연동형 비례대표제와 주권의 재구성

이관후 서강대 사회과학연구소 연구원

촛불 이후 가장 주목받는 정치개혁 과제는 선거제도의 변화다. 특히 연동형 비례대표제는 그동안 한국정치의 대표성 왜곡 문제, 곧 유권자의 투표와 실제 의석수가 일치하지 않는 문제를 해결할 수 있는 대안으로 제시되어 논의되어 왔다. 그 원리는 정당의 득표율과 국회의 의석수를 가능한 일치시킴으로써 정당에 대한 유권자의 지지를 실제 의석수에 반영하는 것이다. 즉, 소선거구 단순다수대표제에서의 높은 사표율의 발생, 투표-의석 간 낮은 비례성, 거대정당의 과다대표와 군소정당의 과소대표 현상을 해결하는데 연동형 비례대표제가 효과적이라는 것이다.

이러한 논의가 현실화될 가능성도 높아지고 있다. 자유한국당과 바른미래당 등 교섭단체를 형성한 2개의 보수적 정당을 제외한 소수정당들은 연동형 비례대표제에 합의했다. 여당인 민주당은 뚜렷한 입장을 내 놓지 않고 있으나 과거 연동형 비례대표제를 당론으로 정한 바 있다. 또한 국민의 다수가 현행 소선거구제를 연동형 비례대표제나 중대선거구제로 바꿔야 한다는 의견을 가지고 있다는 언론 보도도 나오고 있다.

그런데 연동형 비례대표제 논의에서 하나 빠져있는 것이 있다. 왜 정당의 득표율이 연동의 기준이 되어야 하는가에 대한 질문이다. 요컨대, 득표율과 의석이 '연동'된다는 원칙에서 전자와 후자간의 인과성은 '정당'을 빼면 존재하지 않는다. 연동형비례대표제가 투표율과 의석간의 비례성을 높인다는 주장은 자주 반복되어 왔지만, 그 메커니즘의 핵심을 이루는 것이 왜 정당이어야 하느냐는 질문은 그 동안 별로 없었다.

하지만 이론적으로는 다른 방식의 연동형비례대표제도 얼마든지 가능하다. 예를 들어, 독일식 연동형비례대표제가 여러 비례대표제 중에서 정당명부식 비례대표제를 통해 지역구 의석이 불균형을 보상하는 체제라면, 한국식 연동형비례대표제가 성별이나 연령을 기준으로 낙선자 중에서 당선자를 추가 보상하는 것도 불가능한 것은 아니다. 다시 말해, 다른 나라에서 그 제도를 어떻게 운영하고 있든지 간에, 이론적으로 연동형 비례대표제라는 제도 자체에 정당이 비례적으로 대표되어야 한다는 근거는 없는 것이다. 정당이 '연동'의 근거가 되어야 한다는 것은, 그 선거제도 밖에서 별도의 논리적 근거를 필요로 한다.

그래서 우리가 정당을 연동의 기준으로 삼아야 한다면, 그 이유는 유권자들의 정치적 선호나 의사표현이 지역의 이익을 대변하는 것보다는 정당을 지지한 것으로 보아야 한다는 명백한 증거, 혹은 그렇게 간주해야 한다는 당위적인 논리에서 찾아야 한다. 그리고 이는 동시에 각 정당이 비교적 일관되게 특정한 계급적, 정책적, 정치적 지향을 가지고 있으며, 유권자가 그것을 인지한 상태에서 투표의 (가장) 중요한 기준으로 삼고 있다는 가정을 필요로 한다. 여기에 더해 유권자들이 본인들의 투표 기준이 실제로 무엇이었든 간에 그것을 정당에 대한 지지로 간주하는 것에 대해 동의한다는 일종의 합의가 존재해야 한다.

가령 2018년의 한국에서는 더불어민주당, 자유한국당, 바른미래당, 민주평화당, 정의당 등이 각각의 특정한 가치를 표방하고, 각 정당들은 그 가치에 동의하는 사람들을 대표하거나, 하려고 노력하거나, 적어도 노력할 의무가 있다고 다수의 국민들이 생각하고 있으며, 그것이 어느 정도 일정하게 유지된다는 전제 하에서 정당의 득표율을 기준으로 한 연동형비례대표제가 유의미한 것이다. 이러한 기준에서 볼 때, 연동형 비례대표제는 지금 우리에게 적절한 제도일까?

물론 결과적으로 사회의 큰 발전을 가져왔던 모든 제도가 높은 수준의 사회적 합의를 통해서만 만들어지는 것은 아니다. 또한 모든 일반 국민이 새로운 제도에 대해 사전에 완전히 이해하고 특정한 제도를 도입한다는 것은 넌센스에 가깝다. 가령, 사람에 한 표, 정당에 한 표를 찍는 현행 1인 2표제라는 정당명부비례대표제만 하더라도 고(故) 노회찬 의원의 헌법소원 청구의 결과였지 국민적 합의에 의한 것은 아니었다. 그렇다고 하더라도, 선거제도 개혁에 대한 논의는 중요하다. 개혁의 과정에서 필요한 질문들을 분별하고, 그것을 통해 개혁의 방향성을 분명히 하고 그 논의의 순서를 잘 정립해 놓는 것은, 정치개혁이 정치적 기만이나 타협의 산물이 되는 것을 막는데 어느 정도 도움을 준다.

그렇다면 지금 우리가 논의해야 할 가장 중요한 선행 질문은 무엇일까? 그것은 300개의 지역구 선거구로 나뉘어 뽑힌 정치적 대표들이 주권(입법권)을 구성하는 방식이 지금 우리 사회의 여러 문제를 해결할 수 있느냐의 문제다. 지역구에서 한 명을 뽑는 소선거구제라는 선거제도는 근대적 보통선거권이 발현되는 가장 기본적인 시스템이다. 사실 같은 곳에 거주하는 것만으로 누구에게나 동등한 정치적 권리가 부여된다는 것은 실로 혁명적인 평등주의적 발상이었는데, 이는 고대 아테네에서 클레이스테네스가 유권자의 개념을 각각의 부족구성원에서 도시의 거주자, 곧 시민으로 바꾼 것이 그 시초다. 그 이후 같은 곳에 거주하고 있다는 사실을 평등한 정치적 권리의 전제조건으로 다시 간주하게 된 것은 2000년 뒤 근대 혁명과정이었다. 

그러나 20세기 후반에 들면서 지역적 이익보다는 사회경제적 계층을 중심으로 한 이익과 가치들이 충돌하면서, 지역적 대표성보다는 가치를 중심으로 대표 개념의 재조직화가 필요하다는 인식이 높아지고 있다. 동시에 젠더, 종교, 종족, 민족, 환경 등 가치 지향이 정치적 대표를 통해 반영해야 한다는 요구가 커지고 일부는 실제로 반영되기 시작했다.

지역구에서 선출되는 대표가 계층의 이익을 대변하는 대표의 역할을 해 달라는 것은 '사실상의 대표(virtual representation)'가 '실제의 대표(actual representation)'의 역할을 해 달라는 요청이다. 직접 그 유권자에게 뽑히지 않은 대표들이 그 유권자들을 위해 일 할리 만무하다. 요컨대, 선거제도의 개혁은 정당의 비례성을 높이기 위해서 하는 것은 아니다. 그것은 선거제도 개혁으로 예상되는 '결과'다. 선거제도 개혁의 '이유'는, 지금 대한민국의 입법권이, 주권이 지역구의 대표들을 통해 구성되도록 하는 것을 놔두어도 될지, 아니면 다양한 사회경제적 이익을 반영하는 방식으로 변경해야하는지의 필요성에 있다. 중대선거구제와 연동형비례대표제가 결코 동일 선상에서 대안으로 논의될 수 없는 이유도 여기에 있다.

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다. 같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(클릭)

 

* 본 내용은 참여연대나 참여사회연구소의 공식 입장이 아닙니다.

570여개 시민단체 <정치개혁공동행동> 선거제도 개혁 촉구 기자회견 개최

민의를 반영하는 연동형 비례대표제 도입과 의원 정수 확대!

일시 장소 : 11월 15일(목) 오후 1시 30분 국회 정론관

전국 570여개 시민사회단체로 구성된 정치개혁공동행동은 11월 15일(목), 오후 1시 30분, 국회 정론관에서 민의를 반영하는 연동형 비례대표제 도입과 의원 정수 확대 논의를 촉구하는 기자회견을 진행합니다. 

법정시한인 내년 4월 15일 전에 2020년 총선 선거구 획정이 진행되어야 합니다. 이에 정치개혁공동행동은 국회 정개특위가 2018년 연내에 연동형 비례대표제 도입에 우선으로 합의할 것과, 연동형 비례대표제의 취지를 최대한 보장하기 위해 불가피한 국회의원 정수 확대 또한 함께 논의할 것을 촉구할 예정입니다.

이날 기자회견에는 민주사회를 위한 변호사모임 김호철 회장, 참여연대 정강자 공동대표, 한국여성단체연합 김영순 공동대표, 촛불청소년인권법제정연대 강민진 공동집행위원장 등이 참여할 예정입니다.

정치개혁공동행동은 바른미래당, 민주평화당, 정의당, 민중당, 노동당, 녹색당, 우리미래 등 원내외 7개 정당과 함께 2018년 연내 선거제도 개혁을 위해 공동기자회견, 범국민서명운동, 정치개혁목요행동, 문화제 등 다양한 활동을 전개하고 있습니다.

<기자회견 개요>

제목 : 민의를 반영하는 연동형 비례대표제 도입과 의원 정수 확대 촉구 기자회견

일시 및 장소 : 2018년 11월 15일(목), 오후 1시 30분, 국회 정론관

주최 : 정치개혁공동행동

문의 : 참여연대 오유진 간사(02-725-7104), 김준우 민주사회를 위한 변호사모임 사무차장(02-522-7284)

지금당장 정치개혁! 득표만큼 의석배분!

선거제도 바꿔 정치를 확 바꾸자

촛불 2주년이 다가오고 있지만 우리의 가슴은 답답하기 짝이 없습니다. 촛불민심은 대한민국의 특권‧기득권 구조를 깨고, 공정하고 인간답게 살 수 있는 국가를 만들라는 것이었습니다. 정치를 바꾸는 첫 걸음이 바로 선거제도 개혁입니다. 그런데 정치개혁의 핵심이라고 할 수 있는 선거제도 개혁을 국회가 발목 잡고 있는 실정입니다. 대한민국에 필요한 모든 변화를 가로막는 것은 기득권 정치입니다. 이를 바꾸지 않고서는 그 어떤 변화도 불가능합니다. 

 

대한민국의 선거제도는 세계 최악이라고 해도 지나치지 않습니다. 대한민국 국회는 50대 이상-남성-기득권으로 갈음됩니다. 40%대의 득표율로 90% 의석을 차지하는 지방의회 선거제도, 여성 국회의원 비율이 17%에 불과한 허술한 여성할당제, 세계에서 유일한 만 19세 선거연령, 유권자들의 입을 막는 선거법의 독소조항들, 지나치게 엄격한 정당설립요건, 돈이 많이 들어가는 선거운동방식 등등 기성 정치인의 기득권을 강화하는 현행 선거제도는 문제투성이입니다. 

 

이러한 국회를 만드는 승자독식의 국회의원 선거제도가 문제의 핵심입니다. 이런 식의 선거제도로는 정치의 변화는 불가능합니다. 그래서 2018년이 가기 전에 선거제도를 개혁을 해야 합니다. 2020년 총선이 다가올수록 선거제도 개혁은 힘들어진다는 것은 과거의 경험이 증명합니다. 올해 하반기가 아니고서는 선거제도를 개혁하기 어렵습니다.

 

책임을 방기하는 국회를 더 이상 목도할 수 없어 전국의 시민사회단체들은 2018 연내 선거제도 개혁을 촉구하는 범국민행동을 시작합니다. 범국민행동에 시민들의 적극적인 관심과 참여를 간곡히 호소합니다. 날로 심각해지는 불평등, 악화되는 주거와 환경문제, 노동자‧농민‧영세자영업자들의 팍팍한 삶, 청년들의 답답한 현실, 여성과 소수자에 대한 차별과 폭력, 이 모든 문제들을 풀고 우리 삶의 변화를 위해서는 정치를 바꾸어야 하고, 정치를 바꾸려면 선거제도부터 바꿔야 합니다. 어려울 때마다 대한민국의 민주주의를 지키고 전진시켜왔던 시민들의 힘을 믿고, 오늘 우리는 힘차게 행동을 시작합니다. (- 2018년 10월 11일 정치개혁공동행동 기자회견문 중)

 

선거제도개혁을 촉구하는 집중행동은 아래와 같이 진행되고 있습니다. 많은 관심과 동참 부탁드립니다. 

     <선거제도개혁촉구 집중행동>

• [입법청원] 연동형 비례대표제 등 정치개혁공동행동이 입법청원한 선거제도 개혁방안 보러가기
• [선거제도개혁①] 연동형비례대표제 도입!
• [서명] 선거제도개혁촉구 범국민서명운동
• [문화제] 10/31, 오후 7시, 아주 정치적인 밤 행사안내 바로가기
• [목요행동] 10/18~현재, 국회 앞 정치개혁목요행동 보러가기
• [1인시위] 10/1~현재, 정치개혁서울행동 주관 국회 앞 1인 시위 보러가기 

유권자 권리 침해하는 선거구 획정 지연 규탄한다

총선 51일전, 올바르고 신속한 선거구 획정 요구한다 
비례의석 줄여 지역구 보전하는 거대 정당 중심 개악 반대

2016 총선에서 기억, 심판, 약속 운동을 진행하기 위하여 1,000여 개의 시민사회단체가 모여 지난 2월 17일 발족한 2016 총선시민네트워크는 총선 51일을 앞둔 오늘(2/22)까지도 선거구가 획정되지 않은 비정상적인 상황을 규탄하며, 아래와 같이 입장을 밝힌다. 

총선은 오늘로 51일 밖에 남지 않았다. 그러나 새누리당은 서비스산업발전기본법, 테러방지법, 북한인권법 등 민주주의와 민생을 파괴하는 악법 처리와 연계하여 선거구 획정을 지연시키고 있다. 총선을 코앞에 두고도 선거구 획정안 처리를 지연시키는 것은 정당과 후보자에 대한 충분한 정보를 얻고 평가하며 주권을 행사하여야 하는 유권자의 권리를 심각하게 침해한다. 또한 정치신인들이 자신들을 알릴 권리를 박탈하고 있다. 새누리당은 선거법을 볼모로 쟁점법안의 처리를 강요하는 패권적이고 반의회적인 행태를 중단하고 국회 다수당으로서 책임을 다해야 한다. 하루라도 빨리 선거구 획정안을 통과시켜야 한다.

선거구 획정과 관련하여 새누리당과 제1야당인 더불어민주당은 비례대표 의석을 7석 줄여 지역구 의석을 보전하는 데에 합의했다고 한다. 정당득표율에 비례해 의석을 배분하는 비례대표 수를 줄이는 것은 유권자의 의사와 국회 의석 배분이 비례하지 않는 불공정한 현재 선거제도를 더 악화시키는 것이며, 기득권인 거대 정당에게만 유리한 개악이다. 2016총선시민네트워크는 국민 대표성을 더 약화시키는 비례대표 축소에 반대하며, 정당득표율에 따른 의석배분을 보장하는 연동형 비례대표제 도입, 비례대표 의석수 확대를 강력하게 요구한다.

2016.02.22.

2016 총선시민네트워크

정치개혁특위 구성 촉구 및 연내 선거제도 개혁 결의 공동기자회견 

원내외 정당 및 제 시민사회단체 연동형 비례대표제 도입 등 선거제도 개혁 위한 공동 행동 결의

일시 및 장소 : 10월 2일(화), 오후 1시40분, 국회 정론관

오늘(10/2), 오후 1시 40분 국회본청 정론관에서는 <정치개혁특위 구성 촉구 및 연내 선거제도 개혁 결의 정당․시민사회 공동기자회견>이 개최되었습니다. 기자회견에는 더불어민주당, 자유한국당을 제외한 바른미래당, 민주평화당, 정의당, 민중당, 녹색당, 우리미래 등 제 원내외 정당과 전국 570여개 시민사회단체들이 선거제도 개혁을 위해 구성한 ‘정치개혁공동행동’이 함께 하였습니다.

이날 기자회견 참석자들은 7월 26일 국회 본회의에서 정치개혁특위 구성결의안이 통과되었음에도 불구하고 현재까지 정치개혁특위가 구성되지 않고 있으므로, 선거제도 개혁을 바라는 제 정당, 시민사회단체들이 공동기자회견을 통해 정치개혁특위 구성을 촉구하였습니다. 또한 더불어민주당, 자유한국당이라는 두 거대정당이 민심을 그대로 반영하는 선거제도 개혁에 소극적인 것을 비판하고, 향후 원내외의 제 정당과 시민사회단체들이 힘을 합쳐서 올해 하반기에 반드시 선거제도 개혁을 이뤄내기 위해 협력할 것임을 밝혔습니다.

이날 기자회견에는 정치개혁공동행동을 대표하여 참여연대 정강자 공동대표가 모두 발언을 하였고, 바른미래당 손학규 대표, 민주평화당 정동영 대표, 정의당 이정미 대표가 각기 정치개혁에 관한 의지를 담은 발언을 하였습니다. 공동성명서는 이상규 민중당 상임대표, 오태양 우리미래 상임운영위원장, 김영준 녹색당 서울시당 공동운영위원장이 낭독하였습니다. 

앞서 전국 570여개 시민사회단체들이 참여하고 있는 정치개혁공동행동은 8월29일에 민주평화당 대표단과, 9월 5일에는 정의당 대표단과 9월 12일에는 바른미래당 대표단과 각각 선거제도 개혁에 관한 공동행보와 실천을 할 협약식을 체결한 바가 있습니다. 아울러 제 정당과 시민단체의 공동상황실을 10월 1일자로 국회의원회관에 설치하고 현판식을 개최하였습니다.

▣ 공동기자회견 행사개요

• 목적 : 촛불 이후 정치혁명을 위해 조속한 국회 정개특위 구성 및 연내 선거제도 개혁 결의
• 주최 : 정치개혁공동행동* 바른미래당, 민주평화당, 정의당, 민중당, 녹색당, 우리미래 * <정치개혁공동행동>은 비례민주주의연대, 참여연대, 민변, YMCA 등 전국 570여개 시민사회단체들이 선거제도 개혁을 위해 ‘민의를 반영하는 선거법개혁 공동행동’을 확대 개편하여 만든 연대체임
• 일시 : 2018년 10월 2일(화) 오후 1시 40분
• 장소 : 국회 정론관 
• 참석자 : 정치개혁공동행동 대표자, 각 정당 대표
• 기자회견 진행안
  • 사회 : 하승수(비례민주주의연대 공동대표)
  • 참석자 소개(2분) 
  • 모두발언(2분) : 정강자(참여연대 공동대표)
  • 각 당 발언(각 2분)
    • 손학규(바른미래당 대표)
    • 정동영(민주평화당 대표)
    • 이정미(정의당 대표)
  • 기자회견문 낭독(5분)
    • 이상규(민중당 상임대표)
    • 오태양(우리미래 상임운영위원장)
    • 김영준(녹색당 서울시당 공동운영위원장)

▣ 공동 기자회견문

 

2016‧2017년 촛불이 요구했던 새로운 변화는 아직 미완성이다. 수많은 개혁과제가 산적해 있지만 그 중에서도 정치개혁, 특히 선거제도개혁에 대한 국민의 열망이 가장 높다고 할 것이다.

 

익히 알려져 있는 것처럼, 현행 선거제도는 승자독식 중심의 구조를 띄고 있어서 표의 등가성을 깨뜨리고, 민심을 충분히 반영하지 못하는 등 적지 않은 문제점을 내포하고 있다. 여성, 청년, 장애인, 영세자영업자, 노동자, 농민 등 다양한 계층의 목소리가 정치에 충분히 반영되지 못하고 있으며, 시민의 참정권을 제약하는 독소조항도 지나치게 많은 것이 현실이다. 이 때문에 현재의 선거제도는 전면적 개혁이 불가피하며, 한국정치의 변화를 위해 더 이상 미룰 수 없는 절실한 과제라고 할 것이다. 

 

우리는 현행 소선거구제와 병립형 비례대표제에 대한 대안으로, 정당득표율에 비례하여 국회 전체 의석이 배분되는 연동형 비례대표제를 근간으로 하는 선거제도 개혁이 필요하다는 점에 대하여 의견을 함께 한다. 또한 선거제도 개혁을 위해 국회예산 동결을 전제로 국회의원 수를 늘리는 방안도 검토할 필요성이 있다는 점에 공감한다. 

 

아울러 정치장벽을 깨고 누구나 정치에 참여할 수 있도록 하기 위하여 선거권·피선거권 연령 인하와 청소년 참정권 확대, 유권자 표현의 자유 확대, 여성대표성 확대, 정당설립요건 완화 등의 정치개혁과제도 한시 바삐 국회에서 논의가 이뤄져야 할 것이다. 

 

 

부끄럽게도 20대 국회는 이에 대해서 그동안 충분히 화답하지 못하고 있다.

 

지난 1년간 국회에는 정치개혁특별위원회와 헌정특위가 차례로 설치되었지만, 어떠한 가시적 성과도 내지 못하고 공전만 거듭한 채 임기만료로 활동이 끝나버렸다. 국회는 다시 정치개혁특별위원회 구성에 합의했지만 2018년 정기국회가 개원한지 1달이 지났지만, 구성조차 이뤄지지 않고 있다. 만약 2018년 정기국회에서도 지난 1년간처럼 정치개혁에 관한 논의가 표류한다면, 20대 국회는 명백히 퇴행적인 국회로 기록되고 말 것이다. 

 

특히 현재 정치개혁 논의가 정체되고 있는 것에 관한 일차적인 책임은 국회의 거대 양당인 자유한국당과 더불어민주당에 있다. 자유한국당은 정치개혁특별위원회 위원 명단조차 제출하지 않는 등 제1야당으로서의 역할을 사실상 방관하고 있다. 더불어민주당 역시 교착 상태에 빠진 국면을 타개하고 선거제도 개혁을 반드시 이뤄내겠다는 의지를 충분히 보여주지 못하고 있다.  

 

이에 오늘 기자회견에 참석한 원내․외 정당과 전국 570여개 시민사회단체들이 결성한 정치개혁공동행동은 지금까지 보인 거대 양당의 행태에 깊은 유감을 표명한다. 그리고 조속한 시일 내에 정치개혁특별위원회가 구성될 수 있도록 할 것과 거대양당이 책임 있는 태도로 선거제도 개혁 논의에 임할 것을 촉구한다.

 

아직 늦지 않았다. 2020년에 치러질 21대 국회의원 총선을 위한 선거구획정은 내년 3월까지 이뤄져야 한다. 따라서 올해 하반기가 선거제도 개혁을 하기에 최적의 시기이다. 지금이라도 의지만 갖는다면, 국회는 선거제도 개혁을 충분히 논의하고 결의할 수 있을 것이다. 

 

아울러 오늘 기자회견에 참석한 원내․외 정당들과 정치개혁공동행동은 2018년 하반기 정기국회에서 연동형비례대표제 도입을 포함한 선거제도 개혁과제들이 조속히 논의되고 의결될 수 있도록 국회 안팎에서 최선의 노력을 다할 것임을 함께 선언한다. 

 

국회 바깥에서는 서명운동, 1인시위, 문화제 등을 통해 국민들에게 선거제도 개혁의 필요성을 최대한 알릴 것이며, 국회 내에서는 선거제도 개혁을 이뤄내기 위한 긴밀한 소통과 협력을 해 나갈 것이다. 

 

 

2018년 10월 2일

 

바른미래당, 민주평화당, 정의당, 민중당, 녹색당, 우리미래, 정치개혁공동행동

▣ 보도자료 [원문보기/다운로드]

선거제도 개혁 위해 정당-시민사회 공동상황실 현판식으로 협력 본격화 

10월 1일부터 평일 점심 시간, 정치개혁서울행동 1인시위 진행

오늘(10/1) 오전 11시, 정치개혁공동행동은 민주평화당 등 정당들과 함께 국회 의원회관 348호실에서 ‘선거제도 개혁 정당․시민단체 공동상황실’ 현판식을 개최하였습니다. ‘공동상황실’은 정당과 시민사회단체들이 선거제도 개혁을 위해 긴밀하게 대응하기 위한 ‘협력의 공간’으로 활용될 것이라고 밝혔습니다. 정치개혁공동행동은 그동안 바른미래당, 민주평화당, 정의당과 선거제도 개혁을 위한 공동협약을 체결하는 등 정당-시민사회간의 협력체계를 구축하기 위한 활동을 해왔습니다. 선거제도 개혁을 위해 정치개혁 공동행동은 뜻을 같이하는 정당들과 함께 범국민 서명운동, 국회 앞 문화제 등을 추진해 나갈 예정입니다. 

이날 현판식에는 민주평화당 정동영 대표, 장병완 원내대표, 천정배 민주평화연구원장, 윤영일 정책위의장, 최경환 최고위원, 허영 최고위원, 조배숙 의원, 양미강 여성위원장, 서진희 청년위원장, 문정선 지역균등발전위원장 등 민주평화당 관계 인사와, 정치개혁공동행동에 참여하고 있는 참여연대, 민변, 촛불청소년인권법제정연대, 젠더정치연구소 여.세.연, 비례민주주의연대 등 시민사회단체 및 녹색당, 우리미래의 선거제도 개혁 책임자들이 참석하여 선거제도 개혁 의지를 다짐했습니다. 

아울러 정치개혁공동행동 일원인 정치개혁서울행동은 오늘부터 매일(평일) 오전 11시 30분부터 국회 정문 앞에서 ‘연동형 비례대표제’도입을 촉구하는 1인 시위를 시작했습니다. 서울지역 풀뿌리 단체들의 연대기구인 정치개혁서울행동은 선거제도 개혁을 위해 매일 점심시간에 국회 정문 앞에서 1인시위를 진행할 예정입니다.

보도자료 [원문보기/다운로드]

'정당 지지율=의석수'가 정답인가?

선거제도 개편, 또 다른 편향 경계해야

최택용 콜리젠스정치정책연구소장

이 세상에서 제일 설득하기 힘든 사람은 '확증편향'에 빠진 사람이다. 가령 고영주 전 방송문화진흥회 이사장, 신연희 전 강남구청장이 문재인 대통령을 공산주의자라고 생각하는 것은 변화시키기 힘들다. 혹여 유사한 분들을 만나서 답답한 마음에 설득에 나섰다가는 엄청난 스트레스를 겪을 것이다. 

심리학자 레이먼드 니커슨은 "확증편향은 침투력이 매우 강하여 개인, 집단, 국가차원에서 발생하는 모든 논쟁과 오해와 갈등의 중요한 요인"이라고 지적했다. 그런데 '확증편향'이 심화되어 사회적 영향력을 발휘하는 과정을 보면 두 가지 경향성을 발견할 수 있다. 

첫째, 잘 모르는 사람보다 축적된 경험과 지식을 소유한 사람이 자신의 주장을 뒷받침할 수 있는 정보를 선별 수용하여 확증편향 논리에 포박된다. 

둘째, 동일한 이해관계나 유사한 가치관을 가지고 있는 사람들끼리 오랫동안 논의하면 확증편향이 심화될 수 있다. 

근래 선거제도만 바뀌면 한국정치가 변하고 정치개혁이 될 것처럼 강조하는 모습에서도 확증편향은 똬리를 틀고 있는 듯하다. 국회 정치개혁특위를 본격 가동해서 선거제도 개편을 논의하자는 정치권의 요구가 있다. 그 중에서도 지역구 후보에게 투표하여 지역구 의원을 1차 선출하고, 별도의 정당투표에 의한 정당 지지율에 따라서 비례의석을 배분하여 전체의석을 정당 지지율과 일치시키는 독일식 '연동형 비례대표제'를 주장하는 목소리가 높다. 그러나 이 제도를 실시 중인 대표적인 국가인 독일과 대한민국의 정치 현실을 차분하게 비교분석한 논리는 찾기 힘들다. 

선거제도 개편, 연동형 비례대표제를 도입하고자 한다면 꼭 함께 생각해야 할 몇 가지를 말할까 한다. (불필요한 오해를 피하기 위해서 말하자면, 필자는 양대 정당이 과다 대표되었던 현 소선구제 국회의원 선거제도를 개혁해야 한다고 생각한다) 

첫째, 정당 지지율과 거리가 먼 정당별 의석수는 잘못된 것이 맞다. 국민의 정치적 의사를 왜곡하는 것이다. 그렇다면 역으로 정당의 의석수를 정당의 지지율에 인위적으로 일치(일치에 가깝도록 제도 설계)시키는 것이 '국민주권'을 구현하는 것인가에 대한 고민도 필요하다. 주권자인 국민은 자신을 대의할 후보를 선택할 때 후보의 소속 정당만을 보고 판단하지 않는다. 국민 개개인의 편차가 있겠지만, 후보의 소속 정당과 후보자의 능력 등을 함께 보고 선택한다. 의석수를 정당에 대한 선호도 중심으로 협애화하여 구현하는 것은 '국민주권'에 대한 지나친 간섭이 될 수도 있다. 물론 지역구 유권자가 후보자의 자질을 제대로 파악하고 투표할 것이라는 믿음이 약할 수도 있다. 그렇다고 하더라도 그 문제는 주권자인 국민에게 바른 정보를 제공하고, 전체적인 선거관련 제도와 국민의식 수준을 더 높히는 노력과 함께 고민할 지점이다. 직접민주주의에 대한 요구가 높아지는 시대 흐름도 균형있게 고려해야 한다.

둘째, 독일은 의원내각제를 국가권력 구조로 삼고 있다. 즉, 정당 지지율이 앞선 정당이 주도적으로 내각을 구성할 수 있도록 '연동형 비례대표제'를 설계한 것이다. 우리처럼 내각 수반(대통령)을 국민투표를 통해서 별도로 선출하지 않으므로, 선호하는 지역구 후보에게 투표한 다음에 투표하는 '정당투표'는 주권자가 내각(행정부)을 선택하는 의미가 있다. '연동형 비례대표제'의 두 번째 표인 '정당투표'가 단순히 의석수를 배분하기 위한 투표만은 아니라는 것이다. 우리나라의 대통령 중심제 권력 구조와 독일식 연동형 비례대표제가 제도적으로 조화된다고 보기 어렵다. 그렇다면 정당 지지율과 정당 의석수를 가깝게 일치시키기 위한 이유만으로 연동형 비례대표제로 바꾸는 것이 과연 옳은가 하는 질문이 남는다. 

셋째, 연동형 비례대표제를 채택하면 독일처럼 1대 1 비율로 설계하지 않는다고 하더라도 비례의석을 대폭 늘리는 것은 필연적이다. 그렇지 않다면 제도의 취지가 살아나지 않는다. 비례대표 의원 후보자와 비례대표 의원 순번은 어떻게 정할까? 물론, 각 정당이 자율적으로 정할 것이다. 헌법 제8조 제2항, "정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 데 필요한 조직을 가져야 한다"를 우리 대한민국 공직 선거법은 구체화 된 조문으로 명시하지 않고 있다. 그렇다면 각 정당의 당헌당규를 통해서 민주적 상향식 공천이 구현되어야 하는데, 현재 구현하지 못하고 있다는 것이 주지의 사실이다. 즉, 비례대표의석을 늘리면 그 비례대표 의석이 고스란히 당권을 가진 세력의 몫으로 넘어 갈 수도 있다는 의심은 합리적이다. 

불합리한 국회의원 선거제도로 진보정당이 가장 큰 피해를 입어왔다. 그러므로 그들의 '연동형 비례대표제' 주장은 경청해야 할 정치적 의견이다. 그러나 그동안 현행 선거법으로 가장 이득을 본 정당이 정치 환경의 변화와 지지율 하락에 기인하여 돌변한 모습을 보이고 있는 것도 사실이다. 이 상태로 국회 정개특위가 가동된다면 진보정당과 소수 정당은 연동형 비례대표제를 주장하고, 제 1야당인 자유한국당은 오로지 '자신들에게 유리한 선거제도'를 예쁘게 포장해서 강요할 것이다. '깨끗한 선거'라는 선동으로 반대자를 압박하면서 이면으로 불공정을 제도화했던 '오세훈 선거법'의 재탕이 될 가능성도 있다. 

정부여당은 이럴수록 민주적 기본 원칙을 바로 세우고 국민과 소통하면서 본질에 접근해야 한다. 촛불시민혁명은 오작동 되고 있는 대의민주주의를 바로잡고 '시민주권'을 한 단계 질적으로 진전시키라는 주권자의 외침이었다. 촛불시민혁명 이후 우선적으로 정립해야 할 헌법적 원리에 입각하여 공직 선거법 전반을 바로잡으면서 선거제도를 함께 설계해야 한다. 선거제도 개편은 우리나라의 현실에서 답을 찾아야 한다. 나라별로 선거제도 설계가 다 다른 이유는 정치문화와 정치 환경이 상이하기 때문이 아닌가. 

우리나라 대표 정당들은 주요 선거 때만 되면 공천을 둘러싸고 이전투구를 해왔다. 전술했듯이 선거법에 정당의 민주적 운영을 명령한 '헌법 8조 2항'이 구체화되지 못했기 때문이다. 아울러 국민의 '표현의 자유'를 억압하는 규제 일변도의 선거법 조항도 반헌법적이다. 그 결과, 헌법이 보장한 국민의 자유로운 의사표현을 선거를 앞두고 있다는 이유로 과도하게 막아 기득권을 가진 쪽을 돕고 있다. 지방분권 시대에 지구당은 존재하지 않고 중앙당이 비대한 것도 시대에 역행된 모순된 상태를 보여준다. 그 결과, 원외 지역위원장들은 지구당 사무실을 빼앗기고 경쟁자인 국회의원들은 지역구 의원사무실에서 일상적 선거운동과 후원금 모금을 하고 있다. 그 외에도 공직 선거법과 정치관련 법은 많은 문제를 내포하고 있다. 

상기한 비민주적이고 불공정한 선거법 조항에 대한 개정 논의가 실종된 채로 오로지 의석수를 나누는 '선거제도 개편'에만 정치권이 매달린다면 어떻게 정당성을 확보할 수 있을까 싶다. 

공직 선거법 전반을 촛불 이후 새로운 민주주의 정신에 걸맞게 정비해야 한다. 그 속에서 '선거제도 개편'도 빛을 발할 수 있는 것이다. 비례성을 강화시켜 늘어나는 소수정당의 비례의석이 몇 배나 더 많은 거대 정당 비례의석의 비민주성을 정당화시킨다면, 주권자인 국민에게 면목이 없지 않겠나 하는 생각이다. 

비례의석의 확대를 통한 비례성을 높이는 선거제도 개편을 반대하는 것이 아니다. 선거제도의 비례성을 고민하면서도 '주권자의 직접선택권', '선거법 전반의 불공정성', '법률에서 보장되지 못하고 있는 정당민주주의'를 함께 종합적으로 균형있게 고민하고 해결해야 한다는 말이다. 선거법은 게임의 룰이기에 자주 바꿀 수 없다. 이번 국회 정개특위의 어깨가 무거운 이유다. 결국 국민주권을 어떻게 구체적으로 실현할 것인가? 이것을 중심에 두지 않은 공정은 공정에 도달하지 못할 것이다.

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다.  같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(클릭)
 
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시민정치시평은 참여연대 부설 참여사회연구소와 <프레시안>이 공동 기획·연재합니다.