[기획2] 노동시간단축 정책의 평가와 후속 과제
노동시간단축 정책의 평가와 후속 과제1)
김성희 산업노동정책연구소 소장
노동시간단축(주 52시간 상한제)의 쟁점
일주일은 7일이 아니라, 5일이라고 주장하는 행정지침이 오랜 기간 방치되어 왔다. 한국의 노동시간체제는 주 40시간제가 아니라, 주 68시간이 허용되는 체제였다. 주 52시간 상한제는 연장근로 최장 한도인 주 12시간에 휴일특근 16시간은 제외되어 왔던 비정상을 바로잡는 의미다[68(=40+12+16) → 52(40+12)]. 2004년 주 40시간 법정근로시간제 도입 이후 15년을 돌고 돌아 주 40시간제가 아닌 주 52시간제의 문턱을 넘고 있다. 여전히 논란거리는 남아 있다. 직접적으로는 탄력제 확대 문제와 임금 감소 문제이며, 넓게 보면 고용창출, 생산성 향상, 일과 생활의 조화 등 노동시간 단축의 의미이자 도전 과제인 쟁점이 다 관련된다.
이 와중에 노동시간단축의 보완 필요성과 그 해결과제를 두고 논란은 계속되고 있다. 첫째, 52시간 최장 노동시간체제로의 이행의 속도 문제다. 노동계에선 기업 규모별 단계적 적용의 타당성에 의문을 제시하며, 비정상을 정상화하는 사안에 3년에 걸친 단계적 적용은 타당하지 않다는 견해다. 반면, 업계에선 주 52시간제 이행과 특례업종 축소에 대처할 시간 여유가 부족하다고 고충을 호소한다. 둘째, 노동시간단축에 따른 중소영세 사업자의 부담 완화와 관련해서 특별연장근로 허용으로 업계의 이해를 도모하는 한편, 탄력제 적용기간 확대에 대해선 찬반 의견이 맞서 있는 형국이다. 노동시간단축에 따른 지원책으로는 기존 고용장려금 지원제도2)와 결부된 일자리함께하기 지원제도가 있다.3) 셋째, 노동시간단축의 목표는 노동자의 건강권과 휴식권을 보장하여 장시간 노동의 폐해인 노동자 삶의 질 저하와 기업의 생산성 저하를 방지하여, 질적이고 구조적 경쟁력을 향상하는 데 있다. 반면, 기업들은 당장의 비용 부담을 말한다. 노동시간단축에 따른 기업 비용부담은 엄밀히 말해 시간 단축에도 생산 물량이나 서비스 업무량을 유지하면서 추가 고용을 통해 대처할 때 발생한다. 근무체제 개편이나 생산성 향상으로 대처하면 추가 부담이 발생하지 않는다.
그런데 근무체제 개편이나 생산성 향상으로 업무량 공백을 메우는 데는 한계가 있다. 일반적으로 10%의 노동시간단축에 따른 비용 부담은 3~5%의 생산성 향상으로 대체 가능하다. 추가 고용은 사회적으로 바람직한 결과이나, 기업에게는 부담이다. 이를 해결하는 수단을 무엇으로 보느냐가 후속대책의 핵심 과제였다.
주 52시간 상한제 보완 대책 평가: 사용자 애로의 해결과 사회적 의미 축소
사용자 친화적 보완대책
그런데 보완대책은 편향된 방향으로 흘러갔다. 52시간 상한제 보완대책은 크게 네 가지인데, 노동시간단축의 사회적 의미를 극대화하는 방향이 아니라 모두 사용자 애로의 해소 차원에서 진행되었다. 첫째, 탄력제 확대와 관련된 내용은 ‘경사노위 소위 통과 후, 본회의 통과 무산과 본회의 재구성 후 통과’라는 우여곡절 끝에 국회에서 논란만 벌이다 통과되지는 않았다. 국회 논란의 핵심은 외형으로 ‘탄력제 단위 기간 6개월 대 1년’이나, 속을 들여다보면 여당과 제1야당 사이에 누가 더 기업 친화적인 인상을 심어줄 것인지 힘겨루기를 한 것이라고 본다.
이 와중에 올해 1월에 적용되는 50~299인 규모 사업장에 300인 이상 사업장 도입 시 실시했던 계도기간 9개월보다 더 긴 최장 1년 6개월의 계도기간(감독, 처벌의 유예이므로 사실상 시행 유예)을 부여했다. 정부와 여당은 제1야당 완화 요구보다 더 나아가서 특별연장근로 요건에 일시적 물량 급증 등 경영상 사유를 포함하는 초법적 행정조처를 시행하겠다고 발표했다.
<표 2-1> 52시간 상한제 보완대책 내용과 흐름
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탄력제는 대표적인 사용자 친화적 노동유연화제도이지만, 장시간 노동체제의 사용자에게 그리 매력적인 제도는 아니다. 사전 예측 가능한 규칙적 변경에 적용하는 제도이고 늘렸던 만큼 줄여야 하기 때문이다. 이 틀을 깨거나 이를 넘어선 문제를 해결하는 것에 사용자들은 더 관심을 가진다. 기간 확대 문제보다 도입 요건 완화(탄력제 합의에 포함), 적용 유예조처(계도기간이라는 이름으로 시행되고 시행 예정), 특별연장근로 사유 확대(최근 정부 발표)가 바로 이런 사항이다.
사용자 입장에서 52시간 상한제의 보완대책은 탄력제의 단위기간 확대로 대표되지만, 경사노위 합의안의 가장 큰 문제는 도입요건 완화이고 이로 인한 노동시간제도의 균열이다. 이번 특별연장근로 요건 확대도 논리적 연원은 합의안의 도입 요건 완화에서 비롯된 것이다.4)
이로 인한 폐해는 노동시간의 양극화 확대와 노동시간 규율 체제의 붕괴의 위험성이다. 첫째, 시행 유예(계도기간)를 거쳐 안착되어 가고 있는 300인 이상과 공공부문과 1년 6개월의 간격으로 설정되었던 50인 이상 300인 미만 사업체 간 노동시간 간극이 더 오랫동안, 더 길게 유지된다. 50인 이상에 1년 6개월 뒤 시행 예정인 5인 이상 사업장에도 1년 6개월 이상의 유예 조처가 적용될 것이다. 기업 규모별 시간의 양극화 문제가 심화되며, 이는 중소기업의 인력난 해소에 독으로 작용한다.
둘째, 기업 규모 간 격차와 함께 동일 규모 내에서도 시행하는 기업과 유예와 예외를 활용하는 기업 간 노동시간 편차가 생겨 시간 양극화는 규모 내에서도 확대된다. 업종별 편차도 확대될 가능성이 크다. 노동부 조사에 따르면, 50인 이상 300인 미만 기업 중 7.2%만 준비가 되어 있지 않고, 대부분 사업장은 준비를 마쳤거나 준비 중이다. 이는 전반적 노동시간단축 추세를 후퇴시킬 위험성이 있다. ‘악화가 양화를 구축하는 문제’가 발생한다. 장시간 노동을 어찌해서든 유지하는 기업이 당장 유리한 결과를 가져올 수 있다. 구조적 경쟁력 문제는 두고 봐야 나타날 것이고 단기 비용경쟁에 몰입하는 나쁜 영향을 준다. 시간의 양극화는 고용안정, 소득의 양극화 다음으로 노동 내 분절구조 확대에 기여하는 새로운 항목이 될 가능성이 크다.
<표 2-2> 52시간 상한제 보완대책의 영향
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탄력제 확대로 인한 52시간제 효과 재평가
기업은 시간단축이 비용증가, 가격전가, 수요감소, 고용감소로 이어진다고 비판하며 시간단축에 저항하고 이를 관철해 왔다. 이때 개별 기업에서 비용 증가를 유발하는 시간단축이 이루어질 때 비용증가분은 생산량 감소로 인한 비용과 자본시설의 효율적 이용의 저하로 인한 비용과 부분적이든 전적이든 임금보전이 이루어질 때 인건비 증가의 비용으로 구성된다. 물량 유지를 관건으로 삼는 이유도 생산량 감소의 비용에 가장 민감하기 때문이며, 임금보전에 있어서 물량 연동형 임금체계를 도입해야 한다고 주장하는 이유도 인건비 증가를 상쇄할 뿐 아니라 시간단축으로 인한 물량감소를 상쇄하면서 시간당 생산성 대비 인건비를 불변으로 유지할 수 있기 때문이다. 생산량 보전과 시간당 생산성 대비 인건비를 둘 다 해결하면 사용자가 부담하는 비용은 하나도 없는 것이 된다(물론 공정개선 비용과 추가 소소한 추가비용이 발생하나 이는 설비 유지, 향상과 노동조건 유지를 위한 일상적 비용으로 간주할 수 있다).
프랑스 35시간제 도입 시에도 이런 문제는 치열한 논쟁점이었다. 돌파구로 찾은 지점은 세 가지다. 첫째, 노동시간단축에 따른 피로효과 감소로 인해 발생하는 생산성 향상이다. 노동시간단축에 따른 비용인상 분의 1/3은 이로써 분담할 수 있다. 교대제 개편에 따른 실노동시간단축에도 장기적으로, 누적적으로 적용할 수 있다. 이를 UPH 향상, 즉 노동강도 강화로 바로 반영하든지 순차적으로 반영하든지 간에 자본의 비용은 1/3 분담된다. 반면, 그만큼 고용창출 효과로 이어질 기반은 축소된다.
둘째, 사회적 이득을 가져오나 개별 자본에 비용을 부담케 하기에 정부의 재정지원의 논리적 기반이 형성되고 이를 지원제도에 반영하면 프랑스 35시간제의 경우 자본 비용 증가분의 1/4 정도가 보충된다. 다른 정부지원을 통한 고용 창출, 유지 정책의 효과보다 높기에 근거 있는 방안이다. 궁극적으로는 노동시간단축의 고용효과가 가져오는 소비진작 효과 등 긍정적인 효과가 정부 재정지출이라는 부정적 효과보다 커야지만 지속적인 근거를 가진다. 대체로 이 문제는 긍정적인 것으로 입증되고 있다. 셋째, 나머지 부분을 노동자 생활향상을 위한 대가로 보고 자본이 부담할 몫으로 볼 것인가, 아니면 자본 부담을 제거하기 위해 부분적 임금감축으로 노동자가 감수해야 할 몫으로 돌릴 것인가에 따라 노동시간단축에 따른 비용분담 방안의 설계는 노동 편인가, 자본 편인가 구분된다.
이런 노동시간단축의 사회적 비용분담안을 고려하면 시간단축분으로 인한 비용증가 1/4 미만으로 부분적으로만 적용시켜야 공평한 노동시간단축 비용의 분담안이 된다는 것이다. 무엇보다 ‘모두가 고르게 일하도록 고용창출의 전향적 계기이자 돌파구’로 활용하는 데 초점을 두는 해법을 우선시할 필요가 있다.
지금 노동시간단축 쟁점을 바라보는 대중의 시선은 초장시간 노동에서 벗어나서 ‘일과 삶의 조화’라는 삶의 질 향상에 초점이 모아져 있으며 이런 측면에서 실현에 대한 공감대가 형성되어 있다. 그동안 소득빈곤과 아울러 시간빈곤에 시달렸던 사회상의 반영이다. 확장해서 보면, 여유시간은 소득과 고용이 뒷받침될 때 온전히 실현될 수 있다. 안정적 소득을 주는 일자리 창출의 계기로서 노동시간단축에 가장 주목할 수밖에 없는 이유다.
주 52시간 근무체제 전환으로 신규 채용이 가능한 인원은 9만 1천 명이며5) 만약 이를 재정 투입만으로 창출하려면 한 해에 2조 7,300억 원이 든다(연봉 3,000만 원 짜리 일자리). 이만큼 강력한 고용창출 기제가 없다는 의미다. 노동시간단축의 사회적 비용분담 방안 설정에는 정부의 지원방안에 따른 재정부담이 발생한다. 그러나 그 어떤 고용정책 지원금보다 확실하게 일자리를 만들어낼 수 있는 정책이므로 그 비용은 감수할 가치가 있다. 다른 한편, 장시간노동과 비정규고용에 대한 범칙금을 통해 조달한다면 그 금액도 줄일 수 있다[자력조달(self-financing)이자, 지원만으로 설계된 제도의 몇배의 효과를 거둔다. 벌칙금이 지원금의 세배이면 네 배의 효과]. 사회적 비용으로 기업비용을 전가하는 기업에 대한 해법이므로 외부비경제 효과를 감안한 넓은 의미에서 시장경제적 해법이며, 자본주의하 사민주의 정부에서 사용했던 방법이다(프랑스 35시간제, 벨기에 로제타플랜, 스페인 정규직 전환 정책).
노동시간단축의 고용효과를 요약하면, 생산성 효과를 차감하여 1/3로 축소해서 봐야 하나 교대제 개편 등 정책변수와 기업의 가동률 유지, 향상을 위한 조직 재편 등 적절한 대응이 조화를 이룬다면 고용효과 누출은 줄고 비용 부담은 상쇄되는 결과를 가져온다. 아울러 구매력 감소 없는 시간 단축을 위한 방안이 필수적인데, 잔업수당에 의존하는 구조도 바꾸면서 최저임금 인상을 연착륙시키는 계기로 삼을 수 있다. 이런 방안은 일자리 창출의 효과를 극대화하고 비정규직 정규직 전환의 연착륙 계기로도 활용되므로 정책연계(policy mix) 방안으로 설계했어야 한다.
노동시간단축의 의미를 되살리기 위한 방안
탄력제와 불규칙한 근무스케쥴은 사용자 친화적이며, 부정적 노동시간 유연성의 가장 높은 3단계에 해당한다(Golden, L., S. Sweet & H. Chung, 2018). 이를 제어하기 위해서 주 52시간 상한제와 최소한 조응하는 제도로 운영될 필요가 있다. 부정적 결과를 정책 혼합을 통해 최소화하면서 노동시간 정상화의 긍정적 효과를 높이는 방안의 선택지는 여전히 남아 있다. 그 출발은 사용자 친화적 보완대책을 최소화하고 고용효과와 연착륙 방안에 주력하는 것이다.
장시간 노동이 사회적 폐해만 큰 게 아니라, 경제적으로도 구조혁신을 지체시키는 등 경제적 대가도 크다. 개별 기업의 단기 비용 절감을 사회적 비용으로 전가하는 결과다. 장시간노동체제와 이에 의존한 단순 비용절감형 전략으로는 미래가 없는 사회로 더 치닫게 된다. 노동시간단축은 실업과 불안정고용을 성장의 내재적 조건으로 삼는 경제운용방식에 대한 대안이자, 경제구조의 질적 전환을 촉진하는 정책이며 무엇보다 성장과실의 공정 배분을 여가의 영역으로 확대하여 관철하는 해법으로서 의미를 가진다.
지금 시점에서 논의되는 휴일연장근로 제한이란 수준의 노동시간단축은 ‘비정상의 정상화’에 지나지 않지만, ‘비정상이 구조화, 관행화’된 사회에서는 그 정상화마저도 지난한 과제임을 씁쓸하게 확인하고 있다. 장시간 노동은 분명 사회적 재앙과도 같다. 하지만 다른 한편 장시간 노동체제는 날로 심각해지는 청년실업이나 불안정고용을 해결할 절호의 기회를 만들어준다. 노동시간단축을 통한 일자리 창출, 질 좋은 일자리 전환은 사회적 합의와 사회적 비용분담 구조만 갖춘다면 실현할 수 있다. 장시간 노동이란 재앙과도 같은 현실을 일자리창출과 일자리나누기의 호기로 삼는 논의가 더 필요하다. 미래의 노동시간체제의 설계도는 다양한 유형의 노동시간단축 모형을 새로운 사회로의 전환의 전망(그린뉴딜경제, 사회연대형 안정화체제)과 결합하는 데서 그려질 것이다.
1) 이 글은 필자가 2019년 12월 민주노총 정책연구보고서로 작성한 “한국의 노동시간체제의 진단과 35시간제의 전망”의 내용을 축약, 수정한 내용임.
2) 일자리함께하기 지원 등 고용창출장려금, 정규직 전환 지원 등 고용안정 장려금, 고용유지장려금, 청년내일채움공제 등 청년고용장려금, 장년/고령자 고용장려금, 직장어린이집 지원과 일자리함께하기 설비투자비 융자 고용환경개선 장려금 등 6가지 분류에 21가지 사업이 망라되어 있다(고용노동부, 2019, 고용장려금 지원제도 안내자료). 이와 함께 최저임금 인상에 따른 충격을 흡수하는 일자리안정자금도 있다. 이런 지원책의 공통점은 임금인상, 고용 창출과 안정을 위한 정책에 대한 기업의 참여도를 높이기 위한 유인책(pull 방식)이다.
3) 노동시간단축과 연계되는 기업 고용장려금 제도는 일자리함께하기 지원사업으로 고용창출 장려금, 임금감소액 보전 지원, 설비투자비 지원으로 구성되어 있다. 노동시간단축으로 인한 노동자의 임금감소를 보전하는 임금감소액 보전 지원제도도 보전하는 기업에게 지원하는 우회 지원제도라는 한계를 안고 있다.
4) 경사노위 근로시간제도개편소위 합의안에 대해서는 다음을 참조. “사용자 쪽으로 기울어진 논의 지형에서 노동시간 제도에 심대한 변화를 가져오는 도입요건 완화라는 사용자 쪽 핵심요구를 받아들이지 않고는 (경사노위) 소위에서 합의는 성사될 수 없었다고 본다. 그래서 과반수를 대표하는 근로자대표와의 서면 합의를 벗어날 수 있는 조항이 포함된 합의문이 도출되었다. 2주 전 통보라는 허술한 안전판과 함께 한 주 내 일별 노동시간 조정이 가능하며, 모호한 단서가 붙었지만 주별 근로시간을 협의로 변경할 수 있는 도입요건 완화라는 장치가 새로 들어왔다. 주 단위로 일별 노동시간을 변경할 수 있게 되었고, 모호하고 광범위한 예외 조항을 두어 합의가 아니라 협의를 통해 주별 근로시간도 변경할 수 있게 되었다. 도입요건 완화의 두 가지 형태가 도입된 것인데, 예측 가능한 규칙적 변경이라는 탄력제의 기본원리로 보건대, 위임된 논의 범위를 넘어서는 사항이며 탄력제의 근간을 바꾸는 노동시간 유연화의 새로운 유형이자 사용자 재량권 확대의 결정판이다.”(김성희, 2019, 「탄력제 합의안 평가」, 월간 『노동법률』, 2019년 4월호)
5) 2017년 고용형태별근로실태조사 기준으로 52시간 초과자의 노동시간을 합산해 한 사람의 노동시간인 40시간으로 나누어 계산한 값(한국노동연구원, 2017)을 수정한 내용으로 노동시간단축에 수반되는 생산성 향상 효과를 차감해야 하는데 필자가 1/3을 차감해 계산한 값임. 시간단축의 단순한 모델인 기업수준에서는 생산비용에 영향이 없고. 기업의 이윤가능성이나 경쟁지위도 변화시키지 않고, 노동강도도 불변이라는 가정하에서만 고용 증가가 발생한다. 신규 채용이 이루어진다면 이것이 일자리나누기 효과(work sharing effect)이다. 시간당 노동생산성 증가율은 이를 차감하게 된다. 작업속도의 가속화와 비생산적 노동관행의 제거의 결과이다. 이는 기업비용의 증가를 줄이는 결과를 동시에 가져온다. 시간단축에 의한 시간당 노동생산성 이득을 거시모델을 통해 분석한 바에 따르면 시간단축 분의 25%에서 50% 정도를 차지한다(Cette, 1999). 대체로 1/3로 본다. 이럴 경우 단순 계산한 고용효과의 1/3은 생산성 향상으로 유출된다.
참고문헌
김성희, 2019a, 「한국의 노동시간체제의 평가와 35시간제의 전망」, 민주노총 정책연구보고서 .
_____, 2019b, 「탄력제 합의안 평가」, 월간 『노동법률』, 2019년 4월호.
_____, 2017, 「노동시간단축 이후 노동시장 변화와 대응과제」, 국회 토론회 발표문. 2017. 7.
_____, 2003, 「노동시간단축, 미래를 위한 선택」, 김균ㆍ이병천 편저, 『한국경제, 재생의 길은 있는가』, 당대.
_____, 1999, 『노동시간단축의 쟁점과 과제』, 한국노총 중앙연구원.
_____, 1998, 「노동시간단축방안의 정책효과와 적용방안」, 월간 『노동사회』 7ㆍ8월호, 한국노동사회연구소.
한국노동연구원, 2017, “근로시간단축의 효과 추정”, KLI 자료실.
Cette, G.(1999), “Employment, unemployment and reducing working time：the French approach”, to be presented at the Conference on Reductions in Standard Hours：Employment Effects, Università degli Studi di Roma Tre, Rome, 24-25 May 1999.
Golden, L, Chung, H and Sweet, S. (2018) Positive and Negative Application of Flexible Working Time Arrangements: Comparing the United States and the EU Countries. In: Farndale E, Brewster C. and Mayrhofer W.(eds.), The Handbook of Comparative Human Resource Management. Northhampton, MA: Edward Elgar, 237-256.
Mutari, E. and D. Figart, 2000, Working Time: International Trends, Theory and Policy Perspectives, Routledge.
OECD(1998), “Working Hours：Latest Trend and Policy Initiatives”, Employment Outlook.
Skidelsky(2019), How to achieve shorter working hours, Progressive Economy.
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