인천시와 10개 군·구가 2018년 집행·이월·반납 하지 않은 순세계잉여금(순잉여금)이 무려 2조원에 육박하는 것으로 나타났다. 경제 활성화 방안으로 지방자치단체의 예산 집행률을 높여야 한다는 정부 기조까지 자리잡은 상황에서 시와 군·구의 예산 구조 개선이 시급하다는 지적이 나온다.

17일 시에 따르면 2018년도 결산상 시(1조761억원)와 10개 군·구(7천250억원)의 순세계잉여금은 1조8천11억원이다. 특히 시의 순세계잉여금은 2014년도 446억원에서 20배 이상 늘어난 규모다. 순세계잉여금은 잉여금에서 다음연도 이월 사업비와 중앙정부에 보조금 잔액들을 반납하고 남은 돈을 말한다. 결과적으로 순세계잉여금이 많다는 것은 집행을 비롯해 이월과 반납조차 하지 않은 돈이 많은 것으로도 볼 수 있다. 

인천의 2019년 예상 순세계잉여금은 약 5천억원대로 2018년에 비해 줄어들 전망이다. 하지만 이는 시가 예산을 효율적으로 집행했다기 보다 부동산 거래량 급감과 국내 경기 침체, 전 세계적인 무역량 감소 등으로 취·등록세와 지방소득세가 당초 예상보다 급감해 전체 세입이 줄어들었기 때문이라서 바람직한 현상으로 보기는 어렵다. 

이 같은 인천의 순세계잉여금 규모는 서울을 제외한 5개 광역시를 웃돈다. 정부의 공공재정을 연구하는 나라살림연구소는 최근 ‘나라살림 리포트 2019-제11호, 2018년 243개 지방정부 결산서 분석 잉여금 현황, 문제점, 개선방안’을 통해 부산시, 대구시, 광주시, 대전시, 울산시의 2018년 순세계잉여금을 각각 3천670억원, 6천130억원, 2천230억원, 2천620억원, 620억원 등으로 발표했다. 이들 광역시의 기초단체와 관련한 순세계잉여금도 각각 6천330억원, 5천60억원, 2천390억원, 2천30억원, 2천390억원 등이다. 

다른 광역시 보다 높은 인천의 순세계잉여금은 지역의 내수 경기를 악화시키는 주범으로 꼽힌다. 공적자금 투입이 지지부진하다는 것을 의미하기 때문이다. 특히 불경기에서는 둔화한 민간 영역의 자금 흐름과 맞물려 심각한 지역 경제 위기를 가져올 수도 있다.

이상민 나라살림연구소 수석전문위원은 “잉여금으로 인한 민간자금 위축이 내수 경기를 악화시키는 데 큰 영향을 준다고 볼 수 있다”고 지적했다. 

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전국적으로 농민수당의 확산세가 이어지는 가운데 충남에서도 3만6,000여명이 주민청구조례 서명에 참여하며 광역 농민수당제 도입의 발판이 마련됐다. 청구에 필요한 최소 인원 1만7,499명 대비 두 배 가까운 수의 서명을 충남도에 제출한 농민들은 이제 농민수당을 어떻게 만들어 나가야 할지 본격적으로 논의하기 시작했다.

지난 6일 충남도의회 소회의실에서는 주민발의를통한충청남도농민수당조례제정추진운동본부(공동대표 정효진·서짐미·문용민·김영호·이상선, 충남농민수당운동본부)의 주최로 ‘충남 농민수당 도입을 위한 대토론회’가 열렸다(사진). 김호 단국대 교수가 좌장을 맡은 이날 토론회에서는 농민·전문가·충남도가 각각 농민수당의 방향과 실현가능성을 제시하며 생각을 모았다.

‘충남 농민수당, 이렇게 하자!’라는 제목으로 주제 발제를 맡은 최용혁 전국농민회총연맹 충남도연맹 정책위원장은 “농업의 공익적 가치를 말로만 하지 말고 어떻게 현실 제도로 만들 수 있을지 논의해야 한다”라며 “농민수당은 새로운 짜임새를 만들어가는 출발이 돼야 하고, 이를 위해선 무엇보다 농업, 농촌의 주체인 농민들이 그 질서의 중심에 서서 책임과 의무를 다해야 한다”고 말했다.

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이상민 나라살림연구소 수석연구위원은 지자체들이 예산을 이유로 농민수당의 규모를 축소하는 상황에 이의를 제기했다. 이 위원은 “충남도청은 지난해 순세계잉여금이 850억원(전체 세출의 1.5%)에 불과해 아주 잘 운영한 편에 속하나, 충남 기초지자체 15개 시·군 총합으로는 거의 1조원의 돈을 쓰지 못하고 남겼다”라며 “지자체의 의무인 행정서비스를 충분히 제공하지 않았다고 보면 된다”고 비판했다. 이어 “이렇게 쌓인 돈은 3년 정도 마중물을 하기에는 훌륭한 돈이지만, 쌓인 돈을 헐어 쓰는 것뿐만 아니라 근본적으로 세출 조정이 필요하다”라며 “충분히 구조조정을 한다면 가능한 일”이라고 분석했다.

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충남도청에서 참석한 박지흥 농정국 식량원예과장은 농가가 아닌 개인 단위 지급을 위한 ‘농민’의 행정적 선별을 전국에서 최초로 시도해보겠다 공언했다. 박 과장은 “정보공개의 문제와 출타자 등의 문제로 어디서 막힐지 예상은 되지만 여러분들이 알려주신 것들을 지켜내려고 한다”라며 “만들어주신 조례를 지자체가 부의할 때 농민을 선정할 수 있었는지 송부하려 한다. 현실적으로 금액만큼은 점진적으로 갈 수밖에 없지만 농업·농촌에 새로운 동력을 가져오기 위해 여러분 뜻에 따라 열심히 하겠다”고 밝혔다.

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더불어민주당과 정부, 청와대가 14개 광역시도단체장, 당 소속 광역별 지자체 대표 15인이 참석한 가운데 합동회의를 열어 재정집행률을 최대로 끌어올리기로 했다. 지방재정의 적극적인 집행 노력을 통해 제2, 제3의 추경효과를 기대할 수 있다는 것이다.

이해찬 대표는 이날 국회 의원회관에서 열린 민생경제활력 제고를 위한 당·정·청·지방정부 합동회의에 참석해 "최근 3년 간 재정집행상황을 보면 평균 집행률이 85%에 불과하다"며 이같이 밝혔다.  

이 대표는 "당정은 지난주 재정점검회의를 열고 중앙정부는 97% 지방정부는 90%이상의 재정을 연내에 집행하기로 뜻을 모았다"며 "특히 지방은 집행효과가 현장에서 즉시 나타나기 때문에 지방정부의 역할이 중요하다"고 강조했다.  

앞서 지난 4일 나라살림연구소가 공개한 전국 243개 지자체의 2018년도 세입·세출 결산서를 전수조사한 결과에 따르면, 지방정부의 세계잉여금(총세입에서 세출을 뺀 금액) 총합은 69조 원이었다. 이 가운데 다음 연도에 자율 집행할 수 있는 순세계잉여금은 35조 원(총세출 예산의 11.9%)에 이르며 "쓰지 못한 예산만큼 내수 경기가 악화되는 원인이 됐다"는 내용의 보고서를 발표했다. 

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우리가 흔히 듣는 말 중에 ‘예산에 없다’라는 것이 있다. 중앙정부든 지방자치단체든 항상 어떤 문제를 해결하라고 하면 ‘법이 없다’ 다음으로 많이 나오는 게 ‘예산이 없다’는 방어막이다.

실제로 그런지 추적해 보았다. 243개 지자체의 2018 결산서를 전수조사한 결과 지방정부에서 세계잉여금, 이른바 ‘못 쓴 돈’이 무려 69조원이나 된다는 사실이 밝혀졌다. 세계잉여금은 이월금과 순세계잉여금으로 구분된다. 이월금은 쓰기로 한 곳은 있지만 사용을 못 한 것이고, 순세계잉여금은 쓸 곳이 정해져 있지 않은 그야말로 순수한 잉여금이다.

문제는 잉여금이 급증하고 있다는 점이다. 세입에서 세출을 제외한 세계잉여금 규모가 최근 5년간 91% 증가해 69조원이 됐고, 세계잉여금에서 이월금 등을 제외해 자율적으로 쓸 수 있었으나 ‘남긴 돈’인 순세계잉여금 규모가 5년간 116% 증가한 65조원이다. 순세계잉여금 비율이 가장 높은 곳은 경기 과천시로 지출액(2235억원)보다 잉여금(2341억원)이 더 많다. 이어 경기 안산·시흥시, 서울 강남구 순으로 세출대비 순세계잉여금 비율이 각각 57%, 52%, 52%이다.

재정이 열악해 의존재원 비중이 94%인 전북 장수군도 세출대비 ‘남긴 돈’ 순세계잉여금 비율이 23%에 이른다. 의존재원 비중이 93%인 전남 신안군은 중앙정부에서 받는 교부세보다 더 많은 금액을 못 쓰고 쌓아놓고 있다. 이러한 과도한 잉여금 및 순세계잉여금은 세입추계를 지나치게 적게 잡았기 때문이다.

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지방정부는 지방자치법에 따라 균형재정 편성이 원칙이다. 균형재정 원칙을 위배하고 행정서비스로 지출해야 할 돈 35조원 대부분을 이자도 적은 보통예금 통장에 현금으로 보유하고 있다. 반면 행정안전부는 이런 심각한 상황에 대처하기는커녕 제대로 인지하지도 못하고 오히려 상황을 악화시키고 있다. 순세계잉여금 통계조차 없이 균형재정 원칙을 위배해 통합재정수지가 높은 지자체에 재정건전성 평가를 좋게 함으로써 잉여금 발생을 오히려 독려하고 있다.

정확한 세입예측을 통해 균형재정의 원칙에 따라 적극적으로 지출해야 한다. 적립된 세계잉여금은 재정안정화기금에 적립하되, 기금의 적립배율설정 및 지출계획을 설정해 기금의 비대화를 막아야 한다. 또한 당장 쓸 수 없다면 이자수입이라도 늘리기 위해 연기금투자풀 등 방법을 적극적으로 운용해야 한다.

예산은 걷은 만큼 써야 한다. 걷은 것보다 너무 많이 써도 문제지만 너무 쓰지 않아도 문제가 된다.

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제 35회 나라살림포럼
 

○ 정창수의 꼭 알아야 할 한달 재정 이슈 브리핑

○ 고향사랑기부금제도, 소멸위기의 지역을 구해낼까?  _ 신희진 연구원

○ 실업급여 보장성 강화와 재원 이슈 _김태욱 연구원

○ 19년 각 지방정부별 집행률 순위 공개. 19년에도 순세계잉여금 많이 쌓일까?  -이상민수석연구위원

※ 일정 ※

◎ 일시: 2019년 11월 27일(수) 16:00 (매월 마지막주 수요일)

◎ 장소: 나라살림연구소 사무실

(서울시 마포구 동교로 209 딥커피 건물 4층/ 홍대2번 출구)

"지방정부 '못 쓴 돈' 작년 69조원…내수 악화 원인"

지방정부, 안 쓰고 넘긴 예산 작년 69조…“적극 지출 땐 경기둔화 방어 도움됐을 것”

충북 미집행된 예산 1조4천억 육박

“지방정부 5년간 잉여금 69조… 내수에 악영향”

[사설] 내수 침체 만들어내는 지방정부발 ‘긴축’

‘안 쓴 예산’ 많은 지자체 보통교부세 깎는다

불용액 많은 지자체 보통교부세 깎는다…이월액 적으면 인센티브

나라살림연구소 "지자체 잉여금 69조, 경제 성장 막아"

도내 지자체 살림살이 부실투성..경북도·대구시도 하위권

일자리 사업에 급급한 文 정부, 예타 피하기 ‘신공’ 발휘

"우리가 내수 악화 공범? 재정집행 자율성 확대해야"

[이상민의 재정 팩트체크] 지방정부 잉여금 69조원, 순세계잉여금 35조원 문제점
내수가 엉망이라고 한다. 수입이 늘지않으니 소비가 줄고, 소비가 주니 투자가 주는 악순환 고리에 빠졌다는 우려가 든다. 적극적인 소비와 투자 주체가 필요하다는 의미다. 그런의미에서 일각에서는 기업의 사내유보금을 생산적 투자로 유도해야 한다고 한다. 마찬가지로 정부는 재정 지출을 통해 내수를 부양 하겠다고, 또는 해왔다고 공언해왔다.

돈이 돌아야 경제가 선순환 된다는 당연한 원리가 실현되기를 바라는 노력들이다. 그런데 돈이 돌지 못하고 ‘돈맥경화’에 걸려 막히는 곳이 있다. 돈이 차곡차곡 쌓이기만 하고 나오지 않는 곳이 있다. 바로 지방정부 곳간이다. 나라살림연구소가 지난 11월 4일 발표한 졸고 <18년 243개 지방정부 결산서 분석 잉여금 현황, 문제점, 개선방안>에 따르면 18년 우리나라 지방정부가 쓰지 못한 ‘못쓴 돈’ 잉여금 규모가 69조원이며, ‘남긴 돈’ 순세계잉여금 규모가 35조원이라고 한다. 

너무 큰 규모라 느낌이 안오면, 올해 추가경정예산안 규모 6.7조원과 비교해보자. 올해 추경 예산안에는 ‘미세먼지 추경’이라는 이름이 붙었다. 미세먼지가 심각해서 추경이 필요하다는 것인데, 미세먼지가 올해만 급작스럽게 발생한 일이 아니라는 점에서 추경의 이유치고는 좀 궁색했다. 그래서 올해 추경의 실질적 목적은 내수경기 부양 목적이다. 내수를 부양하고자 추가로 투입한 국가재정의 규모가 6.7조원이다. 이를 통해 0.1%p의 추가 성장을 기대했다. 그런데 18년 지방정부가 쓰지 못한 잉여금 규모가 69조원이고, 남긴 돈인 순세계잉여금 규모가 35조원이다.

지방정부에 어마어마한 돈이 남았다는 사실을 알 수 있다. 그런데 이게 무슨 의미일까? 왜 남았을까? 그리고 어떻게 해결해야 할까? 논의를 구체적으로 진행하도록 해보자.

첫째, 돈이 많이 남았다는 의미는 무엇일까?

→‘돈맥경화’를 만들어 내수를 악화시킨 주범(?)이 지방정부가 못쓴 잉여금

지방정부에 남은 돈, 또는 못쓴 돈이 우리나라의 ‘돈맥경화’를 부르고 내수를 악화시켰다는 의미다. 그리고 그 규모가 경제성장률에 유의미한 영향을 줄 수 있을 정도라는 뜻이다. 조세재정연구원 보고서에 따르면 정부가 실질 총지출을 1조원 늘리면 실질 GDP는 당해연도에 0.45조원이 증가한다고 한다.

즉, 잉여금 69조원과 순세계잉여금 35조원이 모두 실질 총지출을 늘리는데 지출되었다면, 산술적으로는 우리나라 GDP를 약 1.7%, 0.9%를 늘릴수도 있던 커다란 규모가 된다.

구체적으로 설명해보자. 18년 우리나라 지방정가 번 돈(세입)은 362조원인데 쓴돈(세출)은 293조원이다. 그 차액인 못쓴 돈(잉여금)이 69조원이다. 세출 대비 약 ¼ 가까운 규모(23.5%)를 못썼다는 뜻이다. 참고로 말한면 작년 중앙정부의 세입은 385조원, 세출은 365조원이다. 잉여금 규모는17조원이니 세출대비  4.7%밖에 안 된다.

지출보다 수입이 많다면 좋은 것 아닐까? 지방정부 재정이 건전하게 운영되었다는 사실은 언뜻 생각해 보면, 좋은 뉴스처럼 느낄 수도 있다. 주민들의 세금을 아껴썼다는 의미도 있지 않을까?

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둘째, 왜 이렇게 많은 돈을 못썼을까?

→전년도 남아 넘어온 순세계잉여금이 눈덩이 처럼 증가해서

물론 실제 행정을 하다보면, 모든일이 계획대로 진행되지는 않는다. 수입규모를 100% 정확하게 예측할 수도 없고 지출을 100% 할 수도 없다. 행정안전부의 보도해명자료를 보면 지방정부는 국고보조 비중이 높아 계획대로 재정운용을 하기 어렵다고 한다. 중앙정부의 교부세 정산이나 공모사업이 예산을 세운 이후 연중에 지출되기에 예상치 못한 초과수입이 생길 수 밖에 없는 구조적인 문제가 있다고 해명했다. 

실제로 집행률이 낮은 지방정부의 해명을 들으면 ‘눈물없이 들을 수 없는 사연’ 한 둘은 꼭 있게 마련이다. 그런데 원래 아무런 문제와 어려움이 없는 행정은 존재하지 않는다. 어떤 일이던 어려움은 존재하기 마련이고 우리가 세금을 내고 선거를 하는 이유는 그 어려운 일들을 해 나가기를 바라기 때문이다. 그래서 프로는 결과로 말을 한다고 한다.

그런데 최근 순세계잉여금 증가 추세를 보면 ‘원래 지방행정은 어려운 것’이라고 변명하기에는 좀 지나쳐보인다.

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셋째, 어떻게 해야 할까?

→규제강화 보다는 책임성 강화가 필요

지방정부 행정에 심각한 문제가 있다는 사실이 드러났다. 과천시, 서울강남구 같은 곳은 일반회계 순세계잉여금의 규모가 세출대비 각각 47%, 39%에 달한다. 과천시는 작년 18년도에 2100억원을 지출했으나 남은 돈인 순세계잉여금이 무련 1천억원이다. 주민들에게 1천억원의 행정서비스를 추가로 제공할 수 있는 여력이 있었으나 지방자치법 균형재정 원칙을 어기고 돈을 남겼다.

더 큰 문제는 과천시나 강남구처럼 자체 수입 비중이 높아 재정여력이 좋은 곳만 돈을 많이 남긴 것이 아니다. 예를 들어 전북장수군은 전체 세수 중, 지방세로 벌어들이는 수입의 비중이 단 2.3%밖에 안된다. 자체재원이 부족하여 중앙정부로부터 받는 교부세 예산이 전체 세수(4117억원)에서 44.3%(1356억원)를 차지한다. 그런데 이렇게 중앙정부로부터 재정지원을 많이 받으면서 못쓴 잉여금의 규모가 1255억원이다. 이런 사례들을 보면 지방정부의 행정능력 자체에 의심이 들만하다.

그렇다면 행정안전부의 관리감독과 규제가 더욱 필요할까? 그러나 행정안전부의 강력한 규제도 해결책이 아니다. 순세계잉여금이 이렇게 증가하게 된 중요한 이유는 행정안전부가 균형재정의 원칙을 어기고 잘못된 평가 시그널을 지방정부에 준 측면도 있다.

또한, 행정안전부가 작성한 지방예산 실무교제를 보면 예산상에서는 수지균형을 맞추지만, 결산상에서는 적당히 남기라고 설명하고 있다. 이러한 행안부 지침은 예산안이 집행을 하는데 정확한 가이드라인이 되지 못하고 예산서 따로, 실무 집행 따로의 형식적 예산안으로 전락시키고 있다.

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