여전히 노동자는 다치고, 죽는다

산재 관련 전시성 행정대책 발표는 필요없다

최명선 민주노총 노동안전보건국장

5월 28일은 최저임금법 개악안이 국회 본회의를 통과한 날이자, 구의역 스크린도어 정비를 하던 19살 김 군이 유명을 달리한지 2년이 되는 날이었다. 외주하청 비정규 노동자로 당시 최저임금 126만 원에서 딱 4만 원이 많은 임금을 겨우 받던 청년 노동자 구의역 김 군은 외주하청 노동자로 일하다 달리는 지하철에 치여 사망했다. 민주노총 공공운수 노조 조합원과 시민들은 구의역 뿐만 아니라 똑같은 죽음이 있었던 강남역, 성수역에 추모 공간을 만들었다. 2년 전 그날처럼 "너의 잘못이 아니야"라는 포스트잇이 붙여졌다. 구의역 참사 2년, 그리고 문재인 정부 1년 안전하고 건강한 일터와 사회는 어디쯤 와 있는가.

문재인 정부 1년 동안 각종 산업안전 대책이 발표되었다. 지난해 7월 문재인 대통령은 안전보건강조주간 기념식에서 "그 어떤 것도 노동자의 생명과 안전보다 우선될 수 없다"라고 했다. 이어 "원청과 발주자의 책임강화와 생명과 안전에 대한 책임의 외주화 근절, 현장에서 일하는 모든 사람이 안전의 대상으로, 사망사고 발생 사업장은 모든 작업을 중지하고 안전이 확보되었는지 현장 노동자 의견 듣고 확인, 대형 인명사고의 경우 국민이 직접 참여하는 사고조사위원회 구성"의 4가지 주요 방향을 직접 발표했다. 이어서 작년 8월에는 범부처 합동 대책으로 '중대산업재해 합동 예방대책'이 발표되었고, 지난 1월에는 대통령 신년사에서 '산재사망, 건설교통사고, 자살' 3개 분야의 '국민생명 지키기 3대 프로젝트'를 발표하고 '사망 절반 줄이기' 대책이 발표되었다. 이 프로젝트는 11개 부처가 참여하고 98개 세부과제로 진행된다. 이어 지난 1월 17일에는 환경부에서 '환경미화원 안전 대책'을 발표하기도 했다.

문재인 정부의 일터의 안전과 건강에 대한 대책은 2월 '산업안전보건법 전부 개정안' 입법 예고로 집대성 되었다고 볼 수 있다. 28년 만의 전부 개정안으로 제출된 법 개정안은 상당히 많은 내용으로 몇 가지 분야로 나눌 수 있다. 주요 내용으로는 첫째, 산업안전보건법의 목적을 '일하는 모든 사람'으로 확대하고, 특수고용, 프랜차이즈 가맹 사업 등에 일부 적용을 확대한 것이다 둘째는 외주화 문제에 대한 대책으로 도급금지, 위험작업 재하도금 금지 및 적격 수급인 선정을 법제화 한 것이다. 원청의 책임 및 처벌강화 대책으로 하청 노동자 산재에 대한 원청 책임의 범위와 처벌을 확대했다. 아울러 셋째로는 건설업에 대한 별도의 구성을 하고, 발주처의 책임강화와 타워크레인 원청 책임강화 대책을 법제화 한 것이다. 넷째로는 산재사망에 대한 처벌 강화 대책으로 산재사망에 대한 형사 처벌의 하한선을 도입하고, 기업법인에 대한 벌금을 확대하고, 사업주에게 수강명령 등을 도입했다. 다섯째로는 화학물질, 발암물질 등에 대해 보고제도와 영업비밀 심사강화제도의 도입과 정보공개 강화이다. 여섯째는 위험작업에 대한 사업주, 노동자의 작업 중지 및 대피권과 노동부의 작업중지권이 법제화 되었다. 일일이 설명하기에는 양적으로도 많은 양이 쏟아져 나온 지금 이제 이 법이 국회를 무사통과하기만 기다리면 되는 것인가.

개정 법안은 하청, 특수고용 등 한국사회의 고용구조의 변화에 착목한 안전대책의 방향을 제시하고 있다는 점에서 긍정적이다. 박근혜 정권에서도 하청 산재에 대한 법 개정은 있었으나 정부가 반대하거나 대책이 없었던 '도급금지, 특수고용, 프랜차이즈 가맹, 이륜차 배달' 등에 대한 대책이 포함되었다. 그러나, 구체적인 적용대상 범위는 극단적으로 협소하다. 도급금지 적용대상은 22개 업체에 852명에 불과하고, 특수고용 노동자도 현행 9개 직종만 대상이며 안전교육 등을 제외하고 달라지는 게 없다. 특히, 위험의 외주화에 대한 사회적 경종을 울렸던 구의역 김 군의 업무였던 철도, 지하철의 정비 수리 업무는 도급금지 대상이 아니다. 위험한 업무의 외주화는 가속되고 있지만 근본대책인 도급 및 재하도급 금지는 언 발에 오줌 누기를 넘어서 전형적인 생색내기로밖에 비춰지지 않는다. 개정법안과 별도로 환경부가 발표한 환경미화원 안전 대책도 야간근로 금지 등 의미 있는 정책방향이 담겨져 있으나, 세부적인 실행 계획은 전혀 없는 상태인데다가 사고다발의 근본원인은 외주 위탁의 문제는 전혀 반영되지 않고 있다. 외주화 분야만이 아니라 법안 주요 내용의 상당부분이 방향은 맞지만 적용대상이나 구체적인 내용이 협소하게 제출되어, 과연 이 법안으로 현장은 어떤 변화를 가져올 수 있는 것인지 회의적 시각이 많다.

개정 법안 외에도 정부 안전대책의 가장 큰 문제점은 노동자, 시민의 참여 확대 강화에 대한 대책이 빠져 있다는 것이다. 학교급식 현장이나 환경미화원등 지자체 노동자도 산업안전보건법이 당연 적용될 뿐 아니라. 산업안전보건위원회나 명예산업안전감독관 등을 노동자 참여가 보장되어야 한다. 그러나, 작년 2월의 노동부 해석에도 불구하고 교육부는 이를 거부해 왔고, 문재인 정부 들어 이제 법 적용대상으로 수긍하고 있으나, 현재까지도 교육청에서는 차일피일 미루고만 있는 상황이다. 지자체도 변화가 전혀 없어서 민주노총 민주일반 노조에서 전국의 243개 지자체를 고발한 상태이다. 현장의 위험요소를 가장 잘 알고, 산재가 발생하면 피해 당사자로서 작업중지권을 비롯해서 노동자가 예방에 참여하는 것은 너무도 당연한 권리다. 그러나, 노동자 참여에 대한 수많은 적용제외가 넘쳐나고 법 위반이 넘쳐나는 현실에서 이에 대한 개선 대책은 전무하다.

오늘도, 내일도 산재사망이 계속 반복되고 있다. 불과 며칠 전에도 한화 등에서 연속 사망사고가 발생했고, 건설 노동자 사망은 계속 늘고 있다. 가끔은 누군가가 물어본다. "도급금지도 되고 처벌도 강화되었는데 왜 산재사망이 줄지 않는 건가요?"라고. 그럴 때 마다 가슴이 답답하다. 각종 대책이 발표만 되었지, 실제로 법제화된 것은 아무것도 없기 때문이다. 19대 국회나, 20대 국회나 법안이 심의조차 되지 않았고, 정부 산업안전보건법 개정안은 경총을 비롯한 사업주 단체의 반발과 경제부처 등의 반대로 아직 국회로 넘어가지도 못한 상태이다. 최근 몇 달은 삼성 반도체 직업병 노동자의 산재인정을 위한 작업환경 측정보고서 공개와 같은 상식적인 내용도 영업 비밀, 국가 기밀로 둔갑해서 정보공개가 중단되고 있다. 삼성과 경총 그리고, 경제부처와 보수언론의 합작으로 최소한의 일보 전진도 좌초와 후퇴를 거듭하고 있는 상황이다. 더구나, 일선 현장의 산업안전 감독 행정은 전혀 달라지지 않고 있다. 문재인 대통령이 직접 발표한 "작업 중지 해제 시 안전이 확보되었는지 노동자의 의견을 듣고 해제 하겠다"는 발표는 지침과 매뉴얼에서 뒤틀리고, 일선 현장에서는 그나마도 지켜지지 않아서, 또 다시 전시행정으로 전락되어 버렸다.

'이제 1년' 인가 '벌써 1년'인가

지난 달 28일 여당의 주도하에 최저임금 삭감 개악법이 국회를 통과했다. 노동존중, 양극화 해소의 대표 공약이었던 최저임금 1만 원이 만신창이가 되는 순간을 우리는 목도했다. 더불어"그 어떤 것도 노동자의 생명과 안전보다 우선 될 수 없다"고 했던 문재인 대통령의 메시지는 과연 여전히 유효한 것일까? 문재인 정부 1년의 생명안전 대책에 대해 "고용구조에 착목한 안전대책 이라는 정책방향은 제시한 것이 아닌가?"라고만 보기에는 현실이 너무도 참혹하고, 답답하다.

'임기 내에 사망 절반 줄이기'와 같은 전시성 행정대책 발표와 사망재해 숫자 타령만 하고 있는 현실이 과연 지난 보수 정권과 다른 점이 무엇인지 답을 찾기가 종종 어렵다. 지난 11년 동안 매년 370명의 노동자가 과로사로 사망했지만, 이에 대책은 아직도 연구용역 타령만 하고 있고, 담당부처가 어디 인지도 모를 지경이다. 그나마 수 년 동안 제기되었던 외주화 금지, 원청책임 및 처벌강화는 또 다시 대책 발표와 탁상공방 법리논쟁 수준에 머물러 있다. 그리고, 어제도 오늘도 내일도 노동자는 일터에서 죽어나가고 있는 것이 문재인 정부 1년 노동자 생명안전의 현실이다.

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다.  같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(클릭)
 
* 본 내용은 참여연대나 참여사회연구소의 공식 입장이 아닙니다.

시민정치시평은 참여연대 부설 참여사회연구소와 <프레시안>이 공동 기획·연재합니다. 

회원정보갱신 캠페인 당첨자를 발표합니다!

지난 5월 한 달간 주소, 휴대폰번호, 회비납부정보 등 개인 정보를 최신으로 갱신한 분들을 대상으로 캠페인을 진행했습니다.  캠페인에 관심 가져주시고 참여해주신 많은 분들께 감사드립니다. 참여해 주신 분들 중 20명을 추첨해 촛불승리 배지를 보내드리겠습니다. 당첨자 명단은 다음과 같습니다.

문의 : 참여연대 사무국 02-723-5304

[당첨자 명단]

* 당첨자 분들께는 개별 안내 문자를 발송해 드립니다.

최저임금삭감법 대통령거부권 촉구! 최저임금연대 기자회견

1. 취지

• 촛불을 들어 대한민국을 바꾼 국민의 뜻을 국회가 배신하고 의결한 최저임금삭감법에 대한 대통령거부권 촉구

• 최저임금법 입법취지 역행! 국회 입법절차 무시! 근로기준법 무력화! 등 위헌적 최저임금삭감법에 대한 대통령거부권 촉구

2. 개요

• 일시 및 장소: 2018. 6. 4(월) 10시 / 청와대 분수대 앞

• 주최 : 최저임금연대(최저임금연대는 2001년 2월 최저임금인상과 저임금노동자 권익향상을 위해 시민, 노동단체를 중심으로 건설되었으며 현재 시민, 노동, 정당 등 30개 단체가 참여하고 있음)

3. 프로그램 (10:30~10:50)

※ 사회: 최저임금연대 간사(김은기)

• 국민의 뜻을 배신하고 적폐정당과 야합하여 저임금노동자의 임금을 삭감한 더불어민주당 규탄발언 – 민중당 김창한 상임대표

• 최저임금삭감법이 시행될 경우 저임금노동자 피해사례 - 전국여성노조 나지현 위원장

• 왜? 최저임금삭감법은 위헌적인가? - 한국노총 금속연맹 김만재 위원장

• 문재인 대통령의 거부권 행사 촉구 - 민주노총 마트노조 전수찬 수석부위원장

• 기자회견문 낭독: 청년유니온 김영민 사무처장, 한국비정규센터 김세진 활동가

4. 주요 구호

• 촛불 정신 배신한 최저임금삭감법 규탄한다!

• 촛불 배신 노동 배신 최저임금삭감법 폐기하라!

• 대통령은 최저임금삭감법 거부하라!

기자회견문

최저임금삭감법에 대한 대통령의 거부권 행사를 촉구한다! 

 

국회가 국민을 배신하고 최저임금제도에 사형선고를 내렸다. 민의의 전당이라는 말이 무색한 입법독재이자 국회 입법절차까지 무시한 폭거였다. 

 

수많은 노동자의 삶에 영향을 미치는 최저임금법 개정은 충분한 협의와 논의를 통해 신중하게 결정해야만 했다. 그러나 노동시간 단축 근로기준법을 통과시키는데 5년이나 걸렸던 국회는 산입범위를 확대하는 최저임금법의 처리만큼은 일사천리였다. 노동계를 철저히 배제하고 무시하며 여야 보수정당들이 강행처리한 결과는 최저임금 삭감과 최저임금제도 무력화였다.  

 

개악된 최저임금법은 월단위로 쪼개 지급하기만 하면 어떠한 임금이든 최저임금으로 둔갑할 수 있게 만들었다. 내년에 당장 최저임금을 1만원으로 올려도 상여금과 수당으로 채우면 그만인게 된 것이다. 우리의 촛불이 노동 존중 정부를 만들었다고 자부해온 노동자와 국민의 소득향상 기대에 찬물을 끼얹었다.

 

그러고도 저임금노동자를 위한 법개정이라 우기는 개악주범들의 뻔뻔함에는 분노를 금할 수 없다. 그들이 내놓은 소위 1년간의‘보호장치’란 것은 최저임금에 산입되는 상여금과 복리후생수당에서 최저임금의 25%와 7%를 제외시켰다는 것이다. 그나마 최악은 아니라며 감지덕지할 일인가. 식사비, 숙박비로 20만원을 받아온 연간급여 2100만원의 최저임금노동자들은 내년 최저임금이 시급 1000원 올라도 360원이 삭감된 640원의 임금인상 효과밖에 누리지 못하게 된다. 더구나 임금 2500만원 이상이면 저임금노동자가 아니라는 기준은 도대체 어디에서 만들어진 법인가?

 

최저임금삭감법은 저임금 장시간 노동체제를 지탱해온 누더기 임금체계를 더 복잡하게 만들었다. 상여금과 수당으로 최저임금 인상분을 채울 수 있으니 사용자는 기본급을 확대하기는커녕 기존 기본급도 쪼개 새로운 수당을 만들려 할 것이다. 이는 결국 노동자들에게서 초과노동수당마저 줄이는 이중 임금삭감효과를 일으키는 셈이다. 

  

민주당과 자한당의 야합으로 빚어진 개악법에는 사실상 노동자의 임금을 삭감시키는 상여금과 각종 수당의 쪼개기를 단지 의견청취만으로 가능하게 한 독소조항까지 담겨있다. 이는 취업규칙을 노동자에게 불이익하게 변경할 때 노조나 노동자 과반수의 동의를 구해야 한다는 근로기준법을 무력화시킬 뿐만 아니라, 노동3권을 부여해 노동자들이 근로조건에 관련된 중대한 사안을 집단적으로 교섭할 수 있도록 한 헌법에도 위배 된다. 더욱이 노사관계가 대등한 사업장에서는 사용자의 일방적 변경을 방어할 수 있지만, 무노조 사업장과 노조의 힘이 약한 중소영세사업장의 노동자들은 속수무책일 수밖에 없다. 결국, 저임금노동자들이 개악의 최고 피해자가 되는 것이다.

  

최저임금법 개악사태의 일차적 책임은 지지율에 취해 기고만장해진 더불어민주당과 뼛속까지 친자본인 자유한국당에 있다. 하지만 저들이 최저임금에 내린 사형선고 집행을 우선적으로 막아야 하기에, 우리는 오늘 보수정치인들의 아집과 무능이 낳은 개악 최저임금법을 거부하는 대통령의 결단을 긴급히 촉구한다. 

거부권 행사는 최저임금 1만원 공약을 꼼수와 편법으로 달성하려는 것이 아니라는 대통령의 진정성을 확인하는 것일 뿐만 아니라 노동존중사회실현이라는 약속이 여전히 유효하며 소득주도성장 정책을 포기하지 않았다는 선언이다. 

 

노동자들의 임금과 희망마저 삭감시키는 최저임금삭감법은 폐기되어야 한다. 최저임금제도의 합리적 개선은 원점으로 돌아가 사회적 합의로 새롭게 마련되어야 한다. 촛불정신의 계승을 자임하는 정부라면 국민의 힘을 믿고 대통령의 권한을 행사해야 한다. 

 

우리는 절박한 심정으로 대통령에 요구한다.

보수정치가 개악한 최저임금법을 촛불의 힘이 세운 대통령이 거부하라!

 

2018년 6월 4일

최저임금연대

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삼성바이오로직스 분식회계 혐의 QnA 2탄

이재용 승계를 위한 삼성물산-제일모직 합병에 삼바가 왜 나와?

○ 관련 자료 

1. 2018.05.14. [보도자료] 참여연대, '삼성바이오로직스 분식회계 혐의 QnA' 발표 (바로가기)

2. 2018.06.04. [영상] 이재용 승계를 위한 삼성물산-제일모직 합병에 삼바가 왜 나와? (바로가기)

▲ 사진을 클릭하면 유뷰트에서 영상을 확인하실 수 있습니다.

삼성바이오로직스 분식회계 혐의는 만일 그것이 사실이라면, 우리나라 초일류 기업집단이 총수의 승계를 정당화하기 위해 자본시장의 투명성을 해치고, 투자자들에게 엄청난 손실을 끼친 중대한 시장교란 행위에 해당하는데요. 참여연대 경제금융센터는 삼성바이오로직스 분식회계 혐의와 관련한 쟁점을 다시 한 번 정리하기 위해 「삼성바이오로직스 분식회계 혐의 Q&A」(링크 : http://www.peoplepower21.org/Economy/1566107 )를 발표했습니다.

그런데 삼성바이오로직스의 코스피 상장 동기를 이해하려면, 그 배경에 삼성물산-제일모직합병과의 관련성 여부, 즉 삼성그룹 승계작업의 일환으로서 계획된 분식회계의 고의성 여부에 주목해야 합니다. 삼성바이오로직스 분식회계 의혹은 단순히 회계기준의 해석과 회계처리의 적절성에 관한 문제로 끝나지 않는다는 것이죠.

그래서 2편도 준비했습니다. 2편은 삼성 지배구조의 이해에 대한 내용입니다. 많이 기대해주세요!

* 유뷰브에서 영상보기 : https://youtu.be/2sLFX6AQ71k

* 참여연대 유튜브 채널 : https://goo.gl/L52MGb

편집인의 글

2018년 6월 제236호_김형용 | 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수

기획주제

분권과 지방선거, 복지 관점으로 바라보다

기획1 민주주의와 복지국가의 관점에서 본 분권지상주의의 문제와 과제

          신진욱 | 중앙대학교 사회학과 교수

기획2 분권과 지방자치 성숙에 따른 지역 복지재정의 현재와 방향
          김승연 | 서울연구원 부연구위원

기획3 복지격차와 지방분권
          김희연 | 경기복지재단 상임연구위원

기획4 2018년 지방선거 보건·복지 분야 정책제안

          조준희 | 참여연대 사회복지위원회 간사

동향

동향1 우리의 삶과 집을 지켜내기 위한 청년들의 이야기
          이한솔 | 민달팽이유니온 사무처장

동향2 누구를 위한 임상시험인가
          김남희 | 참여연대 복지조세팀장

복지톡

적막의 시대에 만나는 인권영화 | 다희·레고 서울인권영화제 상임활동가

복지칼럼

탈시설화와 커뮤니티케어 | 김도희 서울사회복지공익법센터 변호사

생생복지

사회복지 노동조합을 소개합니다 | 김진용 공공운수노조 사회복지지부 선전국장

사회복지노동조합을 소개합니다

김진용 | 민주노총 공공운수사회서비스노동조합 사회복지지부 선전국장

대한민국 촛불 혁명 역사를 함께 쓴 사회복지노동자

2016년 겨울을 뜨겁게 달구었던 촛불 혁명 물결에는 사회복지 노동자들도 동참했다. 당시 민주노총 공공운수노조 사회복지지부는 변화를 바라는 사람들과 함께 사회복지시국회의를 구성하였다. 휘날리는 깃발은 광화문의 차가운 칼바람에도 굴하지 않고 활활 타오르는 촛불과 함께 대한민국 역사의 중심에 있었다.

1987년 6월 민주화항쟁을 계기로 사회복지 실천현장에도 사회복지시설의 비민주적, 비윤리적, 비도덕적 운영에 항거하는 사회복지 노동자들이 생겨났다. 피고 지고 또 피고 지는 무궁화처럼 사회복지노동조합은 거센 탄압에도 굴하지 않고, 일어서고 쓰러지는 험난한 여정을 거치며 꿋꿋이 사회복지 실천현장의 민주화와 사회복지노동자의 권익을 위해 싸워왔다.

<사진=공공운수노조 사회복지지부>

서울경인사회복지노동조합 – 민주노총 공공운수노조 사회복지지부 전신이 되다

특히 수도권 지역 시설과 기관의 사회복지노동조합 대표자들이 함께 교류하며 깊은 동료애 속에서 연대의 필요성에 절감한다. 이후 사업장별 노동조합은 2003년 서울경인사회복지노동조합을 출범시켰고, 이는 민주노총 공공운수노조 사회복지지부의 전신이 된다.

6월 항쟁 이후 30년이 넘은 2018년 지금, 우리는 변하지 않은 사회복지시설의 비민주적, 비윤리적, 비도덕적 행태를 어렵지 않게 발견할 수 있다. 사회복지노동조합이 마땅히 필요한 본질이자 이유이다.

그러나 아직도 많은 사회복지서비스 분야 종사자들이 사회복지서비스를 위한 활동이 ‘노동’에 해당함을 인지하지 못하거나 스스로 노동자라는 사실을 망각하고 있는 듯하다. 노동조합의 존재조차 알지 못하는 경우가 많다. 노동조합의 역사는 짧지 않지만 갈 길은 여전히 멀기만 하다.

결코 상식적이지 않은 사회복지시설, 그리고 좌절하는 노동자 

그동안 사회복지전달체계에 있어서 중요한 역할을 부여받은 사회복지법인과 시설은 직영이나 위탁의 방식으로 운영되었다. 주지하다시피 종교계가 많은 비율로 운영권을 쥐고 있지만, 부처의 자비와 예수의 사랑은 온데간데없이 사라졌고 탐욕과 부정, 비리로 얼룩진 현장은 큰 상처를 동반했다. 어김없이 사회복지노동자들에 대한 탄압과 억압, 비상식적인 행태는 뒤따르는 일이었다.

영화 ‘우리들의 일그러진 영웅’에 등장하는 엄석태처럼 마치 양의 탈을 쓴 듯한 시설장들이 주름잡았고, 전혀 윤리적이지 않는 관리자들이 윤리를 논하는 조직에 참여하거나 사회복지시설 또는 사회복지계를 대표하여 윤리강령을 낭독하는 웃지 못 할 상황도 연출됐다. 그리고 이들을 두둔하는 카르텔이 형성되는 가운데 그들이 승승장구하는 모습은 현장에서 묵묵히 일하는 사회복지노동자들에게 큰 좌절을 안겨주곤 하였다. 

위탁시설을 사유화하여 족벌 가족 경영체제로 운영하면서도 이를 인정하지 않고 역량이 부족한 직계혈족을 중간관리자 또는 최고관리자로 임용하거나 각종 후원금 및 종교행위가 강요되는 조직 분위기에서 사회복지노동자들은 하루하루 숨죽이며 일해야 했다. 

각종 직능단체들이 가진 한계와 낮은 노동조합 조직률

사회복지사들의 이익을 대변한다는 사회복지사협회 조차도 사회복지 경영자의 눈치를 보며 노동자들의 어려움을 수수방관할 때가 많다. 누구 편에서 입김이 작용하느냐와 같은 구조적 한계를 벗어나기 어렵다. 사회복지계에 여러 직능단체들이 있고 여러 모임들이 존재하지만 앞서 말한 고질적인 문제를 주요한 화두로 거론하고 해결하려는 의지가 있는지 지금도 의문이다.

시설장 중심으로 구성된 여러 직능 단체들은 본연의 목적보다는 시설장간의 친목과 인맥형성에 몰입하거나 입신양명의 도구로 활용되곤 했다. 사회복지 운동을 전개하는 단체들도 운동의 주체가 될 노동자들의 권익을 위한 활동에는 거리를 두고 회피하는 모순적인 모습을 종종 보인다. 혁신과 진보를 외치는 한국의 사회복지계가 매우 보수적으로 느껴지는 이유이다. 외부 변화를 주창하는 목소리에 비해 정작 내부의 변화를 위한 노력은 상당히 부족하다. 다양한 사회복지 그룹 또는 헤게모니 중에서도 내부 모순 해결에 앞장서는 곳은 극소수에 불과하다. 다수를 포용하지 않는 소수 리더그룹의 활동은 궁극적으로 그들만의 리그가 될 소지가 다분하다.

이제는 모두가 말하는 복지국가 담론에서도 한국의 사회복지는 중요한 사실을 배제하고 있다. 늘 사례로 제시되는 북유럽 모델을 보자. 노조 조직률이 월등하게 높은 나라들이다. 또한 프랑스 등 서유럽 국가는 산별노조의 단체협약 적용이 사회적 합의처럼 되어 있다. 이들 국가가 상대적 빈곤이 낮고 사회복지 수준이 우리와 질적으로 다른 이유가 전적으로 노동조합의 영향력 때문은 아니겠지만, 현재 한국사회와 같이 그 상관관계를 아예 외면하는 태도는 틀렸다. 복지국가의 역사를 조금만 공부해본 사람이라면 노동조합의 기본적인 역할과 중요성에 대해 모르지 않을 것이다.

노조가입률이 10%에도 못 미치는 한국사회에서 사회복지계의 가입률은 1%가 될까 말까 하는 수준이다. 통계는 헌법에 명시된 노동기본권을 보장받은 경험조차 거의 전무하다는 것을 의미한다. 그리고 복지국가를 말하면서도 ‘노동조합’은 말하지 않는 셈이다. 한국사회 열악한 복지수준을 극복하기 위한 다양한 견해 가운데 ‘노동조합에 가입하여 차별과 불평등을 해소하자’와 같은 주장은 좀처럼 찾아보기 힘들다.

<사진=공공운수노조 사회복지지부>

희망은 다름 아닌 노동조합

그래도 희망은 있다. 청와대가 헌법 전문에 들어있던 '근로'라는 용어를 '노동'으로 수정하기로 했다. '노동'과 '노동조합'하면 거리감을 느꼈던 사람들에게도 이제 '노동'이라는 단어는 일상으로 스며들게 되었다. 그리고 이제 조금씩 사회복지현장의 문제 해결을 위해 노력하는 사회복지노동자들이 생기고 있고, 용기를 내어 발언하고 행동하는 이들이 곳곳에서 등장한다.

사회복지노동조합은 모순된 일상에 안주하지 않는 이들과 끝까지 함께 하고자 한다. 일터에서 억울하게 피해 입은 사회복지노동자를 보호하고, 기득권의 횡포에 대항하며, 기댈 곳 없는 노동자를 위로하며 함께 행동할 수 있는 곳은 현실적으로 노동조합 밖에 없다고 생각한다.

지난날 노동조합은 시설비리에 맞서 싸웠고, 정부를 대상으로 사회복지 노동조건 개선을 요구하며 사회복지시설의 공공성 강화를 위한 운동에 앞장섰다. 지금도 위탁시설 노동자에 대한 노동권 보장, 연장근로수당 정상 지급, 종교행위 중단, 후원 강요 철폐 등의 이슈를 지자체와 정부, 사회복지 현장에 제기하며 행동하고 있다.

최근 공공운수노조는 사회복지사, 보육교사, 요양보호사, 활동지원사 등 사회서비스산업에 종사하는 노동자들의 연대단위인 <사회서비스 공동사업단>을 구성하였는데 사회복지지부도 참여하며 활동하고 있다. 문재인 정부의 공약이었던 사회서비스공단 설립이 제대로 이행될 수 있도록 촉구하면서 그간 민간 시장에서 방치된 복지를 국가와 공공의 분명한 책임으로 전환시키고자 한다. 민간위탁 체제가 불러온 폐해를 국가적 차원에서 고발하고, 이를 바로잡기 위한 토대가 될 것으로 기대한다.

“민중에게 복지를 권리를, 사회복지 노동자에게 복지를 권리를.” 노동조합의 오랜 슬로건이다. 노동자는 행복한 일터를 꿈꿀 권리가 있다. 나아가서 상식을 되찾고 연대를 기반으로 하는 노동조합은 한국사회에서 권리로서의 복지를 재구성하기 위한 노력과 실천 또한 마다하지 않을 것이다.

역사는 반복된다는 말이 있다. 그리고 나쁜 역사도 반복된다. 가만히 있으면 단순한 반복에 그치게 된다. 우리는 이제 반복을 멈추고 사회복지 역사의 전환을 일으켜야 한다. 새로운 역사를 가능하게 하는 몫은 사회복지 노동자에게 달려있다. 노동조합은 그 출발점이다.

 

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-전화 : 070-4393-0323

-노동조합 가입 : http://bit.ly/사회복지노동조합_가입

탈시설화와 커뮤니티 케어

김도희 | 서울사회복지공익법센터 변호사

불과 몇 년 전까지만 해도 ‘과격한 운동용 개념’이라고 여겨지던 ‘탈시설화’란 용어가 공공연히 정부의 정책과제로 등장하게 된 것을 보니 격세지감이 느껴진다. 탈시설이 운동적 차원을 넘어 국가적 차원에서 논의되어야 할 시대가 도래한 것이다. 인간은 기본적으로 살고자 하는 곳에서 타인의 간섭을 받지 않고 스스로 원하는 방식으로 살 권리가 있다는 명제에 동의한다면, 신체적, 정신적 장애가 있다는 이유로 ‘광범위한 지역사회로부터 고립된 채 공동생활을 하도록 강요하고, 자신에게 영향을 주는 결정과 자신의 삶에 대해 충분히 컨트롤 할 수 없으며, 조직의 필요가 거주하는 개인의 필요보다 우선되는 곳(유럽집행위원회, 2012)’에 살도록 내몰아서는 안 되며, 장애 때문에 보편적인 삶을 영위하기 어려운 경우는 필요한 서비스를 제공해야 한다는 점 역시 동의할 수 있을 것이다.

‘탈시설화’에 관한 몇 가지 시선들

‘탈시설화’ 개념을 어떻게 정의할 것인가에 관하여 크게 두 가지 갈래가 있다. 첫 번째 관점은 탈시설화를 광의로 정의한다. 기존의 시설을 개선하고 탈시설을 지향하는 일련의 과정과 노력을 모두 탈시설화로 이해하며, 이러한 관점에서 ‘탈시설+화(化)’라는 표현으로 이해한다. 두 번째 관점은 탈시설화를 보다 엄격하게 협의로 정의한다. 즉, 시설에서 나와 지역사회의 보편적 주택에서 ‘자립생활’을 하는 경우만을 탈시설화로 정의하며, ‘시설화’에서 벗어난다는 의미로서의 ‘탈(脫)+시설화’라는 표현을 사용한다. 이러한 정의가 시사하는 바는, 시설의 문제는 운영보다는 구조의 문제라는 것이다. 단지 대형거주시설을 폐쇄해야 한다는 등의 물리적 공간만의 문제가 아니라, 국가의 예산을 어떻게 분배할 것인지, 서비스 전달체계를 어떻게 바꿀 것인지에 대한 고민 하에 국정철학이 바뀌어야 함을 뜻한다. 이러한 패러다임의 전환은 누구나 같은 시간에 일어나 다 같이 밥을 먹고, 약을 먹고, TV를 보고, 목욕을 하는, 그래서 모두가 같은 취향과 기억과 삶을 가지는 것이 아니라, 개인이 거주공간을 선택하고, 누구와 같이 살지를 고르고, 개인의 의지대로 의사결정이 이루어지고, 사생활이 보장되는 보편적 인권의 가치들이 존중되어야 한다는 의미이다. 

그렇기 때문에 탈시설화는 단순히 시설 - 탈시설의 이분법적 논쟁이 되어서는 안 된다. 탈시설은 장애인이 지역사회에서 커뮤니티의 구성원으로 살아가기 위한 수단과 방법이지 목표가 아니기 때문이다. 탈시설화를 엄격하게 정의하는 견해에 의하면, ⅰ) 거주공간을 시설에서 지역사회로 이전하고, ⅱ) 가정과 같은 보편적인 환경에서 거주서비스를 제공하며, ⅲ) 제약을 최소화함으로써 거주인의 자율성을 보장하고, ⅳ) 사생활과 소유권을 보장하며, ⅴ) 사회적 관계와 심리적 회복을 통해 지역사회의 일원으로서 인간답게 살아갈 수 있도록 지원하는 정책을 탈시설화 정책이라 할 수 있다. 이미 2014년 유엔 장애인권위원회에서도 ｢장애인권리협약 이행 국가보고서 심의 최종견해｣에서 ‘장애에 대한 인권적 모델을 바탕으로 효과적인 탈시설화 전략 개발’, ‘정신 또는 지적 장애를 포함하여 장애를 이유로 한 자유의 박탈을 전제하고 있는 현행 법률조항 폐지’를 촉구한 바 있다. 

다른 나라들은 ‘탈시설화’를 어떻게 추진하고 있나

물론 지구상의 대부분의 국가는 근대기를 거치면서 노동능력이 부족한 장애인에 대해 시설수용 중심의 정책을 펴왔다. 미국만 보더라도 시설 설립이 최고조에 달했던 1970년대에는 700명을 기준으로 만들어진 시설에 2800명을 수용하기도 하였다. 이 같은 대규모 시설 위주의 정책은 미국 연방법원의 ‘펜허스트 판결(1978년)’을 계기로 달라지기 시작한다. 대규모 시설인 펜허스트처럼 지역사회와 분리되고 불평등한 환경에서는 삶의 질이 향상될 수 없다고 판단하고, 주 정부가 모든 시설 거주인에게 새로운 주거지와 생활환경을 마련해줄 것을 명한 것이다. 뒤이은 ‘옴스테드 판결(1999년)’ 역시 지역사회 치료가 더 적절하다고 판단된 정신장애인들에게 시설이 아닌 지역사회 기반 치료를 제공할 것을 명하였다. 이후 미국은 장애인 정책을 지역사회 위주 정책으로 전환하였고, 장애 - 비장애를 분리하지 않는 것을 원칙으로 삼았다.

영국의 탈시설화는 정부정책이 사회서비스를 통제하는 방식에서 장애인의 자립생활과 자기결정권을 보장하는 방식으로 변화하는 과정에서 이루어졌다. 1990년 ‘지역사회 돌봄법’을 시작으로 2004년 ‘돌봄법’에서 지방정부로 하여금 장애인 ‘돌봄 및 지원계획’을 세우고, 그 평가에 기초해 ‘개인예산’을 제공할 의무를 부담하도록 한 것이다. 캐나다는 장애인의 지역사회통합을 촉진하기 위해 ‘사회통합법’을 제정하여 비용의 직접지불이나 지역사회 서비스 등을 체계적으로 규정하고 있다. 호주 역시 매우 구체적으로 체계적인 장애인통합계획이 지역사회서비스계획과 함께 추진되고 있다. 스웨덴은 일정 기간 내에 모든 시설을 폐지하도록 하는 법을 제정했다. 1993년 ‘장애인 지원 및 서비스법’을 제정하여 국가는 장애인이 지역사회에서 자립적인 생활을 영위할 수 있도록 지원하도록 규정하고, 1997년에는 남아 있던 장애인 수용 병원 및 시설을 폐쇄하는 법을 시행하였다. 이렇듯 다른 나라들도 자국의 사정에 맞는 탈시설 - 사회통합 정책을 고안하고 시행하기 위해 분투하고 있다. 

한국의 ‘탈시설화’ 그리고 ‘커뮤니티 케어’ 

한국은 현재 약 1,500개의 장애인거주시설과 약 30,000명의 시설 거주인이 있다. 사실 지방정부에서는 이미 탈시설 방법들이 다각도로 모색되고 있다. 서울시는 시설거주 장애인을 대상으로 탈시설 욕구조사를 진행하여 2009년 장애인전환서비스지원센터를 설립하였고, 2013년 ｢장애인거주시설 탈시설화 5개년 계획｣을 발표해 체험홈, 자립생활주택, 자립생활가정 등 탈시설 전환주거를 제공하고, 탈시설 정착금을 지급하고 있다. 이러한 측면에서 본다면 중앙정부는 차라리 조금 늦은 편이다. 얼마 전 보건복지부는 장애인과 정신질환자 등 취약계층의 사회정착 지원을 위한 '커뮤니티 케어(Community Care)' 추진 계획을 발표했다. ‘커뮤니티 케어’란 사회로부터 격리하는 시설보호 대신 지역사회 내에서 돌봄, 주거, 치료 등 필요한 서비스를 통합적으로 제공하여 살아가게 하는 서비스 체계를 말한다. 대부분의 OECD 국가들은 1970년대 이후 ‘커뮤니티 케어’ 정책을 펴고 있고, 보건복지부 역시 거주시설이나 요양시설에서 지내는 거주인의 삶의 질을 개선하고 지역사회에 정착해 살아갈 수 있도록 하겠다고 밝혔다. 그렇다. ‘커뮤니티 케어’는 ‘탈시설화’와 동전의 양면과 같은 관계이다. 

그래서 복지부도 상반기 내로 '커뮤니티 케어' 로드맵을 마련해 '탈시설화'를 추진한다고 한 것으로 읽힌다. 이를 위한 방편으로 ‘장애인복지법’을 개정해 탈시설화를 개념정의하고, 탈시설지원센터를 설치하며, 퇴소하는 거주인에게 우선적으로 공공임대주택을 공급하는 등의 내용이 담길 것으로 보인다. 일각에서는 주거, 고용, 돌봄, 교육, 여가 등 지역사회 인프라가 마련되지 않은 상황에서 ‘탈시설화’가 추진되는 것에 대한 우려를 제기하지만, ‘커뮤니티 케어’를 시기상조라고 반대하는 목소리는 들어보지 못했다. 2010년 장애인연금제도, 2011년 활동보조지원제도 도입을 통해 탈시설과 자립생활을 지원할 수 있는 최소한의 정책적 토대는 갖추어졌다고 본다. 국가예산을 편성하는데 장애인지적 관점을 반영하는 「국가재정법」 개정안도 발의되었다. 무엇보다 국가정책이 준비가 미흡하다는 이유로 시작되지 못하면 그것은 아마도 시도될 수 없을 것이다. 물론 그 과정에서 누구도 변화의 희생양이 되어서는 안 되기에 결국 예산과 속도가 관건이다. 정부가 탈시설화 - 사회통합 정책을 국가의 책임과 시급한 과업으로 인식하고 이행하지 않으면 안 되는 이유이다. 

첫 단추를 잘 꿰려면 

정부의 정책의지를 이끌어내기 위해서는 근거가 되는 법률에 그 내용을 충실히 담는 것이 중요하다. 법률의 모습을 하나로 고정할 필요는 없다. 장애인복지법을 개정하는 방법, 시설폐쇄와 탈시설 내용만을 담은 독립적인 법안으로서 시설폐쇄법이나 탈시설지원법을 제정하는 방법, 현재 범장애계가 추진 중인 장애인권리보장법을 제정하는 방법 등 다양한 양상이 가능하다. 물론 이 중에 택일해야 하는 것도 아니다. 또 다른 방식이 제안되거나 여러 개의 법이 중첩되어 시행될 수도 있다. 따라서 정부의 장애인복지법 개정도 안 좋은 방법이라 단언하지는 않는다. 다만 탈시설화 개념을 정의하고, 탈시설지원센터를 만드는 2~3조항의 개정만으로 실효적인 제도의 작동을 담보하기는 어렵다고 본다. 온전한 자기결정권 행사를 위한 정보접근방식의 개선, 수요자 입장의 탈시설 절차, 탈시설화 전문인력의 양성, 탈시설 지원 전달체계의 구축, 탈시설 이후 재입소나 노숙, 범법행위 등으로 이어지지 않기 위한 심리상담・사회적 관계망 형성, 모니터링과 추적조사 등등 수많은 과제가 동시다발적으로 행해져야 한다. 이를 위해서는 보건복지부 내 부서 간뿐만 아니라 국토교통부, 고용노동부, 행정안전부 등 관련 부처 간, 실제로 당사자와 직접 접촉하고 지원할 각 지방정부와의 유기적이고 긴밀한 협조가 필수적으로 이루어져야 한다. ‘탈시설화’든 ‘커뮤니티 케어’든, 이는 사람을 위한 제도인 동시에 완전한 사회통합으로 나아가기 위해 사회의 구성원 모두가 참여해야 할 의무이다. 제도 안의 사람을 생각하고, 이들의 온전한 삶을 담아내기 위한 정부의 노력을 기대해본다.  

적막의 시대에 만나는 인권영화

다희 | 서울인권영화제 상임활동가

레고 | 서울인권영화제 상임활동가

인터뷰 및 정리 | 조준희 참여연대 사회복지위원회 간사

정부가 지난 4월 공개한 국가인권정책기본계획 초안에서 ‘성적 소수자’는 지워졌다. 차별금지 조항을 담은 인권조례가 폐기되는 것은 너무나도 순식간이었다. 팔레스타인에서, 성주에서, 그리고 수많은 이들의 집과 가게에서, 삶터를 지키려는 싸움은 여전히 계속되고 있다.

오는 6월 6일 서울 마로니에공원에서 열릴 스물세 번째 영화제를 준비 중인 두 명의 서울인권영화제 활동가를 만나 지금의 인권현실과 인권영화의 의미를 물었다. 지금의 상황을 ‘적막’이라 말하는 두 활동가의 이야기를 들어보자.

자기소개 부탁한다

레고 | 서울인권영화제 상임활동가 레고라고 한다. 서울인권영화제에서는 2012년 10월부터 상임활동가로 활동하고 있다.

다희 | 서울인권영화제 상임활동가 다희라고 한다. 2015년 영화제까지는 자원활동가로 활동하다가, 2016년부터 상임활동가가 되었다.

각자 서울인권영화제에서 어떤 역할을 담당하고 있나?

레고 | 상임활동가가 두 명밖에 없다. 거의 모든 일을 다 한다고 생각하면 된다.

다희 | 영화제 프로그래밍부터, 영상에 수어통역이나 자막을 넣는 기술적인 일, 대외 홍보 등 분야를 가리지 않고 모든 일을 한다. 또, 영화제를 준비하고 진행하는 것 외에도 인권운동과 관련한 연대활동도 중요한 활동 중 하나다.

레고 | 상임활동가 외에도 스무 명 정도의 자원활동가들이 함께하고 있다. 자원활동가들은 영화제를 그 시작단계부터 같이 고민하고 만들어가는 역할을 한다. 6월에 진행될 영화제를 위해, 1월부터 2~3개월간 성소수자, 노동, 환경, 평화, 여성 등 다양한 주제에 대한 세미나를 함께 진행하고, 상영작도 함께 선정한다. 이 과정 자체가 우리에게는 아주 중요한 인권운동의 하나이다.

서울인권영화제라는 이름을 듣고, 1년에 한 번 열리는 영화제의 이름으로만 생각했다

레고 | 그렇게 생각하시는 분들이 많다. 서울인권영화제는 영화를 통해 인권운동을 하는 인권운동단체다. 1년에 한 차례 영화제를 치루는 것이 가장 큰 활동이지만, 표현의 자유와 누구나 인권영화를 볼 수 있는 환경을 위한 다양한 인권운동을 벌이고 있다.

벌써 23번째 영화제를 앞두고 있다. 서울인권영화제가 걸어온 길을 간략하게 소개해준다면?

레고 | 1996년 시작한 서울인권영화제는 원래 인권운동사랑방에 속해있던 영화제팀이었다. 당시에는 영화제라는 것조차 드물던 시절이었고, 특히 독립 다큐멘터리를 상영하기도 어려웠던 시절이다. 1997년 열린 2회 영화제에서는 제주 4ㆍ3항쟁을 다룬 <레드헌트>라는 작품을 상영하고자 했는데, 이 작품이 ‘이적표현물’이라며 상영장이 폐쇄 당했고 집행위원장이 구속, 인권운동사랑방은 압수수색을 당하는 등 탄압을 받았다. 기본적으로 우리 영화제에게는 표현의 자유를 지키는 것이 가장 중요한 운동이다. <레드헌트>에 대한 탄압에서 보듯이, 인권영화 상영과 표현의 자유는 뗄 수 없는 관계다. 그 기조는 지금까지도 인권영화에 대한 등급분류를 거부하고 정부와 기업의 후원을 받지 않는다는 원칙으로 이어가고 있다.

다희 | 2008년도 우리 영화제에겐 중요한 시기였다. 2008년부터 상영관이 아닌 거리에서 영화제를 열어오고 있기 때문이다. 당시 이명박 정부는 「영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률(이하 ‘영비법’)」을 개정해서 등급분류를 받지 않은 영상물을 상영관에서 상영하지 못하도록 만들었다. 등급분류를 받지 않은 영화를 상영하면 그 상영관주가 처벌을 받게 법을 바꾼 것이다. 2008년 이전에는 영화진흥위원회(이하 ‘영진위’)의 등급분류를 거부하더라도 상영관에서 상영하는 데 문제가 없었다. 결국 2008년 영비법의 처벌규정이 신설되고 난 뒤, 표현의 자유를 지키고, 누구나 인권영화를 접할 수 있어야 한다는 영화제의 원칙에 부합하는 공간이 어디일까 고민하다 거리로 나오게 되었다.

원칙을 지키기 위해 정부나 기업의 지원을 받지 않는다는 점이 재정적으로는 어려운 상황을 만들 수도 있을 것 같다. 재정운영은 어떻게 하고 있나?

레고 | 아주 가끔 소액의 비영리 목적 기금을 활용하기도 하지만, 거의 100% 개인 후원활동가의 후원으로 운영되고 있다. 현재 320여 분의 후원활동가분들이 후원을 해주시고, 매월 270만 원 정도의 후원금이 들어오고 있다. 이 재정으로 사무실 월세와 최저임금의 50% 가량 밖에 안 되는 상임활동가 상근비를 충당하고, 남는 돈으로는 빚을 갚는다. 영화제를 한 번 치루고 나면 음향, LED스크린 대여, 기념품 제작 등에 들어간 빚이 생기는데 매월 후원금을 모아 아주 조금씩 갚아나가는 식이다.

영화제 상영작을 선정하는 기준과 과정도 중요할 것 같다. 어떤 방식으로 이루어지는가?

레고 | 기획전에 포함되는 영화나 해외작품의 경우 따로 섭외를 하기도 하지만, 국내작의 경우 대부분 공모를 받아 결정한다.  상영할 작품은 상임활동가와 자원활동가가 수개월간 함께 고민하는 과정을 통해 결정된다.

다희 | 상영작을 선정할 때는, 영화가 갖고 있는 형식에는 전혀 구애받지 않는다. 그보다는 영화가 담고 있는 메시지가 중요하다. 그리고 간혹, 영화의 내용과 전혀 무관하게 상영 여부를 판단할 때도 있다. 그 영화를 둘러싼 사회적인 지형도 중요하다는 이야기다. 가령 우리 단체는 이스라엘에 대한 BDS운동에 동참하고 있는데, BDS운동의 취지에 따라 영화 내용과 무관하게 상영을 취소한 적도 있다.

이스라엘에 대한 BDS운동을 보다 구체적으로 소개해준다면?

다희 | 이스라엘에 대한 BDS운동은 이스라엘 제품이나 기업, 문화생산물에 대한 “Boycott(불매), Divestment(투자철회), Santion(제재)”운동을 뜻하는데, 팔레스타인 해방을 위해 팔레스타인 민중이 세계에 호소하고 있는 운동이다. 영화제와 관련지어 설명하자면, 현재의 점령 상황을 희석시키는 내용을 담고 있거나, 이스라엘 정부 또는 정부가 관여하는 기관의 지원을 받은 영상물을 거부하는 방식으로 동참하는 것이다. 이스라엘은 재정적, 정책적으로 성소수자에 관한 영화나 행사를 많이 지원한다. 성소수자 영화 지원을 통해 중동에서 유일한 인권친화적 국가라는 이미지를 만들 수 있기 때문이다. 그리고 그 영화가 현재의 이스라엘-팔레스타인 상황을 ‘공존’으로 해석하는 등 점령 상황을 미화한다면 역시 상영 거부의 대상이다. 우리가 그런 영화를 상영하게 되면, 이스라엘 정부가 대외적으로 보이고 싶어 하는 메시지가 세계 어딘가에서 한 번 더 상영된다는 것이고, 결국 이스라엘의 반인권적 행태에 공모하는 것이라고 생각한다. 그래서 서울인권영화제의 영화 선정기준은 영화의 내용과 함께, 그 영화를 둘러싼 사회적 지형을 함께 고려한다.

오는 6월 6일 마로니에 공원에서 제23회 서울인권영화제가 열린다. 이번 영화제 슬로건이 “적막을 부수는 소란의 파동”인데, 어떤 의미를 담고 있나?

레고 | 올해는 슬로건을 정하는 데까지 참 오래 걸렸다. 슬로건은 보통 상영작 선정이 끝난 후 상임활동가와 자원활동가가 모여 상영작들의 분위기와 현재 한국사회를 나타낼 수 있는 것으로 고르곤 한다. 작년까지만 해도 슬로건을 결정할 때 아주 선명한 문제의식이 있었다. 가령 정부가 동성애에 반대한다면 뚜렷하게 그에 저항하는 슬로건이 나오는 식이다. 그런데 올해는  다들 무엇이 문제인지 선명하게 이야기하기 어려웠다. 인권과 관련한 문제는 여전하고, 오히려 더 후퇴하고 있는데도 사회적으로는 마치 모든 것이 평화롭고 행복하다는 분위기가 형성되어 있었기 때문이다. 그래서 분명 문제가 존재함에도 그것을 이야기하기 어렵게 만드는 현실을 ‘적막’이라는 말로 표현했다. 또, 그 적막을 부수어야 한다는 것에 활동가들의 공감이 있었고,  그것을 부수는 행동의 양상을 ‘파동’으로 표현했다. 파동이라는 것은 그 속성상 서로 만나면 더 커지기도 하고, 다른 모양으로 번져 나가기도 하지 않나. 파동과 같은 소란이 모여 지금의 적막을 부수어 보자는 취지다.

다희| 적막은 현재 정부의 태도에 대한 것이기도 하고, 혐오를 ‘장난’이나 관행으로 치부하는 사회적인 분위기를 의미하기도 한다. 적막이라는 상태는 누군가 소란을 일으키기 전에는 매끈하고 평상적인 상태인 것처럼 보이는데, 한 예로 미투운동은 이런 적막을 깨는 큰 소란이라고 생각한다. 그리고 그런 소란들이 개별적인 것처럼 보이지만 파동이 서로 만나 커지는 것처럼 서로 연결되는 것을 우리는 확인하고 있다. 그래서 이번 슬로건에는 개별적인 것처럼 보이는 소란들이 서로 만나 연대해 이 사회의 적막을 부순다는 희망적인 메시지를 담고 싶었다.

<사진=서울인권영화제>

개막작은 용산참사 그 이후를 다룬 <공동정범>이다. 개막작으로 선정한 이유는 무엇인가?

레고 | <공동정범>은 이번 영화제에서 개막작인 동시에, ‘투쟁의 파동’이라는 섹션에 포함되어 있다. ‘투쟁의 파동’ 섹션은 투쟁의 과정에서 생기는 관계의 변화에 주목한 섹션이다. 사람들은 흔히 투쟁 과정에서 갈등이 생기면 너무나도 쉽게 그 투쟁을 ‘망했다’고 표현하는 것 같다. 하지만 용산참사 이후 철거민들의 감정과 갈등을 다룬 <공동정범>을 통해 투쟁이 만든 관계의 변화가 결국 다시금 그 투쟁으로 매개된다는 이야기를 나누고 싶었다. 같은 섹션의 <바위처럼> 역시 남아프리카공화국 마리카나 지역의 투쟁과 그 속에서 일어나는 관계의 변화를 담고 있는 작품이다.

다희 | 이런 관점은 이번 영화제의 슬로건과도 연결된다. 그동안 드러나지 않았던 이야기들을 끄집어 내어 이야기해보자는 것이다. 투쟁에 대한 이야기는 계속 다뤄져 왔지만, 투쟁 안에 있는 갈등을 드러내고 이야기하는 기회는 흔치 않았다.

개막작 외에 더 소개해주고 싶은 작품이 있다면?

레고 | 폐막작인 <잇다, 팔레스타인>이란 영화를 소개하고 싶다. 올해가 나크바 70주년이다. 나크바는 1948년 이스라엘이 팔레스타인을 침공하면서, 수많은 팔레스타인 사람들이 추방당한 사건을 이야기한다. 그리고 마침 오늘이 ‘나크바의 날’이다(인터뷰 날짜는 5월 15일이었다). <잇다, 팔레스타인>은 팔레스타인에 살지는 않지만 팔레스타인 민족 정체성을 가진 12명의  여성의 이야기를 담고 있다. <잇다, 팔레스타인>에 등장하는 팔레스타인 여성들은 팔레스타인 전통 자수를 통해 자기 정체성을 지키고 증명한다. 자수를 하는 행위가 곧 그들이 팔레스타인 정체성으로 존재하는 방식이고 일종의 저항이기도 하다.

다희 | 모든 영화가 중요하지만, 꼭 한 두 작품을 소개한다면, ‘제주 4ㆍ3 70주년 특별전’ 섹션에서 상영되는 영화들을 소개하고 싶다. 어떤 사건이 이야기될 때, 그 현장의 많은 사람들은 주로 남성으로 대표된다. 제주 4ㆍ3의 경우에도 당시를 증언했던 화자는 주로 남성이었다. 4ㆍ3 특별전을 준비할 때, ‘피해는 여성에게 굉장히 다른 양상으로, 크게 작용했는데 이야기하는 사람은 왜 항상 남성일까’라는 고민이 있었다. 그래서 4ㆍ3에서의 여성은 어땠는지 그리고 그 당시를 여성이 이야기한다는 것은 어떤 의미가 있는지 살펴보고 싶었다. 이 섹션에서는 영화가 끝나고 ‘광장에서 말하다’라는 한 시간 가량의 프로그램도 진행해, 함께 영화를 보고 이야기를 나누는 장이 마련될 예정이다.

영화제가 끝나면 하반기에는 주로 어떤 활동을 하나?

레고 | 하반기에는 월 1회 주기로 진행하는 정기 상영회에 집중하고 있다. 정기 상영회는 주로 실내 공간을 대관해서 진행하는데, 가끔은 투쟁의 현장에서 직접 상영하기도 한다. 작년에는 젠트리피케이션을 다룬 영화를 젠트리피케이션이 일어나고 있는 해방촌에서 상영했다.

다희 | 정기 상영회 외에는 상영지원 활동을 한다. 영화제를 통해서는 1~2회 상영으로 끝나기 때문에, 그 때를 놓쳐 영화를 보지 못하는 분들이 많다. 그래서 모임이나 단체 등으로부터 상영지원 신청을 받아 영화제에서 상영했던 작품을 제공한다. 각 지역 인권영화제나 인권교육을 하는 모임 등에서 신청이 많은 편이다. 작년에는 여성인권과 관련한 작품을 많이 상영했다.

활동하면서 겪는 가장 큰 어려움은 무엇인가?

레고 | 돈이 없다는 것 아닐까. 재정적으로 조금만 더 여유가 있으면 할 수 있는 일이 많을 것 같다. 특히 상영지원이 가능한 작품을 늘리기 위해서는 아카이빙 비용이 필요하다. 1~2회 상영하는 상영 비용에 비해 작품을 보관하고 재상영할 수 있는 아카이빙은 그 비용이 더 많이 든다. 감사하게도 아카이빙 비용을 받지 않으시고 작품을 맡겨주시는 감독님들도 계시지만, 해외작의 경우 대부분 배급사에 아카이빙 비용을 지불해야 한다. 서울인권영화제에서 상영했던 작품은 한글자막, 수어통역, 화면해설 등이 들어가 있기 때문에 아카이브가 커질수록 더 많은 사람이 더 쉽게 인권영화를 접할 수 있을 것이다.

다희 | 덧붙여서, 재정적으로 여유가 있다면 장애인 접근권에 대한 활동을 더 벌이고 싶다. 서울인권영화제는 한글자막, 수어통역, 화면해설을 영상에 포함시키고 있다. 그 외에도 영화제 현장에 활동 보조를 지원하고, 점자 리플렛을 만들거나, 휠체어 이동경로를 약도에 넣는 등 영화제를 거듭할 때마다 조금씩, 조금씩 더 개선하려고 노력하고 있다. 그래서 영화제가 끝나면 장애인 접근권 보장을 위한 가이드북을 만들고 싶다는 생각을 늘 한다. 영화에 대한 접근권은 물론이고, 어떤 행사에서든 장애인 접근권을 위해 참고할 수 있는 가이드북 말이다. 하지만 지금까지는 여력이 없어 진행하지 못하고 있다.

앞으로 활동계획은 무엇인가?

레고 | 앞서 이스라엘에 대한 BDS운동에 동참하고 있다는 말씀을 드렸다. 더 많은 문화운동 단체가 이 운동에 동참했으면 하는 바람이 있다. 그래서 문화운동에서 참고할 수 있는 이스라엘에 대한 BDS운동 가이드북을 만들고 싶다.

다희 | 인권영화제를 만들어나가는 과정을 다른 단체들과 공유하고 싶다. 서울인권영화제의 자원활동가 모임이나 장애인 접근권을 위한 활동에 관심을 주시는 분들이 많다. 우리 또한 영화제를 할 때 마다 부족한 점을 채우기 위해 늘 고민한다. 인권운동을 하는 단체가 서로의 운동 과정을 공유하다 보면 보다 민주적이고, 장애인 접근권이 보장되는 활동을 해나가는 데 서로 도움이 되지 않을까.

끝으로 하고 싶은 말이 있다면?

레고 | 많은 이야기를 했지만, 결국 영화제에 많은 분들이 와주시고, 영화를 함께 보고 이야기를 나누는 것이 가장 중요하다고 생각한다. 꼭 와주시길!

누구를 위한 임상시험인가 

임상시험 대상자 보호를 위한 제도개선 방안 

김남희 | 참여연대 복지조세팀장, 변호사

한국은 임상시험의 천국? 

한국에서 임상시험 건수는 비약적으로 증가하고 있다. 2004년 136건에 불과하던 임상시험이 2004년 이후 10년 동안 연평균 17%가 증가하여 2014년에는 653건까지 증가하였으며, 2017년에도 658건의 임상시험이 이뤄졌다. 2017년 진행된 임상시험 중 국제제약회사 등이 참가하는 다국가임상시험은 총 299건에 이른다. 

한국은 2017년 기준 세계 임상시험 시장 점유율이 6위이며, 도시 기준으로는 서울이 세계 1위를 기록하였다.¹⁾ 세계에서 가장 많은 임상시험이 이뤄지는 도시가 바로 서울이다. 

보건복지부는 지난 2015년 8월 “2020 임상시험 5대 강국 도약을 위한 임상시험 글로벌 경쟁력 강화방안”이라는 보도자료를 발표한 이후, 한국이 정부지원에 힘입어 빠른 시간 내에 임상시험수행 주요 국가로 자리매김하고 있고, 해외 의약계에서 한국을 임상시험의 인프라, 투명성, 품질 등을 고려하여 임상시험을 이끌 차세대 주자로 인식하고 있다고 홍보하고 있다.²⁾ 실제로 검색사이트에서 ‘한국 임상시험’ (clinical trial, South Korea) 이라는 단어로 검색을 하면, 한국이 정부의 지원과 빠른 승인절차, 건강보험 제도와 높은 환자의 참여율 등으로 임상시험을 실시하기에 좋은 곳이라는 해외 제약회사와 임상시험 대행기관의 홍보 및 평가에 대한 글을 쉽게 찾을 수 있다. 한국은 국제적으로 제약회사들이 임상시험하기 좋은 곳으로 각광을 받고 있으며, 정부 역시 이러한 방향성을 가지고 정책을 추진하고 있다고 볼 수 있겠다. 

누구를 위한 임상시험인가? 

그렇다면 정부가 이렇게 임상시험을 적극적으로 홍보하고 국제 제약회사의 임상시험까지 유치하는 이유는 무엇인가? 정부는 임상시험을 유치하면 신약에 대한 국민의 빠른 접근성을 확보하여 국민건강증진에 기여하고 지식기반 고부가가치 산업을 육성할 수 있다는 입장이다.³⁾ 그러나 임상시험이란 ‘의약품의 안전성과 유효성을 증명할 목적으로 임상효과를 확인하고 이상반응을 조사하기 위하여 사람을 대상으로 실시하는 시험 또는 연구’를 말한다.⁴⁾ 그런데 임상시험은 인간을 대상으로 하는 실험이라는 점에서 필연적으로 윤리적인 문제를 낳을 수 있으며,⁵⁾ 안전성과 유효성이 입증되지 않은 상태에서 이를 증명하기 위하여 이루어지는 실험이기 때문에 임상시험은 언제나 피험자의 생명, 신체 등 인권침해를 초래할 위험이 있다.⁶⁾ 이러한 이유 때문에 임상시험 관리기준은“임상시험에서 예측되는 위험과 불편을 충분히 고려하여 대상자 개인과 사회가 얻을 수 있는 이익이 그 위험과 불편보다 크거나 이를 정당화할 수 있다고 판단되는 경우에만 임상시험을 실시하여야 한다.”라고 규정하고 있다.⁷⁾ 그러나 과연 이러한 비교형량은 제대로 이루어지고 있는가?

임상시험 중 발생한 중대약물 이상 반응은 매년 가파르게 증가하고 있으며, 2017년 기준 사망 21건을 포함하여 309건에 이르고 있다(아래 [표2-2] 참조). 이처럼 임상시험은 대상자의 생명, 신체 등에 치명적인 결과를 초래하는 경우도 있으며, 인간을 실험대상으로 삼아 윤리적인 문제까지 안고 있어서 필요 최소한도로만 이루어져야 하며, 한국 정부가 다국적 제약회사의 임상시험까지 적극적으로 지원을 해주면서 유치하는 것이 적절한 정책인지에 대해서는 의문이 있다. 이는 필연적으로 산업과 자본의 이익을 위하여 국민을 실험대상으로 삼는다는 윤리적인 비난을 낳을 수 있다. 

또한 다국적 제약회사가 임상시험을 통하여 신약을 개발하여도 이 신약개발로 인한 이득은 제약회사에게 온전히 귀속되며, 신약을 한국에서 쓰려고 할 경우에도 막대한 신약의 비용을 고스란히 지불해야 한다. 신약개발을 위해 국민들은 임상시험에 동원되어도 이를 통하여 이루어진 신약개발의 이익은 온전히 국제적인 제약회사의 몫이다. 과연 이러한 임상시험 유치가 국민들에게 이득을 가져온다고 할 수 있을까? 

더욱 우려스러운 것은 정부가 건강보험 급여의 확대 적용을 통해 임상시험을 지원하고, 특히 저소득층, 난치성 질환자들의 임상시험 참여 확대를 독려하고 있다는 것이다. 

이와 관련, 보험급여의 확대·적용을 통해 저소득층 또는 난치성 질환자들의 임상시험 참여를 확대하고, 이를 통해 신약 접근성을 제고하는 것이 미국, 유럽 등 선진국을 포함한 세계적인 추세이다.

출처: 보건복지부, 보도자료(2015. 8. 30.) “2020 임상시험 5대 강국 도약을 위한 임상시험 글로벌 경쟁력 강화방안” 

그러나 국민건강보험의 재정을 제약회사의 신약개발을 위한 임상시험에 지원하는 것은 건강보험의 급여 대상을 ‘가입자와 피부양자의 질병, 부상, 출산 등’으로 정한 국민건강보험법의 취지에 맞지 않고(국민건강보험법 제41조 제1항), 국민의 사회보장수급권을 침해하는 측면이 있다. 더구나 저소득층, 난치성 질환자의 임상시험 참여를 확대하겠다는 정책은 피험자의 경제적 어려움, 난치병과 같은 궁박한 상황을 이용한 비윤리적인 측면이 있다 하겠다. 임상시험의 윤리적인 문제에 대하여 정부가 너무나 둔감한 것은 아닌가? 

이렇게 윤리적인 문제를 낳을 수 있는 임상시험에 대하여 관련 법규나 규정은 지나치게 허술하다. 약사법 제34조에 임상시험을 하려는 자는 계획서를 작성하여 식약처장의 승인을 받아야 한다고 규정되어 있으며(약사법 제34조), 의약품 등의 안전에 관한 규칙 제30조 및 별표4 ‘임상시험 관리기준’에서 관련 절차를 규정하고 있다. 임상시험 관리기준은 비교적 자세한 여러 가지 사항 등을 담고 있으나, 실제 임상시험 현장에서 발생하는 여러 가지 문제를 대응하기에는 미흡하다. 이하에서는 임상시험 관련 기준의 문제점과 개선되어야 할 점을 지적해보겠다. 

임상시험 제도개선방안 1 – 임상시험 심사위원회 구성의 개선 

임상시험 대상자의 권리, 안전, 복지를 보호하고, 취약한 환경에 있는 시험대상자의 임상시험 참여 이유가 타당한지 검토하기 위하여 임상시험 실시기관의 장은 임상시험 심사위원회를 내부에 설치하여야 한다(임상시험 관리기준 제5항 나목 1호). 임상시험 심사위원회는 미국의 IRB(Institutional Review Board)와 유사한 제도로, 임상시험 실시기관, 즉 병원 내부에서 독립적으로 설치되어 환자의 권리, 안전, 복지 등을 보호하기 위한 목적으로 활동한다. 그러나 심사위원회의 구성에 관하여 임상시험실시기관의 장이 위촉하도록 되어 있고 5명 이상의 위원 중 의학 또는 간호학을 전공하지 않은 사람 1명 이상과 해당 실시기관과 이해관계가 없는 사람 1명 이상이 위원에 포함되어야 하는 것 외에는 따른 규제가 없다(임상시험 관리기준 제6항 나목 1호).

그러나 병원 내부에 병원장의 재량으로 위촉하여 구성하는 심사위원회가 민간병원이 대다수를 차지하며 병원의 공익적 기능이 잘 작동하지 못하고 있는 한국의 현실에서 과연 병원의 이해관계로부터 자유롭거나 독립하여 임상시험 대상자들의 권리를 보호할 수 있을지 의문이 있다. 실제 임상시험 관련 국회토론회에서 임상시험 심사위원회에 참여했던 전문가는 임상시험 과정에 대하여 자세한 정보 제공을 요구하거나 까다롭게 심사할 경우 재위촉에서 제외되는 경험을 공유하기도 하였다. 미국에서도 IRB가 불충분한 자원, 이해충돌 문제 등으로 법적 책임을 추궁당하는 사례가 늘고 있다고 하며,⁸⁾ 독일의 경우 윤리위원회가 좀 더 다양한 전공으로 구성되거나, 환자나 병원 직원들까지 참여하는 윤리심의회가 별도로 구성되는 사례 등을 참고해 볼 수도 있다.⁹⁾ 

즉 현재의 임상시험 심사위원회는 임상시험 실시기관인 병원 내부에 병원장의 재량으로 위촉되어 독립성이나 공익성 담보에 한계가 있으므로, 구성의 민주화, 다양화 등 개선방안을 적극적으로 모색해 볼 필요가 있다. 독일의 윤리심의회처럼 병원 노동자나 관련 노조대표자, 지역 시민 대표 등을 참여시키는 구조도 고민해 볼 수 있겠다. 

임상시험 제도개선방안 2 – 임상시험 동의 절차 개선 

임상시험을 실시하기 위해서는, 임상시험의 책임자는 임상시험의 내용 및 임상시험 중 시험대상자에게 발생할 수 있는 건강상의 피해에 대한 보상내용 및 절차를 시험대상자에게 설명하고 임상시험 대상자로부터 자발적인 임상시험 참가 동의를 받아야 하며(의약품 등의 안전에 관한 규칙 제30조 제1항 4호, 임상시험 관리기준 제3항 자목), 동의서에 들어가야 하는 내용에 대하여 임상시험 심사기준 제7항 아목에 자세한 내용을 규정하고 있다. 그러나 실제로 임상시험 동의서에 들어가는 내용이 지나치게 방대하고 전문적이여서 오히려 대상자가 충분히 숙지한 상태에서 자발적인 동의가 이루어지지 못한다는 지적이 있으며, 아동, 청소년, 난치병 환자, 장애인 등 취약한 상태의 피험자에 대해서는 특별한 주의가 필요한 바 이에 대한 충분한 규정이 없는 것도 문제이다. 

더 심각한 것은 동의서 자체가 형식적으로 작성되는 경우가 있다는 것이다. 실제 참여연대에 찾아온 상담사례에서 다음과 같은 문제점을 발견할 수 있었다. 

(실제 상담사례)

임상시험 피해자 상담시 임상시험 동의서를 확인하였는데, 동의서에 임상시험 의뢰자(다국적 제약회사), 임상시험 수탁기관(중개회사), 임상시험 실시기관(병원)의 명칭은 포함되어 있지 않고, 임상시험 의뢰자인 국제적 제약회사의 미국내 자회사 이름과 의사 이름만이 기재되어 있었음. 동의의 대상이 불분명한 문제점이 있으며, 실제 피해가 발생하였을 때 당사자는 의사, 병원, 임상시험 심사위원회, 중개회사, 제약회사, 식약처 등을 찾아다니며 다각도로 문제제기를 했으나 해결되지 않고 있음. 

즉 임상시험 동의서에 관한 법규정을 정비하여, 임상시험 동의서에 임상시험 의뢰자(제약회사)와 임상시험 실시기관(병원)이 동의의 상대방으로 기입하도록 하여, 구체적인 책임소재를 분명히 하여야 한다.  

임상시험 제도개선방안 3 – 임상시험으로 인한 피해 발생시 보상 절차와 기준 마련 

임상시험 관련 법규와 임상시험 관리기준에 따르면, 임상시험 동의서에는 임상시험 중 시험대상자에게 발생할 수 있는 건강상의 피해에 대한 보상 내용 및 절차 등을 시험대상자에게 설명하여야 한다. 그러나 실제 관련 법규의 미비로 구체적인 보상 절차, 피해 보상 또는 배상의 범위에 대하여 ‘적절히 이루어져야 한다’는 것 외에는 구체적인 기준이 전혀 없으며,¹⁰⁾ 실제 피해가 발생한 경우 피해 당사자는 피해사실이나 피해액의 입증, 피해보상 과정에서 엄청난 어려움을 겪게 된다. 특히 임상시험이 안전성이나 유효성이 입증되지 않은 신약으로 하는 시험이라 그 효과에 대하여 기존 자료가 없고, 임상시험 대상자가 기존 질병이 있는 경우에는 임상시험과 실제 피해발생 간의 인과관계의 입증은 거의 불가능에 가깝다고 할 수 있다. 

임상시험 대상자의 피해를 적절히 보상하기 위하여, 임상시험 피해발생시 인과관계나 피해액 입증에 관한 입증책임의 전환(임상시험 중 피해가 발생하면 임상시험으로 인한 것으로 추정하고 그렇지 않다는 것을 임상시험 실시기관이 입증하도록 함)이나 징벌적 손해배상의 도입 등의 규정을 관련 법규에 도입하는 방안을 적극적으로 고려하여야 한다. 또한 임상시험으로 인한 피해 발생시 병원과 제약회사 간의 책임 회피로 인하여 피해자가 어려움을 겪는 사례들이 있으므로, 피해발생시 보상 및 배상의 책임을 1차로 임상시험 실시기관(병원)이 지고, 2차이자 최종적으로 임상시험 의뢰자(제약회사)가 부담하되, 피해자는 어느 쪽으로나 배상청구를 할 수 있도록 하는 규정이 필요하다고 보인다. 

임상시험 제도개선방안 4 – 임상시험 성과의 공공적 활용과 관련 정보의 공개 

이처럼 임상시험 대상자의 신체나 생명을 담보로 하여 이루어지는 임상시험인 만큼 이로 인한 신약 개발의 이익을 제약회사가 독점하도록 하는 것은 문제가 있다. 또한 임상시험의 사례에 대한 지속적인 관찰과 평가로 발생할 수 있는 위험에 대하여 대처하는 것도 필요하다. 따라서 임상시험의 내용과 발생한 부작용에 대한 정보를 공개하고, 공익적으로 활용할 수 있도록 하여야 한다. 또한 국제적 제약회사의 임상시험을 한국에서 실시할 경우 이로 인한 신약개발에 관하여 한국 국민들이 실제로 혜택을 누릴 수 있도록 하는 방안에 대해서도 고민하여야 한다. 

이처럼 임상시험은 여러 가지 윤리적, 사회적 문제를 낳을 수 있으며 실제 이와 관련한 피해사례도 나타나고 있어 임상시험 대상자의 생명, 안전을 보호하기 위한 제도적 개선이 절실하다. 신약의 안전성과 유효성을 입증하기 위한 임상시험은 그 필요성은 인정하지 않을 수 없다. 그러나 임상시험이 실시되더라도 그 과정에서 발생할 수 있는 대상자의 피해에 대해서는 충분한 보호와 보상이 필요하며, 이를 위한 관련 법규정의 정비가 절실하다. 정부와 국회가 제약회사의 이익만을 위한 정책이 아닌 국민의 생명, 안전 보호를 위한 임상시험 정책을 추진하기를 바란다.  

1) 한국임상시험산업본부, 보도자료 “한국, 글로벌 임상시험 순위 6위 달성”(2018. 1. 15.) 

2) 보건복지부, 임상시험 글로벌 경쟁력 강화방안(2018. 5.) 

3) 보건복지부, 임상시험 글로벌 경쟁력 강화방안(2018. 5.) 

4) 의약품 등의 안전에 관한 규칙 제30조 별표 4 의약품 임상시험 관리기준 2항 가목 

5) 신동일, 인간을 대상으로 하는 임상시험의 윤리와 규범, 한국의료법학회 학술대회(2012. 6.), 89면 이하 

6) 김현조, 임상시험의 정당성 요건과 형법적 통제, 법학연구(2015. 12.), 인하대학교 법학연구소, 141면 이하 

7) 의약품 등의 안전에 관한 규칙 제30조 별표 4 의약품 임상시험 관리기준 3항 나목

8) 박수헌, 임상시험심사위원회 및 그 위원들의 책임에 관한 미국 판례 및 소송제기원인의 고찰, 공법학연구(2007.8), 한국비교공법학회, p.521-538 

9) 구인회, 독일에서의 인간대상 의학연구에 있어 윤리위원회의 역할과 기능, 생명윤리 제5권 제1호, 한국생명윤리학회, 2004, p.25-35 

10) 차. 대상자에 대한 보상 등 (의약품 임상시험 관리기준 제8호차목)

      1) 의뢰자는 임상시험과 관련하여 발생한 손상에 대한 보상절차를 마련하여야 한다.

      2) 대상자에 대한 보상은 제7호아목10)차(임상시험과 관련한 손상이 발생하였을 경우 대상자에게 주어질 보상이나 치료방법)에서 정한 보상의 내용, 방법 및 관계법령에 따라 적절히 이루어져야 한다.

우리의 삶과 집을 지켜내기 위한 청년들의 이야기

임대주택 반대여론과 청년주거

이한솔 | 민달팽이유니온 사무처장

아, 청년들도 집에 살고 싶다

지난 5월 17일, <서울시 2030 역세권 청년주택> 신축에 반대하는 주민들이 대규모로 버스를 타고 서울 시청 앞으로 이동해서 집회를 진행하였고 민달팽이유니온을 비롯한 청년 단체들은 일방적으로 반대 집회가 조명되는 것에 문제의식을 느껴, “아, 청년들도 집에 살고 싶다”라는 맞불집회를 같은 장소에서 기획해서 대응했다. 4월 말과 5월 초에는 영등포구에서 임대주택 추진을 촉구하는 농성도 진행했고, 다양한 영상물을 기획해서 반대가 심한 지역을 찾아가기도 했다. 나에게 이런 활동이 딱히 새삼스럽지는 않다. 민달팽이유니온 활동을 처음 시작했던 8년 전부터 지금까지 언제나 임대주택 계획이 발표되면 현장에서 온갖 모욕을 당해가며 반대하는 사람들을 상대해왔기 때문이다. 시간이 지나면 고난의 기억도 미화되기 마련인데, 매번 다른 지역의 사람들이 리뉴얼 시켜주니 20대 나이에 사리가 나올 것 같다.

임대주택을 혐오시설로 바라보는 한국 사회의 비상식적인 정서가 청년들을 광장에 서게 만들고 집주인들과 대치하게 만들었다. 청년들은 현장에서 “지역이 슬럼화 된다”거나 “퇴폐적 문화가 확산된다”라는 등 비상식적인 비난을 들어가며 버티고 있다. 그래도 아직 살아갈 날이 많이 남은 우리 청년들은 나름 재미있게 싸움을 이어가고 있다. 이제부터 청년임대주택을 둘러싼 민달팽이 청년들의 구질구질하면서도 신박한 이야기를 소개해보고자 한다. 첨언을 하자면, 민달팽이유니온에게 있어서 ‘청년임대주택’은 기숙사와 행복주택 등 임대료를 내며 따뜻한 보금자리 역할을 하는 모든 집을 포함하는 단어이다.

청년인 그대가 집을 구한다면

임대주택 문제를 들여다보기에 앞서, 청년 주거가 얼마나 심각한 상황인지 먼저 이해할 필요가 있다. 스무 살이 되어 서울에 올라와야 하는 여성이 집을 구하는 상황에 놓여있다고 가정해보자. 기숙사에 살고 싶었지만 턱없이 낮은 수용률 때문에 기숙사에 들어가는 것은 하늘의 별따기이다. 집을 구하기에도 사전정보가 너무나 부족하고 관련된 교육을 받은 적이 없어 막막해 진다. 긴 시간의 의무 교육을 받았지만 그 누구도 집은 어떻게 구해야하는 건지, 부동산은 어떻게 들어가야 하는지, 계약서는 도대체 어떻게 쓰는 건지 알려준 적은 없다. 그렇다보니 계약과 관련되어 문제를 겪는 일도 많다. 계약금을 돌려받지 못할 뻔한 적도 있고, 억울하게 수리비를 부담하는 일도 종종 발생한다. 민간임대시장에서 청년은 철저한 ‘을’이고, 나이가 어린 여학생이라는 이유로 더 무시를 당하는 일이 많다.

겨우 구한 집은 경제적 여건상 좁은 골목에 빽빽하게 들어서 있는 주택가가 대부분이다. 집 안에서 고작 열 걸음도 걸을 수 없는 그 좁은 집에 살기 위해서는 보증금 1000만원에, 월세 50만원, 관리비 5만원이라는 터무니없는 비용을 들여야 한다. 막상 집을 구하더라도 마음을 놓기는 쉽지 않다. 다닥다닥 붙어 있는 방 사이에서, 혹시 누가 쳐다보진 않을까 창문도 못 열고, 늦은 시간 술 취한 남성의 목소리에 숨을 죽이고, 수리할 게 있다며 벌컥 벌컥 문을 열고 들어오시는 임대인에게 제대로 된 항의도 못하는 상황이다. 혹시나 혼자 사는 집이라는 게 노출될까봐 누가 봐도 엉성한 남자 신발을 현관 앞에 두며 마음을 다독여야 한다. 가끔 겁에 질려 집에 돌아오는 길이 너무 지칠 때면 대로변에 있는 좋은 오피스텔, 여성 전용이라는 원룸을 찾아보기도 하지만, 그런 집들은 하나 같이 훨씬 높은 비용을 요구해 함부로 엄두를 낼 수가 없다. 이런 사이클이 6개월마다, 12개월마다 반복된다. 가격, 주거환경, 삶의 안전 가운데에서 청년들은 아슬아슬하고 위험한 줄타기를 해야 한다.

<사진=민달팽이유니온>

바닥까지 내려간 청년 주거 권리

최저주거기준 미달, 지하와 옥탑·고시원 같은 주택 이외의 거처, 소득의 30% 이상을 주거비로 지출하는 월세 임차인을 ‘주거빈곤’층으로 분류한다. 민달팽이유니온이 2017년 통계청 자료에 기초해 분석한 주거빈곤율을 보자면, 서울의 경우 만 19~34살 1인 청년가구 주거빈곤율이 무려 40.4%에 이른다. 다른 지역 역시 서울에 비해 조금 낮지만 대부분 30%를 넘는다. 혼자 사는 청년 세 명 중 한 명은 계층상 주거 빈곤으로 분류되고 있는 것이다.

청년 주거 문제를 이야기하다보면, 청년 세대의 주거문제가 특별히 심각한지에 대해 반문하는 경우가 많다. 하지만 노년층을 제외하고는 청년층 이외 세대의 주거빈곤 비율은 20% 안팎으로 나타난다. 주거 취약 계층이 세대 별로 확연하게 차이가 나고 있는 것이다. 또한 월 소득 대비 주거비 지출 비율(RIR, Rent-to-Income Ratio)도 서울 거주 청년층은 무려 40%에 이른다. 서울의 최저주거기준에 겨우 충족되는 작은 원룸 가격도 보증금 1,000만원에 50만원을 넘는 수준이니, 이러한 통계 수치가 어색하게 느껴지지도 않는다. 미국과 네덜란드에서 RIR 지수가 25%만 넘어가도 주거 지원 정책 대상으로 분류하고 지원하는 경우와 비교해 보았을 때, 한국의 상황은 매우 심각하다고 볼 수 있다. 

청년의 주거 문제는 사회적 차원의 개입이 없으면 해결할 수 없을 만큼 악화되었다. 여타의 ‘청년 문제’ 중에서도 주거 문제는 청년들의 삶의 비용 중 가장 많은 부분을 차지해 안정적인 생애 설계를 가로막는 장벽이다. 정부의 주택 공급 촉진과 건설 경기 부양을 골자로 하는 정책까지 더해지면서 1-2인 가구 민간임대시장에 살아야만 하는 청년층의 주거권은 바닥까지 내려가게 되었다. 청년들의 주택을 구매할 사회적, 경제적 조건이 무너진 상태이다 보니, 주거 복지정책의 기본 지향점인 주거 사다리를 통한 주거 문제 해결의 가능성도 희박해진 상황이다.

‘지(하)/옥(탑방)/고(시원)’라고 불리는 청년 주거의 대표적인 형태는 이러한 주거비 절벽 앞에서 궁지로 몰린 청년들의 실태를 너무나 자명하게 보여준다. 더불어 ‘지옥고’ 같은 취약한 주거 형태는 여성 1인 가구 청년에게 있어서는 안전까지 심각하게 위협하고 있다. 장기간 미래를 바라보는, 무엇보다 향후 주택시장의 주요한 주축이 될 이들의 현재 상황과 미래를 예측하는 정책이 필요하지만, 아직까지도 한국 사회는 투기심에서 비롯된 부동산 신화의 환상을 깨지 못하고 있다. 제대로 된 주택 정책보다는 경기부양을 위주로 한 부동산 정책이 중심이 되고 있으니, 현재의 상태에서 획기적인 주거 정책 패러다임의 전환 없이는 청년 주거 문제 해결은 머나먼 이야기일 뿐이다.

청년주거 정책이 탄생하다

참다못한 청년들이 직접 뭉쳐서 주거권을 외치기 시작했다. 멘 땅의 헤딩하듯이 접근했던 2011년부터 오늘에 이르기까지 움직이지 않을 줄 알았던 사회의 분위기도 조금씩은 변해갔다. 그렇지만 기성 정치권은 ‘청년’이라는 정치적 효용성만 가져가고 실질적인 정책을 내지는 못했다. 초기에는 정치권에서 자신이 해결하겠다며 ‘유스하우징’ 등의 청년임대주택을 공급하기 시작했지만, 몇 백 세대에 그치며 생색내기로 끝났다. ‘LH전세임대주택제도’가 추진되는 과정에서는 전세난으로 인한 실효성과 전세값 폭등 문제를 개선할 것을 요구했지만 급속한 집행으로 인해 문제가 심화되었고, 이에 민달팽이 청년은 LH 본사 앞에 살다시피 시간을 보내기도 했다. 갈등의 클라이막스는 행복주택/공공기숙사라는 대규모의 임대주택이 공급되면서 펼쳐졌다. 목동에서 추진되었던 행복주택 국면에서는 맞불로 기자회견을 하다가 욕을 한 바가지 먹기도 하였고, 목동 주민 커뮤니티에 민달팽이유니온이 무려 ‘경계 및 위험 단체’에 오르는 기염을 토하기도 했다. 구의동 공공기숙사 공청회에서는 문란과 퇴폐라는 주제로 눈앞에서 주민들에게 모욕을 당하기도 했다. 심지어 주최자인 공무원들은 이 모든 광경을 그저 바라만 보고 있었다. 결국 이 두 사업은 모두 백지화되었다. 초기에는 이처럼 공공사업 중심으로 형성되었던 반대 흐름은 대학 내의 기숙사 문제까지 잠식해갔다. 연세대, 이화여대, 고려대, 한양대, 경희대 등 대학이 위치한 지역의 임대업자들은 대학이 지으려는 기숙사까지도 무산시키려 싸우기 시작했고, 몇 년이 지나도록 기숙사 소식이 요원한 대학도 많은 상황이다.

청년임대주택 투쟁사 다이제스트

 

*2010년 – 기숙사, 청년층 입주가 가능한 공공임대주택 신축 운동 시작

*2011년 – 대학생 임대주택 ‘꿈꾸는 다락방’ 입주 시작, 연세대 기숙사, 공공기숙사, 공공임대주택 등 청년임대주택과 관련된 구체적인 계획 수립 시작

*2011년~12년 - 민자기숙사로 인한 대학본부와 학생 사이의 갈등

*2012년 – 서대문구 공공기숙사를 둘러싼 지역 내 갈등

*2012년 – LH전세임대주택제도 신설했으나 부실로 인한 문제점 속출 및 대응

*2013년 – 구의동 공공기숙사를 둘러싼 지역 내 갈등 (사업 백지화)

*2013년 – 목동 행복주택을 둘러싼 지역 내 갈등 (사업 백지화)

*2014년 – 연세대, 고려대, 한양대 등 기숙사 신축을 둘러싼 지역 내 갈등 심화 (신촌 지역을 제외하면 사업 중단 상태)

*2014년 – 가좌지구 대학생 특화 행복주택을 둘러싼 지역 내 갈등

*2015년 – 행복주택 제도 부실로 인한 문제점 속출 및 대응

*2015년~17년 – 구의동, 고려대, 한양대 등 행복주택/기숙사 신축 투쟁 지속 (변동 없음)

*2018년 – 역세권 청년주택을 둘러싼 지역 내 갈등

청년임대주택으로 인한 갈등의 재점화

잠잠하던 청년임대주택 문제가 ‘서울시 2030 역세권 청년주택’에서 다시 불붙었다. 부지로 선정된 지역 대부분에서 반대 시위가 벌어졌다. 영등포구와 강동구에서는 강력한 조직적 움직임이 벌어지며 지역 여론을 뒤흔들기 시작했다. 목동, 구의동, 고려대, 한양대의 악몽이 떠오르기 시작했다.

지역 주민들이 청년임대주택을 반대하며 내세우는 논리는 슬럼화, 집값 폭락, 퇴폐적 문화 확산 등의 선에서 크게 달라지지 않는다. 하지만 공공기숙사와 행복주택이 들어선 지역에 대한 후속 연구를 보았을 때, 지역 주민들이 문제제기한 지점은 결코 발생하지 않았다. 심지어 주택 가격에 대한 영향조차도 미비했다. 상식적으로 보더라도 청년들을 위한 주택 하나가 들어선다고 해서 그 지역의 ‘건전했던’ 문화나 부동산 가격 자체가 뒤바뀔 일은 없다는 것을 누구나 알고 있다. 심지어 반대하는 주민도 사실 인정하고 있다. 

이번 역세권 청년주택의 경우 ‘빈민아파트’ 논란과 민달팽이유니온을 비롯한 청년단체들의 대응으로 여론이 뒤바뀌지 않았다. 결국 강동구와 영등포구 반대 주민들은 기존 입장을 무르고 “청년들에게 무의미한 기업형 임대아파트 반대”라는 주장으로 선회했다. 기업형 임대아파트는 민달팽이유니온 같은 단체가 뉴스테이 정책을 비판할 때 사용했던 단어였는데, 어느새 임대주택 반대주민들이 사용하기 시작한 것이다. 이름을 가려 놓으면 누가 주장했는지 모를 정도이다. 그만큼 기존의 논리는 반대를 위한 반대였을 뿐이고, 결국은 알짜배기 땅에 개발 이익을 환수할 수 있는 ‘돈 되는’ 시설을 위해 임대주택을 반대하고 있다고 볼 수 있다. 청년임대주택 논란은 과한 투기심으로 누군가의 주거권을 철저하게 부정하는 목소리가 우리 공동체에서 당당히 외쳐지고 있는 현실을 단적으로 보여준 사건이다.

역세권 임대주택이 아닌, 우리의 삶을 바꾸기 위한 목소리

앞서 밝힌 것처럼 <2030 역세권 청년주택>이 청년들에게 마냥 도움이 되는 것은 아니기 때문에, 이번 문제는 매우 복잡하고 어렵다. 역세권 청년임대주택 사업은 과거 20% 이상의 수익률을 남기고 고가의 임대료를 받았던 ‘뉴스테이’ 사업과 매우 유사하게 진행되고 있다. ‘민간임대주택에 관한 특별법’에 근거해서 분양전환의 시점도 8년으로 동일하게 책정되어 있고, 시세의 80%라는 임대료 책정도 유사하다. 역세권 자체의 시세가 매우 높기 때문에 80%의 임대료를 받는다고 하더라도 고가의 임대료가 책정될 것은 자명하다. 물론 공급량의 약 20% 수준을 서울시에 기부채납 하는 방식으로 공공성을 확보했다고 하지만, 나머지 80%의 물량이 뉴스테이와 유사한 방식으로 전개된다면 역세권 청년임대주택 정책은 역효과를 낳을 수도 있다. 서울시에서는 분양 전환 시점을 20년으로 연장하는 등 공공성을 확보해나간다고 하지만, 아직은 불만을 잠재우기 위한 선언 정도라고 느껴진다. 공공이 소유하는 물량을 최대한 많이 확보해야 할 것이며, 분양 전환의 시점 연장을 적극적으로 고려해야 하는데, 아직까지 명확한 해결책은 나오지 않고 있는 실정이다.

이런 상황에서 청년들은 <2030 역세권 임대주택>을 무조건적으로 찬성할 수도 없고, 반대하는 주민들의 행위를 그대로 두고만 볼 수도 없는 딜레마에 빠졌다. 다행히 사회적 여론이 ‘임대주택 반대’에 초점이 맞춰지면서 주민들이 입장을 선회했고, 청년들도 주장을 명확히 할 수 있게 되어서 조금은 나아진 상황이라고 볼 수 있다. 그렇기 때문에, 이번 갈등 국면을 단순히 <2030 역세권 임대주택> 정책에 대한 찬반으로 보기보다는 임대주택을 무조건적으로 반대하는 투기심에 대한 사회적 환기로 이해하고 나아갈 수 있어야 한다.

최근 임대주택을 반대하는 지역 주민과 직접 만날 기회가 있었다. 하지만 대화는 결국 임대주택이 들어오는 것을 허용해 줄 테니, 본인들의 주택에도 지원책을 마련해주면 반대하지 않겠다는 이야기로 끝났다. 조금은 허무함이 밀려왔다. 청년들에게는 생존권의 문제이기 때문에 너무나 절실하게 달려왔는데 결국은 혜택 조금 더 받겠다고, 계속된 비난을 가했던 것이다. 언론이나 공공기관에서는 임대주택 갈등 문제에서 ‘합의’에 기초한 ‘상생’의 그림을 요구하는 경우가 많다. 정치인들도 유사한 그림을 원하기도 한다. 하지만 생존권 등 기본권과 개인의 이득 사이에서 합의가 가능한지 되묻고 싶다. 현재의 분위기를 그대로 용인하게 된다면, 누군가의 삶을 볼모로 잡고 요구하고 있는 사람들에게 밀려서 사회 전체가 약자에게 양보를 강요하고 있는 꼴과 다름이 없기 때문이다. 

민달팽이는 천천히 끝까지 간다

임대주택 문제를 대응하다보면, 한국 사회가 가진 집에 대한 인식과 주거 정책의 패러다임을 돌아볼 수밖에 없게 된다. 결국 한국 사회의 주거문제 패러다임 전환은 새롭게 주거약자로 등장한 ‘청년’ 들의 주거문제를 어떻게 해결하느냐가 관건이 되었다고 생각한다. 청년의 외침과 바람이 주거 정책으로 반영된다면, 그것은 곧 집이 돈 벌이 수단이 아니라 따뜻한 보금자리로서 인식되는 방향과 일치하기 때문이다. 하지만 변화를 위한 정책은 턱없이 부족하다. 수십 년 간 지속적으로 요구한 계약갱신 청구권과, 전월세 상한제의 실현은 여전히 요원하다. 1인 가구, 여성, 장애인, 성소수자 등 배제와 불평등은 주거 정책에서도 즐비하다. 이러한 차원에서 올 해에 발생한 임대주택 갈등 문제를 제대로 해결하는 것은 매우 중요하다. 청년 임대주택 정책은 1-2인 가구와 주거 약자의 수요자성에 기초하여 마련된 주택 공급 정책이며, 현재의 논란은 사회적으로 집을 두고 발생하는 혐오와 차별을 극복해나가는 토론을 시작할 수 있는 계기가 되기 때문이다.

백지화된 청년임대주택 사업도 많지만, 연세대, 경희대, 이화여대 등 반대 임대업자들을 설득해 신축된 기숙사도 많다. 서울시는 ‘청년 주거 기본 조례’를 제정하여 직·간접적으로 청년 주거권 보장을 위한 정책을 개발, 집행하고 있다. 정부도 대선 기간에 민달팽이유니온이 제안한 ‘주거정책 7대 개혁과제’를 수용하고 ‘주거복지로드맵’에 반영하여 정책을 준비 중에 있다. LH, SH는 다양한 방식으로 공공임대주택과 사회주택을 공급하였고, 청년주거상담, 보증금·전세 대출, 주거 바우처 등 정책 대상에서 배제되었던 많은 청년에게 작은 손길을 내밀게 되었다.

이 과정에서 민달팽이 청년들은 지역을 찾아가 UCC제작, 파티, 간담회 등을 기획하며 주민을 설득했다. 다수의 청년 당사자가 모여서 오픈테이블을 열고 토론하며 정책을 개발하기도 했다. 청년 임대주택을 두고 다양한 지역 주민과 예비 청년 입주자가 함께 소통할 수 있는 간담회도 기획 중에 있다. 싸울 땐 제대로 한 판 싸우고, 웃길 땐 신나게 웃기고, 설득할 땐 진정성 있게 설득하며, 질기고 질긴 싸움을 끈기 있게 해나간 결과물이 하나 둘 나오고 있다. 2030 역세권 청년임대주택도 결국엔 해피엔딩으로 끝날 수 있으리라 확신한다. 더불어 언젠가는 집이 돈 벌이 수단이기 이전에 사람이 살아가는 따뜻한 보금자리로서 존중받는 사회를 이루어 낼 것이다.

2018년 지방선거 보건·복지 분야 정책제안

조준희 | 참여연대 사회복지위원회 간사

가장 가까운 권력을 뽑는 가장 먼 선거

굳이 수치를 제시하지 않더라도, 주요 공직선거 중 지방선거의 투표율이 가장 낮다는 것은 누구나 예상할 수 있는 사실이다. 실제로 투표율이 급락했던 제18대 국회의원 선거(46.1%) 정도를 제외하면 55.4%라는 지방선거의 평균투표율을 하회하는 공직선거는 드물다. 투표율 뿐 아니라, 선거결과를 가름하는 이슈에 있어서도 지방선거에는 정작 지역에 대한 이야기, 시민의 일상을 다루는 이야기보다 당대의 중앙정치 이슈, 지연과 학연 등이 중요하게 작용한다. 지하철역 앞에서 받아든 후보의 명함에서 내 일상에 대한 정책이 아니라 ‘지역에서 나고 자람’을 강조하는 내용을 보고 있자니 지방선거가 점점 내 일상과는 멀게만 보이는 것도 사실이다.

그럼에도 불구하고 지방선거가 그야말로 일상과 가장 가까운 정치권력을 위임하는 선거라는 점은 변함이 없다. 지자체 별 특색 있는 정책뿐 아니라, 중앙정부의 정책이 시민에게 어떤 방식으로 도달하느냐는 결국 지자체의 의지와 역량에 달려있는 경우가 많기 때문이다. 특히 복지 부문은 그 자체로 시민의 일상에 막대한 영향을 미치는 의제인 동시에, 지자체의 장, 지방의회 의원의 의지에 따라 정책효과가 크게 달라지는 의제 중 하나다. 가령 도보 거리에 이용 가능한 국공립어린이집이 있는지,  보육교사 1인이 돌볼 수 있는 아동의 수는 몇 명인지, 공공병원의 병상 수는 충분한지, 긴급한 돌봄이 필요한 순간에 적절한  서비스를 제공받을 수 있는지 여부 등은 중앙정부의 정책 못지않게 지자체의 역할이 막대한 분야라 할 수 있다.

이 글에서는 지방선거가 더 나은 돌봄, 더 나은 건강을 이야기하는 계기가 되었으면 하는 바람으로 제7회 전국동시지방선거에서 주요하게 다뤄져야할 복지와 보건의료 관련 정책들을 소개하고자 한다.

일상을 바꾸는 보건복지 분야 정책¹⁾

사회서비스공단 설립

아이와 노인, 장애인에 대한 돌봄 책임이 가족에서 사회로 옮겨오기 시작하면서, 그 수요는 급격하게 증가하고 있다. 하지만  우리 사회는 돌봄을 국가,지자체 등 공공이 공급하는 방안보다는 민간 부문의 참여를 유도하고 부족한 인력을 단기 양성하여 해결해 왔다. 그 결과, 민간 어린이집, 민간 요양시설, 재가요양기관 모두 민간 주체가 설립, 운영하는 시설이 대다수인 상황이 지속되고 있다. 특히 민간 부문 중에서도 개인에 의해 설립, 운영되는 시설이 높은 비중을 차지하고 있다. 이러한 돌봄서비스 분야의 민간 경도는 규모의 영세성, 업자들 간 과도한 경쟁과 종사자의 열악한 노동조건, 낮은 돌봄의 질을 만드는 주요 요인 중 하나이다.

반면, 시민들이 선호하는 국공립 돌봄의 비중은 매우 낮다. 국공립어린이집의 비중은 시설 수 기준 6.8%, 이용아동 수 기준  12%(이상 2016년 기준)에 머물러 있어 이 비율을 획기적으로 증대시키는 것이 정부의 ‘국정과제’로 꼽히기도 했다. 노인돌봄의 경우 보다 취약한데, 노인요양시설 중 국공립시설 비중은 2.2%이며, 재가요양기관 중 국공립 기관은 0.8%에 불과한  상황이다(이상 2016년 기준).

이에 따라, 대표적인 질 낮은 일자리로 꼽히는 사회서비스 부문의 노동 조건을 개선하고 사회서비스를 공적으로 제공할 수 있는 방안으로 ‘사회서비스공단’을 설립하는 것은 문재인 정부의 주요 국정과제로 제시된 바 있다. 사회서비스공단은 지자체가  설립하고, 국공립어린이집, 국공립요양시설, 재가요양기관 등 사회서비스기관을 공단이 위탁 받아 직접 운용하며 종사자인  돌봄노동자를 직접 고용하여 노동자의 고용안정과 사회서비스의 공공성 강화를 가능하게 하는 방안이다.

이는 물론 국회의 입법과 중앙정부의 정책의지가 중요하게 작용하는 의제라고도 할 수 있으나, 결국 사회서비스공단을 설립하고 운영하는 것은 지자체의 몫이기 때문에 지방선거 국면에서 주요하게 다뤄져야 할 의제이기도 하다. 사회서비스공단 설립과 관련하여 발의된 “사회서비스 관리 및 지원에 관한 법률안”(2018.05.04. 남인순 의원 대표발의)에도, 사회서비스원²⁾의 설립과 운영의 주체로서 광역지방자치단체를 설정하고 있다. 따라서 시민사회의 오랜 요구이자, 정부가 내세운 과제인 사회서비스공단의 성패는 지자체장의 의지와 역량에 크게 좌우된다고 할 수 있다. 이에 이번 지방선거를 통해 사회서비스공단 설립이 공론화, 공약화될 필요가 있다.

이와 더불어, 사회서비스에 대한 지자체의 책임성을 강화하는 측면에서 지자체별 공립어린이집, 공립요양시설, 공립재가요양기관을 확대해 지자체 측면에서 주민의 삶의 질 개선에 대한 책임을 강화하는 계기로 삼아야 할 것이다.

국공립어린이집 확충

국공립 어린이집을 확충하는 것은 보육 부문의 공공성 강화를 위한 중요한 선결과제라 할 수 있다. 현재 전체 4만여 곳의 어린이집이 운영 중인데, 이 중 국공립 어린이집은 3,400여 곳에 불과해 전체의 8.3%를 차지하고 있다(2018.04.30. 기준).³⁾ 서울시가 민선 6기 기간 중 국공립어린이집을 1,000개소 확대하는 정책을 펼치는 등, 일부 지자체의 국공립 시설 확대 기조로 다소 개선되기는 하였으나, 여전히 보육 부문의 심각한 민간 경도는 영유아 돌봄의 공공성 강화를 어렵게 만드는 주요요인이다. 이러한 상황에서 국공립어린이집 확충은 보육 공공성 강화를 위한 가장 중요한 정책이라 할 수 있다.

이에 문재인 정부는 보육 공공성 강화를 위해 2022년까지 이용아동 수 기준 40%까지 확대하겠다는 것을 국정과제로 제시하고 있으나, 현재 국공립시설 이용아동이 전체의 12%에 불과하다는 점을 고려하면 보다 획기적인 확충 계획이 제시되어야 한다. 그리고 이는 중앙정부의 의지뿐 아니라 실제로 지역의 어린이집 설립, 관리, 감독의 책임을 갖고 있는 지자체의 의지와 노력이 동반되어야만 가능하다.

시도별 국공립어린이집 이용아동 비율의 격차를 통해, 지자체 역할의 중요성을 확인할 수 있다. <그림 4-1>을 보면, 국공립어린이집 이용아동 비율이 가장 높은 서울시가 31.5%를 기록한 데 반해, 하위 2개 지자체인 광주와 대전은 각각 5.2%, 4.4%의 수치를 보여 지자체 간 격차가 크다는 것을 확인할 수 있다. 특히 서울시의 국공립시설 이용아동 비율이 2위인 부산시의 비율(15.0%)의 2배에 이른다는 점을 볼 때, 국공립어린이집 확충을 시의 주요 정책프로그램으로 설정하여 추진했던 서울시의 정책의지가 반영된 결과라 할 수 있겠다. 한편, 지자체 간 격차에 대해 일각에서는 지방재정 규모에 따른 차이로 설명하기도 하지만 <그림 4-1>을 통해 알 수 있듯이 재정자립도 차이를 고려하더라도 지역 간 격차는 큰 상황이다. 영유아 돌봄이라는 보편적 과제에 대한 중앙정부의 책임성을 보다 강화할 필요가 있는 것은 사실이나, 지방선거 국면에서는 지자체 차원에서 가능한 최대한의 확충 의지를 드러낼 필요가 있다.

따라서 지자체장은 국공립어린이집 확충이라는 의제에 대해 선언적인 대응에 그칠 것이 아니라, 국공립어린이집 확충을 위한 중기 계획, 이를 시행하기 위한 단기 실행계획을 수립하고 그에 따른 예산 배정에 힘써야 한다.

특히 지자체 내에서도 국공립어린이집에 대한 접근성 차이가 발생하는 점을 고려하여, 영유아 수 대비 국공립어린이집 부족  지역과 아예 국공립어린이집이 부재한 지역에 우선적으로 국공립어린이집 확충을 지원하여 주민들의 국공립어린이집에 대한 접근성을 개선할 필요가 있다.

공공보건의료기관 확충

한국은 공공의료기관의 비중이 매우 낮고 병상 수 비중으로도 최하위 수준이다. 의료기관 수 대비 공공의료기관의 비중은 5.8%로, OECD 평균인 53.5%에 비해 턱없이 낮으며, 병상 수 기준으로 보더라도 공공의료기관의 병상 수 비중이 10.5% 로 OECD 평균인 74.6%에 비해 낮다는 점을 확인할 수 있다.⁴⁾ 더불어, 지역 간 차이도 심각한 상황이다.

민간병원의 높은 점유율로, 한편으로는 연평균 의사 방문 수가 OECD 국가 중 1위를 차지할 정도로 과잉의료가 이뤄지고, 또 소득격차에 따른 의료이용 불평등이 심각한 수준이기도 하다. 또한 병원의 과잉투자에 따라 인구당 병상 수가 OECD 국가 중 최고 수준이지만, 의사와 간호사의 수는 OECD 평균 이하 수준을 보여, 적절한 인력배치가 이뤄지지 않음을 확인할 수  있다.  메르스 사태에서 드러난 것처럼 공공의료 인프라의 부족은 재난, 감염병 등의 상황에 대한 대처능력을 떨어뜨리고 시민의 안전을 위협하는 요소로 작용한다.

이에 문재인 정부는 건강보험 보장성 강화 정책인 ‘문재인케어’를 추진하고 있는데, 건강보험 보장성 강화를 위해서는 공공의료기관이 의료이용의 적절한 모델을 제시하고 선도하는 역할을 하여야 한다. 따라서 지자체에서는 지역적 의료불평등 문제를 개선하고 취약계층을 위한 의료서비스를 제공하며, 적정한 의료이용에 대한 지침을 제시하도록 공공의료기관을 적극 설립할 필요가 있다. 또한 보건소-공공병원 등 지역의 공공의료전달체계 개선도 병행되어야 할 과제이다.

방과 후 돌봄 확충 및 개선

방과 후 돌봄교실에 들어가기 위해 기다리는 대기자 수가 지역별로 수백, 수천 명에 이른다는 기사를 흔히 접할 수 있다. 실제로, 정책적으로 19시 30분까지 돌봄을 제공받는 영유아와 달리, 만 7~12세 아동의 경우 학교 정규수업이 종료되는 13~15시 이후 ‘돌봄공백’ 상태에 놓인다. 이를 위해서 교육당국을 포함한 관련 부처와 지자체에서 초등돌봄교실을 포함한 공적 돌봄을 제공하고는 있으나, 이러한 공적 돌봄을 이용하는 아동은 전체 초등학생의 12.5%에 그치고 있다. 특히, 학기가 시작되는 시기에 초등학교 1~3학년 자녀를 둔 직장인 여성 퇴사자가 15,841명(2017년 기준)에 이르는 등 돌봄역할이 여성에게 불평등하게 편중된 상황에서 아동기의 돌봄공백은 여성 경력단절의 주요 원인이기도 하다.⁵⁾

공급 자체가 부족한 것과 더불어, 분절적인 서비스 제공 주체 역시 개선의 대상이다. 현재 초등돌봄교실은 교육부와 각 지역 교육청이, 지역아동센터와 방과 후 어린이집은 보건복지부와 각 지자체, 청소년 방과 후 아카데미는 여성가족부가 담당하고 있다. 이처럼 학령기 아동에 대한 공적 돌봄이 부처별로 분절적으로 이루어지고 있어, 아동돌봄을 원하는 양육자가 통합적인 정보를 제공받아 원활하게 서비스를 이용하는 데 어려움을 겪을 수 밖에 없으며 공적 돌봄 간 유기적인 연계도 미약한 상황이다.

이에 정부는 2018년 4월, ‘온종일돌봄체계’를 구축, 운영하겠다는 계획을 발표했다. 하지만 교육부의 돌봄교실 확충을 위한 예산이 실제 시도 교육청 차원에서 집행될 때 완전히 반영되지 못하고 있는 현실과 각종 공적 돌봄 체계가 지자체의 예산과  사무의 영향 아래 있다는 점을 고려할 때, 시도 교육청과 지자체 차원의 노력이 반드시 전제되어야만 ‘온종일돌봄체계’가 성공적으로 운영될 수있다.

학령기 아동의 공적 돌봄 중 가장 많은 아동을 담당하는 ‘초등돌봄교실’은 앞서 언급했듯이 시도 교육청의 소관이다. 따라서  이번 지방선거에 출마하는 각 시도 교육감 후보 그리고 선거 이후 각 시도 교육청은 지자체별 대기자 수요를 고려하여 연도별 초등돌봄교실 확충 계획을 수립, 예산을 편성할 필요가 있다. 또한 확충 계획은 단순히 선언적으로 그치는 것을 넘어, 돌봄교실 공간 마련 및 개선, 돌봄 전담인력의 충원 및 고용안정성 확보 방안이 포함되어야 할 것이다. 동시에, 돌봄교실 설치와  운영에 따른 갈등을 미연에 방지하기 위해서 교육당국과 교사, 양육자 등 시민과 전문가, 돌봄 교실 노동자 간 충분한 소통이  확충 계획 수립 단계부터 이루어져야 한다. 서울특별시 교육청은 2018년 4월 ‘2018~2022년 초등돌봄교실 확대를 위한 중기계획’을 발표하고, 4년 내 초등돌봄교실 대기자 수를 0명으로 하겠다는 목표로 향후 4년 간 연도별 확충 계획을 밝힌 바 있다.

한편, 지역아동센터와 방과 후 아카데미 등 ‘마을돌봄’의 역할 역시 중요하다. 특히 지자체는 학교돌봄(초등돌봄교실)과 마을돌봄 간 발생하는 부처 간 칸막이 문제를 극복하고 통합적인 지역 내 돌봄체계 마련을 위하여 ‘온종일돌봄협의체’를 구성하는 등 시도 교육청과 적극 협력하여야 한다.

또한 공립 지역아동센터 설립, 지역 내 공공 공간(도서관, 자치회관 등)을 활용한 돌봄공간 마련 등 마을돌봄이 원활하게 이뤄질 수 있도록 정책적, 재정적, 물리적 노력을 기울여야 한다. 앞서 언급한 온종일돌봄협의체의 운영과 마을돌봄에 대한 지원 등의 근거를 담은 조례를 제정하여 정책과 예산편성의 안정성을 확보하는 방안도 고려해볼 만하다.

지방선거, 이제 일상을 이야기하자

1991년 지방의원 선거, 1995년 지자체장을 포함하는 동시지방선거가 치뤄지면서 지방자치가 부활한지 20년이 훌쩍 넘었다. 민선 6기, 즉 동시지방선거를 6번 치를 동안 지차제의 역할이 중요하고, 또 시민의 일상에 큰 영향을 미치는 복지가 주요 이슈로 등장한 적은 손에 꼽는다. 초기 지방선거에서는 주로 교통인프라 구축 등 토건 공약, 지역별로 소위 ‘번화가’를 조성하는 상권활성화 공약 등이 주로 논의되었다. 물론 이마저도 정권심판 등 중앙이슈나 지연, 학연 등에 비해 두드러지지 않았다. 2000년대 이후에도 지방선거의 주요 이슈는 뉴타운 등 부동산 개발이었다. 2010년 치러진 제5회 전국동시지방선거에서 무상급식이 주요 이슈로 부상되었던 것을 제외하고 복지 이슈가 전면에 드러났던 기억은 드물다.

이번 지방선거 역시, 선거일 한참 전부터 ‘지역 없는 지방선거’가 될 것이라는 예상이 팽배하다. 급박하게 전개되는 남-북 관계, 여론조작 혐의 사건, 유력 정치인의 몰락과 재기 등에 세간의 관심이 집중되어 있다. 그럼에도 한편으로 후보와 정당의 지방선거 공약을 살펴보면 과거에 비해 토건과 부동산에 대한 집중보다 주거와 돌봄 등 복지 의제나 안전 의제에 대해 많은  부분을 할애하고 있다는 점에서, 시민의 일상에 밀접한 영향을 주는 이슈가 점차 중요하게 다뤄지고 있는 것도 사실이다. 하지만 이런 변화가 공보물의 활자에만 머무르지 않고 지방선거 과정에서 주요하게 논의되고, 또 공약화되려면 후보들이 먼저  나서 적극적으로 복지 정책을 제시하고, 또 치열한 토론장으로 복지 정책을 들고 나와야 할 것이다.

선거는 공약이 아니라 당선자의 이름만 남는다고들 한다. 특히 시민과 언론의 견제가 상대적으로 덜한 지방정부의 경우 더욱  그렇다. 정책연구나 토론보다는 유력 정치인과 사진을 찍기 위해 노력하고 ‘○○의 아들’ 따위의 토박이 경쟁에 몰두하는 이유도 그것일 테다. 하지만 선거 이후에도 계속되는 시민의 삶에 영향을 미치는 것은 당선자의 이름이 아니라 선거과정에서 벌어진 사회적 토론, 그리고 그 토론으로 만들어 낸 시민과 대리자 간의 약속일 것이다. 쉽지 않겠지만, 이번 지방선거 과정에서 ‘돌봄’, ‘건강’, ‘평등’, ‘권리’ 같은 단어가 더 많이 들려오길 기대해본다.

1) 이하 제시하는 정책제안과 그에 대한 설명은 참여연대가 6ㆍ13 지방선거를 앞두고 발간한 「2018년 지방선거 ‘17개 좋은 정책’ 제안」 (2018.05.03.) 중 복지와 보건의료 분야 정책제안을 수정ㆍ보완한 것임을 밝힌다.

2) 본고에서는 사회서비스의 공적 운영과 직접고용 등을 명확하게 나타내는 명칭이자, 시민사회의 요구 단계에서부터 활용되어온 명칭인 ‘사회서비스공단’을 사용하고 있으나, 남인순 의원의 발의안에서는 사회서비스원이라는 명칭을 사용하고 있다.

3) 이는 보건복지부가 운영하는 ‘어린이집정보공개포털’의 월별 정기현황 자료를 바탕으로 산출한 자료로, 매년 발행되는 ‘어린이집 및 이용자 통계’와 상이하며, 본고에서 앞서 제시한 통계수치와의 차이 역시 이러한 이유에 기인한다.

4) 공공보건의료지원센터, 2017년 공공보건의료 통계집

5) 교육부, ‘온종일돌봄체계 구축ㆍ운영 계획’(2018.04.04.)

이런 후보 있으면 꼭 뽑을 겁니다

[지방정부 이렇게 바꾸자⑧] 지방민주주의 실천 공약으로 내건 후보 찾아야

박근용 참여연대 집행위원

민선 제7기 지방선거가 한 달 앞으로 다가왔습니다. 이번 지방선거는 지난 대통령선거에 이은 정치세력교체의 중요한 계기로 볼 수도 있습니다. 동시에 지방선거인만큼 지역주민들의 삶, 지방행정과 지방의회의 질을 개선하는 계기이기도 합니다. 오마이뉴스는 참여자치지역운동연대와 함께 이번 지방선거에서 주목해야 할 정책과제들을 연속해 소개합니다. [편집자말]

지방선거가 이제 열흘 앞으로 다가왔습니다. 지방선거가 국회의원을 뽑는 총선, 대통령을 뽑는 대선과 비슷한 점도 꽤 있을 것입니다. 대표적으로 국민 또는 주민의 삶을 개선하기 위한 다양한 정책들이 경쟁적으로 제시되는 것은 공통점입니다. 자기 권한을 넘어서는 일까지 공약으로 내거는 후보자도 있으니 잘 가려야 합니다.

한 가지 질문을 던져봅니다. 대선이나 총선에서 검찰을 포함한 행정부 개혁과 국회 및 정치 개혁 공약은 한 번도 빠지지 않습니다. 그렇다면 지방자치단체장과 지방의원을 뽑는 선거에서는 지방행정과 지방의회 개혁, 주민자치 활성화를 약속한 후보들은 얼마나 있을까요? 먹고 사는 문제도 중요하지만, 민주주의는 지역단위에서도 실천되어야 하는 문제인 만큼 지방선거에서 잘 다루어져야 할텐데 말입니다.

지방민주주의 실천을 공약으로 내건 후보를 찾습니다

▲  중앙선거관리위원회의 2018년 지방선거 후보자 공약 정보 웹사이트 갈무리 화면. 각 정당의 10대 공약과 지방선거 후보자들의 5대 공약이 등록되어 있다 ⓒ 중앙선거관리위원회

중앙선거관리위원회의 선거정보 홈페이지가 있습니다. 여기에는 이번 지방선거에 나선 후보들과 정당들의 공약들이 등록되어 있습니다. 후보들의 경우에는 5대 우선공약이, 정당의 경우에는 10대 우선공약이 등록되어 있습니다.

5월 31일 기준, 전국의 17개 광역시도와 광역특별시를 대상으로 상위 1~2위를 다투고 있는 더불어민주당과 자유한국당 후보들을 살펴보았습니다. 그 중 지방행정·의회 개혁과 주민자치 활성화를 5대 우선공약 중 한 가지로 제시한 후보는 겨우 6명이었습니다. 

김경수 경남도지사 후보, 문대림 제주특별자치도지사 후보, 오거돈 부산광역시장 후보, 이재명 경기도지사 후보, 이춘희 세종특별자치시장 후보, 허태정 대전광역시장 후보(후보 이름 가나다순)가 바로 그들입니다.

우선 김경수 경남도지사 후보는 5순위 공약의 제목을 "참여와 소통으로 도정을 혁신하겠습니다"로 제시하고 있습니다. 구체적으로는 △주민참여예산위원회 참여범위 확대 및 내실화 △주민소환제, 주민투표제 확대 및 기준완화 △노사민정 협의회 구성 추진, 공공기관 노동이사제 도입 및 노사민정 사회적 대회가구 설치 △농민,소비자,행정,전문가로 구성하는 농어촌특별기구 설치로 협치농정을 내세웠습니다.

이춘희 세종특별자치시장 후보는 2순위 공약의 제목을 "시민주권특별자치시 완성"이라고 내걸었습니다. 구체적으로는 △읍면동장 추천제(공모제)도입 △읍면동 주민자치회 및 리 단위 마을회의 신설 △마을총회 등 참여연령 만 16세로 하향 △자치분권특별회계 신설 △읍면동에 재정조정권 부여 △읍면동 주민공동체에 규칙과 조례에 대한 제안권 부여 등을 제시하고 있습니다.

부산광역시장 오거돈 후보는 "시민이 주인인 시민행복 시정혁신"을 5순위 공약으로, 허태정 대전광역시장 후보는 "시민참여예산 200억으로 확대"를 4순위 공약으로, 이재명 경기도지사 후보는 "직접민주주의 확대로 참여하는 경기"를 4순위 공약으로, 문대림 제주특별자치도지사 후보는 "특별자치 분권모델 완성"을 1순위 공약으로 등록해 두었습니다.

물론 자세히 들여다보면 겉보기만 좋지, 실속이 있을까 의심되기도 합니다. 그럼에도 불구하고 5대 공약 중에 지방민주주의 실현을 위한 공약을 담았다는 것만으로도 주목할 만합니다.

전국 곳곳의 시민단체들이 지방민주주의 실천을 제안 중

전국 각 지역에는 주민참여민주주의, 지방권력 감시 운동을 하는 시민단체들이 있습니다. 서울에서 참여연대 같은 단체들이 중앙행정부와 국회, 국정원 등을 감시하듯이 지역별로도 지방 정부와 의회의 정책 결정과 집행을 감시하며 고군분투하는 시민단체들이 있습니다.

지역 시민단체들은 선거에 앞서 지방행정·의회 개혁과 주민참여자치 활성화를 위한 정책들을 제안하고, 후보들이 이를 채택할 것을 기대하고 있습니다. 그 중 대표적이거나 공통적인 제안들을 살펴보면, 우선 지방자치단체장이 임명권을 쥐고 있는 지방공공기관장에 대한 인사청문회 실시나 임원추천위원회에 단체장의 입김을 줄이는 방안이 있습니다. 

울산시민연대와 대전참여자치시민연대, 인천평화복지연대, 참여자치전북시민연대, 충북참여자치시민연대, 세종참여자치시민연대, 부산참여연대 등이 지역 후보자들에게 이 정책을 제안했습니다.

▲ 지방자치개혁 공약 실종 비판논평 2018년 지방선거에 나선 주요 정당들의 지방자치개혁 공약 실종을 비판하는 참여자치지역운동연대의 지난 5월 17일 논평의 일부. ⓒ 참여연대

지방정부와 의회 정책결정에 시민의 뜻이 반영되게끔 제안하는 정책들도 적지 않습니다. 시민정책제안제 실시(충남참여자치연대), 정책공론화제와 조례 제정시 시민공청회 의무 실시(춘천시민연대), 도시개발정책에 대한 공론화위원회 운영(참여자치전북연대), 시민배심원제 시행(세종참여자치연대)이나 시민협치위원회 설치(부산참여연대) 등이 그러한 것입니다.

지방의회 본회의에서 예산안이나 조례안을 무기명 투표로 처리하는 것을 금지하자는 제안도 있습니다. 충북참여자치연대, 참여자치전북시민연대, 춘천시민연대, 익산참여연대, 여수시민협 등 여러 지역의 시민단체들의 제안이 그것입니다.

전국에서 권력감시와 참여민주주의를 위해 노력하고 있는 단체들로 구성된 참여자치지역운동연대에서도 지난 5월 2일 '지방행정과 의회 개혁을 위한 4가지 정책'을 제안한 바 있습니다. 지방자치단체 감사기구를 합의제 위원회로 만들고 독립성을 높이자는 제안, 지방공공기관장 인사청문회를 전국적으로 실시하자는 제안, 행정정보를 더 폭넓게 공개하자는 제안, 지방의회에서 예산안과 조례안만큼은 무기명 투표 금지하자는 제안이었습니다.

이명박 대통령과 오세훈 서울시장으로 뽑았던 그 시절

되돌아보면, 이명박 후보를 대통령으로 뽑았던 2007년 17대 대선이나, 오세훈 후보를 서울시장으로 뽑았던 2010년 지방선거는 '민주주의가 밥 먹여주냐, 잘 살게만 해주면 된다'는 생각이 지배했던 선거였습니다. 그리고 그 결과 민주주의는 후퇴했고 국정농단과 대통령 탄핵이라는 사태에 이르렀습니다.

우리 사회는 그 후유증을 근 10년 째 겪고 있는 중입니다. 이번 지방선거가 그 때와는 달리, 민주주의를 한 발짝 나아가게 하는 선거가 되면 좋겠습니다. 지방민주주의에 관심있는 후보를 찾고, 유권자들이 나서 이들에게 한 표를 행사하는 것을 꿈꿉니다.

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<지방선거 정책제안 기고글 모아보기>

05/14 이재명 시장의 명단 공개, 왜 항의 받았을까? (박근용 참여연대 집행위원)

05/16 주거침입 범죄 공무원, 어떻게 징계 피했나 (장지혁 대구참여연대 정책팀장)

05/18 인천도시공사 사장의 부실경영이 가능했던 이유 (김명희 인천평화복지연대 협동사무처장)

05/21 무조건 믿고 뽑아달라? 이거 확인하면 틀림없다 (조민지 투명사회를위한정보공개센터 활동가)

05/28 대구지역 출마자가 꼭 알아야 할 3가지 (장지혁 대구참여연대 정책팀장)

05/30 공공의료 취약한 최대 부자 도시 울산의 비극 (김지훈 울산시민연대 시민감시팀장)

06/01 인천 재정건전화? 시민희생은 어디로 사라졌나 (신진영 인천평화복지연대 협동처장)

06/04 이런 후보 있으면 꼭 뽑을 겁니다 (박근용 참여연대 집행위원)

<참고> 

05/02 참여자치지역운동연대가 지방선거 후보자에게 제안하는 4가지 정책

경찰의 불법감청은 중대범죄, 철저히 수사해야

통신의 비밀 침해, 피해자에게 통보해야

철저한 수사와 재발 방지대책 내놔야  

대공수사를 담당하는 경찰청 보안국이 노무현 정부 시절(2004년)부터 이명박 정부 시절(2011년)까지 실시간 인터넷주소(IP) 추적이 가능한 감청 장비를 사들여, 정부에 비판적인 시민의 이메일을 법원의 허가 없이 감청하고, 시민단체 게시판에서 활동 중인 사람들의 IP를 추적한 것으로 알려졌다. 지난 정부 시절 경찰관들의 '댓글 공작' 의혹을 수사하고 있는 경찰청 특별수사단의 수사과정에서 관련 혐의를 잡고 수사를 진행중이라는 보도가 이어지고 있다. 국가기관의 불법 감청은 그 자체로 국민의  기본권을 침해하는 중대한 범죄 행위이다.  또한 불법적으로 자발적인 시민들의 모임인 시민단체 게시판까지 사찰한 것은 용납될 수 없는 일이다.  전 정부 경찰청 보안국의 불법감청과 불법사찰 행위에 대한 철저한 수사가 필요하다. 더 나아가  감청 대상자와 사찰 대상이 된 시민단체에게 그 피해를 알려야 한다. 

대한민국 헌법 제18조는 ‘모든 국민은 통신의 비밀을 침해받지 아니한다’며 ‘통신의 자유’를 기본권으로 규정하고 있다. 이에 따라 통신비밀보호법 제5조, 제6조는 통신제한조치(감청)는 범죄를 계획 또는 실행하고 있거나 실행하였다고 의심할만한 충분한 이유가 있고 다른 방법으로는 그 범죄의 실행을 저지하거나 범인의 체포 또는 증거의 수집이 어려운 경우에 한하여, 영장에 준하는 법원의 허가서를 발급 받아 진행하도록 하고 있다. 감청이 침해하는 ‘통신의 자유’와 ‘사생활의 비밀’이 매우 중대하므로 감청으로 인한 국민의 기본권의 침해를 최소화하기 위한 것이다.  

법원의 허가 받지 않은 감청은 용납 될 수 없는 국가범죄이다. 경찰청 특별수사단은 경찰청 보안국의 불법감청 범죄에 대한 진상을 철저히 밝혀야 한다. 경찰청 보안국이 어떤 목적으로 시민을 불법 감청했는지, 이메일을 감청하고, IP를 추적해서 어떻게 활용했는지, 경찰청 수뇌부와 청와대가 개입 했는지 등에 대한 수사도 진행되어야 한다. 아직 수사중인 사건이지만 새로운 내용이 발견된 만큼 국민의 알권리를 위해 경찰청 보안국의 불법 감청의 규모와 대상, 사찰 대상이 된 시민단체 게시판은 어디인지 등 관련 정보를 공개해야 할 것이다. 또한 명백하게 피해자가 있는 사안으로 감청을 당한 피해자와 해당 시민단체에 이러한 사실을 통보해야 한다.  

국민의 생명과 안전을 보호해야 할 경찰이 정부에 비판적인 국민을 불법적으로 감시하고, 시민단체 활동까지 사찰했다는 것은 7년 전의 일이라고 해도 참담하고 공포스러운 일이다. 철저한 수사와 진상규명을 통해 다시는 국가기관 불법감청이 되풀이 되지 않도록 재발방지대책을 내놔야 할 것이다. 

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복지격차와 지방 분권

김희연 | 경기복지재단 선임연구위원

최근 ‘자치와 분권, 지역 간 균형발전’을 핵심가치로 삼은 헌법 개정(안)에 대한 6·13지방선거 동시 국민투표가 무산되면서 지역의 실망은 클 수밖에 없다. 1991년 지방자치가 30년 만에 부활하고, 1995년 5월 지방자치단체장(광역, 기초)과 지방의회의원(광역, 기초)을 동시에 뽑는 4대 지방선거가 재실시된 이후 일곱 번째 선거를 앞두고 있지만, 복지는 여전히 중앙정부 중심으로 추진되고 있기 때문이다. 복지의 주체인 주민이 지역에 살고 있음에도 지방의 이해는 복지 이슈에서 배제되기 일쑤였고, 지방“자치”단체라는 말이 무색할 정도로 입법, 조직, 행정, 재정에 대한 “자치권” 행사가 제한되어 지역주민이 원하는 방향으로 복지의 발전을 이끌어 가기 어려웠던 것이 사실이다. 

주민들이 복지에서 배제되고 있음에도 자치권의 제한으로 인해 주민의 복지를 보충하지 못하는 지방정부 중 하나가 경기도이다. 중앙정부가 정한 복지대상자 선정 기준은 대부분 소득과 재산인데, 경기도의 토지나 주택의 높은 가격을 고려하지 않아 대상자 선정에서 제외되고 있고, 중앙정부의 간섭으로 인해 대상자에서 탈락한 이들을 지원하기 위한 자체 사업을 추진하기 어렵다. 

구체적으로 보면, 국민기초생활보장과 기초연금 두 제도는 대상자 선정에서 소득 뿐 아니라 재산에 대해서도 소득으로 환산하여 대상자 적격여부를 판단하는데, 재산의 가치는 지역별 거주비용을 고려하여 최소 거주비용(기본재산액)을 제외한 후 소득으로 환산한다. 지역별 거주비용을 고려한 기본재산액 공제기준은 거주비용에 가장 큰 영향을 미치는 매매나 전·월세가의 기준이 아닌 대도시, 중소도시, 농어촌 등 지역 규모를 기준으로 세 단계로 구분하고 있다.  이에 따라 경기도 31개 시군 중 28개 시는 중소도시에, 3개 군은 농어촌의 기준을 적용하여 기본재산액을 공제받고 있다. 

경기복지재단의 연구¹⁾에 따르면, 실제 전세가액을 반영할 경우 31개 시군 중 16개 시(市)는 6개 광역시 평균보다 높은 것으로 나타났고, 경기도 31개 시군의 평균 전세가는 인천광역시를 제외한 5대 광역시 평균의 129.3% 수준으로 더 높은 상황이다. 이렇게 경기도는 타 도(道)에 비해 거주비용이 상대적으로 높음에도 불구하고, 일반적인 도(道)의 기준(중소도시)을 적용받고 있어 다음 그림에서 보는 바와 같이 수급률이 매우 낮다. 특히, 국민기초생활보장 수급률은 서울보다 낮아 전국에서 가장 낮은 상황이다.

기초생활보장 중 하나인 주거급여(국토부 이관)의 경우 실 주거비를 고려하여 급지를 서울, 인천/경기, 광역시/세종, 그 외 등 4개로 구분하고 있는데, 인천과 경기는 수도권이라는 공통적 특성을 가지고 있고, 부동산 실 매매/전·월세 가격이 유사한 지역 특성을 인정하고 있기 때문이다.

중앙정부가 정한 기준으로 인한 복지격차의 문제는 경기도 31개 시군 사이에도 나타나고 있다. 국민기초생활보장 수급률이 가장 높은 지역(5.95%)과 가장 낮은 지역(0.76%) 간 7.8배 차이가 나고, 기초연금 수급률도 최고(74.8%)와 최저(36.3%)간 2.1배 차이가 나 복지격차가 심각하다. 이러다 보니 수급에서 제외되어 일상생활에 어려움을 겪고 있는 사각지대가 8만4천가구에 이른다.²⁾  

대상자에서 제외된 도민에게 최소한의 생활을 보장하기 위해 경기도 자체사업을 추진하고 있지만, 제도를 개정할 때마다 중앙정부(사회보장위원회)에 변경 협의를 요청하고, 승인받는 절차를 필수적으로 거쳐야 해서 격차 완화를 위한 실제적인 노력에 어려움이 있다. 

정부의 기준이 경기도의 현실을 반영하지 못할 뿐만 아니라 다른 제도의 기준과 불일치되고 있어, 지방정부의 대내･외적 형평성 제고를 위해 기본재산액 공제기준 재설정을 보건복지부에 계속해서 건의하고 있으나 받아들여지지 않고 있다. 공제기준은 보건복지부의 고시(행정규칙)로, 보건복지부의 의지만 있다면 쉽게 변경이 가능함에도 말이다. 중앙정부가 지역의 상황을 고려하지 않고 있다고 판단할 수밖에 없다.

지역의 복지격차를 완화하기 위해서는 중앙정부의 배려를 기대하기보다 복지자치권 즉, ‘복지분권’이 이뤄져야 한다. 복지분권이란 사회적 위험에 대한 보편적 보장과 함께 거주지역에 따른 특수한 복지 욕구를 반영하기 위해 지역자원의 분배방식을 지역이 자율적으로 결정하는 것을 말한다.³⁾ 이같은 개념 정의에 근거하여 볼 때 복지분권은 지방정부가 담당할 특수한 복지 욕구(복지사무)를 정하고, 이에 소요되는 재원을 확보하는 것이 관건일 것이다.

우선, 지방정부가 담당해야 하는 복지 사무를 정해야 한다. 이는 지방정부가 수행하는 복지사무에 대한 법적 근거(입법), 수행할 주체(조직), 예산(재정) 등 자치권이 적용될 수 있는 범위를 정하기 위함이다. 많은 학자들은 복지사업의 사회적 성격(기본생활보장/일상생활지원/사회기반투자)과 지방의 집행재량에 따라 복지사무를 다음 그림과 같이 구분하고 있다.  

그림을 보면 지방정부는 일상생활을 지원하는 사업을 담당하며, 사업의 포괄범위나 복잡성 정도를 기준으로 광역지방정부와 기초지방정부 사무로 구분한다. 보편적 복지와 높은 수준의 지방자치를 시행하고 있는 스웨덴의 경우 광역지방정부(Landsting)는 교통 및 SOC, 보건(대학병원, 1차 진료소)을 담당하고, 기초지방정부(Kommun)는 사회복지서비스, 아동, 장애인, 노인, 상수도, 환경, 학교(유아부터 고등학교까지), 체육, 여가, 주택 등 주민의 일상생활과 좀 더 밀착된 업무를 담당하고 있다.

복지사무의 배분과 함께 지방정부가 복지사업을 추진할 때 중앙정부의 간섭을 최소화하기 위한 제도 개선도 필요하다. 최근 3년 간 경기도와 31개 시군이 새로운 복지사업을 추진하거나 변경하기 위해 보건복지부의 사회보장위원회에 신설변경을 협의한 안건은 187개이고, 이 중 1차에 동의를 얻는 경우는 56.7%에 불과하다. 성남시 3대 무상복지(청년배당, 무상교복, 공공산후조리원)의 경우 사회보장신설변경 절차를 거치지 않았다는 이유로 보건복지부가 경기도를 통해 재의를 요구하였고, 받아들여지지 않자 무효확인 소송을 대법원에 제소한 상황으로 사회보장신설변경제도의 자치권 제약을 극명하게 보여준 사례이다. 지방정부가 주민복지에 집중할 수 있도록 자체 복지사무를 구분하는 한편, 복지업무를 자율적으로 추진할 수 있도록 사회보장신설변경 협의를 명시한 사회보장기본법 제25조를 개정하여야 한다. 

다음으로, 재정분권이 이뤄져야 한다. 재정분권은 자치사무 수행에 필요한 경비를 스스로 확보할 수 있는 정도를 말하는 것으로 국가위임사무를 집행하는 경우 그 비용은 위임하는 국가가 부담하는 것이 원칙이다. 앞서 그림에서 본 바와 같이 기초생활보장과 기초연금은 전국적 통일성이 필요하고 지방정부의 재량이 적어 국가가 직접 담당해야 하는 사무이다. 그럼에도 경기도 사회복지 예산 중 기초생활보장 예산이 차지하는 비중이 22.4%에 달한다. 신우진 등(2018)⁴⁾의 연구에 따르면, 복지예산 중 7개 국가사업(기초연금, 영유아보육료, 가정양육수당, 아동수당, 생계급여, 의료급여, 주거급여)이 차지하는 비중은 도(道) 77.6%, 시(市) 66.2%, 군(郡) 58.2%로 지방정부가 마련해야 하는 대응지방비 규모가 매우 커서 주민복지를 위한 자체사업이 위축될 수밖에 없다. 또한, 7개 복지사업의 향후 5년 동안 지방비 부담규모는 연평균 6.3%의 속도로 증가할 것으로 전망되며, 중기지방재정계획 상의 연평균 증가율(2.3%)보다 2배 이상 빠른 속도여서 지방재정의 압박요인으로 작용할 것으로 전망되고 있다. 

복지수요의 증가에 따라 지방정부가 수행하는 복지사무의 재원이 부족한 경우 지방정부가 확보할 수 있도록 과세자주권도 보장해야 한다. 스웨덴의 경우 조세부과권을 지방정부에 부여하고 있는데, 기초지방정부(Kommun)는 개인소득세 평균 32%(29%~35%), 법인세 22%를 부과할 수 있다. 이번 헌법 개정안도 지방정부가 법률에 위반되지 않는 범위에서 자치세의 종목과 세율, 징수방법 등에 관한 조례를 제정할 수 있도록 하고 있다. 다만, 과세권이 보장되더라도 세원(稅源)의 충분성 정도에 따라 재정자립에 차이가 발생하므로 부족한 재정을 조정할 수 있는 도(道)의 역할이 중요하다. 2016년 지방재정개혁을 통해 법인지방소득세의 50%를 도세(道稅)로 전환하여 광역지방정부의 재정여력은 더 커졌지만, 도비 분담비율이 10% 미만(국고보조금법 기준은 30%)인 국고보조사업이 많아 기초지방정부에 대한 보충자(subsidiarity)로서의 역할은 여전히 미흡하다. 광역지방정부가 기초지방정부 간의 재정격차를 완화하는 역할을 충실히 하도록 ‘재정조정’을 헌법 개정(안)에 포함한 것은 바람직하다.

마지막으로, 복지 격차를 완화하여 균형발전을 도모하고, 복지분권을 논의하기 위한 상설 기구가 필요하다. 대통령이 발의한 헌법 개정(안) 제55조 제3항 및 제97조에 중앙과 지방의 소통강화를 위해 ‘국가자치분권회’를 설치하고, 대통령, 국무총리, 국무위원과 지방행정의 장으로 구성하며, 지방자치와 지역 간 균형발전에 관련되는 중요 정책을 심의하도록 규정하고 있다. 국가자치분권회는 시도지사협의회가 그동안 제2국무회의라는 이름으로 지속적으로 요구한 사안으로, ① 주요 정책에 대한 중앙정부와 지방정부 간 역할 분담 ② 지방정부의 행정적·재정적 부담을 가져올 수 있는 법령 제·개정 및 정책 수립·집행 ③ 국고보조사업의 재정분담비율 조정 등 지방재정 및 지방세제에 관한 사항 조정 ④ 중앙행정기관 권한의 지방 이양 등 지방자치 및 복지분권을 위한 실질적인 논의가 이뤄져야 한다.

지방선거가 얼마 남지 않았으나, 지방의 이슈들이 아직 활발하게 논의되지 못하고 있다. 쟁점이 되는 이슈가 없기도 하지만, “모든 문제는 주민의 가장 가까운 곳에서 해결해야 한다”는 자치와 분권의 대명제가 선거이슈를 지배하고 있기 때문이다. 복지국가 성공 뒤에는 잘 작동하는 지방분권이 존재한다는 스웨덴 사례를 교훈 삼아 지방분권을 충실히 이행할 수 있는 대리인을 잘 선택하는 지혜를 발휘할 때 주민이 원하는 방향으로 복지의 발전을 견인할 수 있을 것이다.

1) 민효상･우지희(2016). 「경기도의 기초연금 및 기초생활보장 기본재산액 공제기준 변경 방안 연구」, 경기복지재단 단기현안보고서

2) 경기복지재단(2016). 경기도민 복지실태조사 자료

3) 윤홍식･김승연･이주하･남찬섭(2018). “사회복지 지방분권에 대한 비판적 검토: ‘민주적 분권’을 위한 복지분권의 3층 모형”

4) 신우진･이상호･이남형･한재명(2018). “새정부 복지정책 추진에 따른 국가와 지방의 재정부담 전망과 평가”, 2018 경제학 공동학술대회 자료집