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소관 상임위원회 과정은 예산안 심의 필수절차

상임위, 예결특위, 본회의 통해 겹겹 견제 장치

'상임위결과 백지화 방지' 회의규칙 마련도 방법

 

나라살림연구소 책임연구위원 서호성

 

단체장의 예산편성권 못지않게 지방의회의 예산확정권도 권한이 막강하다. 최악의 경우지만, 지방의회가 삭감한 예산안을 단체장이 받아들이지 않더라도 지방의회가 확정의결을 하면 그것은 그 지방자치단체의 예산으로 확정된다. 그러니 지방의회는 예산안심의 과정에서 예산삭감권을 최대한 활용, 정치력을 발휘해 자신들이 필요하다고 생각하는 사업비 증액을 협상해볼 수 있다. 그리고 소관상임위원회의 예산안 예비심사를 존중하지 않는 태도는 행정부을 위해 예산안심의 과정을 간편하게 해주는, 반 지방의회 행태라는 점을 명심하자.

 

 

예산편성기준에 있는 예산안 심의의결 흐름도다. 여기에서 이 흐름도를 다시 올린 이유는 바로 소관상임위의 예비심사의 위상을 다시한번 강조하기 위해서다.

 

일부 지방의회에서 소관삼임위원회의 예비심사를 형식적인 요식행위로 생각하는 경향이 있다. 그러나 이것은 매우 잘못된 생각이다. 예산편성기준 흐름도에서 보듯 예산결산특별위원회 예산심사 못지않게 소관상임위의 예비심사도 지방의회 예산안심의과정의 중요한 필수절차다.

흐름도에 소관상임위 부분을 보면 상정, 심의, 의결이라고 못 박혀 있다. 소관 상임위도 예산안을 의결하는 것이다.

 

소관상임위는 2년간 해당 부서의 담당하며 해당 부서의 업무를 소상히 파악하고 있다. 이런 소관상임위의 예비심사는 그래서 매우 중요하다.

 

그런데도 일부 지방의회에서 소관상임위의 예비심사를 요식행위로 치부해 버리는 행태가 만연한 것은 아마도 행정부가 의도적으로 조장했을 가능성이 크다. 행정부 입장에서는 예산안심의 절차를 하나 줄이고 싶을 것이다. 그리고 예산안이 무사히 통과되게 ‘로비’할 위원회가 예산결산특별위원회 하나면 좋을 것이다. 여기에 일부 지방의회의 여야 대립이나, 예결위 구성원들의 독선이 조금 가미되면 소관상임위의 전문적 예비심사는 물 건너가는 요식행위가 되고, 공무원들 입장에서는 예산을 사수하는 데 큰 걸림돌을 하나 치우고 시작하는 셈이 된다.

 

 

예산편성기준에 모호하게 언급돼 있지만 “소관별 상임위에서 예산안의 예비심사를 마친 예산안”은 ‘행정부가 제출한 예산안’이 아니라, ‘소관 상임위의 예산안’이라고 나는 생각한다. 예결위가 심사하는 예산안은 순수한 행정부의 예산안이 아니라 소관 상임위에서 한 번 걸러 만든 상임위의 예산안일 수밖에 없는 것이다.

 

소관 상임위의 예비심사는 예산수정안이 되지 못한다는 주장도 있다. 나의 동료인 나라살림연구소 이왕재부소장은 지난주 [이왕재 칼럼] ‘국회 상임위 예결소위 심의 번복 유감’에서 국회법을 근거로 “상임위의 예비심사는 최종적 결정권한을 가지고 있는 아니기 때문에 예결위에 상임위에서 '예비'로 심사한 내용을 제출만 할 수 있고, 본회의에 제출할 수정예산안은 예결위에서 결정한다”고 말하고 있다. (출처: https://watchman7.tistory.com/3132)

그러나 국회의 경우에도 상임위의 예비심사에서 삭감한 예산을 예결위에서 되살릴려면 상임위의 동의를 받아야 한다.

 

 

 

서울시 서대문구의회는 아예 소관 상임위원회의 예비심사 권위를 확실히 하기 위해 회의규칙에 명문화했다. 상임위 예비심사내용을 존중해야 하며, 특히 상임위가 감액한 세출예산을 예결위가 증액할 경우 소관상임위의 동의를 얻도록 한 것.

 

사실 굳이 이런 조항이 필요 없이 상임위 예비심사가 존중되어야 한다고 보지만, 이런 모습은 상임위 예산예비심사의 무력화가 상당히 심하게 만연하고 있다는 것을 반증한다. 다른 지방의회에서도 서대문구의회처럼 말끔하게 정리하여 행정부에게 유리한 상임위 예비심사를 무력화하는 잘못된 관행은 없애는 게 좋다.

 

 

 

지방의회가 삭감해 수정한 예산안을 단체장이 동의해 주지 않는다. 그러면 의회는 속수무책인가? 단체장의 동의가 없어도 의회가 확정한 예산은 효력이 발생한다.

 

지방의회 입장에서는 속상한 법조항이 바로 지방자치법 제127조제3항 “지방의회는 단체장 동의없이 지출예산 각 정책사업의 예산액을 증액하거나 새로운 비목을 추가할 수 없다”이다. 과도한 세출예산증액을 막기 위한 제도다.

 

그래서 지방의회가 예산안을 확정짓기 전에 부단체장이나 예산담당 국장이 발언대에 올라 “의회의 수정예산안에 동의합니다”고 말하는 절차를 거치는 것이다. 보통의 경우 예산안심의 과정에서 의회와 행정부가 절충점을 찾아 삭감과 증액을 적절히 조정한다.

 

하지만 그렇게 되지 않는 경우는? 더러 그런 경우도 있었던 것 같다. 행정안전부와 지방자치인재개발원이 펴내 지방공무원 교육자료로 쓰고 있는 ‘2020년 공통교재 지방예산실무’ 94쪽에 이런 내용이 있다.

 

 

 

그렇다. 만일 단체장이 지방의회가 삭감해 수정한 예산안에 대해 동의를 안 해줘도 지방의회가 확정해 버리면 지방예산의 효력이 발생한다. 지방의회의 예산의 심의 확정권은 실로 대단한 것이다.

 

 

또 하나 쟁점사항이 있다. 지방자치법 제127조제3항 “지방의회는 단체장 동의 없이 지출예산 각 정책사업의 예산액을 증액하거나 새로운 비목을 추가할 수 없다”고 돼 있는데, 그럼 세입예산의 증액은 지방의회 독단적으로 가능한가?

 

법 조항 문구로만 본다면 법에 명시된 대로 지출예산만 증액할 수 없고 세입은 증액 가능하다고 다퉈볼 수는 있다. 하지만 행안부 공통교재는 “지방자치법 127조가 증액할 수 없다고 규정한 것의 범위에는 예산편성안 전체를 의미한다”고 돼 있다. 세입을 증액할 경우 당연히 세출도 증액되므로 합리적 해석이라 하겠다.

 

따라서 지방의회가 합리적 토론과 근거제시로 세입을 증액할 명분을 만들고 세출을 증액할 때처럼 행정부의 동의를 얻는 절차를 밟으면 될 것이다.

 

 

만일 지방의회가 예산안을 승인해주지 않으면 어떻게 되는가? 지방자지단체는 의회가 예산을 승인해줄 때까지 지방자치법 제131조에 정한 3가지 목적에 대해 전년도 예산에 준해서만 집행할 수 있다.

 

3가지 목적은 1.법령, 조례에 의하여 설치된 기관이나 시설의 유지⋅운영, 2.법령상 또는 조례상 지출의무의 이행, 3. 이미 예산으로 승인된 사업의 계속이다.

 

예산안심의는 고도의 정치적 판단이다. 집행부 예산안에 근거를 가지고 토론을 하되 의회가 주눅들 필요는 없다. 예산안이 확정되지 않으면 정치적으로 더 부담스러운 것은 집행부다.

 

의정부의 모든 현안이 재정 문제로 좌절되지 않도록 경마공원 유치를 통해 안정적인 세수를 확보하고, 시 재정 건전성을 강화하겠습니다. 확보된 재원을 바탕으로 언덕 도로에 열선을 설치하고, 수영장과 체육관 등 시민 편의시설을 확충하여 활력 넘치는 도시를 조성하겠습니다.

서호성의 지방의정 실전가이드 ⑥ 행정사무감사 제대로 하는 법

 

현장방문 미리미리, 개별감사로 시간 아끼고

경기도의회처럼 사무보조자 도입 적극 모색

정례회 기간 늘리면 여유 있는 감사 가능

감사결과보고서 홈페이지 공개 널리 알려야

 

나라살림연구소 책임연구위원 서호성

 

지방의원들이 공무원들에게 평상시보다 조금 더 대접받는 것처럼 느껴질 때가 있다. 바로 행정사무감사 즈음이다. 의회에 따라 1차 정례회 때 하기도 하고 2차 정례회 때 하기도 하는데 정확한 조사 자료는 없다. 시군자치구의회의장협의회 같은 곳에서 제공해주면 좋으련만.

 

공무원들의 립서비스에 취해서인지, 지방의회가 실제 행정사무감사에서 자기 권한을 놓치는 부분이 많다. 안 그래도 짧은 감사일정인데, 현장방문기간이 과도하게 잡혀 있다든지, 감사 방식이 부서별 질의답변식이어서 시간이 낭비된다든지, 행감 사무보조 인력을 제대로 못 쓰고 있다든지.

 

지방자치법의 행정사무감사 관련 조항을 보자. 41조 1항에 광역의회는 14일, 기초의회는 9일 범위에서 감사를 실시하게 돼 있다. 또 기간 상관없이 특정사안에 관해 조사를 할 수 있다. 또 7항에서는 감사 또는 조사에 필요한 사항은 ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’에 준하여 대통령령으로 정하라고 돼 있다.

 

<지방자치법>   제41조(행정사무 감사권 및 조사권) ① 지방의회는 매년 1회 그 지방자치단체의 사무에 대하여 시ㆍ도에서는 14일의 범위에서, 시ㆍ군 및 자치구에서는 9일의 범위에서 감사를 실시하고, 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관하여 본회의 의결로 본회의나 위원회에서 조사하게 할 수 있다. <개정 2011. 7. 14.>   ⑦ 제1항의 감사 또는 조사와 제3항의 감사를 위하여 필요한 사항은 「국정감사 및 조사에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정하고, 제4항과 제5항의 선서ㆍ증언ㆍ감정 등에 관한 절차는 「국회에서의 증언ㆍ감정 등에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정한다.   제41조의2(행정사무 감사 또는 조사 보고에 대한 처리) ① 지방의회는 본회의의 의결로 감사 또는 조사 결과를 처리한다. ② 지방의회는 감사 또는 조사 결과 해당 지방자치단체나 기관의 시정을 필요로 하는 사유가 있을 때에는 그 시정을 요구하고, 그 지방자치단체나 기관에서 처리함이 타당하다고 인정되는 사항은 그 지방자치단체나 기관으로 이송한다. ③ 지방자치단체나 기관은 제2항에 따라 시정 요구를 받거나 이송 받은 사항을 지체 없이 처리하고 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다.

 

먼저 행정사무감사 기간에 대해 알아보자. 감사 기간은 지방자치법에 광역 14일, 기초 9일 범위로 못 박혀 있으니 어쩔 수 없이 이에 따라야 한다. 감사기간이 부족하다면, 특정사안에 대해 행정조사를 실시하는 방법으로 보완할 수 있다. 예를 들어 민간위탁에 관한 행정조사를 할 수 있다. 현재 시도의장협의회 등에서 감사기간을 늘리는 지방자치법 개정을 줄기차게 요구하고 있다.

 

문제는 토요일, 일요일 주말 2일이 포함되는 짧은 감사기간도 제대로 못 챙기는 지방의회가 많다는 것. 피 같은 행감 기간 중 쓸데없이 현장방문에 2~3일씩을 써버리거나, 아예 감사기간을 8일로 정해버리는 경우도 있다.

 

현장방문은 행감 기간 전에 임시회 등을 통해 얼마든지 미리 할 수 있다. 현장방문 몇 군데 들러 사진 찍고 식사하고 2~3일을 탕진하면 감사는 언제하나? 또 법에 보장된 감사 기간마저 스스로 줄여주는 경우는 그야말로 ‘노답’이다.

 

 

 

 

위 감사일정을 보면 9일간의 기간 중 주말 2일 빼고 남은 7일 중 2일을 현지확인을 위한 현장방문으로 써버리고 있다. 그리고 주요업무 청취를 왜 행감 기간에 하는지?

 

이 지방의회 행감계획은 감사방식에도 문제가 있다. 부서별로 날짜를 정해놓고 상임위원회 전체 위원이 모여 행감을 진행하는 방식인데(부서별 전체 질의답변 감사 방식 사진참고), 이러면 그나마 짧은 감사기간이 다른 의원들 질문 듣느라 허비되고 한번 지나간 부서는 다시 부르기도 쉽지 않다.

행정사무감사는 의원 개별로 진행되어야 짧은 감사기간을 효율적으로 쓸 수 있다.(의원별 개별감사방식 사진참고) 물론 속기록을 위해 질의답변감사를 병행실시하고, 반드시 공식적인 행정사무감사 강평을 해야 한다.

 

 

 

 

다음은 서울시 서대문구의회 행정사무감사 일정이다. 이를 보면 현장방문은 없고, 개별감사를 3일간 실시하고, 3일간 부서별 질의답변 감사를 통해 사실을 재확인과 속기록에 남긴 다음, 마지막 날에 강평을 통해 집행부와 합의한 가운데 행정사무감사 결과 보고서를 작성한다.

 

 

이와 함께 지방의회가 고생한 의정활동 결과인 행정사무감사결과보고서가 제대로 공개되지도 않고, 활용되지도 않고 있어 문제다.

 

상당수 지방의회가 자신들의 자랑스러운 행정사무감사결과를 주민들에게 제대로 알리지 않는다. 홈페이지에 게시조차 안한다. 집행부로선 껄끄러운 감사결과를 알리고 싶지 않을 것이다. 하지만 지방의회는 왜 그런가? 지방의회 홈페이지에서조차 아예 게시를 안 하거나 하더라도 찾기 어렵게 해놓았다면 좀 과장해서 지방의회가 헛고생 한 거다.

 

서대문구의회처럼 홈페이지에서 행정사무감사결과보고서를 누구나 쉽게 찾아볼 수 있도록 해야 한다.

 

 

 

지방의원이 행정사무감사를 통해 간혹 ‘한 건’ 할 때도 있다. 이때부터가 중요하다. 집행부의 잘못을 밝혀낸 것으로 지방의원의 일을 다 했다고 생각하면 안 된다. 끝까지 책임소재를 밝히고 시정이 되어야 한다. 그래야 잘못된 행정집행 피해자의 억울함이 사라지고 제도가 개선된다.

 

하지만 대다수 지방의원들이 뒤처리를 잘 못한다. 너무 바빠서일 수도 있고, 집행부의 집요한 설득과 읍소에 넘어가서일 수도 있고, 약한 감정 때문일 수도 있다. 필자도 그랬다.

 

7대 지방의원을 지낸 필자는 행정사무감사 때 재개발 재건축 문제를 집중적으로 파헤쳤다. 밤 새 재개발 재건축 조합원 동의서를 일일이 살펴본 결과 몇 개 동의서의 하자를 발견했다. 인감도장이 틀리거나 사인이 없는 그 동의서들이 제외될 경우 그 조합은 설립요건이 되지 않는다. 재개발 재건축 부서 담당자의 고의 혹은 실수에 의해 설립될 수 없는 조합이 설립되고 사업이 추진된 개연성이 농후했던 사안이었다.

 

이 때 외부 상급기관에 감사를 요청하거나 수사기관에 고발했어야 했다. 그러나 당시 초선 초기였던 필자는 마음을 더 독하게 먹지 못하고 집행부 내부적으로 자체 처리를 맡김으로서 잘못을 바로잡을 기회를 놓쳐버렸다. 담당자들은 승진하고 무사히 정년퇴임했다. 재개발 재건축 사업은 일사천리로 진행됐다.

 

의회가 행정사무감사 결과를 토대로 수사기관에 고발할 수 있는 조례를 제정할 수는 없다. 그러나 조례를 제정할 수 없다는 것이 고발할 수 없다는 말이 아니다. 단지 수사기관에 고발 관련한 요건, 절차 등을 조례에 규정하는 것은 자치사무라 보기 어렵기 때문에 조례제정이 안 되는 것이다.

 

지방의회가 의정활동을 수행하면서 발견된 범죄사실의 고발에 관한 사항은 ‘형사소송법’ 또는 개별 법률에 따라 고발할 수 있다.

또 감사원에 공익감사청구제도를 이용할 수 있다. 감사원의 ‘공익감사청구 처리규정’에 따르면 지방의회는 해당 지방자치단체의 사무처리에 관해 공익감사를 청구할 수 있다.

 

 

 

 

지방의회가 행정사무감사를 더 잘하기 위해 좀 더 적극적으로 방법을 찾아보자. 행정사무감사 사무보조요원 활용과 행정감사가 실시되는 정례회 회기를 늘리는 방법이 있다.

 

먼저 사무보조요원 활용. 행정사무감사를 할 때 지방의원들은 그야말로 눈 코 뜰 새 없이 바쁘다. 자료요구, 자료검토, 질문서 작성 등등. 게다가 감사기간이 1차 혹은 2차 정례회 때여서 결산승인이나 예산안 심의의결과 겹친다. 이럴 때 자료검색이라도 제대로 해 줄 사람이 있으면 그야말로 천군만마다.

 

물론 지방자치법과 시행령에 지방의회의 행감 기간 동안 사무보조를 받을 수 있는 근거가 마련돼 있다. 그런데 이게 좀 모호하다.

 

<지방자치법> 제41조(행정사무 감사권 및 조사권) ⑦ 제1항의 감사 또는 조사와 제3항의 감사를 위하여 필요한 사항은 「국정감사 및 조사에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정하고, 제4항과 제5항의 선서ㆍ증언ㆍ감정 등에 관한 절차는 「국회에서의 증언ㆍ감정 등에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정한다.   <지방자치법 시행령> 제39조(행정사무 감사 또는 조사의 실시) ① 법 제41조에 따른 지방자치단체의 사무에 대한 감사는 그 지방자치단체의 조례에서 정하는 바에 따라 매년 제1차 또는 제2차 정례회의 회기 내에 한다. ② 지방의회는 법 제41조에 따라 해당 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관한 조사의 발의가 있을 경우에는 그 조사 여부에 관하여 의결을 한다. 지방의회가 폐회 중 또는 휴회 중인 경우 조사의 발의가 있으면 지방의회의 집회 또는 재개의 요구가 있는 것으로 본다. ③ 감사나 조사는 제41조에 따른 감사 또는 조사계획서에 의하여 한다. ④ 지방의회 의원은 감사 또는 조사를 할 때에 사무보조가 필요하면 지방의회사무직원의 보조를 받을 수 있다.

 

시행령을 보면, 지방의원은 감사 때 사무보조가 필요하면 지방의회사무직원의 보조를 받을 수 있다고 돼 있다. 사무직원의 사무보조? 이걸 무슨 시행령이라고 만들었나 싶다. 지방의회 사무국 직원이 지방의회 행감 때 사무보조하는 것은 당연한 것 아닌가? (여기서 수당문제는 거론하지 않는다) 뭔가 이상하다. 사무보조 조항에 사무국 직원만 언급돼 있는 것 자체가 입법 취지에 안 맞다.

 

그래서 법을 살펴봤다. 거기엔 행정사무감사를 위해 필요한 사항은 국회의 ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’에 준하여 대통령령으로 정한다고 돼 있다. 그럼 ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’을 살펴봐야지.

 

<국정감사 및 조사에 관한 법률> 제6조(사무보조자) ① 감사 또는 조사에는 사무보조자의 보조를 받을 수 있다. ② 사무보조자는 전문위원 등 국회사무처 소속 공무원, 국회예산정책처 및 국회입법조사처 소속 공무원과 교섭단체 소속의 정책연구위원으로 한다. 다만, 특히 필요한 경우에는 감사 또는 조사의 대상기관의 소속이 아닌 전문가 등을 사무보조자로 위촉할 수 있다.

 

그렇다. 지방자치법 제41조 7항에 감사를 위하여 필요한 사항을 「국정감사 및 조사에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정하게 돼 있으면, 대통령은 이 법에 준해야 한다. 그렇다면 ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’에 있는 “감사 또는 조사의 대상기관의 소속이 아닌 전문가 등을 사무보조자로 위촉할 수 있다”는 내용을 싹 빼버린 시행령은 지방자치법을 반영하지 않은 잘못된 것이다. 

 

경기도의회는 벌써 5년째 행정사무감사 보조요원을 뽑아 활용하고 있다. 올해 2020년에도 사무보조자 모집공고가 각 취업사이트에도 올라와 있다. 각 지방의회도 조례개정을 통해 적극적으로 사무보조자를 활용해야 한다.

 

<경기도의회 행정사무감사 및 조사에 관한 조례> 제7조(사무보조자) ① 의원이 감사나 조사를 함에 있어 사무보조가 필요한 때에는 의회사무직원의 보조를 받을 수 있다. ② 의장은 의회사무직원을 감사위원회나 조사위원회에 겸직근무하게 할 수 있으며, 감사 또는 조사위원회의 의결을 거쳐 감사 또는 조사의 대상기관의 소속이 아닌 전문가 등을 사무보조자로 위촉할 수 있다. [전문개정 2015.4.8.]

 

 

 

 

끝으로 행정사무감사가 실시되는 때의 정례회 회기 기간을 늘려 좀 더 여유 있게 행정감사를 진행할 필요가 있다.

법이나 시행령에 의해 지방의회 행정감사는 1차 혹은 2차 정례회 때 광역의회 14일, 기초의회 9일의 범위에서 실시할 수 있다.

 

그런데 정례회 때는 각각 결산승인과 예산안 의결을 해야 한다. 이것만으로도 시간이 모자라다. 그러면 정례회 기간을 늘리면 안 되나?

 

<지방자치법> 제41조(행정사무 감사권 및 조사권) ① 지방의회는 매년 1회 그 지방자치단체의 사무에 대하여 시ㆍ도에서는 14일의 범위에서, 시ㆍ군 및 자치구에서는 9일의 범위에서 감사를 실시하고, 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관하여 본회의 의결로 본회의나 위원회에서 조사하게 할 수 있다.   제44조(정례회) ① 지방의회는 매년 2회 정례회를 개최한다. ② 정례회의 집회일, 그 밖에 정례회의 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.   <지방자치법 시행령> 제39조(행정사무 감사 또는 조사의 실시) ① 법 제41조에 따른 지방자치단체의 사무에 대한 감사는 그 지방자치단체의 조례에서 정하는 바에 따라 매년 제1차 또는 제2차 정례회의 회기 내에 한다.   제54조(정례회의 집회일 등) ① 법 제44조에 따른 정례회 중 제1차 정례회는 매년 5월ㆍ6월 중에, 제2차 정례회는 11월ㆍ12월 중에 열어야 한다. 다만, 총선거가 실시되는 해의 제1차 정례회는 9월ㆍ10월 중에 열 수 있다. <개정 2016. 1. 12.> ② 제1항에 따른 정례회에서 처리하여야 할 안건은 다음 각 호와 같다. 1. 제1차 정례회는 법 제134조에 따른 결산 승인 및 그 밖에 지방의회의 회의에 부치는 안건 2. 제2차 정례회는 법 제127조에 따른 예산안의 의결 및 그 밖에 지방의회의 회의에 부치는 안건 ③ 법 및 이 영에서 정한 사항 외에 정례회의 집회일과 회기, 그 밖에 정례회의 운영에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

 

위 지방자치법과 시행령에서 보듯 행정감사는 정례회 중에 실시할 수 있고, 정례회 회기는 지자체 조례로 정한다. 그렇다면 각 지방의회는 연간회의 총일수를 늘리고 정례회 회기를 넉넉하게 잡아 행감을 여유 있게 할 수 있다. 번갯불에 콩 볶아 먹듯 행정사무감사를 힘들게 할 필요가 없다. 1차 정례회 때 제대로 결산승인하고 2차 정례회 회기를 넉넉하게 잡아 행정사무감사 세밀하게 실시한 이후 내년도 예산안 심사를 제대로 할 수 있다.

 

<지방자치법 시행령> 제47조(개회ㆍ휴회ㆍ폐회와 회의일수) ① 지방의회의 개회ㆍ휴회ㆍ폐회와 회기는 지방의회가 의결로 정한다. ② 연간 회의 총일수와 정례회 및 임시회의 회기는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

 

지방의원들이 뭉치면 올해부터라도 가능한 일들이 많다. 부디 건투를 빈다.

서호성의 지방의정 실전 가이드 ③

자료요구 잘 하면 공무원 수 백 명이 내 보좌관

자료요구권은 지방의원의 강력한 법적 권리... 당당히 누려야

 

나라살림연구소 서호성 책임연구위원

 

지방의원은 바쁘다. 지방의원은 아직 보좌관이 없다. 그래서 발상의 전환이 필요하다. 지방의원의 자료요구권을 잘 활용하면 해당 지방자치단체의 수백 명에서 몇 천 명에 이르는 공무원들을 보좌관 비슷하게 활용할 수 있다.

 

자료요구를 잘 하기 위해서는 ‘자료요구권’이 지방의원의 당당한 법적 권리라는 확신이 필요하다. 지금까지 공무원들에게 세뇌돼 잘못 알고 있던 소심한 기억을 지워야한다.

 

지방의회의 자료요구권은 지방자치법 제40조에 보장된 지방의원의 가장 강력한 무기다. 의원은 언제나 건수 제한 없이 자료제출을 요구할 수 있고, 지방자치단체장은 법령이나 조례에서 특별히 규정한 경우 외에는 그에 따라야 한다.

 

<지방자치법 제40조(서류제출요구) >   ①본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다. ② 위원회가 제1항의 요구를 할 때에는 의장에게 이를 보고하여야 한다. [개정 2011.7.14] ③ 제1항에도 불구하고 폐회 중에 의원으로부터 서류제출요구가 있을 때에는 의장은 이를 요구할 수 있다. [신설 2011.7.14] ④ 제1항에 따른 서류제출은 서면, 전자문서 또는 컴퓨터의 자기테이프·자기디스크, 그 밖에 이와 유사한 매체에 기록된 상태나 전산망에 입력된 상태로 제출할 것을 요구할 수 있다. [신설 2011.7.14.]   <지방자치법 시행령 제38조(서류제출 요구 방법 등)> ① 법 제40조에 따른 서류제출 요구는 늦어도 그 서류 제출일 3일전까지 하여야 한다. ② 제1항의 요구를 받은 지방자치단체의 장은 법령이나 조례에서 특별히 규정한 경우 외에는 그에 따라야 한다.   <지방자치법 시행령 제43조(행정사무 감사 또는 조사의 방법 등)> ① 법 제41조제4항에 따른 현지확인의 통보 및 서류의 제출이나 지방자치단체의 장, 관계 공무원 또는 그 사무에 관계되는 자의 출석ㆍ증언 및 의견진술의 요구는 늦어도 그 현지확인일ㆍ서류제출일ㆍ출석일 등의 3일 전까지 의장을 통하여 하여야 한다. ② 제1항의 요구를 받은 관계인 또는 관계 기관은 법령이나 조례에서 특별히 규정한 경우 외에는 그 요구에 따라야 하며 감사 또는 조사에 협조하여야 한다.

 

그런데 이렇게 명백한 지방의회의 자료요구권이 집행부 공무원들의 교묘한 거짓논리에 의해 부당하게 침해받고 있다. 지방자치단체 공무원들이 지방의회 자료요구에 불응하면서 내세우는 근거는 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’과 ‘개인정보보호법’인데, 둘 다 틀린 법적용이다.

 

‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’ 제9조(비공개 대상 정보)에는 공개하지 않을 수 있는 정보들의 목록이 나열 돼 있다. 그래서 지방의회가 자료요구 했을 때 공무원들이 이를 근거로 자료요구에 응하지 않거나 불성실하게 자료제공 하는 데 악용했다. 

 

<공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조(비공개 대상 정보)> ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 1. 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙ㆍ대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보 2. 국가안전보장ㆍ국방ㆍ통일ㆍ외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보 3. 공개될 경우 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보 4. 진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정(矯正), 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 5. 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다. 6. 해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 개인에 관한 정보는 제외한다. 가. 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 라. 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위 마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업 7. 법인ㆍ단체 또는 개인(이하 "법인등"이라 한다)의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 정보는 제외한다. 가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나. 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 8. 공개될 경우 부동산 투기, 매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보   ② 공공기관은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 그 정보를 공개 대상으로 하여야 한다. ③ 공공기관은 제1항 각 호의 범위에서 해당 공공기관의 업무 성격을 고려하여 비공개 대상 정보의 범위에 관한 세부 기준을 수립하고 이를 공개하여야 한다. [전문개정 2013. 8. 6.]

 

공무원들은 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’의 딱 이 부분, 제9조(비공개 대상 정보) 항목들만 인쇄해 들이민다. 얼핏 보면 그럴싸해서 지방의원들이 곧잘 속았다.

 

그러나 공공기관의 정보공개에 관한 법률은 그 대상이 지방의회가 아니라 ‘국민’이다. 공공기관이(여기에는 지방의회도 포함된다) 국민의 자료공개요구에 어떻게 응해야 하는지를 밝혀놓은 법이다. 그것은 이 법 제1조와 제5조에 잘 나와 있다.

 

<공공기관의 정보공개에 관한 법률> 제1장 총칙 <개정 2013. 8. 6.> 제1조(목적) 이 법은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 국민의 공개 청구 및 공공기관의 공개 의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정(國政)에 대한 국민의 참여와 국정 운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다. [전문개정 2013. 8. 6.]   제2장 정보공개 청구권자와 공공기관의 의무 <개정 2013. 8. 6.> 제5조(정보공개 청구권자) ① 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다. ② 외국인의 정보공개 청구에 관하여는 대통령령으로 정한다. [전문개정 2013. 8. 6.]

 

공공기관의 정보공개에 관한 법률은 ‘공공기관’과 ‘국민(주민)’간의 관계에서 적용되는 법이고, 지방의회의 자료제출 요구권은 기관 대 기관으로서, 지방자치법 제40조에 명백하게 보장하고 있는 지방의회의 기본 권한이기 때문에 “공공기관의 정보공개에 관한 법률상 비공개 대상 정보에 해당돼 자료제출이 어렵다”는 집행부 공무원들의 답변은 명백히 위법이다.

 

공무원들은 그 동안 이 법조항을 들먹이며, “재판중인 사항이라 안 되고, 수사 중인 사항이라 못 준다”거나 “성명이나 주민등록번호 등 개인에 관한 사항은 안 된다”며 지방의원들을 골탕 먹였다.

 

그런데 이 법률의 조항을 잘 뜯어보면, 집행부는 그 동안 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’을 적용하더라도 줘야하는 자료도 제대로 주지 않았다.

예를 들어 제9조 제1항 제6호를 보면, ‘해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 개인에 관한 사항’이라 하더라도 (가목) 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보, (다목) 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보, (라목) 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위, (마목) 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업을 공개해야 하는데도 그렇게 하지 않은 경우가 태반이다.

 

지방의회는 지방자치법 제40조에 따라 정보를 열람할 수 있고, 지방의회는 공익을 위한 의정활동의 일환으로 자료를 요구하기 때문에 모두 위 항목에 해당한다. 특히 지방자치단체가 위촉한 위원회 개인의 성명과 직업은 자동적으로 공개해야 한다.

 

또 제9조 제1항 제7호 법인ㆍ단체 또는 개인(이하 "법인 등"이라 한다)의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항이라 하더라도 (나목) 위법ㆍ부당한 사업 활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보는 공개해야 한다. 예를 들어 해당 지방자치단체와 특별히 많은 계약을 맺은 업체의 정보나 지방세를 감면받은 법인이나 개인의 정보를 자료로 제공받아 국민의 재산이 보호받지 못했는지를 감시할 의무가 지방의회에 부여돼 있다.

 

지방의회의 자료요구에 불응하며 집행부가 내세우는 또 하나의 논리로 ‘개인정보보호법’이 있다. 그러나 개인정보보호법에도 “법률에 특별한 규정이 있거나 법령상 의무를 준수하기 위하여 불가피한 경우”에는 개인정보를 제공할 수 있게 명시돼 있다. 지방의회의 자료요구권은 지방자치법에 특별히 규정돼 있다.

 

<개인정보보호법> 제15조(개인정보의 수집ㆍ이용) ① 개인정보처리자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 개인정보를 수집할 수 있으며 그 수집 목적의 범위에서 이용할 수 있다. 1. 정보주체의 동의를 받은 경우 2. 법률에 특별한 규정이 있거나 법령상 의무를 준수하기 위하여 불가피한 경우 3. 공공기관이 법령 등에서 정하는 소관 업무의 수행을 위하여 불가피한 경우 4. 정보주체와의 계약의 체결 및 이행을 위하여 불가피하게 필요한 경우 5. 정보주체 또는 그 법정대리인이 의사표시를 할 수 없는 상태에 있거나 주소불명 등으로 사전 동의를 받을 수 없는 경우로서 명백히 정보주체 또는 제3자의 급박한 생명, 신체, 재산의 이익을 위하여 필요하다고 인정되는 경우 6. 개인정보처리자의 정당한 이익을 달성하기 위하여 필요한 경우로서 명백하게 정보주체의 권리보다 우선하는 경우. 이 경우 개인정보처리자의 정당한 이익과 상당한 관련이 있고 합리적인 범위를 초과하지 아니하는 경우에 한한다.   제17조(개인정보의 제공) ① 개인정보처리자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 정보주체의 개인정보를 제3자에게 제공(공유를 포함한다. 이하 같다)할 수 있다. 1. 정보주체의 동의를 받은 경우 2. 제15조제1항제2호ㆍ제3호 및 제5호에 따라 개인정보를 수집한 목적 범위에서 개인정보를 제공하는 경우

 

이렇듯 비교적 법령에 명백히 규정돼 있는 지방의회의 자료요구권리가 그 동안 부당하게 침해받은 이유는 첫째, 지방의회 스스로 법령을 잘 따져보고 강력하게 권리주장을 하지 않았기 때문이다. 둘째, 행정안전부가 지방자치단체의 지방의회 자료요구관련 질의에 회신을 애매모호하게 해 혼선을 조장하고 있다. 지금도 행정안전부 홈페이지에는 잘못된 질의회신이 수두룩하고 지방자치단체 공무원들은 이 질의회신을 들이민다. 강력히 항의해 바로잡아야 한다.

 

셋째, 지방의회의 권리를 지키고 지방의정을 보다 발전시킬 수 있는 기구의 부재 혹은 부실도 문제다.

지방의회와 관련된 단체는 ‘전국시도의회 의장협의회’와 ‘전국시군자치구의회 의장협의회’ 등이 있지만 ‘전국시장군수구청장협의회’ 등 자치단체장협의회에 비해 활발히 움직이지 않고 있다.

지난3월 시군자치구의회의장협의회에 전화를 걸어 “지방의회 자료요구권리행사가 잘 안 되고 있는데 대책이 있나요?” 질문했다가 좌절한 기억이 떠오른다. “자치단체들이 자료 잘 주지 않나요?”

 

부족하지만 지방의회의 지속적 ‘투쟁’ 끝에 비교적 성공한 사례가 있다. 서울 서대문구의회다.

서대문구청장은 2019년 ‘구의회 의원요구자료 작성시 유의사항 안내’란 제목의 공문을 통해 ▲‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’의 비공개 대상 정보에 해당하더라도 자료 제출, ▲‘개인정보보호법’상 개인신상에 관한 자료, 기타 개별 법령상 제출제한 자료 등 제출 거부사유가 있을 경우에는 반드시 의회와 협의를 통해 직접 열람 등의 방법으로 자료제출 등을 전 부서에 지시했다.

 

당연히 지켜야 법적 사항을 ‘가능한’ 잘 지키고 ‘의원 기분상하지 않게 잘 대처’하라고 자치단체장이 공문으로 공무원들에게 ‘당부’한 것인데, 이나마 곳곳에 오류와 왜곡이 숨어있다. 다른 자치단체에서 이렇게라도 한 사례를 찾기 어려우니 감사해야할지.

 

의정활동의 시작, 자료 요구권을 제대로 행사하기 위해서는 지방의회 스스로 강력하게 요구해야 한다. 싸우지 않으면 권리를 찾을 수 없다.