정의를 실현할 수 있는 사회권적 기본권의 확대를 추구하여야 한다.

 

유엔 사회권 규약
한국은 1990년에 유엔의 경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 규약(이하 사회권 규약)을 비준했다. 현재 전 세계적으로 사회권 규약을 비준한 국가는 167개국에 달한다. 사회권 규약을 비준한 국가로서 무엇을 이행할 수 있는지 국가의 책무는 무엇인지를 살펴보기 전에 우선 사회권 규약에 대해 간략히 살펴보자.

 

사회권 규약은 1966년에 채택되어 1976년에 발효되었으며 대한민국의 적용일은 1990년 7월 10일이다. 이 규약의 당사국인 대한민국은 “세계인권선언에 따라 공포와 결핍으로부터의 자유를 향유하는 자유 인간의 이상은 모든 사람이 자신의 시민적, 정치적 권리뿐만 아니라 경제적, 사회적 및 문화적 권리를 향유할 수 있는 여건이 조성되는 경우에 성취될 수 있음을 인정하고” 총 31개의 조문에 합의한다. 핵심적인 조문들을 간추려보면 다음과 같다.

 

제2조의2. 인종 피부색, 성, 언어, 종교, 정치적 또는 기타의 의견, 민족적 또는 사회적 출신, 재산, 출생 또는 기타의 신분 등에 의한 어떠한 종류의 차별도 없이 행사되도록 보장할 것을 약속한다.
제3조 모든 경제적, 사회적 및 문화적 권리를 향유함에 있어서 남녀에게 동등한 권리를 확보할 것을 약속한다.
제6조의1. 모든 사람이 자유로이 선택하거나 수락하는 노동에 의하여 생계를 영위할 권리를 포함하는 근로의 권리를 인정하며, 동 권리를 보호하기 위하여 적절한 조치를 취한다.
제6조의2. 근로권의 완전한 실현을 달성하기 위하여 취하는 제반 조치에는 개인에게 기본적인 정치적, 경제적 자유를 보장하는 조건하에서 착실한 경제적, 사회적, 문화적 발전과 생산적인 완전고용을 달성하기 위한 기술 및 직업의 지도, 훈련계획, 정책 및 기술이 포함되어야 한다.
제7조 이 규약의 당사국은 특히 다음 사항이 확보되는 공정하고 유리한 근로조건을 모든 사람이 향유할 권리를 가지는 것을 인정한다.
  (a) 모든 근로자에게 최소한의 다음의 것을 제공하는 보수
      (ⅰ) 공정한 임금과 어떠한 종류의 차별도 없는 동등한 가치의 노동에 대한 동등한 보수, 특히 여성에게 대하여는 동등한 노동에 대한 동등한 보수와 함께 남성이 향유하는 것보다 열등하지 아니한 근로조건의 보장
      (ⅱ) 이 규약의 규정에 따른 근로자 자신과 그 가족의 품위있는 생활
  (b) 안전하고 건강한 근로조건
제8조의1.(a)     모든 사람은 그의 경제적, 사회적 이익을 증진하고 보호하기 위하여 관계 단체의 규칙에만 따를 것을 조건으로 노동조합을 결성할 권리, 그가 선택한 노동조합에 가입하는 권리, 그러한 권리의 행사에 대하여는 법률로 정하여진 것 이외의 또한 국가안보 또는 공공질서를 위하여 또는 타인의 권리와 자유를 보호하기 위하여 민주사회에서 필요한 거 이외의 어떠한 제한도 과할 수 없다
제9조 모든 사람이 사회보험을 포함한 사회보장에 대한 권리를 가지는 것을 인정한다
제10조의1. 사회의 자연적이고 기초적인 단위인 가정에 대하여는, 특히 가정의 성립을 위하여 그리고 가정이 부양 어린이의 양육과 교육에 책임을 맡고 있는 동안에는 가능한 한 광범위한 보호와 지원이 부여된다. 혼인은 혼인 의사를 가진 양당사자의 자유로운 동의하에 성립된다
제10조의2. 임산부에게는 분만전후의 적당한 기간 동안 특별한 보호가 부여된다. 동기간중의 근로 임산부에게는 유급휴가 또는 적당한 사회보장의 혜택이 있는 휴가가 부여된다
제11조의1. 모든 사람이 적당한 식량, 의복 및 주택을 포함하여 자기 자신과 가정을 위한 적당한 생활수준을 누릴 권리와 생활조건을 지속적으로 개선할 권리를 가지는 것을 인정한다
제12조의1. 모든 사람이 도달가능한 최고 수준의 신체적·정신적 건강을 향유할 권리를 가지는 것을 인정한다
제13조의1. 모든 사람이 교육에 대한 권리를 가지는 것을 인정한다. 당사국은 교육이 인격과 인격의 존엄성에 대한 의식이 완전히 발전되는 방향으로 나아가야 하며, 교육이 인권과 기본적 자유를 더욱 존중하여야 한다는 것에 동의한다
제13조의2. 동 권리의 완전한 실현을 달성하기 위하여 다음 사항을 인정한다
  (a) 초등교육은 모든 사람에게 무상 의무교육으로 실시된다
  (b) 기술 및 직업 중등교육을 포함하여 여러 가지 형태의 중등 교육은, 모든 적당한 수단에 의하여, 특히 무상교육의 점진적 도입에 의하여 모든 사람이 일반적으로 이용할 수 있도록 하고, 또한 모든 사람에게 개방된다
  © 고등교육은, 모든 적당한 수단에 의하여, 특히 무상교육의 점진적 도입에 의하여, 능력에 기초하여 모든 사람에게 동등하게 개방된다
  (e) 모든 단계에 있어서 학교제도의 발전이 적극적으로 추구되고, 적당한 연구·장학제도가 수립되며, 교직원의 물질적 처우는 계속적으로 개선된다
제15조의1. 모든 사람의 다음 권리를 인정한다
  (a) 문화생활에 참여할 권리
  (b) 과학의 진보 및 응용으로부터 이익을 향유할 권리

위에서 열거한 사회권 규약의 조문들을 실체적 권리들로 정리해보면, 차별받지 않을 권리, 남녀평등권, 노동권, 공정한 노동조건에 대한 권리, 노동조합 관련 권리, 사회보장권, 임산부·어린이 및 연소자의 보호, 식량, 의복, 주택 등 적합한 생활수준을 누릴 권리, 건강권, 교육권, 문화와 과학 관련 권리 등이 규정되어 있다.

 

유엔 사회권 비준국으로서의 한국
사회권 규약을 비준한 당사국으로서의 한국에서 사회권 규약에 규정된 권리항목들의 실현은 어떻게 이루어지고 있는가. 인간의 기본적 권리로서의 사회권적 기본권을 침해당한 경우, 이러한 피해를 구제할 법적 근거와 수단이 확보되어 있는가는 사회권의 규범력과 이행절차에 대한 핵심적 논의가 될 것이다. 현재 사회권 규약의 제 권리 목록에 대하여 우리의 헌법은 다양한 근거규정을 가지고 있다. 또한 각 개별법을 통해 이를 집행하기 위한 법률이 제정되어 있기도 하다. 그러나 피해구제의 절차 혹은 국가의 사회권 이행을 강제할 수 있는 근거는 미흡하며, 따라서 매우 소극적인 혹은 선언적 수준에 머물러 있다는 평가를 받고 있다. 

 

사회권 규약 당사국의 관련 전문기구라 할 수 있는 국가인권위원회는 2007년 이후 5년마다 국가인권정책기본계획(NAP) 권고안을 작성하고 있다. NAP 권고안은 정부의 국가인권정책기본계획 수립의 근거가 되며 동시에 정부의 인권정책을 평가하는 기준이 되기도 한다.

 

법무부는 2007년에 1차 기본계획을, 2012년에 2차 기본계획을 수립했다. 3차 기본계획 수립을 위해 국가인권위원회는 2015년에 관련 연구를 진행한 바 있다. 이 연구는 사회권 실현을 위한 국가의 책무 실현을 중심으로 구성되어 있다. 또한 사회보장권, 근로권, 노동3권, 건강권, 주거권, 교육권, 문화권, 환경권, 인권교육 등의 영역을 중심으로 인권 NAP 사회권 영역의 이행상황과 진단 그리고 정책수단별 이행상황을 점검하는 연구가 이루어졌다. 이 연구에 기초하여 수립되는 3차 NAP에 국가는 사회권적 기본권의 각 대상별, 영역별, 부처별 정책을 실행하여야 하는 것인데 아직 3차 NAP는 수립되지 않은 상황이다.

 

사회권에 대한 총체적 접근을 시도하는 유일한 국가종합계획인 NAP의 이행과 효과성에 대해서는 긍정적이지 않다. 그것은 사회권의 권리목록을 집행하는 각 부처별 특성과 이행 기준과 강제수단의 부재, 그리고 재정 범위의 제약이 작동하기 때문이다. 게다가 3차 NAP가 실행되어야 할 2017년 3월의 시점까지, 법무부의 NAP는 공개되고 있지 않은 상황이다. 이제 사회권 규약의 비준국으로서 한국은 양극화, 고용과 주거의 불안정, 차별과 혐오 문화, 교육격차 심화 등의 사회적 위기 상황에 보다 구속력있는 국가정책의 이행을 촉구해야 할 시점에 와 있다. 개헌 논의는 이러한 사회권 이행실태의 장애요인을 인식하여 헌법에 반영할 수 있어야 한다.

사회권 규약의 쟁점

사회권 규약을 비준하고 이를 기본적 인권이라고 이야기하면서도 왜 사회권의 이행과 실행에 대한 국가적 책무가 부재하며, 사회권 침해에 대한 피해를 법에 호소할 수 없는 것일까. 

 

사회권과 자유권은 서로 다른 인권이 아니다
우리는 1990년에 시민적, 정치적 권리로 알려진 자유권 규약과 경제적, 사회적 및 문화적 권리인 사회권 규약을 동시에 비준했다. 세계인권선언으로부터 자유권과 사회권이 분리되어 별도의 규약으로 선택된 세계사적 흐름이 있다. 자유권 규약과 사회권 규약이 서로 다른 권리목록인가에 대한 논쟁은 권리의 성격과 이행수단에 집중되고 있는 것으로 보인다. 자유권, 즉 신체의 자유, 거주이전의 자유, 직업선택의 자유, 양심의 자유, 종교의 자유, 언론·출판·집회결사의 자유 등의 권리들은 침해에 따른 법률적 구제가 사법적 심사를 통해 가능하다. 그러나 사회권은 각 국가들마다 상이한 재정 수준과 사회권 기준들을 문제 삼으며, 침해에 따른 법률적 구제가 여의치 않다는 입장들이 제시되어 왔다. 과연 자유권과 사회권은 서로 다른 인권인가.

 

유엔 사회권위원회 위원이자 독일 만하임대 법대 Eibe Riedel 교수(2008)는 자유권과 사회권이 근본적으로 다르다는 주장을 비판적으로 검토하면서 사회권의 실현이 자유권의 실현임을 설명하고 있다.

 

첫째, 사회권은 정책 가이드라인이거나 입법 활동 또는 자원의 이용가능 여부에 따라 좌우되는 것으로 시간을 초월한 신성한 청구권이 아니므로 인권이 아니라는 주장에 대한 비판이다. Riedel 교수는 자유권과 사회권이 비준국가에 대해 법적 구속력을 지니는 기제이며, 모든 UN기구는 인권의 불가분성, 상호의존성, 공분산성을 언급하고, 적정 수준의 생활, 보건, 교육, 사회보장 및 일자리에 대한 동등한 접근성이 없을 경우 자유권도 훼손될 수 있다는 점을 지적한다. 이러한 실례는 얼마든지 찾을 수 있는데 사회권이 자유권을 훼손할 수 있는 쉬운 예는 비용과 정책이 투입되지 않을 경우 장애인의 이동권이 제약되고 이러한 제약은 장애인의 투표권을 제약할 수 있다는 점에서 쉽게 이해되는 부분이다. 

 

둘째, 자유권은 비용 중립적이지만 사회권은 국가의 적극적 행동을 통한 비용투입을 필요로 한다는 점에서 서로 다른 인권이라는 주장에 대한 비판이다. 이러한 주장 역시 설득력이 떨어지는데 자유권의 보장을 위해서도 국가의 적극적 개입과 비용이 투입되어야 한다는 점이다. 예를 들어 집회결사의 자유 보장이 비용중립적인 것은 아니다. 평화로운 집회와 시위가 보장되기 위해서는 안전을 위한 경찰력 배치가 필요할 수 있으며 귀가를 위한 대중교통 제공이 뒤따라야 하는 문제일 수 있다. 즉 비용의 문제 혹은 국가의 개입의 문제만으로 사회권과 자유권이 근본적으로 다른 인권이라고 볼 수는 없다.

 

셋째, 자유권은 절대적 보장 권리이며, 사회권은 상대적 보장 권리로 서로 다르다는 주장에 대한 비판이다. 절대적 권리인 자유권은 침해가 발생할 경우 바로 법에 호소할 수 있는 반면에 사회권은 각 나라마다 기준이 다르고 국가 재정상태가 다르기 때문에 침해에 대한 구제를 즉각적으로 호소할 수 없다는 주장이 있다. 이에 관해 Riedel 교수는 사회권 규약과 사회권위원회가 사회권이 자유권과 마찬가지로 변동가능한 권리인 것이 아니며 국가별로 다른 기준을 두고 있는 것도 아니라고 언급한다. 오히려 사회권 규약 당사국들로 하여금 사회권의 실현을 위해 모든 필요한 조치를 취할 것을 정하고 있고, 특히 최저 핵심의무를 이행하는 것은 모두의 의무라는 점을 강조하고 있다.

 

결과적으로 Riedel 교수는 사회권이 본질적으로 자유권과 다르게 취급되는 주장은 더 이상 설득력이 없다고 주장한다. 

 

자유권 규약과 사회권 규약은 표현에 있어서 일정한 차이가 있다. 예를 들어 자유권 규약의 경우 ‘모든 사람’ 등의 표현이 사용되고 있는 반면, 사회권 규약은 ‘인정하는 당사국’ 등의 표현이 사용됨으로써 권리주체를 달리 정하고 있다. 이와 같은 차이가 사회권은 모든 사람이 주장할 수 있는 기본적 인권이 아닐 것이라는 해석을 가져왔는데, 1993년 비엔나 세계인권선언 및 행동강령은 이에 대해 일정한 입장을 정리해준다. “모든 인권은 보편성, 불가분성, 상호의존성과 상호관련성을 갖는다. 모든 인권은 그것이 본질적으로 경제적, 사회적, 문화적 권리이든 아니면 시민적, 정치적 권리이든 간에 직접적으로 적용가능한 내용을 담고 있으며, 회원국에서 직접적으로 적용 가능하다”며 자유권과 사회권이 서로 다른 권리가 아니며 그 차이를 더 이상 확대분리하지 않을 것임을 선언했다.  

 

박찬운(2006)은 국제인권의 시각에서 사회권과 자유권의 이원론은 극복되었다고 말한다. 이같은 입장은 노대명(2010)에게서도 나타나는데 사회권을 ‘자명한 구속력’을 갖는 원칙으로 규정할 수 있다는 프레드먼의 논의를 빌어, 국가가 사회권 보장의 의무를 가지며 이를 위해 지속적으로 노력해야 한다는 점을 강조한다. 이주영(2017) 역시 인권에 대해 통합적 사고를 할 필요가 있으며, 1990년 들어 사회권에 대한 국가 의무의 성격을 명료하게 하는 작업이 진행되었다고 지적한다. 사실 현대 사회에서 시민적 권리를 충족시키기 위해서는 일정한 비용이 투입되어야 하며, 이를 위한 국가의 적극적 책무가 뒤따라야 시민적 권리가 보장되는 사례가 늘고 있다. 예를 들어, 어두운 골목길에서 성폭력 등으로부터 신체의 자유를 보장하기 위해서는 가로등을 밝히고 도로를 정비하거나 대중교통이 제공되어야 하는 재정 투입을 필요로 한다. 자유권이 소극적 권리이고 사회권이 적극적 권리이며, 이에 대한 국가의 책무가 상이하다는 주장은 상호의존성에 의해 그 설득력이 약해지고 있다.

 

사회권의 구속력
1948년의 세계인권선언은 모든 경제적, 사회적, 문화적 권리와 함께 모든 시민적, 정치적 권리가 포함되어 있는데, 이를 구속력 있는 조약으로 만들기까지 적지 않은 시간이 걸렸다. 1966년에 이르러서 사회권 규약과 자유권 규약으로 분리하여 유엔 총회에서 채택되었는데, 두 개의 별도 규약은 이후 냉전 상황을 거치면서 서로 다른 성격의 인권 목록인 것으로 설명되기도 했다.
자유권적 침해와 사회권적 침해가 달리 취급되는 가장 큰 쟁점은 침해에 대한 사법적 판단을 구할 수 있는가와 관련된다. 앞서 언급한 것처럼, 사회권과 자유권이 근본적으로 서로 다른 인권이 아니며, 상호의존적이고 불가분성을 가지고 있다면 이는 구속력 있는 법률을 통해 집행되어야 하는 것은 아닐까.

 

한상희(2010)는 사회권위원회가 발표한 1990년 일반논평, 1998년의 일반논평 등에서 사회권의 사법적 집행가능성에 대한 국제적 합의를 도출하였다고 설명한다. 그리고 입법부나 행정부가 아닌 사법부가 사회권 실현을 해야 하는 이유로, 정치과정에서 소외되는 계층이 사회권 수혜계층이므로 이들이 사법과정을 통해 자신의 권리를 정당하게 주장할 수 있기 때문이라고 본다.

 

박찬운(2009)이 번역한 「경제적, 사회적 및 문화적 권리의 사법집행: 사법심사가능성 비교연구」에서도 자유권과 사회권이 인권의 상호의존성과 불가분성에 관한 심도 있는 논의를 거쳐 많은 국가에서 사회권이 사법적 보호를 받아왔다는 사실을 지적하고, 법관들이 사회권에 기초해서 국내영역에서 심판할 수 있다는 가능성을 언급한다. 특히 사회권의 내용이 구체적이지 못하는 이유로 사법심사가능성을 반대하는 것에 대해서는 실체법적이거나 절차적인 방법을 통해 사회권의 내용을 구체화시키는 것이 가능하다고 보고 있다.

 

이와 같은 주장은 이주영(2017)에게서도 비슷하게 제시되는데, 사회권에 대한 사법심사가 입법부나 행정부가 해야 할 정책결정과 집행의 기능을 대체하지 않으면서, 해당 사회권 문제에 대해 시민과 국가기관, 그리고 국가기관 상호간에 민주적 대화와 숙의의 장으로서 기능할 수 있다는 논의를 소개하고, 사회권의 규범력을 높이는 것이 사회권 이행을 위한 기본과제라고 보고 있다.

 

헌법이 인간의 존엄과 가치를 규정하고 자유권적 기본권과 사회권적 기본권의 인권으로서의 보편성을 적시한다면 개헌 논의에 반드시 검토되어야 할 사항은 기본권의 주체를 ‘국민’에서 ‘사람’으로 규정하여야 할 부분에 대한 검토이다. 또한 부당한 차별에 대한 국가의 적극적 개입과 시정 그리고 결과적 평등을 향한 책무를 헌법에 담아야 하며 이로써 평등권의 결과적 실현에 기여할 수 있어야 한다.

사회권과 헌법, 그리고 개헌의 과제

2016년에 제출된 경제·사회·문화적 권리에 관한 시민사회단체 약식보고서는 정부의 주장과 달리, 지난 5년간 사회권을 중심으로 한 인권의 체감도가 개선되지 않고 있음을 지적한다. 우리는 아직 사회권 규약의 위반사항에 대해 국제적 차원의 구제를 요청할 수 있는 사회권규약 선택의정서를 비준하지 않고 있다. 

 

사회권 규약의 효력에 관한 시민사회단체 보고서는 대한민국 헌법이 기본권의 주체를 ‘국민’으로 규정함으로써 자유권과 사회권에서 배제되는 ‘사람’인 외국인 근로자가 있으며, 법원이나 헌법재판소가 사회권 규약을 재판 규범으로 적용하거나 해석기준으로 인용하는 경우가 드물다고 보았다. 실제로 2000년 이후 사회권 규약 인용은 8건이었다.

 

대한민국 헌법은 사회권을 보장하고 있다. 그러나 사회권규약에서 규정하고 있는 범위보다 넓지 않다. 모든 조항이 권리주체를 ‘국민’으로 제한하고 있으며, 기본권의 확대, 기본권의 실효성 확보 등을 보다 구체화해야 한다는 논의가 진행 중이다. 이미 헌법 제6조1항은 헌법에 의하여 체결 공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다고 규정하고 있다. 그런 점에서 사회권 규약의 규범력 강화는 개헌 논의과정에서 일정한 방향성을 제시하고 있다고 보인다.

 

Riedel 교수에 따르면 사회권이 국가 차원에서 인정되는 세 가지 유형이 있다. 첫째, 헌법적 권리 보장의 포괄적 또는 무계획적인 형성을 통해 채택되는 경우. 둘째, 인간 존엄성에 대한 언급을 모든 권리의 일차적 원천으로 폭넓게 이해하는 것과 더불어 헌법 구성 원칙에서 사회권을 폭넓게 언급함으로써 그에 포함되는 경우. 셋째, 일반 법령의 수준으로 끌어내려서 사회권의 실현을 입법적, 행정적 재량의 문제이며 정책적 선택에 의해 결정되는 문제로 간주되는 경우이다. 2008년 한국을 방문한 유엔사회권위원으로서의 Riedel 교수는 한국의 법질서에 사회권이 지니는 의미를 세부적으로 언급하지는 않으나, 국제차원에서 이루어진 기준 합의가 국가 차원으로 유입되면서 국내 법리에 영향을 미치고 헌법 차원에서의 사회권 이행 문제에도 영향을 주고 있다고 보았다.

 

이러한 언급에도 불구하고 우리 헌법재판소는 사회권에 대해 매우 소극적이라는 설명이 있다. 이준일(2017)에 의하면, 헌법재판소는 사회적 기본권이라는 표현과 사회권적 기본권 혹은 생존권이라는 표현을 사용하며 사회적 기본권에 대한 개념정의를 내리고 있지 않다. 헌재가 이해하는 사회적 기본권은 “자유권을 수정하는 의미의 생존권(사회권)적 성격”이나 “사회경제적으로 열등한 지위”에 있는 사람들에게 그 지위를 보완·강화하는 기능 혹은 국가의 지원을 요구할 수 있는 권리 같은 표현이라는 것이다. 잘 알려진 바와 같이, 2002년 기초생활보장 최저생계비 위헌확인사건에서 장애인가구의 생계급여가 최저생계비에 못 미친다는 사실만으로 그것이 헌법에 위반되는 것으로 보지 않았으며 인간다운 생활을 할 권리를 침해한 것으로 보지 않았다. 헌법재판소의 이와 같은 소극적 태도는 헌법의 사회권 명문화에도 불구하고, 여전히 가용자원의 범위 혹은 정책 프로그램으로서 작동하는 사회권의 현실을 보여주고 있기도 하다.

 

사회보장에 관한 헌법상 권리의 침해여부에 관한 심사기준과 관련한 정영훈(2015)의 연구 역시, 사회권의 헌법 반영과 관련하여 시사하는 바가 크다. 이 연구에서 헌법상 ‘사회보장’이란 ‘삶의 과정에서의 특정한 위험의 발생 또는 특별한 상황에 있어서 이것과 근본적으로 관련되어 있는 개인의 재화의 결핍을 재분배의 방법으로 행정주체가 급부함으로써 저지 또는 제거하는 것’이라고 정의할 수 있으며, 이는 개인의 재화의 결핍을 조정할 1차적 책임이 국가에게 있고, 헌법상 사회보장권은 그 법적인 성격이 법적 구속력을 갖는 주관적 권리로 보고 있다. 그리고 헌법재판소 결정의 심사기준과 심사강도에 대한 분석결과 최소보장의 의미가 명확하지 않고, 별다른 검토 없이 ‘제한’의 개념을 사용하며, 과잉금지원칙 또는 본질적 내용침해금지와 같은 심사기준이 적용될 가능성에 대해 검토가 없으며, 사회보장 급부 범위 심사가 최소보장의 원칙으로 무분별하게 적용되고, 심사강도에서 일률적으로 명백성 통제만이 적용되고 있다는 점을 지적했다. 이와 같은 연구결과에 따라, 향후 헌법재판소의 사회권적 기본권 침해에 관한 심사기준의 정립은 시급히 요구되는 부분이며, 이는 인간다운 생활을 할 권리에 대한 심사기준이 무엇인가에 대한 헌법적 규정을 필요로 하는 부분이기도 하다.

 

개헌논의와 관련하여 남아프리카 공화국의 헌법은 주요한 참고 사례가 되고 있다. 사회권에 관한 상세한 규정들과 평등에 대한 조항들은 우리의 헌법 개정 방향에서 참고할 만하다. 제9조 평등은 ‘모든 사람’이 법 앞에서 평등함을 규정하고, 국가는 인종, 성별, 임신, 혼인상태, 민족적 또는 사회적 출신, 피부색, 성적지향, 연령, 장애, 종교, 양심, 신념, 문화, 언어 및 태생을 포함한 하나 이상의 사유를 근거로 하여 누군가를 직간접적으로 부당하게 차별해서는 안 된다고 규정한다. 차별금지사유를 열거하고, 복합적 차별 그리고 직접차별과 간접차별을 모두 위헌으로 간주하고 있다는 점에서 평등 실현에 대한 국가적 차원의 지향을 분명히 하고 있다. 제26조 주거는 ‘가용자원의 범위 내에서’ 모든 사람은 적당한 주거를 이용한 권리를 점진적으로 실현하는 것을 규정하고, 이 모든 관련 상황을 검토한 후 이루어진 법원의 명령 없이는 누구도 자신의 집에서 퇴거당해서는 안 되며, 집이 파괴되어서도 안 되고, 법률은 임의적 퇴거조치를 허용해서는 안 된다고 규정한다. 남아공의 Grootboom(2000)건은 케이프타운 인근의 빈민가 철거구역에서 390명의 성인과 510명의 아동이 강제퇴거될 예정이었으나, 대법원은 대체주택 확보 증거를 지방 당국이 제시하지 못한 것을 이유로 강제퇴거 조치를 중단시켰다. 적어도 남아공 헌법의 사례가 사회권의 완전한 실현을 보장하지는 않는다 하더라도, 사회권에 관한 국가적 차원의 적용이 사법부에서 이루어지는 여러 가지 사례들을 제시하고 있는 것이다.

 

국제사회에서의 사회권 규약이 보다 국내적 규범력을 강화하고 사법적 심사가능성을 높이는 것은 일반적인 추세인 것으로 보인다. 우리 사회는 양극화가 심화되고 저소득, 빈곤 노령층, 고용불안에 따른 근로빈곤층 등이 증가하고 있으며, 이에 따른 필수적 사회적 안전망 구축이 절실하다. 빈곤과 차별이 사회 불안을 가중시키고 있으며, 혐오는 물리적 폭력으로 현재화되고 있는 상황이다. 이와 같은 상황에서 개헌 논의에 평등권 보장과 사회권적 기본권의 권리 목록을 반영하는 것은 주권자인 국민들의 삶에 진정한 변화를 가져오기 위함이다. 권력구조의 개편에만 치중되어 있는 개헌 논의가 ‘모든 사람’의 인간다운 삶을 반영하는 개헌 논의가 되기를 바란다.

 

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<참고문헌>
Riedel, Eibe(2008), "국제사회에서의 사회권 실현 전망“, “사회권 실현과 사법부의 역할”, 국제인권기준의 국내이행을 위한 초청강연 및 세미나, 국가인권위원회.
노대명(2010), “미완의 민주주의와 사회권의 위기-정치의 위기와 ‘사회권의 악순환 고리’”, 기억과전망, 여름호
박찬운(2009), “경제적, 사회적 및 문화적 권리의 사법집행:사법심사가능성 비교연구”, 국제법률가위원회 저.
------(2006), “국제인권법에서 바라본 사회권의 법적 성격: 사회권에서의 국가의 의무를 중심으로”, 인권과정의, 대한변호사협회.
이주영(2017), “사회권 규약의 발전과 국내적 함의” [사회권의 현황과 과제], 조국 엮음, 경인문화사.
이준일(2017), “사회권의 복권을 위한 구상”, [사회권의 현황과 과제], 조국 엮음, 경인문화사.
정영훈(2015), “사회보장에 대한 헌법상 권리의 침해 여부에 관한 심사기준”, 헌법재판소 헌법재판연구원.
한상희(2010), “사회권과 사법심사:여전히 ”생성중인 권리“의 복권을 위하여”, 공법연구 제39집 제1호, pp.93-133.

‘쉼 없는 노동’: 디지털시대의 그림자¹⁾

 

김기선 | 한국노동연구원 연구위원

 

들어가는 말

디지털화로 인해 ‘스마트 공장’과 같은 제조업뿐만 아니라 사무직과 서비스 분야에서도 디지털기술의 활용이 보다 활발해지고 있다(스마트 서비스, smart Service). 사무실 책상에 고정된 데스크탑을 이용한 업무처리는 점점 옛날이야기가 되어가고 있다. BYOD(Bring your own device)²⁾ 가 되었든, CYOD (Choose your own device)가 되었든 날로 성능과 기능이 더해져가고 있는 스마트폰, 태블릿PC, 노트북 등 첨단 정보통신전자기기를 활용한 업무 수행이 점점 증가하고 있다.

 

스마트폰, 태블릿PC와 같은 첨단 정보통신기기는 장소적 관점에서뿐만 아니라 시간적 관점에서도 유연한 근로형태를 가능하게 한다. 그러나 이와 동시에 스마트기기는 ‘업무(Arbeit)’와 ‘여가시간 (Freizeit)’ 두 영역의 경계를 모호하게 만들고, 근 로자가 여가시간 중에 업무상 연락을 받도록 만들기도 한다.

“퇴근 이후에라도 알림을 꺼놓을 수 없어요. 회사 일과 관련한 카톡방이랑 밴드가 있거든요. 편리한 점도 있지만 감시 받는다는 느낌이랄까요.”

 

“스마트폰으로부터 자유로울 권리”라는 제목으로 보도된 일간지 기사 내용의 일부이다.³⁾ 기사의 내용에서 알 수 있듯이, 스마트기기 등 정보통신전자기기의 발전으로 사용자와 근로자가 시간과 장소를 초월하여 언제든 연락가능하게 됨(ständige Erreichbarkeit)에 따라 일과 생활의 경계는 점점 모호해져 간다.

 

이 글은 디지털화가 노동과 휴식이라는 우리의 전통적인 경계를 어떻게 무너뜨리고 있는지를 다루고 있다. 즉, 노동시간 외 스마트기기를 이용한 업무수행의 실태는 어떠한지, 그리고 이와 같은 우리 노동의 실태가 제기하는 문제는 무엇인지, 그리고 어떻게 하면 노동과 휴식의 경계를 세울 수 있는 것인지에 대한 고민을 해보고자 한다.

 

근로시간과 휴식의 경계가 무너지고 있다

근로시간과 휴식의 경계가 무너지고 있다. 한국노동연구원이 제조업 및 주요 서비스 업종(출판, 영상, 방송통신 및 정보서비스업, 금융 및 보험업, 과학 및 기술 서비스업, 사업시설관리 및 사업지원 서비스업, 교육 서비스업, 보건업 및 사회복지 서비스업)을 대상으로 만 20세 이상부터 만 60세 미만까지 2,402명의 임금근로자를 대상으로 한 조사에 따르면, 전체 응답자의 70.3%가 업무시간 외 또는 휴일에 스마트기기를 사용하여 업무를 수행한 경험이 있는 것으로 조사되었다.⁴⁾ 이러한 실태조사는 스마트기기의 발전이 점점 근로시간과 휴식의 경계를 무너뜨리고 있음을 보여준다. 즉, 스마트기기의 광범위한 활용이 근로시간과 휴식의 경계를 점점 더 모호하게 만들고 있는 것이다. 이는 스마트기기를 통해 근로자는 시간과 장소를 초월하여 언제든 연락 가능한 상태에 놓이게 되었음(Always-ON)을  의미한다.

 

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업무시간 이외 또는 휴일에 스마트기기를 이용하여 수행하는 업무의 형태와 관련해서도 실태조사에 의하면 스마트기기를 활용하여 근로자가 업무 시간 이외 또는 휴일에 수행하는 업무가 업무시간 중에 수행하는 업무형태와 크게 다르지 않을 수 있음을 보여준다. 위에서 제시한 한국노동연구원의 실태조사에 따르면, 업무시간 이외 또는 휴일에 스마트기기를 활용한 업무의 형태로는 ‘직장 메일 연동을 통한 메일 수신 및 발신’이 63.2%, ‘직장 업무 관련 파일 작성 및 편집’이 57.6%, ‘메신저, SNS를 통한 업무처리 및 지시’가 47.9%, ‘직장 사내 시스템 접근을 통한 업무처리 및 지시’가 31.3%, ‘인터넷 원격 접근을 통한 업무처리’가 24.5%, ‘스마트기기를 통한 현장 모니터링’이 18.7%로 나타났다.⁵⁾

 

뿐만 아니라 업무시간 외 스마트기기를 이용한 업무수행 시간이 어느 정도인지와 관련하여 한국노동연구원의 실태조사에 의하면, 근로자의 상당수가 업무시간 이외에도 스마트기기를 활용하여 업무를 수행하고 있는 것으로 나타났다. 평일 근로자가 업무시간 외 업무목적으로 스마트기기를 활용하는 시간은 구간대별로 ‘없음(0분)’이 3.9%, ‘30분 이하(1~30분)’가 27.1%, ‘1시간 미만 (31~59분)’이 9.8%, ‘1시간’이 10.0%, ‘2시간 미만(1시간 1분~1시간 59분)’이 8.6%, ‘2시간 초과’ 가 20.1%로 조사되었고, 근로자가 업무시간 외에 업무의 목적으로 스마트기기를 이용하는 시간은 평일 1일 평균 약 1.44시간(86.24분)인 것으로 조사되었다.⁶⁾

 

이 실태조사에 의하면 퇴근 이후뿐 아니라, 휴일에도 스마트기기를 활용하여 업무를 수행하는 경우가 적지 않은 것으로 조사되었다. 휴일에 근로자가 업무목적으로 스마트기기를 활용하는 시간을 구간대별로 나누어보면, ‘없음(0분)’이 24.5%, ‘30분 이하(1~30분)’가 21.4%, ‘1시간’이  11.5%, ‘1시간 초과~2시간 미만’이 6 .3%, ‘2 시간’이 8.6%, ‘2시간 초과 3시간 미만’이 3.4%, ‘3시간 초과’가 15.5%로 조사되었고, 업무시간 이외에 업 무목적으로 스마트기기를 이용하는 시간의 휴일 1일 평균은 약 1.60시간(95.96분)으로, 평일 1일 평균인 약 1.44시간(86.24분)보다 10분 정도 긴 것으로 조사되었다.⁷⁾

 

‘쉼 없는 노동’, 우리의 정신건강을 해치다

노동과 휴식의 경계가 무너짐으로 말미암아 발생 할 수 있는 가장 중요한 문제는 정신건강의 문제라 할 수 있다. 디지털시대의 노동에서는 그 어느 때보다 정신적 건강에 대한 안전보건 문제가 부각될 것으로 예측된다.⁸⁾ 한병철(2014)은 디지털시대의 문제로 다음과 같은 점을 지적한다.

“더 많은 자유를 약속하는 스마트폰에서 하나의 치명적인 강제가 생겨난다. 커뮤니케이션에의 강제. 사람들은 최근 들어 디지털기기와 거의 강박적 관계에 빠져들었다. 여기에서도 자유는 강제로 전도된다. 소셜네트워크는 커뮤니케이션에의 강제를 엄청나게 강화한다. 결국 그러한 강제는 자본의 논리로 소급된다. 더 많은 커뮤니케이션은 더 많은 자본을 의미한다. 커뮤니케이션과 정보의 순환이 가속화되면 자본의 순환도 가속화된다.”⁹⁾

 

연구조사 결과는 한병철의 이와 같은 진단이 그리 틀리지 않았음을 보여준다. 앞서 소개한 한국노동연구원의 실태조사에 따르면, “스마트기기를 사용함에 따라 사용불가 지역에 있으면 불안하다” 는 문항에 대해 동의한다는 의견(매우 그렇다, 그렇다)이 전체 응답자의 절반 이상(51.2%)으로 스마트기기를 이용하지 못하는 상황에서 근로자의 불안이 상당하고, “스마트기기 사용에 따라 업무와 관련된 스트레스를 많이 받는다”는 문항에 ‘그렇다’와 ‘매우 그렇다’라고 응답한 비율은 조사대상 근로자 중 40% 이상으로, 적지 않은 근로자가 스마트기기 사용에 따른 업무 관련 스트레스를 많이 받고 있음을 보여준다.¹⁰⁾ 이와 같은 결과는 스마트기기가 근로자의 산업안전보건, 특히 정신적 안전보건과 밀접한 관계에 있음을 보여주는 것이라 할 수 있다.

 

예컨대 현대사회에서 나타나는 이와 같은 위험이 초래한 결과는 ‘번아웃증후군(Burn-out Syndrom)’일 수 있다. ‘소진증후군’으로도 불리는 ‘번아웃증후군’에 대한 정교한 학문적 정의가 존재하는 것은 아니지만, 일반적으로 ‘번아웃증후군’은 육체적, 감정적, 정신적 에너지가 다 소진돼 모든 일에 무기력해진 상태를 말한다. ‘번아웃증후군’은 질병이 아니라, 상태에 대한 진단이라는 점에서 그 자체로 치료가 필요한 것은 아니지만, 심각한 경우 ‘번아웃증후군’은 파국적인 결말에 이르게 할 수도 있다.

 

근로시간과 휴식의 경계, 어떻게 세울 것인가?

근로시간과 휴식의 경계가 모호해지는 상황은 ‘근로시간이란 무엇인가’라는 문제를 제기한다. 현행 근로기준법 제50조11)에서는 근로시간이라는 용어를 사용하고 있지만, 정작 근로시간의 개념을 정의하고 있지 않다. 이에 따라 근로시간에 해당하는지 여부는 판례 등 해석에 맡겨져 있는데, 법원은 ‘근로자가 사용자의 지휘감독 아래 근로계약 상의 근로를 제공하는 시간’을 근로시간으로 본다. 그러나 지금의 노동환경은 이와 같은 해석만으로는 대처하기 쉽지 않은 상황을 발생시킨다.

 

근로자가 여가시간에 집에서 디지털기기를 이용하여 업무를 수행하였는데, 이것이 근로자가 스스로 제공한 것이 아니라 사용자에 의한 명시적 지시나 묵시적 수인에 의한 것이라면 이를 근로시간으로 인정해야 한다는 데에는 큰 이론이 없을 것으로 보인다. 반면 근로자가 집에서 휴식 중에 5~10분 정도 업무상 메일을 수신하고 답신메일을 작성하는 것은 어떻게 봐야 할까? 또한 근로자가 회사와 언제든 연락 가능한 스마트기기를 켜놓고 있어야 하는 경우는 어떻게 보아야 할까? 이러한 문제에 대처하기 위해서는 근로시간의 개념을 재검토하여 이를 제도화하거나 근로시간이나 휴식으로 판단되기 어려운 상황에 대해 ‘호출대기(Rufbereitschaft)’와 같이 새로운 규정을 마련하고 이에 대한 적절한 보상이 이루어지도록 할 필요가 있다.¹²⁾

 

다른 한편, 디지털시대가 만들어 내는 24시간 언제든 연락가능한 상황은 실근로시간의 증가 등 근로자의 부담으로 작용할 가능성이 있고, 따라서 이에 대한 적절한 대책이 검토될 필요가 있다. 이와 관련하여 다른 나라에서는 노사협정의 방식으로 근로자의 ‘연락받지 않을 권리’를 보장하기 위한 방안이 모색되고 있다. 디지털화가 빚어내는 

이와 같은 상황은 글로벌적 현상이라는 점에서 우리 노사가 합의에 의한 자율적인 방식에 의해 근로자의 적정한 휴식을 보장할 수 있는 방안을 강구 하는 데 노력을 기울여야 할 것이며, 경우에 따라서는 법제도적 측면에서 일정 시간의 근로일간 최소 휴식시간(최소 11시간의 최소 휴식시간일 필요는 없다) 또는 연락이 허용되지 않는 시간대를 설 정하는 것도 검토할 필요가 있다.¹³⁾

 

우선, 노사가 합의에 의한 자율적인 방식에 의해 근로자의 적정한 휴식을 보장할 수 있는 방안을 강구하는 노력이 필요하다. 외국의 경우 이와 같은 노사의 노력이 어느 정도 가시화되고 있다. 예컨대 자동차 회사인 폴크스바겐은 스마트폰 등 정보통신장치에 의한 ‘근로자와 24시간 연락이 가능한 상황(immer Erreichbarkeit)’이 유발하는 근로자의 정신적 스트레스를 막기 위해 휴식시간의 업무상 연락을 기술적으로 차단하는 조치를 취하고 있다. 이에 따르면, 근로시간대 종료 30분 이후 회사 스마트폰의 이메일 기능은 차단되고, 서버 기능은 다음 날 근로시간대 개시 30분 전에 다시 가동된다.¹⁴⁾ 따라서 폴크스바겐의 단체협약을 적용받고 있는 자는 18시 15분에서 다음 날 7시까지, 그리고 주말에는 업무상 스마트폰으로 이메일을 받지 않아도 된다. 다만 전화통화는 허용된다. 이 규정은 폴크스바겐의 대략 4,000여 명의 단체 협약 적용자에게 적용되고 있으며, 고위관리직 (leitende Angestelle)이나 단체협약의 적용을 받지 않는 직원에게는 적용되지 않고 있다. 한편, 다임러(Daimler)에서는 모든 직원에 대해 휴가기간 또는 5일 이상의 부재 시에는 도착한 이메일이 직원의 요청에 따라 자동으로 삭제되도록 되어 있다.

현행 제도상으로는 ‘근로일간 최소 휴식시간’을 정한 규정이 없다. 이에 20대 국회에는 근로종료 후 최소 11시간 이상의 휴식시간을 보장토록 하는 법안이 제출되어 있다.¹⁵⁾ 제출된 안에 따르면, 사용 자는 근로자에게 근로일 종료 후 다음 근로일 개시 전까지 연속하여 11시간(15세 이상 18세 미만의 근로자의 경우에는 12시간) 이상 휴식시간을 주어야 한다. 다만, 일시적인 근로수요의 증가 등 대통령령으로 정하는 사유로 연속적인 근로가 불가피한 경우로서 고용노동부장관의 인가를 받은 경우에는 예외가 인정되고, 사태가 급박하여 사용자가 고용노동부장관의 인가를 받을 시간이 없는 경우에는 사후에 지체 없이 승인을 받도록 되어 있다.

 

근로일간 최소 휴식시간과 관련해서는 규정의 도입필요성을 긍정하는 견해가 있다. 강성태 교수는 최근 발표된 논문에서 “근로기준법에 일간휴식 제도를 신설하여 원칙적으로 모든 근로자에게 연속 하는 11시간 이상의 일간휴식을 보장한다. 새 조문의 위치는 휴게(제54조)와 주휴일(제55조)이 가장 적절해 보인다. 한편, 근로시간 및 휴게시간 의 특례 제도(제58조)와 근로시간 등의 적용의 제외 제도(제63조)의 규율을 받는 근로자에게는 일간휴식의 특례를 인정하여 1시간 정도의 단축은 인정하되, 적어도 10시간 이상의 일간휴식은 부여 하도록 해야 한다. 이를 통해 현행법상 무한정한 연장근로가 가능한 두 제도의 적용 근로자들에게도 최소한도의 휴식시간을 부여함으로써 건강보호를 확보할 수 있도록 해야 한다”고 주장한다.¹⁶⁾

 

휴식 없이 계속 달리기만 하는 우리 노동의 모습을 ‘휴식이 있는 삶’으로 바꾸어 내는 것이 절실히 필요하다는 점, 또한 디지털시대가 만들어 내는 24시간 언제든 연락가능한 상황은 실근로시간의 증가 등으로 나타날 수 있다는 점 등을 고려하면 일정 시간의 근로일간 최소 휴식시간 또는 연락을 허용되지 않는 시간대를 설정하는 것은 검토될 필 요가 있다고 생각된다.¹⁷⁾

 

다만 최소 휴식시간을 설정하는 문제에 있어서, 독일의 근로시간법에 최소 11시간의 일간 휴식시간 (Ruhezeit)이 규정되어 있으나, 디지털 변화에 따라 휴식시간 중 경미한 수준의 업무를 수행하는 경우가 흔히 있을 수 있으며, 이러한 경우 모두에 대해 11시간의 근로일간 최소 휴식시간을 적용하여 새로이 휴식시간이 개시되는 것으로 보는 것은 적절치 못하다는 지적과, 이를 완화할 필요성이 있다는 주장이 강하게 제기되고 있다. 이러한 점을 고려하면, 그 시간이 반드시 11시간이 되어야 하는지에 대하여는 신중한 검토가 필요하다.
 

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1) 이하의 글은 필자가 이 주제와 관련하여 발표했던 글을 재정리한 것 임을 밝혀둔다. 필자가 그간 이 주제와 관련하여 발표했던 글은 각주 에서 그 내용을 찾아 볼 수 있다.
2) 김기선(2014), 「Bring your own device의 노동법상 쟁점」, 『노동법 률』 vol. 274, ㈜중앙경제사, p.72-75.
3) 경향신문 2013년 12월 20일자 보도, “권리를 잃은 사림들(2) 스마트 폰으로부터 자유로울 권리”.
4) 이경희ㆍ김기선(2015), 「스마트기기 사용이 근로자의 일과 삶에 미 치는 영향」, 한국노동연구원, p.16.
5) 보다 자세한 내용에 대하여는 이경희ㆍ김기선(2015), 「스마트기기 사용이 근로자의 일과 삶에 미치는 영향」, 한국노동연구원, p.31 이 하 참조.
6) 이경희ㆍ김기선(2015), 「스마트기기 사용이 근로자의 일과 삶에 미 치는 영향」, 한국노동연구원, p.91-95.
7) 이경희ㆍ김기선(2015), 「스마트기기 사용이 근로자의 일과 삶에 미치 는 영향」, 한국노동연구원, p.95-99.
8) 김기선(2015), “산업안전보건의 현대적 과제”, 『노동법학』 제55호, 한국노동법학회, p.16.
9) 한병철(김태환 옮김)(2014), “무리 속에서-디지털의 풍경들”, 『투명 사회』, 문학과 지성사, p.164.
10) 이경희ㆍ김기선(2015), 「스마트기기 사용이 근로자의 일과 삶에 미 치는 영향」, 한국노동연구원 참조.
11) 근로기준법 제50조(근로시간)
① 1주간의 근로시간은 휴게시간을 제외하고 40시간을 초과할 수 없다.
② 1일의 근로시간은 휴게시간을 제외하고 8시간을 초과할 수 없다.
③ 제1항 및 제2항에 따른 근로시간을 산정함에 있어 작업을 위하여 근로자가 사용자의 지휘ㆍ감독 아래에 있는 대기시간 등은 근로 시간으로 본다.
12) 이경희ㆍ김기선(2015), 「스마트기기 사용이 근로자의 일과 삶에 미 치는 영향」, 한국노동연구원, p.188.
13) 1일 최소 11시간의 최소 휴식시간원칙을 입법화해야 한다는 견해로 강성태, “노동개혁을 위한 노동법의 과제”, 『노동법학』 제56호, 한 국노동법학회, p.94 참조. 한편, 근로시간법에 최소 11시간의 일간 휴식시간(Ruhezeit)이 규정되어 있는 독일에서는 이를 완화할 필요 성이 있다는 주장이 제기됨
14) Spiegel Online vom 23.12.2011, http://www.spiegel.de/ wirtschaft/service/ blackberry-pause-vw-betriebsrat-setzt- E-Mail-stopp-nach-feierabend-durch-a-805524.html(방문일: 2016년 10월 17일).
15) 근로기준법 일부개정법률안(한정애 의원 대표발의, 의안번호
2000843).
16) 강성태(2016), 「근로기준법상 휴식제도의 개정」, 『노동법연구』 제41 호, 서울대노동법연구회, p.115.
17) 김기선(2016), 디지털화와 노동: 디지털시대 노동의 과제, 『기술변화 와 노동의 미래』(개원 28주년 기념세미나) 참조.
 

 

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김진용 | 민주노총 공공운수사회서비스노동조합 사회복지지부 선전국장

 

 

대한민국 촛불 혁명 역사를 함께 쓴 사회복지노동자

2016년 겨울을 뜨겁게 달구었던 촛불 혁명 물결에는 사회복지 노동자들도 동참했다. 당시 민주노총 공공운수노조 사회복지지부는 변화를 바라는 사람들과 함께 사회복지시국회의를 구성하였다. 휘날리는 깃발은 광화문의 차가운 칼바람에도 굴하지 않고 활활 타오르는 촛불과 함께 대한민국 역사의 중심에 있었다.

 

1987년 6월 민주화항쟁을 계기로 사회복지 실천현장에도 사회복지시설의 비민주적, 비윤리적, 비도덕적 운영에 항거하는 사회복지 노동자들이 생겨났다. 피고 지고 또 피고 지는 무궁화처럼 사회복지노동조합은 거센 탄압에도 굴하지 않고, 일어서고 쓰러지는 험난한 여정을 거치며 꿋꿋이 사회복지 실천현장의 민주화와 사회복지노동자의 권익을 위해 싸워왔다.

 

<사진=공공운수노조 사회복지지부>

서울경인사회복지노동조합 – 민주노총 공공운수노조 사회복지지부 전신이 되다

특히 수도권 지역 시설과 기관의 사회복지노동조합 대표자들이 함께 교류하며 깊은 동료애 속에서 연대의 필요성에 절감한다. 이후 사업장별 노동조합은 2003년 서울경인사회복지노동조합을 출범시켰고, 이는 민주노총 공공운수노조 사회복지지부의 전신이 된다.

 

6월 항쟁 이후 30년이 넘은 2018년 지금, 우리는 변하지 않은 사회복지시설의 비민주적, 비윤리적, 비도덕적 행태를 어렵지 않게 발견할 수 있다. 사회복지노동조합이 마땅히 필요한 본질이자 이유이다.

 

그러나 아직도 많은 사회복지서비스 분야 종사자들이 사회복지서비스를 위한 활동이 ‘노동’에 해당함을 인지하지 못하거나 스스로 노동자라는 사실을 망각하고 있는 듯하다. 노동조합의 존재조차 알지 못하는 경우가 많다. 노동조합의 역사는 짧지 않지만 갈 길은 여전히 멀기만 하다.

 

결코 상식적이지 않은 사회복지시설, 그리고 좌절하는 노동자 

그동안 사회복지전달체계에 있어서 중요한 역할을 부여받은 사회복지법인과 시설은 직영이나 위탁의 방식으로 운영되었다. 주지하다시피 종교계가 많은 비율로 운영권을 쥐고 있지만, 부처의 자비와 예수의 사랑은 온데간데없이 사라졌고 탐욕과 부정, 비리로 얼룩진 현장은 큰 상처를 동반했다. 어김없이 사회복지노동자들에 대한 탄압과 억압, 비상식적인 행태는 뒤따르는 일이었다.

 

영화 ‘우리들의 일그러진 영웅’에 등장하는 엄석태처럼 마치 양의 탈을 쓴 듯한 시설장들이 주름잡았고, 전혀 윤리적이지 않는 관리자들이 윤리를 논하는 조직에 참여하거나 사회복지시설 또는 사회복지계를 대표하여 윤리강령을 낭독하는 웃지 못 할 상황도 연출됐다. 그리고 이들을 두둔하는 카르텔이 형성되는 가운데 그들이 승승장구하는 모습은 현장에서 묵묵히 일하는 사회복지노동자들에게 큰 좌절을 안겨주곤 하였다. 

 

위탁시설을 사유화하여 족벌 가족 경영체제로 운영하면서도 이를 인정하지 않고 역량이 부족한 직계혈족을 중간관리자 또는 최고관리자로 임용하거나 각종 후원금 및 종교행위가 강요되는 조직 분위기에서 사회복지노동자들은 하루하루 숨죽이며 일해야 했다. 

 

각종 직능단체들이 가진 한계와 낮은 노동조합 조직률

사회복지사들의 이익을 대변한다는 사회복지사협회 조차도 사회복지 경영자의 눈치를 보며 노동자들의 어려움을 수수방관할 때가 많다. 누구 편에서 입김이 작용하느냐와 같은 구조적 한계를 벗어나기 어렵다. 사회복지계에 여러 직능단체들이 있고 여러 모임들이 존재하지만 앞서 말한 고질적인 문제를 주요한 화두로 거론하고 해결하려는 의지가 있는지 지금도 의문이다.

 

시설장 중심으로 구성된 여러 직능 단체들은 본연의 목적보다는 시설장간의 친목과 인맥형성에 몰입하거나 입신양명의 도구로 활용되곤 했다. 사회복지 운동을 전개하는 단체들도 운동의 주체가 될 노동자들의 권익을 위한 활동에는 거리를 두고 회피하는 모순적인 모습을 종종 보인다. 혁신과 진보를 외치는 한국의 사회복지계가 매우 보수적으로 느껴지는 이유이다. 외부 변화를 주창하는 목소리에 비해 정작 내부의 변화를 위한 노력은 상당히 부족하다. 다양한 사회복지 그룹 또는 헤게모니 중에서도 내부 모순 해결에 앞장서는 곳은 극소수에 불과하다. 다수를 포용하지 않는 소수 리더그룹의 활동은 궁극적으로 그들만의 리그가 될 소지가 다분하다.

 

이제는 모두가 말하는 복지국가 담론에서도 한국의 사회복지는 중요한 사실을 배제하고 있다. 늘 사례로 제시되는 북유럽 모델을 보자. 노조 조직률이 월등하게 높은 나라들이다. 또한 프랑스 등 서유럽 국가는 산별노조의 단체협약 적용이 사회적 합의처럼 되어 있다. 이들 국가가 상대적 빈곤이 낮고 사회복지 수준이 우리와 질적으로 다른 이유가 전적으로 노동조합의 영향력 때문은 아니겠지만, 현재 한국사회와 같이 그 상관관계를 아예 외면하는 태도는 틀렸다. 복지국가의 역사를 조금만 공부해본 사람이라면 노동조합의 기본적인 역할과 중요성에 대해 모르지 않을 것이다.

 

노조가입률이 10%에도 못 미치는 한국사회에서 사회복지계의 가입률은 1%가 될까 말까 하는 수준이다. 통계는 헌법에 명시된 노동기본권을 보장받은 경험조차 거의 전무하다는 것을 의미한다. 그리고 복지국가를 말하면서도 ‘노동조합’은 말하지 않는 셈이다. 한국사회 열악한 복지수준을 극복하기 위한 다양한 견해 가운데 ‘노동조합에 가입하여 차별과 불평등을 해소하자’와 같은 주장은 좀처럼 찾아보기 힘들다.

 

<사진=공공운수노조 사회복지지부>

 

희망은 다름 아닌 노동조합

그래도 희망은 있다. 청와대가 헌법 전문에 들어있던 '근로'라는 용어를 '노동'으로 수정하기로 했다. '노동'과 '노동조합'하면 거리감을 느꼈던 사람들에게도 이제 '노동'이라는 단어는 일상으로 스며들게 되었다. 그리고 이제 조금씩 사회복지현장의 문제 해결을 위해 노력하는 사회복지노동자들이 생기고 있고, 용기를 내어 발언하고 행동하는 이들이 곳곳에서 등장한다.

사회복지노동조합은 모순된 일상에 안주하지 않는 이들과 끝까지 함께 하고자 한다. 일터에서 억울하게 피해 입은 사회복지노동자를 보호하고, 기득권의 횡포에 대항하며, 기댈 곳 없는 노동자를 위로하며 함께 행동할 수 있는 곳은 현실적으로 노동조합 밖에 없다고 생각한다.

 

지난날 노동조합은 시설비리에 맞서 싸웠고, 정부를 대상으로 사회복지 노동조건 개선을 요구하며 사회복지시설의 공공성 강화를 위한 운동에 앞장섰다. 지금도 위탁시설 노동자에 대한 노동권 보장, 연장근로수당 정상 지급, 종교행위 중단, 후원 강요 철폐 등의 이슈를 지자체와 정부, 사회복지 현장에 제기하며 행동하고 있다.

 

최근 공공운수노조는 사회복지사, 보육교사, 요양보호사, 활동지원사 등 사회서비스산업에 종사하는 노동자들의 연대단위인 <사회서비스 공동사업단>을 구성하였는데 사회복지지부도 참여하며 활동하고 있다. 문재인 정부의 공약이었던 사회서비스공단 설립이 제대로 이행될 수 있도록 촉구하면서 그간 민간 시장에서 방치된 복지를 국가와 공공의 분명한 책임으로 전환시키고자 한다. 민간위탁 체제가 불러온 폐해를 국가적 차원에서 고발하고, 이를 바로잡기 위한 토대가 될 것으로 기대한다.

 

“민중에게 복지를 권리를, 사회복지 노동자에게 복지를 권리를.” 노동조합의 오랜 슬로건이다. 노동자는 행복한 일터를 꿈꿀 권리가 있다. 나아가서 상식을 되찾고 연대를 기반으로 하는 노동조합은 한국사회에서 권리로서의 복지를 재구성하기 위한 노력과 실천 또한 마다하지 않을 것이다.

 

역사는 반복된다는 말이 있다. 그리고 나쁜 역사도 반복된다. 가만히 있으면 단순한 반복에 그치게 된다. 우리는 이제 반복을 멈추고 사회복지 역사의 전환을 일으켜야 한다. 새로운 역사를 가능하게 하는 몫은 사회복지 노동자에게 달려있다. 노동조합은 그 출발점이다.

 

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편집인의 글

 

장지연 | 한국노동연구원 선임연구위원

 

백수도 과로사 한다는 사회. 너 나 없이 바쁘고 지친 삶을 살고 있다. 무엇이 어디서부터 잘못된 것일까? 복지동향 이번호에서는 ‘시간빈곤’의 문제를 기획으로 다루었다. 

 

시간빈곤은 현대자본주의사회에서 노동의 의미와 복지국가가 이를 대하는 방식이라는 거시적이고 철학적인 문제와 맞닿아 있다. 구매력에 따라 복지가 결정되는 사회에서 사람들은 일자리(정확하게는 일자리에 딸린 임금)를 놓고 치열하게 경쟁하게 되고, 그러다가 어느새 노동의 필연성은 내면화하게 된다는 한동우 선생님의 글이 시간빈곤의 철학적 측면을 일깨운다. 복지국가가 이를 뒷받침하기 위하여 작동하고 있다는 지적에서도 무릎을 치게 된다. 시간빈곤이 자본주의 경제체제와 복지국가의 문제라면 개개인이 삶의 태도를 바꿈으로써 해결할 수 있는 문제는 아니라는 점이 자명해진다. 물론 자연의 순리를 따르며 느리게 살기로 결심을 하고 마음을 다스리는 훈련을 하는 사람과 그렇지 않은 사람이 같지는 않겠지만 말이다.

 

결국 시간빈곤의 문제는 다른 한편에서는 현실 제도의 문제와 만나게 된다. 연간 2000시간을 넘는 노동시간을 1800시간대로 줄이겠다고 대통령이 약속을 했는데, 무슨 방도로 그렇게 할 수 있을지 궁금하기도 하고 염려되기도 한다. 휴일근로를 연장근로의 일부로 간주하지 않아서 결과적으로 주당 최대 68시간 노동을 허용해 온 정부의 ‘행정해석’부터 폐기하는 것이 지극히 상식적이다. 하지만 과거의 잘못을 바로잡고 상식을 적용하는 것이 생각만큼 간단한 일이 아니다. 그동안 잘못된 행정해석에 기대어 기업이 노동자에게 덜 지급한 임금은 어찌할 것인가? 법대로 하자면 3년치를 소급해서 지급해야 한다는데... 어찌 보면 당연하고 사소한 것일 수도 있는 이런 문제들이 막상 해결하려면 당사자들의 이해가 얽히고설킨 문제가 되는 것이 현실이다. 한번 잘못 나간 정책을 바로잡기가 얼마나 어려운지를 깨닫게 해 주는 사례가 아닐 수 없다. 

 

에스앤에스와 플랫폼의 한 쪽 끝에 매달려 사는 것이 일상이 된 초연결사회에서 노동과 노동 아닌 것을 구분하기가 매우 어려워졌다. 시간빈곤이라는 주제를 관통하는 또 하나의 중요한 축이다. 노동인 줄도 모르고 남의 일 열심히 해주고 있는 그림자 노동도 문제이지만(크레이그 램버트, 2016 『그림자 노동의 역습』 민음사), 시도 때도 없이 이메일과 문자로 전달되는 업무지시는 또 어떻게 할 것인가? 당장하라는 건 아니라며 건네는 일들. 잠시도 쉼 없이 머리 위에 일감을 이고 살아가고 있다고 해도 과언이 아니다. 당장 할 일, 내일 아침까지 할 일, 내일 오후까지 할 일을 배치하고 재배치하면서...

 

이 글을 쓰다 보니, 제도를 연구하는 사람으로서 더욱 책임감을 느끼게 되기도 하지만, 다른 한편으로는 이러한 제약 조건 하에서나마 내 삶을 바꿀 방도를 강구해야겠다는 결심도 하게 된다. 이런 시간빈곤 사회에서 그대로 살아갈 수는 없지 않겠는가.

인구구조 변화에 따른 건보료 부과체계 개편방향

 

참여연대 사회복지위원회 위원장 이찬진

 

우리나라의 건강보험제도는 과거 직장별 의료보험조합과 지역별 의료보험조합, 공무원․교직원 의료보험조합 체제로 운영하다가 1차로 1998년 법률에 따라 지역별 의료보험조합과 공무원․교직원 의료보험조합의 조직통합을 이루었다. 그리고 2차로 2000년 7월 직장 의료보험조합까지 통합하여 단일보험자인 국민건강보험공단 체제로 운영하게 되었다. 그 과정에서 재정적자인 지역의료보험조합과 재정흑자를 이루고 있던 직장의료보험조합이 직장조합을 중심으로 재정통합을 진행되었다. 결국 투명한 소득을 갖고 있는 직장가입자들이 소득파악률이 낮은 지역가입자들보다 보험료를 더 많이 부담하게 되어 평등권을 침해한다는 등의 이유로 여러 차례에 걸쳐서 헌법재판을 제기하였으나 2012년도 헌법재판소의 2009헌마299호 사건의 합헌결정에 이르기까지 모두 합헌 결정이 내려진 바 있다.  2000년 7월 통합 건강보험체계가 출범하면서 법률에는 소득이 없는 자로 규정하여 기존의 직장가입자들의 피부양자 제도를 존치하였으나 실제 운영기준은 기존의 기준대로 적용하였고, 그 대신에 지역가입자들의 재정 부족분을 메우기 위하여 100분의20 범위에서의 국가재정지원금 제도를 도입하였다.

 

그리고 직장가입자의 피부양자 인정 기준은 그간 5차례 강화되어서 2013년 6월 현재 근로․기타 소득의 연간 합계액 4000만원 초과자, 연금소득의 100분의50에 해당하는 금액으로 2000만원 초과자를 피부양자에서 제외하였다. 한편, 현금영수증 제도 및 신용카드 소득공제 제도의 지속적인 시행으로 인하여 지역가입자들의 소득파악률이 크게 개선되었다. 통계적으로는 건강보험제도의 통합 당시 직장가입자(피부양자 포함) 대 지역가입자가 1:1 수준이었으나, 2013년 연말 기준으로 7;3으로 변경되었으며, 피부양자 역시 15,281,000명에서 같은 기간 20,400,000명으로 증가하였다. 이와 같은 피부양자는 건강보험 적용대상자의 40.8%에 해당하는 매우 기형적인 구조이며, 이들에 대한 요양급여 비용은 전체 요양급여비의 49.3%인 18조 8055억 원에 이르고 있다. 

 

한편,  직장가입자들의 보험료 부과 대상의 98.5%는 월급을 기준으로 한 것이다. 이에 반하여  지역가입자들의 경우는 소득이 25%에 불과하고 나머지는 재산과 자동차, 경제활동참가율 등의 요소로 이루어져 있어서(생활수준 및 경제활동 참가율을 소득 유사기준으로 포함하여도 53%에 불과함.) 나머지 47%는 재산을 기준으로 한 것이다. 건강보험제도 통합 초기에는 지역가입자의 보험료 중 소득을 기준으로 한 것이 60%이상이었던 것이 크게 악화되었다. 설상가상으로 최소한의 생계책임재산에 해당하는 전․월세보증금 및 영세 주택 보유분까지도 재산부과 대상으로 적용되는 등, 소득이 없는 저소득층 가입자들에게 가혹한 구조로 지역가입자의 보험료 부과체계가 운영되고 있음을 알 수 있다.(2015.3.10.자 감사원 감사결과 보도자료 참조) 

 

사정이 위와 같기에, 2010년 이후에는 지역가입자들 집단에서 보험료부과기준이 지역가입자에게 불리하게 되어 있다면서 헌법재판을 제기하는 등 집단적이고 지속적으로 문제 제기를 하고 있는 형편이다. 위와 같은 제도 현실을 기초로 할 때, 우리는 적어도 통합 건강보험 제도 초기의 직장가입자와 지역가입자의 보험료 부담의 형평성을 감안한 기형적인 피부양자 제도, 나아가 지역가입자들 중 빈곤층에 가혹한 재산중심적 보험료부과체계는 전면적으로 개선되어야 할 사항임을 받아들여야함을 확인할 수 있다. 그러나 현재와 같은 직장가입자와 지역가입자간에 이원화된 부과체계에 관하여 정부와 상당수의 전문가들이 소득 중심의 부과체계로 전환되어야 한다는 주장을 하여 왔고, 그 내용에 있어서도 다양한 입장을 전개하고 있다. 그러나 현재와 같은 이원화된 보험료 부과체계는 직장가입자와 지역가입자의 소득유형이 다르다는 점을 감안하여 보험료 부담능력의 형평성을 제고하기 위하여 다른 것은 다르게 설계된 것으로서 나름대로의 역사성과 정당성을 갖고 있는 것 역시 사실이다. 여기에 현재 한국 사회의 급격한 고령화에 따른 향후 직장가입자 숫자의 지속적인 감소 등 인구구조의 변화 및 노인 인구 1인당 진료비가 그 밖에 인구 진료비보다 평균 4.4배 이상 지출을 하고 있는 현실과 제도의 지속가능성 역시 함께 고려되어야 할 요소 중요한 요소가 된다. 결국 고액자산에 대한 부담능력의 형평성을 감안한 보험료 부과체계의 유지와 향후 고령화에 따른 보험재정의 소요를 충족하기 위한 조세(국고지원비율)의 지속적인 확대 역시 부과체계 개편과 함께 추진되어야 할 시대적 과제임을 알 수 있다.

 

건보료 부과체계 개편과 관련한 고려 사항

 

이상과 같은 점에서 볼 때, 건강보험료 부과체계 개편은 건강보험 재정을 부담하는 3대 축인 가입자, 직장가입자의 사용자, 정부가 주체라는 측면에서 종합적으로 접근하여야 할 문제라 할 수 있다. 가입자 상호간의 보험료 배분의 형평성을 제고하는 것은 중요한 문제이나 이에 국한되어서는 안 되며 여기에 우리나라의 인구구조 변화의 추계전망은 매우 중요한 변수로 접근되어야 할 요소라고 할 수 있다. 생애주기적 관점 및 향후의 인구구조의 변화 및 노후소득보장의 변화를 아울러 볼 때 가입자 종별에 따른 단순 구분에 의한 보험료 부과기준을 소득을 단일 기준으로 할 것인지, 아니면 현재와 같이 지역가입자의 재산을 포함한 부담능력을 기준으로 할 것인지의 문제는 당위론적으로 접근할 문제는 분명 아니다. 여기에 우리나라의 지역․직장조직의 통합과정에서 불완전한 재정통합에 따른 갈등 봉합의 유산으로, 법률에 반하여 남아 있는 소득있는 직장가입자의 피부양자 청산 문제를 어떻게 접근할 것인가에 관한 부분도 사회적 합의의 기조 하에 접근되어야 할 것이다. 

 

따라서 건강보험료 부과체계 개편 과정은 기존과 같은 정부 주도 하에 특정 전문가 집단의 연구 성과물에 갇혀서 정부와 여당 내부의 당정 협의만으로 진행되어서는 안 될 것이며, 노․사․정․국회․시민사회를 망라한 민주적이고 투명한 절차와 과정을 거쳐서 이루어져야 할 것이다.

 

 

노인진료비 폭증과 인구구조 변화의 위험

 

<표 3>에 의하면 현재 건강보험적용대상 인구 중 65세 이상 노인 인구비율은 매년 0.3%에서 0.5%씩 지속적으로 증가하고 있음을 알 수 있다. 그리고 <표 4>에 의하면 65세 이상 노인 인구의 월평균 진료비는 65세 미만의 그것보다 평균 4.4배 이상임을 알 수 있다. 여기서 현재 건강보험 급여비용 중 65세 이상의 인구 11.7%가 사용하는 보험재정은 전체의 51.48%(=0.117X4.4.)를 상회하는 것을 추정할 수 있다. 이것은 노인장기요양보험의 급여비용을 제외한 순수한 건강보험급여비용을 기준으로 산출된 결과이다. 또한, 건강보험급여비는 2014년 기준 전년 대비 6.6%가 증가하고 있는데 이는 같은 기간 중 수가 인상이 미미한 점을 고려하여 보면 대부분의 원인이 고령화에 기인한 것임을 추정할 수 있다. 

 

문제의 심각성은 우리 사회의 급격한 인구구조의 변화에 있다. 아래 <표 5>는 우리나라의 과거 노년부양비와 미래의 노년부양비 추정표이다. 2013년의 노년부양비 16.7%를 기준으로 할 때 저출산의 여파로 2020년까지는 연0.8%, 2030년까지는 연 1.65%, 2040년까지는 연 1.86%,  2050년까지는 연 1.38%, 2060년까지는 연 0.96%로 매년 가파르게 노인인구 및 노년부양비가 증가되며, 그 결과 2060년에는 노년부양비가 무려 80%를 초과할 것임을 시사하고 있다. 노년부양비 적용 인구를 현실적으로 20세 이상으로 변경 적용할 경우 현재 경제활동인구 1인당 65세 이상의 인구가 0.2명 정도로 추산하면 2060년에는 1:1 정도가 되는 것을 의미한다. 이는 역설적으로 현재의 직장가입자 숫자의 절대적 감소가 지속된는 것을 의미한다. 

 

2015년 3월 3일 통계청의 장래인구 추계에 따르면 올해 생산가능인구 100명당 고령인구(65세 이상)의 부양비는 18.12명으로 추산하고 있다(이것은 위 통계보다 인구고령화 속도가 훨씬 빠르게 진행되고 있음을 말함). 2015년 기준 15∼64세 인구는 3719만4000명, 65세이상의 인구는 674만 명인데 통계청은 앞으로도 급속한 고령화가 진행돼 2060년에는 생산가능인구가 2692만3000명, 65세 이상 인구가 2077만 3000명에 이를 것으로 예측하고 있다.(2015. 3. 4. 서울신문기사에서 인용) 경제활동인구 즉, 직장가입자로 지칭할 수 있는 인구집단은 향후 45년간 34%정도가 절대적으로 감소함에 반하여 그 피부양자나 지역가입자로 전환될 집단은 2.9배가 증가할 것임을 시사하는 것이다.  이를 통하여 확인할 수 있는 부분은 현재의 직장가입자(피부양자 포함) 대 지역가입자의 비율인 7:3은 다시 바뀌어 지역가입자의 비율이 본격적으로 증가할 것임을 시사한다. 따라서 인구구조의 변화(저출산-고령화)는 건강보험의 지속가능성이라는 측면에서 반드시 우선적으로 고려하여야 할 독립변수임을 확인할 수 있다.

 

 

결국 청년인구 감소와 고령인구 폭증이 국민총소득 중 근로소득의 비중 감소를 초래할 것임이 넉넉히 추정되며 이를 대체하여 기업소득의 비중은 지속적으로 증가하고, 노동의 자본소득 배분율은 지속적으로 하락할 것을 시사한다. 또한, 2012년도 기준으로 근로소득 외의 소득 대 과세소득 기준 근로소득의 규모가 266.6.조원 : 201.2조원으로 근로소득 외의 소득이 늘어나는 추세는 더욱 증가할 것으로 추정할 수 있다.

 

결국 현재와 같은 직장가입자의 근로소득을 중심으로 한 보험료 부과체계만으로는 건강보험의 재정을 책임질 수 없다. 오히려 자산 양극화의 현실에서 노년 계층이 다수의 자산을 과점하고 있고, 이들 계층이 건강보험재정의 대부분을 소비하는 집단이라는 점을 아울러 볼 때, 이들의 부담능력에 따른 보험료 부담이 재정부담의 형평성이라는 관점에서 주목하지 않을 수 없다. 현재의 국민연금과 기초연금, 기업퇴직연금이 확대되어 2040년 정도에는 노인 인구의 50-60%가 비록 낮은 수준이지만 현재기준 월 100만원의 연금 소득을 실현할 것으로 예상된다. 여기에 특수직역연금 수급자들도 증대되어 현재기준 월 200만원 이상의 연금 소득을 실현할 것으로 예상된다. 이와 같이, 은퇴자들이 일정한 노후 현금 소득을 보편적으로 확보하는 시점이 되면 현재의 피부양자들 상당수가 연금소득자의 지위도 고려되어야 한다. 결론적으로, 기업부담의 여력이 증가에 따른 기업부담분의 증가가 필요하며, 전반적으로 GDP 대비 근로소득의 비중 저하에 따른 보험료 수입을 메울 수 있는 국고부담 확대 방안과 고액자산가의 보험료 부담능력, 연금소득을 포함한 총체적인 소득에 대한 보험료 부과체계를 고려할 수밖에 없는 현실적․재정적 요인을 건강보험료 부과체계 개선방안에서 고려해야할 것이다. 

 

 

 소득 중심의 건강보험료 부과체계 개선안에 대하여

 

보건복지부 산하 ‘건강보험료 부과체계 개선 기획단’은 1년 남짓의 활동결과를 기초로 최근 7개의 개선모델을 발표하였다. 모든 모델은 직장가입자의 보험료 부과대상 소득을 현재 수준으로 고정하고, 보수 외 별도 종합소득(7안은 연 336만 원 이상의 모든 소득)과 지역의 성․연령, 자동차 폐지 및 재산에 있어서 기초 공제, 소득에 있어서 직장가입자와 동일한 연5.89% 정률 부과를 기초로 한 것이다. 마지막 모델만 1687억 원 상당의 재정 흑자를 전망하고 있고, 6가지의 모델 모두 재정 적자를 전망하고 있다. 특히 직장가입자로부터 추가로 확보되는 재정규모가 1번 모델은 2533억 원, 7번 모델은 3.3조원이 증가하는 반면, 지역가입자에게서는 1조원~3조원 정도의 감소를 추정하고 있다. 결국 7개의 모든 개선안들은 근로소득에 대한 현재의 80%상당의 비중을 고정한 채 향후 인구구조 변화 및 근로소득의 비중감소, 소득유형의 변화를 전혀 고려하지 않은 것으로서 중․장기 건강보험료 부과체계 개선방안으로서는 크게 부족한 것임을 알 수 있다.  따라서 현재의 개선방안을 기초로 부과체계 개편을 논의하는 것은 미시적인 접근이라는 한계를 띨 수밖에 없다.

 

 

 총소득 중심 및 일정 수준 이상의 자산에 대한 보험료 부과를 포함한 대안

 

지속적인 사회고령화와 자산양극화의 현실 및 고령화에 따른 의료비지출의 지속적인 증가, 경제활동인구의 절대적 감소라는 명백한 조건 하에서 건강보험의 지속가능성을 담보하는 건강보험료 부과체계 개편 방향은 현재와 같은 직장가입자와 지역가입자로 이원화된 보험료 부과체계만을 전제로 하여 진행되어서는 곤란하다.

 

최우선적으로 보험가입자들의 총 소득을 보험료 부과기준으로 하여야 한다는 것은 당연한 명제이며, 현재와 같은 국고지원 14%와 건강증진부담금 6% 수준의 재정지원비율도 연차적으로 지속적으로 증가시키는 법․제도 정비가 수반되어야 한다. 현재와 같은 지역가입자에 대한 형평성과 비례성조차 의문시되는 재산보험료 제도는 즉시 개정하여 일정 자산 이상의 가입자에 대하여 상한선 없이 재산보험료 부과제도로 대폭 전환할 필요가 있다. 직장가입자의 피부양자 제도 역시도 대폭 개선되어야 한다. 연금소득을 감액하여 보험료 부과대상 소득을 축소하는 것 역시 형평성과 제도의 지속 가능성을 저해하는 것이므로 철폐되어야 한다. 나아가, 소득과 재산 양자에 있어서 부과대상 소득 및 재산의 상한선은 당연히 철폐되어야 하지만, 그것이 여의치 않다면 보험료와 별도로 사회보장세나 이에 유사한 법인세와 소득세, 상속세 및 증여세 등에 부가하는 형식의 직접세 방식을 함께 도입할 필요가 있다. 

 

특히, 노후소득 보장제도가 보편화되는 2040년을 전후한 시기까지 현재와 같이 직장가입자들의 경우는 소득중심으로, 직장가입자의 피부양자 및 지역가입자의 경우에는 소득과 재산을 매칭한 방식으로 구분하는 보험료 부과체계는 보험료 부담능력에 맞는 보험료 부과체계로서의 일정한 정당성과 역사성을 유지할 것으로 판단된다. 따라서 현재의 구분을 무시하고 소득 단일 부과체계로 개편하여 직장과 지역을 구분하지 않고 소득 단일 부과체계만을 내용으로 한 제도를 설계하는 것은 자칫 근로소득자들의 보험료 부담만 가중시키는 것으로서 인구구조 변화나 근로소득 비중 감소 전망에도 맞지 않는 것이어서 동의하기 어렵다.

 

나아가, 보험료 부과체계 개편은 조세에 의한 정부부담을 확대하는 방안 및 기업의 보험료 부담 확대 방안과 가입자들에 대한 보험료부과체계 개선 방안  3대 분야 모두를 균형있게 다루어야 할 것이다. 

구체적으로, 보험료 부과 대상 소득은 직장이나 지역 모두 모든 소득(분리과세 소득 포함-상속, 증여, 양도소득 일체 포함)으로 단일화하는 것을 기조로 하여, 단기적으로는 근로소득, 사업소득을 제외한 나머지 소득 중에서 일정한 기준을 정하여(적어도 개선단의 2000만원 기준보다는 하회되어야 할 것임) 시행하고 해야 한다.  중기적으로 지역가입자에게 보험료 부과를 하지 않는 연소득 기준(그 이하는 의료급여 제도를 적용함)을 공제한 나머지의 모든  합산소득에 보험료를 부과하는 방식으로 전환할 필요가 있다. 다만, 공적 연금소득에는 자신이 이미 연금보험료를 납부할 때 건강보험료를 납부한 가입자부담분이 있으므로 연금소득배율을 감안한 일정한 공제율을 적용하여야 할 것이다. 보험료 부과 상한선은 법률에 위임되지 않은 것을 시행령을 통하여 설정한 것이므로 위법하며, 즉시 폐지하여 부담의 형평성과 불평등을 시정하여야 할 것이다. 일정한 소득있는 직장가입자의 피부양자는 원칙적으로 지역가입자로 전환되어야 할 것이다. 그 기준은 모든 소득 합산 2000만 원 이상(여기에 연금소득의 경우 일정 공제율이 적용되어야 할 것임)부터 단계적으로 확대․시행하되 사회적 합의를 통하여 직장가입자 측의 갈등을 최소화할 필요가 있을 것이다.