- 요 약 -

2018년 산재로 인한 사망자 수는 2,142명으로 전년대비 185명이 증가

2018년 고용노동부 결산기준, 유해작업 환경개선사업의 집행률이 77.3%로 매우 저조. 유해작업 환경개선사업, 111억 2,900만원 불용. 작업환경측정 및 특수건강진단비용 지원사업의 집행부진이 그 이유

<2018회계연도 유해작업환경개선사업 결산 현황> (단위: 백만원, %)

 

사업명	예산현액	집행액	집행률	불용액
유해작업환경개선	49,026	37,897	77.3	11,129
작업환경 측정 및 특수건강진단비용지원	40,051	29,177	72.8	10,874

<출처 : 고용노동부 자료>

고용노동부 산재 예방사업 전체 예산액에서 절반을 차지하는 산재예방시설 융자사업과 클린사업장조성 지원사업은 유사중복 사업으로 지원 수혜자 중복

고용노동부는 영세사업장의 근로자 생명과 건강 보호를 위해 작업환경측정 법적 의무를 준수할 수 있도록 관리감독 강화

산재예방시설 융자 사업과 클린사업장 조성지원 사업 중복 지원

고용노동부는 산업재해예방시설에 투자하고자 하는 다수의 사업장이 지원을 받을 수 있도록 해야

산업재해예방분야의 근본적인 변화를 위해 중대재해기업처벌법 통과 돼야

 

 

 

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• 현황: 경제성장률 2% 달성위해 집행률을 높이려고 하나 기금에 쌓인 여유자금 과다

 

- 기금이 한 번 설치되면 관료 등 이해관계자들로 인해 잘못된 경로의존적 지출 지속됨.

- 11개 사업성 기금에 존재하는 여유자금 규모만 14조원임.

- 주택도시기금, 복권기금 등 지출 구조조정이 필요한 기금 포함시 여유자금 규모 45조원

 

• 문제점: 재정의 칸막이로 인해 한쪽에선 돈이 남고, 다른 쪽에서는 모자라는 현상

 

- 석면제거, 장애인고용 등 돈이 부족해서 못하지 않음. 여유자금 각각 500억원, 1.3조원

- 국민체육진흥기금, 전력산업기반기금 등 스포츠토토 수입 및 전기요금의 3.7%가 자동적립 되어 세원이 지나치게 풍부함. 방만한 사업을 하고도 여유자금 많아.

 

• 개선방안: 재정의 칸막이의 비효율을 없애고 기금의 남는 돈을 적극적으로 활용해야

 

>> 나라살림리포트

 

 

 

지방재정운영의 계획성 강조한 행정안전부의 지방재정분석 새 방향은 환영

지방재정의 현실 몰각한 이월액지표, 변칙적 우회 조장해 상황 악화시킬 위험

                                                                                                                      작성 : 신희진 선임연구원

 

요  약

• 행안부가 6월 발표한 2020년 지방재정분석계획은 재정계획성 지표를 신설, 세수추계와 예산편성 및 집행과정에서의 계획적 관리를 평가대상으로 새롭게 포괄했다는 점에서 의미있는 개선방향이라고 평가하며 환영함

• 그러나 새롭게 신설된 3개의 재정계획성 지표들이 소기의 목표를 완수하기 위해서는 보다 정교한 지표설계와 평가가 필요하며 제시된 현재의 기준은 몇가지 문제점을 안고 있어 개선과 보완이 요구됨

• 특히 이월액 비율의 경우 지방재정의 현실을 몰각한 채 절차적 요건만을 근거로 사고이월만을 분석대상으로 한정함으로써 결과적으로 다른 이월제도로의 변칙적인 우회를 조장할 위험마저 안고 있다는 점에서 반드시 개선이 요구됨

• 코로나19로 인한 경기변동에 대응하고 사회서비스 수요에 대응하기 위해 지방정부의 역할이 중요해지는 시기 새로운 평가지표가 보완되어 지방정부 재정편성의 계획성과 집행관리의 적극성 개선에 기여하길 기대함

 

  1. 행정안전부 재정분석에 대한 의견 작성 이유: 

지방재정세수추계의 정확성 제고와 적극적인 집행노력 강조해 온 나라살림연구소, 행안부가 새로 도입한 재정계획성 지표가 지방재정의 실질적인 변화를 가져올 수 있을지 검토, 반드시 보완이 필요한 내용을 제안하고자 함 

• 행정안전부는 2020년 6월 2일 「지역살림, 내실있게 짜여지고 계획성 있게 집행하였는지에 따라 평가된다.」 제하의 보도자료를 통해 2020년 지방재정분석계획을 발표했음

• 행안부에 따르면 이와 같은 변화는 “코로나로 위축된 민간경기 보완 및 계획적인 지방재정 운영 역량이 중요”해진 데 따른 것으로, 예산의 편성에서부터 재정의 집행에 이르기까지 계획적이고 효과적인 재정운용을 유도하기 위해 중기재정계획반영비율, 세수오차비율, 이불용액비율 등 3개의 재정계획성 지표를 신설함

• 지난해 발간한 11월 4일 나라살림리포트 “2018년 243개 지방정부 결산서 분석-잉여금 현황, 문제점, 개선방안”등을 통해 정확한 세수예측과 적극적이고 신속한 예산집행의 필요성을 강조해 온 나라살림연구소는 행안부가 지방재정분석에 재정계획성 지표를 신설, 지방정부 재정운용과정의 보수적 세수추계나 방만한 집행관리 등을 개선과제로 상정했다는 점에 대해 일단 적극 환영함 

• 그러나 새로 도입된 재정계획성 지표 가운데 일부는 지방재정의 실질적 운영현황을 감안할때 문제점을 해결하지 못하거나 오히려 악화시킬 위험마저 내포하고 있어, 지표의 설계와 운영에 있어 신중한 재검토가 필요할 것으로 판단됨

• 이에 나라살림연구소(소장: 정창수 경희대 후마니타스칼리지)는 행안부 지방재정분석지표로 신설된 3개 지표에 대한 의견을 제시하고 개선방안을 제안하고자 함. 보다 실질적이고 정교한 지표설계가 이루어져야 지방정부에 명확한 재정운영방향을 제시할 수 있을 것임 

2. 재정계획성 3개 신설지표에 관한 분석:

중기재정계획과 실제 예산간 정책사업비 편성의  정합성 지표화로 임의적 무계획적 정책사업 편성에 제동장치 마련했으나 정책사업비에 대한 명확하고 공통적인 기준 필요

세수오차비율 지표로 보수적 세수추계의 자의적 관행 견제 세수추계의 적실성 확보 계기 마련됨. 외부적 요인으로 인한 세입변동시 평가기준 필요

이불용액비율지표화 통해 편성후 집행되지 않은 예산 평가상 감점요소로 적용, 집행 적극성 제고로 이어지려면 이월액 기준 등에 대한 보완 반드시 필요

 

1) 중기재정계획반영비율

•  2020년 6월 11일 지방재정365를 통해 공개된 “2020년 지방자치단체 재정분석편람”에 따르면, 예산의 중장기 재정계획성 제고를 위해 새로 신설된 지표인 중기재정계획반영비율은 당해 회계연도 전년도 상반기 기준(전전년도 연말에 수립, 확정된) 중기재정계획의 정책사업 예산총액과 당해회계연도 당초예산상의 정책사업비가 얼마나 일치하는가를 기준으로 평가함

중기재정계획반영비율(% )                         = 당초예산기준 정책사업비/중기재정계획상의 정책사업비 ×100(%)

• 중기재정계획은 단년도 예산편성 방식의 한계를 보완하기 위한 제도로 중장기적 관점에서 사업의 투자 우선순위 및 시기를 검토해 체계적이고 효율적으로 재원을 배분하기 위해 수립하도록 하고 있으나 실제 예산편성과는 정합성이 떨어진다는 평가를 받아왔던 것이 사실임

• 행안부의 평가지표 신설을 계기로 지방정부에서도 체계적인 중장기 투자사업기획과 재정운용관리의 중요성을 인식하고 보다 실질적이고 면밀하게 중기재정계획을 수립하고 관리하는 노력을 기울여야 할 것임. 특히 많은 재원이 소요되는 정책사업이 중장기적 검토와 계획 과정없이 무분별하게 편성되고 지출되는 관행은 단호하게 근절해야 할 것이며 이번 지표신설은 그러한 차원에서 의미가 있다고 하겠음

• 다만 정책사업비가 중기재정계획에서 항목이나 주제로 구성되어 있지 않아, 지자체별로 정책사업비가 포괄하는 하위항목을 임의로 구성하거나 다른 기준을 적용해 객관적인 평가가 어려워질 위험이 있음. 중기재정계획 수립시점에 이에 대한 명확한 기준과 지침을 제시해 혼선을 방지하고 정책사업비가 중장기적 계획에 의해 편성되어야 한다는 점을 명확히 할 필요가 있다고 판단됨

2) 세수오차비율

• 세수오차비율은 예산편성과정에서의 세수추계가 실제 세입결산액과 얼마나 일치하는지의 정합성을 기준으로 평가하는 지표로 당초예산과 최종예산에서의 세입예산액과 실제 세입결산액의 차이를 절반씩 반영하는 구조로 구성됨

세수오차비율(%)={(당초예산액/세입결산액)×50(%)+(최종예산액/세입결산액)×50(%)}

• 조세법률주의에 따라 자체적인 세원신설이 사실상 어렵고, 균형재정을 추구하며 지방채발행이 부담으로 작용하는 지방재정의 특성상 예기치 못한 경기변동 등으로 인해 세입이 감소해 세수결손이 발생하는 경우를 방지하기 위해 어느 정도 보수적으로 세수추계가 이루어지는 것은 막기 어렵고 반드시 부정적인 것이라고 볼 것도 아님

• 그러나 세입의 증가가 꾸준하게 이루어지고 있는 지자체에서도 전년도나 전전년도의 세입결산액에 크게 미치지 못하는 매우 보수적인 수준에서 세입추계가 이루어지는 경우가 종종 발견됨. 구체적인 경기변동요소나 개별세목의 세수에서 발생가능한 변화에 대한 정밀한 추계를 생략한 채 세입이 지나치게 과소추계되는 경우 세출예산 역시 보수적으로 편성될 수 밖에 없으며 결국 주민에게 돌아가야 할 행정적 편익이 충분히 실현되지 못한 채 세입이 남아 순세계잉여금만 증가하는 부정적인 결과로 이어지게 됨

• 행안부에서 이번에 세수오차비율을 지표로 신설한 것이 보수적 세수추계관행에 경종을 울려 실질적이고 면밀한 세수추계의 필요성을 각인시키는 기능을 하게 되기를 기대함

• 한편 이번 재정분석의 대상인 2019 회계연도에 비해 2020 회계연도의 경우 코로나로 인한 경제위기가 가중되면서 개별지자체가 예측가능한 수준 이상의 세입의 변동이 발생할 가능성이 있음. 따라서 과도하게 보수적으로 세수 추계한 경우 오히려 실제 결산액에 근접해지는 사례가 발생할 가능성도 배제할 수 없음. 외부요인에 의해 심대한 수준의 경기변동이 발생한 경우 해당 지표를 어떻게 적용, 평가할 것인지에 관한 기준과 판단이 필요할 것으로 판단됨

3) 이불용액비율

이불용액 비율의 경우 당해연도 예산편성기준 대비 집행결과 이월액과 불용액의 비율을 통해 예산편성의 적절성과 집행의 효율성을 평가하는 지표로 2019년 재정분석편람에서 참고지표였던 예산이월비율-이월액비율과 예산이월비율-불용액비율을 통합해 본지표로 가져온 것임

 

2019 재정분석	이월액 비율(%)={(명시이월+사고이월+계속비이월)/세출결산액}×100 불용액비율(%)=(집행잔액/세출결산액)×100
2020 재정분석	이불용액비율(%)={(이불용액)/예산현액}×100 이불용액=이월액(사고이월비)+불용액 불용액=집행잔액-보조금반납금

• 2019년 재정분석편람에서 예산이월비율-이월액비율은 명시이월, 사고이월, 계속비이월 등 이월액 전체가 세출결산액에서 차지하는 비중을 기준으로 하고 있었으나 2020 재정분석편람에서는 사고이월이 세출결산액에서 차지하는 비중만을 분석대상으로 하고 있음. 행안부는 이같은 변화에 대해 “지자체 이월액 생성원인에 대한 명료화 및 모니터링 효과를 위해 산정방식을 수정”한 것이라고 밝히고 있음

• 이월은 당해 회계연도에 집행되지 못한 예산을 다음회계연도로 옮겨 사용하도록 하는 단년도 회계원칙의 예외적 제도로 당해연도에 지출하지 못할 것이 예상되는 경우 요건을 갖춰 의회의 승인을 받는 명시이월과 지출원인행위를 했으나 연도내에 지출하지 못한 경비와 지출원인행위를 하지 않은 부대경비를 이월하는 사고이월, 여러 해에 걸친 사업의 경비에 대해 미리 의회의 얻어 집행시기를 변경할 경우 별도의 의결 없이 이월할 수 있도록 한 계속비 이월이 있음

• 행안부가 명시이월과 계속비 이월을 분석대상에서 제외한 것은 의회의 승인을 얻어 이월이 이루어졌다는 절차적 측면을 고려한 것으로 추정됨. 그러나 많은 지방의회 현장에서 개별사업의 이월 사유와 요건에 대한 충분한 자료검토 없이 집행부의 주도 아래 형식적인 요건만 갖춘 채 의회에 책임만 전가하는 방식으로 명시이월이 남용되고 있는 것에 대한 문제제기가 이어지고 있는 것이 현실임

• 지방의회에는 국회와 달리 정책보좌진이나 지원조직도 없어 지방의회의원들의 역량만으로 개별사업에 대한 실질적인 이월심사가 이루어지길 기대하기도 어려운 상황임. 더구나 계속비 이월의 경우 그나마 편성 이후에는 의회의 검토도 없이 이월이 가능해 방만한 편성과 태만한 집행의 방패로 악용하는 사례도 존재하며, 일부 지자체의 경우 이러한 문제점을 개선하기 위해 계속비이월을 아예 금지한 긍정적인 사례도 있음.

• 이러한 상황에서 의회의 승인이라는 절차적 측면을 근거로 사고이월만을 모니터링 대상으로 한정할 경우 의회를 압박할 빌미를 제공해 명시이월과 계속비이월로 변칙적으로 우회하게 할 위험이 있다는 점에서 이월액의 범위를 사고이월액만으로 한정하는 것은 심히 우려스러움

• 이월액의 범위를 이월액 전체를 포괄하도록 복구해 이월액의 실질을 파악할 수 있도록 하고, 방만한 편성과 느슨한 집행관리에 이은 무분별한 이월관행을 실효성있게 규율할 수 있어야 할 것임

• 한편 불용액은 2019년 보조지표에서 세입세출결산 순세계잉여금 발생내역상 집행잔액 전체를 분석대상으로 했었으나 2020년 재정분석지표에서는 여기서 보조금 반납금을 제외하는 것으로 수정됨. 보조금 반납금을 불용액에서 제외하는 것이 불용규모를 파악하는 데  좀더 실질적인가 하는 것에 있어서는 논란의 여지가 있음

• 보조금 반납금에는 법정의무지출인 아동수당 등의 보조금이 중앙정부나 광역정부로부터 지급된 금액에 비해 실제수요가 충분하지 않았던 등의 이유로 집행되지 못해 반납되는 금액이 상당부분 포함되어 있는 것이 사실임. 중앙정부나 광역정부로부터의 위임사무에 해당하는 해당 금액의 경우 불용은 지방정부의 집행능력이나 의지의 문제라고 볼 수 없어 이를 제외하는 것은 일견 타당함

• 그러나 보조금 반납금에는 지방정부가 지역개발을 위해 중앙정부 혹은 광역정부로부터 지원받은 보조금도 포함되어 있으며, 이 부분이 지출되지 않은 것은 편성과정에서 집행가능성이나 규모를 적절히 산출하지 못했거나 집행관리가 면밀히 이루어지지 못한 탓으로 다른 정책예산의 불용과 구분되어야 할 이유가 없음. 사업예산의 실질적인 집행수준을 파악하기 위해 지표의 설계가 보다 정교하게 이루어질 필요가 있음

• 첨언하자면 보조금 반납금은 지방정부 회계에서 유동부채로 인식되며, 반납되지 않은 보조금이 많은 경우 행안부 재정분석의 통합유동부채비율의 지표값을 악화시키는 요인으로 작용하게 됨. 실제로 2018년 재정분석에서 보조금 반납금 때문에 통합유동부채비율이 악화된 것으로 확인되는 사례가 다수 발견됨. 

• 지방정부는 불용이 예상되는 보조금에 대해 추경을 통해 감액해 회계연도 내에 신속하게 반납이 이루어지도록 함으로써 재정분석에서 불이익을 받지 않도록 해야 할 것임. 중앙정부 혹은 광역정부 역시 지급된 보조금의 집행관리를 모니터링하고 불용이 예상되는 경우 신속히 반납받을 수 있도록 함으로써 재정이 효율적으로 운용될 수 있도록 관리해야 할 것임

 

3. 나라살림연구소 의견: 

중기재정계획 정책사업비에 대한 구성항목과 기준 명확히 해야 지표로써 객관성 확보될 것

세수오차비율지표 과소추계로 인한 행정자원 낭비 방지 위해 의미있는 신설

다만 코로나로 인한 급격한 세수감소 어떻게 평가할 것인지 기준 마련할 필요

이불용액 지표 신설은 적극적 집행여부를 본격적인 평가대상으로 상정한 좋은 변화이나

이월액 지표에 사고이월만 상정한 것은 지방재정의 현실에 대한 이해부족으로 변칙적 우회 조장할 위험 내재 반드시 전체 이월액을 포괄하는 방식으로 수정되어야 

보조금사업 불용시 신속한 반납 가능하도록 하는 제도적 변화와 관리노력 반드시 수반되어야

•  계속되는 경기 위축과 특히 코로나로 인한 급격한 경제 위기에 대응하고 급증하는 사회서비스 수요에 적극적으로 대응하기 위해 지방분권시대 지방정부의 역할이 더욱 중요해지는 시기임

• 행안부의 이번 재정분석계획은 지방정부가 충분한 역할을 하는데 있어서 체계적인 세수추계와 중장기 재정계획을 바탕으로 한 계획적인 예산편성과 집행관리가 갖는 중요성을 새롭게 인식하고 이를 평가지표로 도입했다는 점에서 높이 평가함

•  다만 중기재정계획비율의 경우 정책사업비에 대한 구성항목과 기준이 명확히 제시되어야 전국 지자체에 대한 객관적인 평가가 가능할 수 있으며, 세수추계비율의 경우 과소추계로 인한 행정자원의 낭비를 막고 적극적으로 예산을 편성하기 위해 의미있는 지표이지만 외부요인에 의한 세수감소시 지표해석의 기준을 마련할 필요가 있음

• 이불용액 비율의 경우 이월액  분석대상을 사고이월로 한정한 것은 명시이월과 계속비이월로 우회하는 부작용이 발생할 위험을 안고 있다는 점에서 반드시 이월액 전체를 포괄하는 방식으로 시정되어야 할 것임 

• 보조금 반납금의 경우도 보조금의 성격과 불용의 내용에 따라 불용액의 규모에 포함될 수 있도록 하는 지표의 정교화가 필요하며 이와 별개로 보조금의 불용이 예상되는 경우 추경 등을 통해 감액하고 신속하게 반납이 이루어지도록 함으로써 국가전체 재정운용의 효율성을 제고할 필요가 있을 것임

• 나라살림연구소는 이번 지표신설 및 개선을 통해 지방재정에서 계획적인 편성과 정밀한 집행관리를 위한 변화의 전기가 마련되기를 기대하며, 이를 위한 지표의 보완을 제안함 

 

나라살림연구소 소장: 정창수 경희대 후마니타스칼리지 객원교수 문의 : 신희진 선임연구원 E-mail :[email protected]

 

‘나라살림브리핑’은 나라살림연구소에서 관련 전문가 및 경제부 기자에게 발송하는 재정관련 브리핑 입니다. 재정, 조세, 예산 관련 정부, 국회, 학계 및 시민사회의 동향을 통계적으로 분석하여 전달하는 한편 나라살림연구소의 비판과 대안이 담겨 있습니다. 이 브리핑을 받고자 하시는 분은 아래 메일 주소에 소속과 성함을 알려주시면 메일로 발송하겠습니다. [email protected]

docs.google.com/document/d/12zIzb2D25WZGd0XdOITf8MI5x0orTybMwJ3iBKdnKBk/edit?usp=sharing

 

 

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■ 방송 : 경인방송 라디오 <박성용의 시사포차> FM90.7 (20년 4월 8일 18:00~20:00)

 

■ 진행 : 박성용

 

■ 인터뷰 : 이상민 나라살림연구소 연구위원

 

◆ 박성용: 긴급재난지원금 논란이 긴급재정명령권 논란으로 번지고 있습니다. 재난지원기금을 더 빨리, 더 많이 지급하자는 정치권의 목소리가 힘을 얻고 있기 때문인데요. 긴급재정명령권이 무엇인지, 법적이나 여건상 가능한 시나리오인지 한 번 짚어보겠습니다. 이상민 나라살림연구소 연구위원 전화연결돼 있습니다. 안녕하세요.

 

◇ 이상민: 네 안녕하세요.

 

◆ 박성용: 먼저 긴급재정명령권이라는 게 도대체 뭔가요?

 

◇ 이상민: 헌법에 있는 내용인데요. 긴급할 때, 천재지변 아니면 전쟁, 이런 상황에서 국회 동의 없이 대통령이 긴급하게 재정을 편성할 수 있는, 집행할 수 있는 그런 권한입니다.

 

◆ 박성용: 본래는 원래 모든 법이 국회 동의를 거쳐야 하는 건 아닌가요?

 

◇ 이상민: 그래야죠. 국회가 가장 중요한 것이 법과 예산인거잖아요. 정부가 마음대로 법과 예산을 하면 안 되는 거고요 당연히. 국민의 대표인 국회에서 이 예산을 써도 된다. 이 법은 실행해도 된다라고 심의절차를 마쳐야지만 할 수가 있는 것이 원칙이죠.

 

◆ 박성용: 근데 왜 이런 예외적인 법적 권한을 만든 건가요?

 

◇ 이상민: 예를 들어서 전쟁이 났다. 그러면 국회가 열리기가 어렵잖아요?

 

◆ 박성용: 국회 소집이 어렵다는 거죠 그러니까.

 

◇ 이상민: 그렇죠. 국회가 소집도 안 되는 상황에서, 국회심의를 통과하는 상황에서 가만히 손만 놓고 있을 순 없으니까요. 굉장히 예외적이고 긴급한 상황에서 발동해야되는 그런 권리입니다.

 

◆ 박성용: 그럼 연구위원님 보실 때, 지금 이 상황. 발동해야되는 상황이라고 보십니까?

 

◇ 이상민: 지금 현재 코로나19 사태가 경제적으로 긴급하다. 그렇게는 볼 수는 있겠죠. 그런데 경제적으로 긴급할 때 긴급재정명령권을 사용하는 것이 아니라, 국회소집이 불가능할 때 명령권을 사용해야 되는 거거든요.

 

◆ 박성용: 그게 우선시 되어야 되는 거군요 그러면.

 

◇ 이상민: 그렇죠. 아무리 긴급한 경제적인 문제가 있어도, 국회가 빨리 소집이 되고, 국회가 빨리 처리할 수만 있다면 구태여 재정명령을 사용할 필요는 없죠.

 

◆ 박성용: 그러면 다른 나라에도 이런 긴급재정명령권이 있습니까?

 

◇ 이상민: 네. 있는 나라도 있고, 없는 나라도 있는데요. 독일의 경우에는 우리나라처럼 헌법에 명시되어 있고요. 다른 나라의 경우에는 꼭 법으로 명시되어 있지 않아도, 관행적으로 시행하고 있는 나라들도 있습니다.

 

◆ 박성용: 그러면 연구위원님, 우리나라에서 긴급재정명령권이 실제로 발동된적이 있습니까?

 

◇ 이상민: 역사상 딱 두 번 밖에 없습니다.

 

◆ 박성용: 두 번이요? 어떤 경우였나요 그게?

 

◇ 이상민: 예전에 사채동결조치라고 말하는 박정희 정권 때, 사채를 동결하겠다. 갑자기 재정명령을 통해서 했었고요. 그리고 많은 분들이 기억하시겠습니다만 금융실명제, 김영삼 정부 때 금융실명제를 실시할 때도 긴급한 재정명령권을 사용한 예 입니다.

 

◆ 박성용: 방금 말씀하신 게 박정희 전 대통령과, 김영삼 전 대통령 당시라고 하셨는데.

 

◇ 이상민: 딱 두 번이죠.

 

◆ 박성용: 이게 발동된 이후에, 부작용이나 논란은 없었습니까?

 

◇ 이상민: 부작용과 논란이 많이 있었죠. 사채라는 것이, 우리가 말하는 사채가 아니라 회사채를 말하는 건데요. 사채를 동결했다라는 건 회사채를 가지고 있는 채권자가, 자기의 정당한 채권 권리를 행사하지 못하게 한 거예요. 이것이 금융 출처를 밝힌 사람에 한해서만 너를 채권자로 인정해주고, 그렇지 않을 거면 채권자가 아니다. 라는 그런 엄청난 명령인데요. 이것이 사실 자본주의에서는 굉장히 어려운 일이죠.

 

◆ 박성용: 그러게요.

 

◇ 이상민: 그런 부작용도 분명히 있었고요. 그리고 그 부작용과는 또 달리, 회사가 살아나는 그런 긍정적인 효과도 있긴 있었죠.

 

◆ 박성용: 김영삼 전 대통령 당시에는 어땠습니까?

 

◇ 이상민: 그 때는 이게 사실 금융실명제 실시라는 것이 굉장히 논란이 많았고, 쉽진 않았는데요. 김영삼 전 대통령의 특유의 리더십이라고 할까요? 일단 금융실명제를 실시를 했고요. 사후에 국회의 동의를 받아서, 사실 성공적으로 금융실명제가 안착하는데 굉장히 긍정적으로 평가가 주를 이루고 있습니다.

 

◆ 박성용: 그러면 연구위원님, 만약에 사후에 국회동의가 이루어지지 않으면 긴급재정명령권이 철회될 수도 있는 겁니까?

 

◇ 이상민: 그럼요. 국회 동의가 사전 동의가 아니라, 사후 동의가 꼭 필요한 겁니다.

 

◆ 박성용: 사후 동의가요?

 

◇ 이상민: 네 맞습니다.

 

◆ 박성용: 그러면 사실 법적인 논란을 떠나서, 사실 재원 걱정이 더 큰데요.

 

◇ 이상민: 네, 그렇죠.

 

◆ 박성용: 지금 1인당 100만원을 주자 이런 주장도 있고, 1인당 100만원을 주려면 예산이 얼마나 필요한 겁니까?

 

◇ 이상민: 계산이 간단한데요. 우리나라 국민이 5천 2백만 명이잖아요. 5천 2백만 명에다가 100만원을 곱하면, 숫자는 굉장히 간단해 보이지만 단위가 너무 커서 암산이 안 되시죠?

 

◆ 박성용: 잘 안돼요 사실.

 

◇ 이상민: 5천 2백만 명에다가 100만원을 곱하면 52조원이 나옵니다.

 

◆ 박성용: 52조원이요. 그런데 덧대어서, 누구는 4인가구에 100만원, 누구는 1인당 50만원 이렇게 주장들이 많아요. 이런 막대한 예산, 이게 사실 정말 감당이 되는 겁니까?

 

◇ 이상민: 감당이 된다라는 말이 답하기 어려운 말인데요. 버틸 수는 있습니다.

 

◆ 박성용: 버틸 수는 있다?

 

◇ 이상민: 네, 버틸수는 있다라는 말이 굉장히 여러 가지를 함축하는 말인데요. 가능은 한데 국가 행정이라는 것이 버틸 수 있는 행정이라는 건 당연히 좋은 건 아니잖아요? 가능은 하지만, 많은 부작용이 있을 수 밖에 없다. 정도로 말 하고 싶네요.

 

◆ 박성용: 사실 이 부분에 있어서는, 기획 재정부에서는 우려의 목소리를 계속 내 왔던 것도 사실이잖아요?

 

◇ 이상민: 네, 그렇죠.

 

◆ 박성용: 이 부분은 어떻게 보세요?

 

◇ 이상민: 기재부의 입장에서는 당장 하는 역할이 우리나라 재정을 건전하게 만드는 것이 기재부 역할이니까요. 기재부가 우려를 하는 것도 이해는 되고요. 반면에, 굉장히 큰 질병이 있다. 그런데 이 질병을 치료하기 위해서 수술을 해야된다라고 했을 때, 수술을 했을 때 부작용은 당연히 있을 수 밖에 없는 거잖아요? 피도 날 수밖에 없고, 살도 찔 수 밖에 없는데. 그렇다면 정말 이 부작용이 두려워서 수술을 못하는 것도 이게 또 문제가 될 수 있고요. 부작용을 두려워 하는 것도, 염려하는 것도 나름대로 합리적이고. 부작용이 있어도 너무 사태가 심각하니까 어떤 재정을 큰 폭으로 써야된다라는 두 가지 말, 둘 다 저는 논리적으로 타당하다고 봅니다.

 

◆ 박성용: 사실 곳간을 책임지고 있는 기획재정부 입장에서는 조심스러울 수 밖에 없잖아요.

 

◇ 이상민: 그렇죠. 그런데 문제는 지금 만약에 돈을 몇 십 조, 십 몇 조를 아끼기 위해서 우리나라 경제성장 GDP가 40조가 더 하락한다라면, 오히려 이것은 더 나쁠 수도 있거든요. 그래서 정확하게 살펴봐야죠. 몇 십 조를 아끼는 것이 중요한지, 경제성장률이 GDP가 몇 십 조가 더 떨어질 수 있을지 두 가지를 비교를 해야될 거 같습니다.

 

◆ 박성용: 일단 급한불은 꺼야된다. 이렇게 보면 되겠습니까?

 

◇ 이상민: 그렇죠.

 

◆ 박성용: 지난해 우리나라의 국가부채가 사상 처음으로 1,750조원에 육박한 것으로 나타났는데요. 국가채무도 700조를 넘어선 걸로 나타났습니다. 이거 국가부채와 국가채무, 무엇이 다른 겁니까?

 

◇ 이상민: 국가 부채는요. 이론적으로는 발생주의고 채무는 현금주의다라고 하는데, 쉽게 설명하자면요. 채무는 내가 실제로 빌린 돈이에요. 빌린 돈이니까 갚아야 될 돈인데, 부채는 빌리지는 않았지만, 어쩔 수 없이 돈이 나가야 되는 그런 상황을 다 합쳐서 부채라고 하거든요. 그래서 조금 더 채무보다 범위가 더 크고, 경제적 실질적인 측면에서 내가 줘야 될 돈을 다 포괄한거다라고 이해하시면 됩니다.

 

◆ 박성용: 예를 들면 어떤 부분이라고 볼 수 있겠습니까?

 

◇ 이상민: 예를 들면 국가 입장에서, 공무원분들 퇴직연금이 있잖아요? 국가가 공무원 분들한테 돈을 빌린 건 아니잖아요? 돈을 꾼 거는 아니어서 채무는 아닌데, 그런데 나중에 공무원 연금 부채라고 하는데. 공무원분들이 퇴직을 하면, 돈을 국가가 나가야 되는 거니까 부채는 맞지만 채무는 아닌 거죠.

 

◆ 박성용: 국가부채가 어쨌든 사상 처음으로 1,750조원에 육박한 걸로 나타나는데, 우려할 정도인가요?

 

◇ 이상민: 언론 등에서 꼭 이럴 때 사상최초라는 말을 잘 쓰는데요.

 

◆ 박성용: 국민들은 사실 불안해요 위원님.

 

◇ 이상민: 그런데 이게 저는 사실 경제규모는 매년 커지는 상황에서, 사상최초, 사상최대라는 것은 너무도 당연한 이야기예요. 예를 들자면 올해가 사상최초로 2020년이 되었잖아요.

 

◆ 박성용: 그거랑 또 비슷하게.

 

◇ 이상민: 사상최초로 2020년이 된 거고, 내년도 모든 재정수치는 항상 사상최초를 갱신하는 것은 너무도 당연한 겁니다. GDP가 항상 사상최초를 갱신하고, 사상최초로 얼마가 되었다는 것이 중요한 것이 아니라. 이 돈을 우리가 감내할 수 있을 정도의 규모인지 아닌지를 따지는 것이 더 중요합니다.

 

(중략)

 

◆ 박성용: 어찌됐건 코로나19발 경제위기가 닥치면서 나랏돈 씀씀이는 더 커진 상황인데, 미래세대에게 큰 빚더미를 떠넘기는 거 아니냐 이런 우려도 있어요. 이건 어떻게 생각하세요?

 

◇ 이상민: 그런 우려도 충분히 합리적인 우려죠. 그런데 그 빚이라는 것은 바로 자산이랑 같이 봐야되는 거거든요. 무슨 말이냐 하면, 우리 부모님이 저한테 5억원 빚을 남겨준다. 그런데 이 5억원 빚을 10억 원 짜리 아파트와 같이 남겨준다. 이런 생각을 할 수가 있잖아요? 그렇다라면 그 5억 원의 빚은 받아야 되는 거잖아요. 10억원 아파트와 5억원 빚이 같이 있는 거라면, 마찬가지로 빚은 빚을 통해서 어떠한 자산, 어떤 GDP창출효과가 있는지를 같이 봐야 되는데요. 예를 들어서 채무를 10조원 미래세대에게 넘겨주면서, 그만큼 GDP를 상승할 수 있다면 그것은 가능한 빚입니다. 거꾸로 말하면 10조원의 빚을 넘겨주지 않기 위해서 매년 경제성장률이 0프로, 아니면 마이너스 성장이 된다라고 말하면, 미래세대에게는 더 큰 부담이 되는 거거든요. 미래경제가 성장하지 않다면, 우리는 그 두 가지를 같이 동시에 감안해야 될 거 같습니다.

 

◆ 박성용: 그럼 우리가 지금 현 세대가, 우리 미래세대에게 어떤 자산을 물려줄 것인가, 이 부분도 좀 고민이 필요하겠네요.

 

◇ 이상민: 네, 맞습니다.

 

◆ 박성용: 그럼 이것도 마지막으로 여쭐게요. 재난지원금을 전국민에게 나누어주고, 세금으로 환수하면된다 이런 이야기도 있어요. 이건 어떻게 생각하세요?

 

◇ 이상민: 이 방안을 저희 나라살림연구소에서 계속 주장을 하고 있는 방안인데요. 이게 보편적으로 일단 나누어주자, 보편적으로 나누어 줬을 때 사실 재난지원금이 필요하지 않은 그런 상류층도 있잖아요? 그런데 그 분들에게 내년에 세금을 좀 더 환수를 해서, 보편적으로 지원을 하고. 그러니까 지원할 때 선별적으로 지원을 할까. 아니면 환수 할 때 선별적으로 환수를 할까라는 그런 문제제기인데요. 저는 그런 금융제는 보편적으로 지원하고, 내년에 선별적으로 환수하는 것이 더 긍정적이라고 평가합니다.

 

◆ 박성용: 알겠습니다. 오늘 말씀 여기까지 듣겠습니다. 고맙습니다.

 

◇ 이상민: 네.

 

◆ 박성용: 지금까지 이상민 나라살림연구소 연구위원이었습니다.

 

* 위 원고 내용은 실제 방송인터뷰 내용과는 차이가 있을 수 있습니다.

 

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[이상민의 재정 팩트체크] 지방정부 잉여금 69조원, 순세계잉여금 35조원 문제점
내수가 엉망이라고 한다. 수입이 늘지않으니 소비가 줄고, 소비가 주니 투자가 주는 악순환 고리에 빠졌다는 우려가 든다. 적극적인 소비와 투자 주체가 필요하다는 의미다. 그런의미에서 일각에서는 기업의 사내유보금을 생산적 투자로 유도해야 한다고 한다. 마찬가지로 정부는 재정 지출을 통해 내수를 부양 하겠다고, 또는 해왔다고 공언해왔다.

돈이 돌아야 경제가 선순환 된다는 당연한 원리가 실현되기를 바라는 노력들이다. 그런데 돈이 돌지 못하고 ‘돈맥경화’에 걸려 막히는 곳이 있다. 돈이 차곡차곡 쌓이기만 하고 나오지 않는 곳이 있다. 바로 지방정부 곳간이다. 나라살림연구소가 지난 11월 4일 발표한 졸고 <18년 243개 지방정부 결산서 분석 잉여금 현황, 문제점, 개선방안>에 따르면 18년 우리나라 지방정부가 쓰지 못한 ‘못쓴 돈’ 잉여금 규모가 69조원이며, ‘남긴 돈’ 순세계잉여금 규모가 35조원이라고 한다. 

너무 큰 규모라 느낌이 안오면, 올해 추가경정예산안 규모 6.7조원과 비교해보자. 올해 추경 예산안에는 ‘미세먼지 추경’이라는 이름이 붙었다. 미세먼지가 심각해서 추경이 필요하다는 것인데, 미세먼지가 올해만 급작스럽게 발생한 일이 아니라는 점에서 추경의 이유치고는 좀 궁색했다. 그래서 올해 추경의 실질적 목적은 내수경기 부양 목적이다. 내수를 부양하고자 추가로 투입한 국가재정의 규모가 6.7조원이다. 이를 통해 0.1%p의 추가 성장을 기대했다. 그런데 18년 지방정부가 쓰지 못한 잉여금 규모가 69조원이고, 남긴 돈인 순세계잉여금 규모가 35조원이다.

지방정부에 어마어마한 돈이 남았다는 사실을 알 수 있다. 그런데 이게 무슨 의미일까? 왜 남았을까? 그리고 어떻게 해결해야 할까? 논의를 구체적으로 진행하도록 해보자.

첫째, 돈이 많이 남았다는 의미는 무엇일까?

→‘돈맥경화’를 만들어 내수를 악화시킨 주범(?)이 지방정부가 못쓴 잉여금

지방정부에 남은 돈, 또는 못쓴 돈이 우리나라의 ‘돈맥경화’를 부르고 내수를 악화시켰다는 의미다. 그리고 그 규모가 경제성장률에 유의미한 영향을 줄 수 있을 정도라는 뜻이다. 조세재정연구원 보고서에 따르면 정부가 실질 총지출을 1조원 늘리면 실질 GDP는 당해연도에 0.45조원이 증가한다고 한다.

즉, 잉여금 69조원과 순세계잉여금 35조원이 모두 실질 총지출을 늘리는데 지출되었다면, 산술적으로는 우리나라 GDP를 약 1.7%, 0.9%를 늘릴수도 있던 커다란 규모가 된다.

구체적으로 설명해보자. 18년 우리나라 지방정가 번 돈(세입)은 362조원인데 쓴돈(세출)은 293조원이다. 그 차액인 못쓴 돈(잉여금)이 69조원이다. 세출 대비 약 ¼ 가까운 규모(23.5%)를 못썼다는 뜻이다. 참고로 말한면 작년 중앙정부의 세입은 385조원, 세출은 365조원이다. 잉여금 규모는17조원이니 세출대비  4.7%밖에 안 된다.

지출보다 수입이 많다면 좋은 것 아닐까? 지방정부 재정이 건전하게 운영되었다는 사실은 언뜻 생각해 보면, 좋은 뉴스처럼 느낄 수도 있다. 주민들의 세금을 아껴썼다는 의미도 있지 않을까?

 

(중략)

 

둘째, 왜 이렇게 많은 돈을 못썼을까?

→전년도 남아 넘어온 순세계잉여금이 눈덩이 처럼 증가해서

물론 실제 행정을 하다보면, 모든일이 계획대로 진행되지는 않는다. 수입규모를 100% 정확하게 예측할 수도 없고 지출을 100% 할 수도 없다. 행정안전부의 보도해명자료를 보면 지방정부는 국고보조 비중이 높아 계획대로 재정운용을 하기 어렵다고 한다. 중앙정부의 교부세 정산이나 공모사업이 예산을 세운 이후 연중에 지출되기에 예상치 못한 초과수입이 생길 수 밖에 없는 구조적인 문제가 있다고 해명했다. 

실제로 집행률이 낮은 지방정부의 해명을 들으면 ‘눈물없이 들을 수 없는 사연’ 한 둘은 꼭 있게 마련이다. 그런데 원래 아무런 문제와 어려움이 없는 행정은 존재하지 않는다. 어떤 일이던 어려움은 존재하기 마련이고 우리가 세금을 내고 선거를 하는 이유는 그 어려운 일들을 해 나가기를 바라기 때문이다. 그래서 프로는 결과로 말을 한다고 한다.

그런데 최근 순세계잉여금 증가 추세를 보면 ‘원래 지방행정은 어려운 것’이라고 변명하기에는 좀 지나쳐보인다.

 

(중략)

 

셋째, 어떻게 해야 할까?

→규제강화 보다는 책임성 강화가 필요

지방정부 행정에 심각한 문제가 있다는 사실이 드러났다. 과천시, 서울강남구 같은 곳은 일반회계 순세계잉여금의 규모가 세출대비 각각 47%, 39%에 달한다. 과천시는 작년 18년도에 2100억원을 지출했으나 남은 돈인 순세계잉여금이 무련 1천억원이다. 주민들에게 1천억원의 행정서비스를 추가로 제공할 수 있는 여력이 있었으나 지방자치법 균형재정 원칙을 어기고 돈을 남겼다.

더 큰 문제는 과천시나 강남구처럼 자체 수입 비중이 높아 재정여력이 좋은 곳만 돈을 많이 남긴 것이 아니다. 예를 들어 전북장수군은 전체 세수 중, 지방세로 벌어들이는 수입의 비중이 단 2.3%밖에 안된다. 자체재원이 부족하여 중앙정부로부터 받는 교부세 예산이 전체 세수(4117억원)에서 44.3%(1356억원)를 차지한다. 그런데 이렇게 중앙정부로부터 재정지원을 많이 받으면서 못쓴 잉여금의 규모가 1255억원이다. 이런 사례들을 보면 지방정부의 행정능력 자체에 의심이 들만하다.

그렇다면 행정안전부의 관리감독과 규제가 더욱 필요할까? 그러나 행정안전부의 강력한 규제도 해결책이 아니다. 순세계잉여금이 이렇게 증가하게 된 중요한 이유는 행정안전부가 균형재정의 원칙을 어기고 잘못된 평가 시그널을 지방정부에 준 측면도 있다.

또한, 행정안전부가 작성한 지방예산 실무교제를 보면 예산상에서는 수지균형을 맞추지만, 결산상에서는 적당히 남기라고 설명하고 있다. 이러한 행안부 지침은 예산안이 집행을 하는데 정확한 가이드라인이 되지 못하고 예산서 따로, 실무 집행 따로의 형식적 예산안으로 전락시키고 있다.

 

(중략)

 

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