국회 법안소위 만장일치 관행, 전형적인 국회의원 특권 보장이다

지난 해 이른바 「데이터3법(개인정보보호법·신용정보법·정보통신망법 개정안)」은 국회에서 기나긴 논의를 했지만 논의를 시작한 지 1년이 지나도록 통과되지 못했다. 바로 바른미래당의 한 의원이 소속 상임위 법안소위에서 홀로 반대 의견을 고수했기 때문이었다.

그러나 국회법 규정에 의하면, 법안소위 회의는 다수결 의결을 하도록 명문화되어 있다. 그럼에도 우리 국회는 관행상 ‘만장일치 합의 처리’를 원칙으로 하고 있다.

얼핏 생각하면, 이러한 ‘만장일치’의 관행은 협치의 상징이며 타협과 협상을 최고의 가치로 하는 아름다운 모습이라고 간주할 수 있다. 그러나 그 본질을 살펴보면, 이는 국회의원이라는 특권적 신분의 권한을 그야말로 “특권적으로” 보장해주는 것이다.

법안소위의 만장일치 관행은 여당과 야당을 불문하고 국회의원 자신들의 무소불위 특권을 보장해주는 만능열쇠로서, 국회의원 특권 나눠먹기의 노골적인 모습이다. 그리고 이는 여야 ‘적대적 공존’의 물적 토대로 기능한다.

‘87 체제’의 유산, “권력의 나눠먹기”, “특권 동맹”

이러한 법안소위 만장일치의 관행은 ‘87 체제’의 여소야대 4당 체제의 13대 국회부터 시작된 것이었다.

이 13대 국회는 우리 국회사에서 특별히 주목해야만 하는 시기다.

본래 우리 국회도 상임위원장은 다수당이 독점하고 있었다. 그리고 그것은 어느 국가 의회든 의회의 일반적 형태이다. 그런데 1987년 6월 항쟁으로 탄생된 이른바 ‘87 체제’의 여소야대 4당 체제 정국에서 상임위원장을 의석 비율에 따라 배분하게 되었다.

긍정적 측면에서 평가하자면, 이는 의회 상임위 활동에서 독점을 해소하고 공존과 균형 그리고 타협의 공간을 제공했다는 의미를 부여할 수 있다. 하지만 객관적인 측면에서 평가한다면, 이것은 여야 나눠먹기의 전형적 형태라 할 수 있다.

한편 13대 국회 당시 여소야대 4당 체제에서는 교섭단체 정책연구위원 조항도 신설되어 각 당이 정책연구위원을 ‘나눠 갖게’ 되었다. 그리고 줄곧 여당의 몫이었던 국회도서관장 자리도 제1야당의 몫으로 가져가기로 되었고, 이 관행은 지금에 이르기까지 계속 이어져오고 있다.

이러한 일련의 과정은 당시 제1야당으로 올라선 평민당의 의도가 관철되었다고 평가될 수 있다. 물론 이는 DJ의 구상과 ‘철학’이 반영된 셈이었다. 이러한 DJ식 정치는 “상인적 현실감각”에 대한 강조에서 드러나듯, 철저하게 독점되어왔던 권력을 분배하고 균점하는 계기로 작동되었다는 긍정적 측면이 충분히 인정될 수 있다. 즉, 이는 박정희 전두환 군사독재 시기의 철저한 ‘권력 독점’이라는 조건을 ‘권력 분점’으로 완화시켰다는 의미를 지녔다고 평가할 수 있다.

하지만 이러한 ‘권력 분점’의 개량주의는 ‘권력 나눠먹기’, 그리하여 결국 여야 간 ‘기득권의 공존’이라는 기묘한 조건을 배태시킨 기원이기도 하다. 이로부터 지금 우리 국회의 또 다른 폐단인 여야 간 “적대적 공존”과 “특권 동맹”이 확고한 ‘관행’으로 자리잡았기 때문이다.

“적대적 공존”과 “특권 동맹”, 우리 국회의 가장 특징적인 관행

우리 국회는 정작 나눠야 할 것은 나누지 않고, 나누지 말아야 할 것은 기꺼이 나눈다. 또 정작 협치해야 할 일은 결사적으로 협치하지 않으면서 협치해서는 안될 것은 힘을 합해 협치한다.

현재 우리 국회는 겉으로 보면 결사적으로 싸우는 척 하지만 내면적으로 들여다보면 “권력 나눠먹기” 혹은 “적대적 공존”, 그리고 국회의원의 “특권 동맹”이 관철되고 있다. 이러한 “적대적 공존”과 “특권 동맹”은 우리 국회의 가장 전형적인 관행으로 자리잡고 있고, 이는 다시 “정쟁만 계속하는 국회”의 재생산구조를 극적으로 확대시키고 있다.

국회 개혁은 박정희와 김대중의 유산을 극복하는 데서 시작된다

지금이야말로 “적대적 공존” 혹은 “특권 동맹”에 토대한 국회의 무원칙한 권력 나눠먹기의 관행은 마땅히 청산되어야 한다.

우리 국회를 왜곡시킨 핵심적 근원은 박정희 전두환 군사정권이 국회 무력화를 위해 국회에 덮어씌운 각종 적폐지만, 그에 못지않게 ‘87 체제’의 여소야대 국면에서 시작된 “권력 나눠먹기”에 기초한 “적대적 공존”과 “특권 동맹” 역시 오늘 국회 난맥상의 또 다른 핵심적 기원이다. 다시 말해, 박정희 전두환 군사정권이 국회에 각인시킨 적폐와 함께 ‘87 체제’의 13대 국회에서 비롯된 “권력 나눠먹기”의 “적대적 공존”과 “특권 동맹”이야말로 오늘 우리 국회를 “일하지 않은 국회”, “특권만 누리는 국회”로 만든 양대 근원, 구체제(앙시앵레짐)이다.

그러므로 군사독재가 남긴 적폐의 청산과 권력 나눠먹기에 토대를 둔 적대적 공존과 특권 동맹의 해체야말로 오늘 우리 국회 개혁의 출발점이다.

우리 국회는 박정희와 김대중을 모두 뛰어넘어야만 한다. 즉, 박정희 군사독재의 국회 무력화라는 적폐의 측면과 김대중 식의 권력분점, 적대적 공존이라는 관행의 측면의 양 측면을 모두 극복해야 한다.

그렇게 과거로부터 고착화된 국회의 비정상적 적폐와 관행을 과감하게 단절하고 해체할 때, 우리 국회도 비로소 의회다운 의회, 기본에 충실한 의회로서의 위상을 갖추는 계기를 만들 수 있을 것이다.

소준섭

우리 국회의 대표적인 이미지 중의 하나가 바로 국정감사다. 그야말로 국회의 큰 ‘행사’다. 그런데 이 국정감사 제도가 세계적으로 우리 국회에만 존재하고 있다는 사실은 거의 알려져 있지 않다.

국정조사(국정감사가 아니라) 제도는 영국 의회에서 1689년 아일랜드 전쟁의 실패 원인을 조사하고 그 책임을 추궁하기 위해 특별위원회가 구성되어 조사활동을 전개한 것이 시초가 되었다. 하지만 세계 대부분의 국가에서 국정조사권은 인정되고 있지만 국정감사제도는 다른 나라 의회에서 존재하지 않는다.

1948년에 제정된 우리 제헌헌법의 제43조는 “국회는 국정을 감사하기 위하여 필요한 서류를 제출케 하여 증인의 출석과 증언 또는 의견의 진술을 요구할 수 있다.”고 규정하였다.

그리고 같은 해 제정된 국회법에서도 국정감사와 관련된 내용을 규정하였다.

“국회는 의안 기타 국정에 관한 사항을 심사 또는 조사하기 위하여 의원을 파견할 수 있다(제72조).”

“국회로부터 심사 또는 조사하기 위하여 정부 기타의 기관에 대하여 필요한 보고 또는 기록의 제출을 요구할 때에는 이에 응하여야 한다(제73조).”

“국회는 의안 기타 국정에 관한 사항을 심사 또는 조사하기 위하여 증인의 출석을 요구할 때에는 따로 정하는 규정에 의하여 여비와 일당을 지급한다(제74조).”

여기에서 알 수 있듯이, 국회법에서는 헌법과 달리 ‘감사’ 대신 ‘심사’ 혹은 ‘조사’라는 용어를 사용하고 있고, 정례적으로 실시한다는 내용이나 감사의 대상과 주체에 대한 별도의 규정을 두지 않음으로써 사실상 국정감사와 국정조사의 구분을 하지 않았다.【1】

국정감사는 유신헌법에 의해 폐지되었다가 1987년 이후 부활하였고 헌법 제61조에도 다시 명문화되었다. 국회의 힘을 강화하고 그 권위를 높이기 위해서였다.

그런데 엄격히 말해, ‘감사’와 ‘감시’ 그리고 ‘조사’는 상이한 의미를 지닌 용어로서 정확하게 구별되어 사용해야 한다. 국회는 국민의 대표로서 행정부에 대한 감시와 통제 기능을 수행하는 것이지 직접 감사기능을 수행하는 것은 행정부의 자율권을 침해하는 것으로 권력분립 원칙에 위배된다. 더구나 현행 헌법상으로도 행정부 감사는 원칙적으로 감사원이 하도록 규정되어 있다. 그러므로 국정감사는 폐지되어야 한다는 견해가 나온다.【2】 그에 따르면, 국회의 정부 감시 기능은 상임위원회 활동을 활성화시켜 상시적으로 이뤄지게 하면 된다는 것이다.

근본적으로는 미국 의회처럼 의회 내에 회계감사원을 설치하는 방안이 바람직하다. 미국 회계감사원은 연방정부의 예산 지출과 운영에 대한 감사를 임무로 하며, 연방 정부의 예산을 사용하는 모든 사업과 활동을 조사할 수 있는 권한을 가지고 있다. 회계감사원의 감사결과는 수시로 모든 상하원 의원과 행정부에 제출된다. 그러므로 미국 의원들은 우리처럼 매년 국정감사를 하지 않아도 이 감사보고를 통해 각 부처의 운영상황을 손금 보듯 파악할 수 있다.

국회의원은 연예인이 아니다

국정감사가 진행될 때면 장관이 수시로 불려 다니고 국회 복도까지 공무원들로 북새통, 아수라장이 되어 국정 마비 현상을 초래할 정도다. 미국에서는 엄격한 권력분립에 의해 원칙적으로 의회의 장관출석 요구권이 없다.

그 동안 사람들은 국정감사장에서 국회의원들이 피감기관에 호통을 치고 엄청난 자료 제출을 요구하는 모습을 너무도 많이 목격해왔다. 감사보다는 정쟁의 연속이고 건수 위주며 ‘특권 과시의 현장’이다. 몇 해 전 국감에서도 태권도복을 입고 나오거나 한복 경연을 시연하고 고양이를 특별증인으로 신청하는 등 어떻게든 튀어보려는 연기정치의 희화화된 공연장이었다. 그러니 졸속감사에 수박겉핥기식 감사라는 비판이 끊이지 않으며, 이는 결국 국회의원들의 이미지를 더욱 추락시키고 정치 불신을 더욱 가중시킨다. 국회의원은 연예인이 아니다.

또한 국감이라는 이 과정을 통하여 전문위원을 비롯해 행정부에 대한 ‘갑’으로서의 국회 관료들의 권한 역시 필연적으로 더욱 강화된다.

‘개념의 오해, 혹은 착각’으로 탄생된, 세계 어느 의회에도 없는 국정감사 제도, 이제 폐지하는 것이 정도(正道)다.

【1】 이러한 ‘감사’와 ‘감시’ 그리고 ‘조사’ 용어 혼동과 관련하여, 제헌헌법 기초자인 유진오 박사는 국정감사와 조사를 혼용하여 설명하며 국정감사를 영국에서 기원한 것이라 하여 국정조사의 의미로 파악하고 있었다. 즉, 제헌헌법 제43조 규정에 대하여 유진오 박사는 “국회가 국정을 감시하기 위하여 제반의 조사를 하는 것은 당연한 기능이라 할 것이며, 본조는 국회의 이 당연한 기능을 선명(宣明)하는 동시에 국회가 국정을 감사할 때의 증인을 소환하여 증언 또는 의견의 진술을 요구할 수 있음을 명백하게 한 것이다. 국회의 국정감사기능은 처음 영국에서 시작되어 점차 각국에 보급된 것인데, 종래 각국에 있어서의 국정감사의 실제를 보면……”라고 해석하고 있다. 여기에서 알 수 있듯이, 유 박사는 국정감사를 영국에서 기원하여 각국에서 인정하고 있는 국정조사의 의미로 이해하고 있다. 김효전, “입법부의 정책통제 기능; 국정감사권과 조사권을 중심으로”, 「대한변호사협회지」제150호, 1989.

【2】 이관희, “우리나라 국정감사ㆍ조사 제도의 개혁방안”, 「헌법학연구」제11권 제3호, 2005. 9.

소준섭

보도자료

72명 국회의원, 기후위기 대응 “석탄발전 퇴출 시한 마련해야”

⁃ 환경운동연합, 국회의원 대상 석탄발전 퇴출 정책에 대한 설문조사 결과 발표
⁃ 석탄발전 퇴출 시점에 대해 “2030년” 34.7%, “2040년” 26.4% 순으로 응답
⁃ 삼척, 강릉 등 ‘현재 건설 중인 석탄발전소 사업 중단과 재검토’에 83.3% 동의

2020년 10월 13일 -- 72명의 국회의원이 기후위기 대응을 위해 석탄발전 퇴출 로드맵을 마련해야 한다고 의견을 밝혔다. 환경운동연합이 8월 26일부터 9월 29일까지 한 달간 국회의원 300명을 대상으로 석탄발전 퇴출 관련 설문조사를 진행한 결과, 답변한 72명 의원 모두가 기후위기 대응을 위한 석탄발전 퇴출 시점을 정하는 로드맵이 필요하다고 답변했다.

석탄발전 퇴출 시점을 묻는 질문에는 ‘2030년’이 되어야 한다는 답변이 34.7%로 가장 많았고, 2040년 26.4%, 2050년 12.5% 순으로 나타났다. 정부는 하반기 9차 전력수급기본계획을 수립 중이며, 현재 국가기후환경회의는 중장기 국민정책제안의 일환으로 석탄발전 종료 시점을 ‘2040년 이전’부터 2050년까지의 시나리오로 설정한 ‘석탄발전의 단계적 감축’에 대한 공론화를 진행하는 상황에서 국회의 역할이 주목된다.

지난 2월 기후 싱크탱크인 ‘클라이밋 애널리틱스’는 1.5℃ 지구온난화를 방지하기 위해서 한국은 2029년까지 석탄발전소를 모두 퇴출하고 재생에너지 확대에 박차를 가해야 한다고 제시한 바 있다. 석탄발전소를 운영하는 영국, 네덜란드, 독일 등 유럽 15개국은 석탄발전 종료 목표를 공식화했고, 대부분은 2030년 이전을 최종 폐쇄 시점으로 공식 선언했고 ‘석탄발전 금지법’과 같이 이를 입법화하는 추세다.

응답한 국회의원의 90%는 석탄발전을 폐쇄하고 이를 태양광, 풍력 등 재생에너지로 대체해야 한다고 밝혔다. 석탄발전 감축과 그린뉴딜 정책에도, 정부는 하반기 수립 예정인 9차 전력수급기본계획(안)에서 2030년 재생에너지 발전 비중을 기존 목표와 동일한 20%로 제시한 상태다.

아울러, 83.3%는 사회적으로 문제가 되고 있는 현재 건설 중인 석탄발전소의 중단 또는 전환하기 위한 재검토가 필요하다고 답변했다. 현재 한국에서는 충남 서천, 경남 고성, 강원 강릉과 삼척 지역에 석탄발전소 7기가 건설 중이며 이 발전소들이 완공되면 연간 5,160만 톤의 온실가스를 추가 배출할 것으로 우려된다.

공적 금융기관들이 석탄발전에 대한 투자를 금지하는 제도 개선에 대한 질문에는 90.3%의 의원들이 동의했다. 실제로 지난 7월 해외 석탄발전 투자 금지법이 발의됐지만, 10월 5일 한국전력공사 이사회에서는 베트남 붕앙-2 석탄발전 사업에 대한 투자를 결정하는 등 해외 석탄발전에 대한 투자가 계속되면서 국제사회로부터 ‘기후악당’이라는 비판을 받아왔다.

석탄발전소가 배출하는 미세먼지나 온실가스로 인한 환경비용을 합리적으로 반영하기 위한 발전용 유연탄에 대한 개별소비세를 인상하거나 급전 순위에 온실가스 비용을 반영하는 방안에 대해서도 97.2%의 높은 동의율을 나타냈다.

이번 조사에 응한 국회의원 72명은 정당별로 더불어민주당 53명, 국민의힘 9명, 정의당 6명, 열린민주당 1명, 기본소득당 1명, 무소속 의원 2명으로 나타났다. 응답한 국회의원의 소속 상임위원회로는 산업통상자원위원회 12명, 환경노동위원회 9명, 기획재정위원회 9명, 보건복지위원회 8명 순으로 나타났다.

환경운동연합 최예지 에너지기후 활동가는 “얼마 전 국회는 기후위기 비상대응 촉구 결의안을 압도적 찬성으로 채택해 ‘기후위기 비상상황’을 선포했다. 이제 선언을 넘어서 시급히 행동해야 한다”면서 “국회와 정부는 ‘석탄발전 퇴출 로드맵’을 마련하고 이를 실행하기 위한 입법에 나서야 한다”고 강조했다.

석탄발전 퇴출 국회의원 정책 설문조사 개요

[1] 설문 개요
대상 : 국회의원 300명
설문 기간 : 2020년 8월 26일 ~ 9월 29일
조사 방식 : 이메일, 팩스를 통한 설문지 응답
조사 항목: 기후위기 대응과 석탄발전 퇴출 대책 관련 6개 문항
조사 기관 : 환경운동연합

[2] 설문에 응답한 국회의원 명단 (총 72명)

강민정, 강병원, 강은미, 고민정, 고영인, 고용진, 김남국, 김성환, 김수흥, 김영배, 김영주, 김용판, 김원이, 김정재, 김홍걸, 남인순, 노웅래, 도종환, 류호정, 민형배, 박홍근, 배준영, 배진교, 서병수, 서영석, 송영길, 송옥주, 송재호, 신영대, 신정훈, 심상정, 안민석, 양이원영, 양정숙, 엄태영, 용혜인, 우원식, 유정주, 윤관석, 윤미향, 윤상현, 윤영덕, 윤재갑, 윤주경, 윤준병, 이개호, 이규민, 이명수, 이성만, 이소영, 이수진(지역), 이수진(비례), 이용빈, 이원욱, 이원택, 이은주, 이정문, 이해식, 인재근, 장철민, 장혜영, 정성호, 정일영, 정필모, 조경태, 조오섭, 최혜영, 허종식, 홍기원, 홍석준, 홍성국, 황운하 (총 72명)

[슬라이드]석탄발전 퇴출 국회의원 설문 조사 결과 발표 자료

[문서]석탄발전 퇴출 국회의원 설문 조사 결과 발표 자료

[2020.5.19 MBC보도]

투명사회를 위한 정보공개센터는 지난 2019년부터 국회의원실의 기록이 의원의 임기종료와 함께 사라져버리는 문제에 주목해왔습니다. 청와대는 대통령기록물법으로, 공공기관은 공공기록물법으로 기록을 관리하지만, 국회의원들이 일을 하면서 만들거나 가지고 있는 정보들은 마치 의원 개인의 기록처럼 파쇄해 버리기도 하고 집으로 가져가 버리기도 하는 것이 현실입니다(...) 그래서 우리는 요구하기로 했습니다. 

세금으로 일하는 국회의원님들, 기록 남기세요! 정보공개도 하세요! 

정보공개센터는 국회의원의 의정활동을 기록하는 제도를 만들기 위해 시민의 의견을 묻습니다. 국회의원이 하는 일이 기록되고 공개될 수 있도록 답변 부탁드립니다!

설문링크>> https://forms.gle/q21VGBfjtv5TZcjW7

우리 헌법 제103조는 “법관은 헌법과 법률에 의하여 그 양심에 따라 독립하여 심판한다.”고 규정하고 있다.

“법관이 그 양심에 따라 심판한다”는 이 말은 우리 모두에게 이미 ‘상식’처럼 굳어져 있기 때문에 이 말에 대하여 의문을 제기하는 사람은 거의 없다.

헌법의 ‘법관 양심 조항’, 일제와 박정희 잔재

하지만 사실 이러한 “법관의 양심 조항”을 헌법이나 법률에 규정하고 있는 나라는 세계에서 오직 우리나라와 일본밖에 없다. 예를 들어, 독일 기본법 제97조는 “법관은 독립하여 법률에만 구속된다.”고 규정하고 있다.

우리 헌법에 이 ‘법관의 양심 조항“이 처음부터 있었던 것은 아니다. 제헌 헌법은 제77조에 “법관은 헌법과 법률에 의하여 독립하여 심판한다.”고만 규정하고 있었다. 그러나 박정희의 5·16 쿠데타 후 1962년 개정 헌법에서 ‘양심’이라는 용어가 추가되었고, 이 조항이 오늘날까지 이어지고 있다. 이는 일본 헌법을 그대로 베낀 것이었다. 일본 헌법 제76조는 “모든 재판관은 그 양심에 따라 독립하여 그 직권을 행사하며 이 헌법과 법률에만 구속된다”라고 규정하고 있다.

독일 기본법 제97조도 초안에는 양심이라는 문구가 포함되어 있었다. 하지만 법관의 양심을 법률과 동위, 또는 상위에 있는 하나의 법원(法源)으로 오인하게 만들 수 있다는 우려에 따라 삭제하였다.

지금도 그대로 유지되고 있는 ‘사법농단 체제

오늘날 우리 사회에서 일반인들이 납득하기 어려운 판결은 적지 않다. “유전무죄 무전유죄” 현상은 마치 하나의 상식처럼 이미 우리 사회에 자리를 잡았고, 재벌이나 고관대작 등 힘 있는 자에게는 ‘양심’이라는 재량권을 적용하여 법률을 자의적으로 폭넓게 해석하여 너그럽게 적용시키는 사례가 비일비재하다.

법관이 헌법이 부여한 그 ‘양심’을 기반으로 하여 결과적으로 ‘법률’로부터도 ‘독립’하는듯한 모습이다. 독일 헌법에서 법관의 ‘양심’이라는 문구를 삭제했던 이유가 되었던 바로 그 우려가 현실화되고 있다.

양승태 전 대법원장 시절 사법농단이 끼친 엄청난 피해가 엄연하게 존재하지만, 정작 어느 그 누구도 책임을 지는 사람은 없다. 사법농단 관련자들에 대한 ‘직권 남용’의 그물은 너무나 성겨서 유명무실할 뿐이다. 이러는 사이, 법원은 법원행정처를 비롯하여 사실상 아무 것도 변한 것 없이 ‘사법농단 체제’를 그대로 유지하고 있다.

국회는 왜 단 한 번도 법관탄핵을 하지 않았을까?

법관의 양심에만 시민의 운명을 맡기는 것은 결코 민주주의가 아니다. 마땅히 시민의 민주적 통제를 받아야 한다. 그래야 민주주의다. 현재 법원행정처 등 자신들만의 손으로 독점되고 있는 법원 행정사무를 유럽국가의 보편적 방식처럼 반드시 다수의 시민이 참여하는 사법평의회에 의해 운용되도록 해야 한다. 당연히 헌법상 “법관의 양심 조항”도 폐지되어야 한다.

또 재판과정에서 법을 왜곡한 법관 및 검사 등 관련자들은 ‘법왜곡죄’를 제정하여 엄벌해야 하고, 엄중한 잘못을 범한 법관은 탄핵되어야 한다.

법관탄핵은 헌법에도 명문화되어 있지만 이제껏 단 한 번도 시도조차 되지 못했다. 사법후진국인 일본에서도 법관탄핵은 대단히 흔하게 실시되고 있고, 실제로 여러 차례에 걸쳐 법관 탄핵이 실행되었다.

우리 국회는 법관탄핵이 한 번도 없었던 것에 대하여 삼권분립 정신을 중시한다든지 사법부 독립을 존중해서라는 이유를 내세우고 있다. 하지만 실제로는 재판과 판결에 의해 언제든 자신들의 정치적 운명을 손에 쥘 수 있는 법원의 눈치를 보고 최소한 법원과 우호적인 관계를 갖고 있으려는 국회의원들의 본능으로부터 비롯된 측면이 강하다. 혹은 스스로 얽힌 비리 때문에 도둑이 제 발 저린 격으로 몸을 낮추고 있을지도 모른다. 또 중앙 선거관리위원회 위원장을 대법관이 맡고, 각급 선거관리위원회의 경우에도 판사가 위원을 겸직하고 있는 점도 선거에 목매는 국회의원에 대한 법원의 영향력을 키우는 한 요인이라 할 것이다. 이유야 어찌됐든 법원에 대해 국회의원들이 ‘몸을 낮추는’ 이러한 관계는 양승태 전 대법원장 시기에 추진했던 상고법원 도입을 위한 법원조직법 등 6개 법안 개정안이 아직 국민들이 전혀 알지도 못하는 상황에서 전체 국회의원의 과반수를 훨씬 넘는 168명의 서명으로 발의되었던 점에서도 명백히 입증된 바 있다.

사실 지금처럼 검찰과 법원의 힘을 막강하게 만든 데에는 정치권의 행태도 큰 몫을 담당했다. 정치권은 자신들이 정치적으로 그리고 입법자로서 스스로 해결해야 할 많은 일들을 언제나 그리고 반드시 고소고발만을 일삼아 자신들의 운명을 검찰과 법원의 손에 넘기는 행태를 보여왔다. 이는 스스로 입법부 자신들의 권위를 추락시킨 행위일 뿐 아니라 그 자체로 삼권분립을 침해하고 스스로 삼권분립의 정신을 무너뜨린 것이다. 본래 법률해석에서는 입법자의 취지라는 측면이 매우 중요하다. 그러나 우리 정치권은 정작 스스로 입법자이면서도 아무런 주체적 의식과 노력도 없이 그 무능과 무책임성만을 여실히 드러내왔다. 삼권분립을 침해하고 삼권분립의 정신을 훼손하는 것은 다름 아닌 국회의원 자신들이다.

소준섭

국회는 헌법적 가치인“경자유전의 원칙” 실현을 위한

비농업인 농지소유 금지 입법에 즉각 나서라!

2월 1일 (월) 오전 11시 경실련 강당

◈ 사회 : 권오인 경실련 경제정책국 국장
◈ 취지발언 : 김 호 경실련 상임집행위원장
◈ 결과분석 : 오세형 경실련 경제정책국 팀장
◈ 문제점 및 개선방안 촉구 : 박흥식 전국농민회총연맹 의장
◈ 문제점 및 개선방안 촉구 : 이학구 한국농업경영인중앙연합회장
◈ 문제점 및 개선방안 촉구 : 김영재 전국친환경농업인연합회장
◈ 문제점 및 개선방안 촉구 : 김 호 경실련 상임집행위원장

국회의원 농지소유 25.3%

<조사대상 300명 중 농지소유자(배우자 포함) 76명>

– 농지취득경위와 농지이용실태 및 이용계획 등에 대해서 밝혀야 –

1. 전체 국회의원 300명 중 농지소유자 76명(배우자 포함)으로 25.3%가 농지 소유
▲ 총 면적 : 약 39만9천1백9십3제곱미터(약 40ha, 약 12만968평)
▲ 총 가액 : 약 133억6천1백만3십9만4천원

2. 국회의원 76명 농지소유 평균 가액 및 면적
▲ 1인당 면적 : 약 5천2백5십3제곱미터(약 0.52ha, 약 1,592평)
▲ 1인당 가액 : 약 1억7천5백만원

3. 국회의원 농지소유 면적 및 가액 순위별
▲ 면적 상위 3명 : ①한무경(국, 11.5ha) ②박덕흠(무, 3.5ha) ③임호선(민, 2ha)
▲ 가액 상위 3명 : ①강기윤(국, 15억8백만) ②이주환(국, 9억9천6백만) ③정동만(국, 9억4천9백만)

4. 의견
첫째, 농지의 공익적 기능(식량안보와 환경생태보전, 경관 제공 등)을 극대화하기 위하여 ‘비농업인의 농지 소유를 금지’하도록 농지법을 개정해야 한다.
둘째, 농지투기 의혹이 있는 국회의원은 농해수위 및 관련 상임위의 농지 관련 정책결정 과정에서 배제되어야 한다.
셋째, 국회의원의 농지소유 경위와 이용계획을 명시하도록 ‘공직자 윤리법’ 등에서 규정해야 한다.
넷째, 정부는 식량창고이자 우량농지인 ‘농업진흥지역’을 보전하기 위해 농지전용을 전면 금지하고, 태양광 설치 등 비농업적 사용을 금지하도록 명확히 규정해야 한다.
다섯째, 농지의 소유 및 이용실태를 정기적으로 조사하여, 상시적으로 투명하게 공개하는 ‘농지통합정보관리시스템’을 구축하고, ‘농지관리기구’를 설치하여야 한다.

보도자료

‘군림하지만, 책임은 지지 않는’ 국회의원들

지금 이 시각에도 어김없이 국회에 대한 성난 비난 여론은 빗발치고 있다.

그러나 비단 우리나라만이 아니라 세계적으로도 대의민주주의는 모두 대위기에 빠져 있다. 왜 이런 현상이 발생하고 있는 것일까?

필자는 이 근본적인 요인이 국민에게 책임을 지는 ‘책임정치’의 실종에 있다고 분석한다. 즉, 선거에서 선출된 자가 선거민들의 요구에 따라야 하며 그 행위는 선거민들에게 책임을 져야 한다는 ‘명령위임(imperatives Mandat)’의 원칙이 지금의 정치 시스템에서 철저히 부정당해온 점에 그 결정적 요인이 존재하고 있다. 결국 국민들에 의해 선출된 국회의원들은 대신 선출한 국민들에 대한 책임으로부터 완전히 면제되어 오히려 군림하는 위치로 둔갑시킨 ‘자유위임(freies Mandat)’의 위상을 부여받았다.

이렇게 하여 국회의원은 선거로 선출된 후 자신의 선거구 내지 선거구민의 대리인이 아니라 전체 국민의 대표자로서 선거구민으로부터 독립되어야 한다는 합법적이고 이론에 부합하는 명분을 획득하게 되었다. 이를 위해 통치란 모름지기 이성에 맞게 통치권을 행사할 수 있는 미덕을 갖춘 자가 담당해야 하며, 그러나 국민은 결코 이에 직접 개입하면 안 된다고 강조되었다. 이는 “국민이 주인이 되는” ‘민주정’이 아니라 사실상 “국민이 소외되는” ‘귀족정’이며, 이것이 바로 오늘의 ‘군림하지만, 책임은 지지 않는’ 허구적 대의민주주의의 실체다.

우리 사회에서 조금이라도 유명세가 있다 싶으면 자천타천 모두가 국회의원을 열망한다. 출세의 상징이다. 책임을 질 필요도 없는 자리다. 그래서 더더욱 최고의 벼슬이다.

이제 그간 왜곡된 대의민주주의에서 폐기되었던 ‘명령위임’의 개념을 복원시켜냄으로써 진정한 책임정치를 실행시켜야 한다. 만약 국민이 위임한 책임정치가 심각하게 부정된다면, 국회의원에 대한 국민소환이 이뤄져야 한다.

평의회(評議會) 민주주의

사회주의 통치구조에 있어 1871년의 파리 코뮌(Paris Commune)은 그 이념과 실현 형태의 모델로 평가되고 있다.

1871년의 파리 코뮌은 최소 행정단위인 community와 그보다 큰 district, town 등에 수립되었다. 코뮌은 보통선거 제도에 의하여 선거구민으로부터 선출된 자치의원들로 구성되었는데, 그들 대부분은 노동자나 노동자에 의하여 인정받는 사람들이었다. 이러한 코뮌은 단순한 의회에 머물지 않고 입법기능과 함께 집행기능도 수행하였다.

코뮌에서는 모든 관리들이 국민들에 의하여 직접 선출되었으므로 항상 국민들에 대하여 책임을 지고 있었다. 재판 업무를 수행하는 관리 역시 국민들에 의하여 선출되었고, 국민들에 의하여 소환되는 지위에 있었다. 그리고 이러한 코뮌의 관리들은 노동자들의 임금과 같은 보수를 받았다. 하위 행정단위 코뮌은 상위 행정단위 코뮌에 대리인(delegate)을 파견하였고, 이러한 대리인의 파견은 상위 행정단위 코뮌으로 순차적으로 이루어졌다.

그리하여 파리의 전국대표회의는 이렇게 파견되어온 대리인들로 구성되었다. 그러한 대리인들은 물론 자신들의 선거구민들에 의하여 지시를 받고 소환되었다. 즉, 명령적 위임관계가 존재하였다. 이러한 조직 형태는 결국 오늘날의 노조 조직과 유사하다고 볼 수 있다.

이러한 코뮌의 구조는 공적 업무를 수행하는 공적 기관을 가지는 점에서 철저한 직접 민주주의와 다르지만, 공적 업무를 수행하는 자를 국민이 직접 선출하고 그러한 공적 업무 담당자와 국민 사이에 명령적 위임관계를 설정한다는 점에서 대의제와 본질적으로 상이하다는 사실을 알 수 있다.

이러한 파리 코뮌 이념을 계승하는 사회주의 정치체제는 혁명기에 나타난 평의회 형태를 토대로 하여 이른바 평의회 민주주의(Rätedemokratie: 평의회 민주주의를 위원회제 민주주의라고도 부른다)의 이념을 형성시켰다.

여기에서 평의회 민주주의란 국민들에 의한 직접적인 자기 통치(Selbstherrschaft)를 추구하며, 국민에 의하여 선출된 평의회가 입법권과 행정권을 통합적으로 행사하게 된다. 즉, 대의 제도와 달리, 권력분립의 원칙이 아니라 권력 통합의 원칙에 토대를 두고 있는 것이다. 최하위 단위의 평의회에서만 위원(委員)이 국민에 의하여 직접선거로 선출되며, 전국평의회는 지역 평의회의 간접선거에 의하여 구성된다.

‘선출되지 않은 권력’의 월권(越權)

이러한 평의회는 국민의 위임사항에 엄격하게 기속되므로 다른 관리와 마찬가지로 언제든 국민에 의하여 소환되는 명령적 위임관계를 내용으로 한다. 위원(委員)은 일반적으로 직능단위에서 선출되며, 직업공무원 제도나 종신제는 인정되지 않는다. 법관 역시 국민의 선거에 의하여 선출되고 자신의 행위에 책임을 지며 국민에 의하여 해임된다.

따라서 이 평의회 민주주의에서는 이를테면, 국회의원을 비롯하여 무소불위의 검찰 그리고 철밥통 공무원도 모두 국민의 뜻을 받들어 수행하지 못하면 소환되고 해임되는 것이다. 사실 검찰이나 법원 그리고 헌법재판소와 같은 국민에 의하여 선출되지 않고 단지 ‘고시’라는 시험제도에 의하여 선발된 권력이 오늘날처럼 엄청난 힘을 발휘하는 것은 엄밀한 의미에서 말하자면 명백한 ‘월권(越權)’으로서 민주주의 정신에 위배된다. 따라서 이들 기구 역시 국민에 의한 직접 선출 요소를 최대한 가미함으로써 국민에 의한 통제와 국민의 자기 통치가 이뤄져야 할 것이다.

그러나 이러한 평의회 민주주의는 혁명기의 시기에만 구현되었을 뿐, 현실 사회주의 국가에서 혁명적 엘리트의 지도와 일당 독재의 논리에 의하여 사라지고 말았다.

오직 1%의 기득권층과 ‘진정성 있는’ 접촉을 수행하는 대표자들

선거에 의하여 선출된 대표자가 국민의 의사를 반영하지 못하는 데서 기원한 근대 대의제의 위기는 정치적 책임만을 묻는 선거만으로 결코 해결할 수 없다.

더구나 대부분의 대표자들은 선거 시기를 제외하고는 일반 국민과의 접촉보다 사회적으로 영향력이 있는 소수 기득권층과의 접촉에 자신의 활동이 국한되기 쉽다. 그리하여 대부분의 대표자들이 그야말로 ‘진정성을 가지고’ 접촉하는 것은 이들 1%의 기득권층과 고급 호텔이나 고급 바 혹은 골프장에서 만날 때다. 그리고 대부분의 시간을 이들 기득권층과 보내게 된다. 반면 국민 대중과는 선거 때 반짝 분주한 외에 그 접촉 시간이 매우 짧고, 더구나 모든 것이 표를 의식한 ‘형식적’ 행위에 불과하게 된다. 이러한 상황에서 대표자들이 일반 국민들의 의사에 반하여 극소수 기득권층의 이익에 봉사하는 정책 결정에 적극적으로 참여하게 되는 것은 필연적인 현상이다.

이러한 상황에서 대표자에 대한 국민의 통제는 반드시 필요한 것이고, 그것이야말로 민주주의의 핵심이다. 그러므로 국민의 의사에 반하는 행위를 한 대표자를 소환하는 국민소환제는 민주주의의 실현을 위한 최소한의 방어기제이다.

지금 의원에 대한 시민의 통제 수단은 전혀 부재한 상태

능력과 의지가 부족하고 심지어 아예 ‘부재’한 의원들, 왜곡된 진영 논리나 이미지 정치의 훈장 혹은 부산물로 국회에 진출한 무능력자들을 국회로부터 퇴출시키는 것, 그리고 그들을 처음부터 아예 국회의원이 될 생각을 품을 수 없도록 만드는 것이 국회개혁의 핵심이기도 하다.

국회의원에 대한 시민의 통제와 견제 수단이 철저하게 결여된 것이 오늘날 모두를 좌절하게 만들고 있는 우리 국회의 난맥상을 낳은 핵심적인 요인 중의 하나이다. 의원의 국민소환제는 국회의원에 대한 가장 중요한 통제 및 견제 수단이다. 국민소환제가 작동되어야 비로소 국회의원들도 국민 무서운 것을 알고 자기의 본분을 지켜 반드시 본업을 성실하게 수행하게 된다.

만약 국회의원 4년 임기의 한 회기에 한두 명의 의원이라도 소환할 수 있게 된다면, 국회의원들이 느낄 수밖에 없는 부담감과 그 상징적인 효과는 대단히 클 것이다.

영국과 타이완에 의원소환제가 있다

영국 의회의 경우, 2015년 국민소환법(Recall of MPs Act 2015)이 통과되어 공식적으로 국민소환제가 도입되었고, 2019년에 첫 번째 소환된 국회의원이 나왔다. 영국 하원에 설치된 윤리위원회는 7명의 국회의원과 7명의 외부위원으로 구성되어 있다. 여기에서 출석정지 10일 이상의 징계를 받으면 자동으로 해당 의원에 대한 국민소환 절차가 시작된다.

윤리위원회의 징계 외에도 법원 판결에 의해 징역형을 받은 경우, 예산을 부정사용해 적발된 경우에 곧바로 국민소환 절차가 시작된다. 소환 절차가 시작되고 6주 내에 유권자의 10%가 소환 찬성에 서명하면 소환이 이뤄진다.

우리나라 정치와 많은 면에서 닮은 타이완에서도 입법위원(국회의원) 소환제도가 시행되고 있다. 입법의원 소환은 소환 청원 신청자가 해당 지역구 의원 유권자의 1% 이상이면 소환 청원서를 접수시킬 수 있으며, 다시 유권자의 10%가 넘는 서명인의 서명을 받아 소환절차가 진행된다. 그리고 최종적으로 소환투표에서 소환 찬성자가 반대표보다 많고 소환 찬성표가 해당 선거구 전체 유권자의 1/4 이상일 경우 소환이 성립된다.

소준섭