『하도급법 과징금부과 기준에 관한 고시』 개정(안)에 대한 의견서

Ⅰ. 의견서 제출 배경 및 목적

○ 공정거래위원회(위원장 조성옥, 이하 ‘공정위’)는 2020. 9. 15. ‘기술유용 등 악의적 행위·장기간 위반행위에 대해서는 과징금 가중, 자진시정 감경사유 및 비율은 확대하여 신속한 분쟁해결 유도’라는 부제를 달아 『하도급법 위반사업자에 대한 과징금 부과기준에 관한 고시』개정(안)을 행정예고 하였음.
○ 공정위의 행정예고 내용에 대해서는 상당부분 수긍되는 측면이 있으나, 과징금 부과기준 개정(안)이 ‘신속한 분쟁해결(사후적 방법)’ 못지않게 ‘분쟁예방(사전적 방법)’ 기능을 유인할 수 있도록 개정방향이 설정되어야 할 필요가 있다고 봄.
이에 시민단체 경실련은 사전적 분쟁예방을 유인할 수 있기 위해서는 분쟁발생의 시작점에 해당되는 ‘서면발급·보존’ 위반행위를 중대한 위반유형으로 분류(부과점수 상향)되어야 한다는 의견서를 제출함.

Ⅱ. 개정(안)에 대한 의견

1. 하도급법의 서면발급·보존 조항(§3)의 중요성
○ 일반적 하도급거래에 있어서 수급사업자의 경제적 지위는 원사업자보다 열위적인 경우가 대부분임. 이러한 열위적 지위는 예기치 않은 분쟁발생을 예고하고 있는데, 이를 방지하기 위한 안전장치 중 하나가 하도급법령 임.
참고로 하도급법 체계는 「목적·정의 → 서면발급·부당특약 금지 → 부당행위 금지(부당대금 결정·부당감액·부당요구 등) → 설계변경·대금조정 → 분쟁조정 → 벌칙·손해배상」의 순으로 구성되어져 있음.
○ 하도급법령의 가장 큰 역할은 ‘공정한 하도급거래질서 확립’이라 할 것인데, 사후적 처벌에 해당되는 ‘벌칙·손해배상’ 규정은 사전적 예방에도 기여하고 있다고 할 수 있음. 하도급거래 또한 먼저 계약행위가 이루어져야 하는바(하도급거래행위 성립), 이에 하도급법은 서면발급·보존 조항을 목적(§1)·정의(§2) 바로 다음 조항인 제3조에 배치시키고 있고, 서면발급과 관련되는 부당특약금지는 제3조의4로 편재되어져 있음.
○ 공정위는 하도급법령과 관련하여 여러 개의 고시·지침을 운영중에 있는데, 현행 공정위 고시·지침 중 부당행위 금지와 관련된 것을 발췌하면 아래와 같음.
– 부당특약 심사지침(공정거래위원회예규 336호)
– 부당한 위탁취소, 수령거부 및 반품행위에 대한 심사지침(공정위 예규 332호)
– 부당한 하도급대금 결정 및 감액 행위에 대한 심사지침(공정위 예규 331호)
○ 그리고 공정위는 2011. 12. 6. 공정거래위원회예규 제123호「하도급거래에서의 바람직한 서면발급 및 보존에 관한 가이드라인(지침)」을 제정하였는데, 서면발급 지침을 별도로 마련한 것은 하도급거래에서의 서면발급·보존이 매우 중요하다는 문제인식에서 비롯된 것으로 이해됨.
공정위는 지침시행 이후 약 4년이 경과한 2015. 1. 6. 동 예규를 폐지하였는데, 그 이유는 동 예규내용을 하도급법령으로 반영하였기 때문으로 사료됨.
○ 아울러 2016. 3. 29. 하도급법 제3조가 일부 개정하여 하도급위탁 이후의 변경위탁 사안에 대해서도 서면발급 의무를 명확하게 마련하였음(<표 1> 참조).

2. 서면미발급은 하도급대금 분쟁발생의 주요 원인
○ 동등한 지위의 사인(私人)간 거래에 있어서도 계약이행前 서면이 작성되지 않는다면, 분쟁발생 가능성은 급격히 증가할 것임. 때문에 하도급거래에서의 사전 서면작성·발급은 분쟁예방을 위하여 가장 먼저 선행되어야 하는 단계임.
아래 [그림]은 서면미발급으로 파생되는 분쟁사안 및 흐름을 도식화한 것임.

○ (하도급 조문 순서가 중요도를 의미하지는 않지만) 서면발급·보존 조항이 하도급법 제3조에 편재되어 있는 것은, 원사업자 및 수급사업자간 하도급거래에 있어서 가장 먼저 이행되어야 할 행위가 ‘서면발급’이기 때문일 것임.
○ <표 2>는 하도급법 위반유형별 시정실적인데, 살펴보면, 지연이자·어음할인료 미지급 및 대금미지급을 제외할 경우 ‘서면미교부’ 위반유형이 그 다음으로 많이 발생되고 있음을 알 수 있음.
* 위반행위 신고시, 서면미교부 위반유형을 적시하지 않아 시정실적이 실제보다 적게 집계되었을 가능성도 상당할 것으로 추정됨.
○ 아울러 서면미발급 시정실적으로 보면, 2012부터 2015년까지는 위반건수가 많았으나 2016년경 하도급법 제3조를 개정하여 “추가변경위탁”에 대해서도 서면발급의무를 부과한 이후부터는 시정실적이 많이 개선된 것으로 나타남.
다만 공정위 등 유관기관의 지속적인 노력으로 인하여 불공정 하도급거래행위가 많이 개선되고는 있지만, 근원적인 예방에는 여전히 한계가 있어 보임.

Ⅲ. 도입효과 및 향후 개선방향

[도입효과]
○ 서면발급은 하도급거래 관련 분쟁을 사전적 예방효과가 가장 크므로, 서면발급 강조는 가장 적극적인 분쟁해결 방안에 해당함.
○ 추가변경위탁에 대해서도 서면발급토록 하도급법 제3조를 개정한 이후부터 시정실적이 감소한 것으로 볼 때, 서면발급 위반 행위유형을 상향(부과점수 1점 → 3점)하면 불공정거래 개선효과가 가장 뚜렷하게 나타날 것임.
○ 서면발급 위반 부과점수 상향(1점 → 3점)은, 불공정 하도급거래행위의 사전예방할 뿐만 아니라, 하도급계약 참여자들에 대해서는 계약행위(서면발급 등)의 중요성을 인식시키게 할 것임.

[향후 개선방향]
○ 서면발급 위반 부과점수를 상향시키더라도 서면미발급에 따른 손해까지 무효가 되지는 않는바, 원사업자 및 수급사업자를 상대로 한 홍보·교육을 상설화하고 서면발급 인식전환을 유인해야 함.
○ 하도급거래행위에 대하여 서면실태조사 중심으로 점검하고 있으나, 실제 무작위 현장실사하여 서면발급 실태를 주기적 조사 필요.

보도자료_『하도급법 과징금부과 기준에 관한 고시』 개정(안)에 대한 의견서

문의: 경실련 국책사업감시단(02-3673-2146)