국민연금 기금고갈을 막기 위한 새로운 생각

김우창 ㅣ 카이스트 산업및시스템공학 교수

메르스의 여파로 잠시 주춤했던 공적연금강화에 대한 논의가 다시 기지개를 켜는 모양새다. 지난 5월 국회를 통과한 공무원연금개혁안의 후속 조치에 대한 논의가 본격화되고, 정치권을 중심으로 사학연금과 군인연금의 개혁에 대한 필요성을 주장하는 목소리 역시 커지고 있다.

이러한 공적연금강화에 대한 논의의 중심에는 항상 국민연금이 있어왔다. 이는 국민연금의 가입자가 국민 중 절대 다수이며, 기금의 규모가 다른 공적연금에 비해 압도적으로 크기 때문이다. 문제는 현재 500조원이 적립되어 있고, 30여년 후에는 GDP의 절반 정도인 2,500조원까지 성장할 것으로 추산되는 천문학적인 규모의 기금이 2060년 경에는 고갈될 것으로 예상된다는 점이다. 이러한 맥락에서 공적연금과 관련된 대부분의 논의가 국민연금의 기금고갈을 어떻게 막는가에 대한 논의로 귀결되는 것은 어찌보면 당연한 일이다.

국민연금의 기금고갈을 막기 위해 일반적으로 제안되는 방법은 금융투자 수익률의 증대이다. 이는 2060년까지 투자수익률을 연평균 1% 높이면 기금 고갈이 4년, 2% 높이면 11년을 연장할 수 있다는 추계에 기반을 두고 있다. 초과수익률 1%는 보험료율 2.5% 인상효과가 있다고 하니 아주 매력적인 주장임에는 틀림이 없다.

하지만 투자를 학문적으로 연구하는 사람으로서 이러한 주장을 그대로 받아들이기에는 상당히 껄끄러운 주장이다. 투자수익은 위험과 불가분의 관계인데, 위의 추계에는 위험에 대한 언급이 전혀 없기 때문이다.

국민연금의 특성상 기금이 취할 수 있는 투자위험은 특정 개인이나 집단이 임의로 정할 수 없으며 사회적 합의를 통해서만 정해질 수 있을 것이다. 하지만 위험수준의 변경에 대한논의가 딱히 없는 것을 고려하면, 현재의 위험수준을 그대로 유지하자는 것이 사회적으로 받아들여지는 암묵적인 합의점이라고 생각할 수 있다.

따라서 투자수익률을 높혀서 기금 고갈을 늦추자는 주장이 유효하기 위해서는 “현 위험 수준을 유지하면서”라는 전제를 새롭게 추가해야한다. 하지만 과연 이것이 가능한 일일까?

이를 살펴보기 위해 추가위험 없이 초과수익을 달성할 수 있는 확률을 계산해보도록 한다. 초과수익률 달성은 두 가지 방법에 의해서 가능하다. 그 첫째는 “운”이요, 둘째는 “실력”이다.

안타깝게도 “운”으로 추가 수익률을 달성할 확률은 다음 표에 나타난 바와 같이 상당히 낮다. 향후 40년간 연평균 1% 포인트의 초과 수익률을 달성할 가능성은 5.7%밖에 되지 않으며 그 이상의 초과수익은 복권에 당첨될 정도의 확률로만 가능하다.

<1985년에 존재했던 673개의 뮤추얼 펀드 중 2014년까지 살아남은 것은 223개인데, 이 중 국민연금기금의 위험 (연수익률의 표준편차: 4%) 수준에서 시장인덱스 대비 연평균 1% 이상의 초과수익률을 낸 펀드는 하나밖에 없었으며, 연평균 2% 이상의 초과수익률을 낸 펀드는 단 하나도 없었다. 즉, “실력”을 통해, 혹은 “스타 펀드매니저” 영입을 통해 초과 위험없이 수익률을 연평균 1% 이상씩 내는 것은 실증적으로 불가능하다는 것이다.

물론 운과 실력이 동시에 작용할 수도 있고, 통일 등의 극적인 외부상황변화 역시 고려해볼 수 있지만, 국민연금이 현 위험수준을 유지하면서 수익률을 높혀 기금고갈을 의미있는 수준으로 늦추는 것은 실현가능성이 높지 않음이 확실해 보인다. 만약 위험을 증가하지 않고 연평균 1~3%의 초과 수익을 낼 수 있다면 모든 수단과 역량을 동원하여 추진해야 할 것이지만, 안타깝게도 불가능함이 뻔히 보이는 상황이다.

그렇다면 대안은 무엇인가. 국민연금 기금고갈은 저출산 고령화 때문에 발생한다. 연금 보험료를 내는 젊은 세대는 줄어드는데 연금을 받는 노령층이 늘어나기에 수지적자가 발생하게 되고 결과적으로 기금고갈이 발생하게 되는 것이다. 따라서 출산율이 충분히 높아진다면 기금고갈 문제는 자연스럽게 해소될 것이다. 즉, 국민연금의 투자대상을 금융시장에만 한정하지 않고 “인구”로 확장한다면 문제가 해결될 수도 있지 않을까?

실제로 1000만원을 투자했을 때 인구가 0.4명 이상 증가된다고 가정하면 매년 기금의 1% 이내를 “인구증가에 투자”함으로써 향후 100년간 기금고갈을 완전히 막을 수 있는 것으로 나타난다. 이 경우 인구증가투자의 수익률은 국민연금기금의 예상 금융투자수익률인 5.5%를 훨씬 상회하는 것으로 나타난다. 즉, 인구증가 투자는 장기적인 관점에서는 높은 수익률을 발생시키는 매력적인 투자자산이라는 것을 알 수 있었다.

즉, 2500만원을 투자하여 1명의 신생아를 추가로 태어나게 할 수 있다면, 기금의 포트폴리오를99%의 금융투자와 1%의 인구투자로 구성하여 문제를 근본적으로 해결할 수 있다는 것이다. 이는 기금의 대부분을 주식·채권 등 금융부문에 투자하되, 그 일부를 사회투자를 통한 출산율 증가에 활용한다면 국민연금 제도의 지속가능성을 충분히 높일 수 있음을 의미한다.

인구증가에 대한 투자는 눈에 보이지 않는 또 다른 큰 장점이 있다. 연금이나 기금과 같은 장기투자의 영역에서는 대체로 장기 채권에 대부분의 자산을 투자하는 경향을 보인다. 이는 부채가 상대적으로 먼 미래까지 지속적으로 지급을 해야 하는 형태이므로, 연금이나 기금의 입장에서는 장기 듀레이션 채권에 매도 포지션을 취하고 있는 상태로 이해될 수 있다. 따라서 이러한 경우 가장 크게 발생하는 위험인 이자율 리스크를 헷징하기 위해서는 자산 역시 듀레이션이 긴 채권들로 구성된 포트폴리오에 투자를 하는 것이 일반적이며, 이를 면역 (immunization) 전략이라고 부른다. 하지만 이러한 장기채권의 경우 신용위험 역시 크고, 신용위험이 상대적으로 적은 미국 등의 선진국에서 발행되는 장기 채권은 수익률이 상대적으로 낮은 편이다. 추가적으로 전 세계적으로 연금 및 기금들의 초장기채권의 수요가 늘어나는 반면 그 발행규모는 줄어들면서 국민연금기금의 현재 자산과 미래의 성장을 생각할 때, 원하는 수준의 우량장기채권을 확보하기 어렵거나, 혹은 확보하더라도 시장의 원리에 의해 비싸게 구매하고 싸게 팔게 만드는 시장 임팩트 비용이 발생할 가능성이 높다.

이러한 맥락에서 인구증가 투자의 현금흐름을 생각해보면 현 시점에 복지의 형태로 투자를 하고, 이를 통해 새롭게 태어난 인구가 성장을 하여 경제활동을 하는 동안의 기여금을 수익으로 얻게 되는 형태이기 때문에, 전 세계의 금융시장에 존재하는 대부분의 장기채권보다 듀레이션이 길 수 있으며, 따라서 자산과 부채 사이의 독립적인 움직임에 의해서 발생하는 위험을 효율적으로 줄여줄 수 있는 훌륭한 투자 대안이 될 수 있다. 즉, 인구증가 투자는 수익률을 무시하고서라도 자산-부채 관리 측면에서의 리스크 헷징 수단이 될 수 있으므로 그 자체로 이미 충분이 매력적인 투자라는 것이다. 앞서 언급한 금융시장에서의 장기 채권에 대한 전망을 감안하면, 시장 임팩트 비용이 없고 듀레이션이 매우 긴 장기채권인 인구증가에 대한 투자에 대해 자산-부채 관리 모델의 관점에서, 혹은 위험관리의 관점에서 진지하게 고려할 필요가 있을 것으로 생각된다.

하지만 이를 그대로 적용하기에는 정부가 아닌 국민연금이 저출산 문제 해결을 위한 재원을 제공하는 것이 옳은가에 대한 논란이 있을 수 있다. 사실 이는 간단하게 해결가능한 문제로, 정부가 발행한 장기채권을 국민연금이 매입하고, 이 금액을 정부가 인구증가 사업에 활용하되, 상환시점에서 인구증가율이 어느 이상이면 원금과 이자를 감면하는 방식을 취하면 된다. 만약 인구증가율이 충분히 높다면 상환액의 감면이 이루어지더라도 기금고갈은 발생하지 않을 것이며, 인구증가가 충분치 않은 경우에는 채권의 원금과 이자를 상환받을 수 있기에 국민연금 입장에서는 손해볼 것이 없을 뿐 아니라, 궁극적으로 저출산 문제 해결을 위한 재원과 투자 위험을 국민연금이 아닌 정부가 부담하는 형태로 만들 수 있다.

현재의 저출산 현상은 경제성장률 감소 혹은 국가경쟁력 하락의 수준을 넘어 국가의 존립마저 위협할 수 있는 심각한 상황이다. 이를 국민연금기금을 적절히 활용하여 극복할 수 있다면 기금고갈문제까지 해결하는 일석이조의 효과를 기대할 수 있을 것이다. 이에 대한 추가적인 논의가 지속되기를 기대한다.

아동수당 도입의 함의와 쟁점 1)

김진석 l 서울여자대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

들어가며

한국 아동의 삶이 위기에 처해있다. 한국은 아이들이 행복하지 않은 나라다. 2013년 아동 종합실태조사에 의하면 한국 아동의 삶의 만족도가 경제협력개발기구(OECD) 국가 가운데 가장 낮은 수준이라고 밝혔다. 아동이 직접 평가한 삶의 질이 한국의 경우 100점 만점에 60.3점으로 OECD국가 가운데 최하위로 나타났다.

아동 삶의 질과 관련하여 주목해야 할 지표인 10대의 자살률도 심각한 수준이다. 항간에 알려진 것처럼 한국의 청소년 자살률이 OECD 1위인 것은 사실과 다르지만2) 사안의 심각성은 아무리 강조해도 부족하지 않다. 무엇보다도 10-19세 청소년의 사망원인 중 1위가 자살인 점은 그 심각성을 여실히 보여준다. 다른 나라와의 비교에서도 아래 <그림 2-1>에 정리된 바와 같이 십대 청소년의 자살률은 2013년 기준으로 10만 명 당 8.2명으로 OECD 평균을 상회하고 있다. 1990-2013년까지의 청소년 자살 자료를 살펴보면 전반적으로 감소하는 전세계적 추세와 달리 우리나라의 청소년 자살률은 1990년 6.1명에서 2000년 6.4명, 그리고 가장 최근 자료인 2013년에는 8.4명으로까지 꾸준히 증가하고 있는 것을 확인할 수 있다.

우리나라 아동이 매우 현실적인 삶의 위기를 일상적으로 겪고 있음에도 불구하고 우리나라 정부의 정책적 대응은 더디기만 하다. 아래 <그림 2-2>에 제시된 바와 같이 OECD 평균 가족지원정책에 대한 공적지출이 2011년 현재 2.55%인데 반해 우리나라는 OECD 전체 국가들 중에서 멕시코 다음으로 최하위 수준인 1.16%인 것으로 나타났다. 우리나라 가족지원 정책에 대한 공적 지출은 그 총량에서뿐만 아니라 지출구조에 있어서도 다른 국가들과 상이한 점을 가지고 있다. 일반적으로 가족지원 정책은 세제혜택, 사회서비스 제공, 그리고 현금 급여 등의 급여 방식을 채용하며 이들 사이에 적절한 균형을 이루고 있다. 이 가운데 아동수당과 같은 현금급여가 차지하는 비중이 OECD 평균적으로 전체 가족지원 공적 지출금액의 약 53%를 이루는 반면 우리나라의 경우 2011년 현재 OECD 최하인 4%에 불과한 반면 사회서비스 형태로 제공되는 지출규모는 역시 OECD 최고 수준인 77%에 이르고 있다 (OECD 평균 37%). 이와 같은 극단적인 수치들을 종합적으로 살펴보면 우리나라의 가족지원 정책이 그 총량 차원에서 매우 빈약할 뿐만 아니라 공적 지출의 구조면에서도 매우 불균형적인 것을 확인할 수 있다.

이 글에서는 현재 제도 정치권과 학계를 중심으로 논의되고 있는 아동수당에 대해 소개하고 그 필요성과 도입의 의의 및 기대효과에 대해 논의하고자 한다. 

아동수당과 복지국가 - 아동수당의 정의와 필요성

아동수당(children’s allowance; child benefit)은 가정에서 아동을 양육하는데 발생하는 비용을 보조하기 위해 개별 아동을 기준으로 가족에게 지급되는 급여로 가족수당(family benefit; family allowance)이라 불리우는 경우도 있다. 아동수당은 아동에 대한 양육을 조건으로 별도의 자격여건에 대한 조사(means test) 없이 양육비(의 일부)를 급여의 형태로 보호자에게 보편적으로 제공하고 가족이 아동을 양육하면서 성공적인 생활을 유지할 수 있도록 돕는 제도이다. 이와 같은 아동수당 제도는 아동의 양육에 대한 사회적 책임성을 제도적으로 보장한다는 의미를 담고 있는 정책으로서 아동정책 및 가족 정책에 있어서 가장 핵심적인 제도 가운데 하나이다.

아동수당의 개념은 19세기 후반 프랑스에서 부양자녀가 있는 피고용인의 경제적 부담을 줄이기 위하여 시작한 것으로 알려져 있다. 이후 제1차 및 2차 세계대전을 거치면서 아동수당에 대한 관심과 논의가 확장되었고, 제2차 세계대전이 종결된 후 아동의 복지를 향상할 것을 주요한 목적으로 아동수당의 도입이 빠르게 진행되었다. 뉴질랜드는 1926년 아동수당을 최초로 도입한 국가가 되었으며, 초기에 유럽 주요 국가를 중심으로 도입되다가, 1949년에 영국, 핀란드, 프랑스, 독일, 캐나다를 비롯한 27개국으로 확산되었고, 1967년에 65개국, 그리고 2006년 현재 전 세계 92개 국가가 어떤 형태로든 아동수당을 실시하고 있는 것으로 알려져 있다. 

아동수당의 도입과 시행은 서구 복지국가의 발전과정에서도 중요한 의미를 가지고 있다. 서구 복지국가의 이론적 기반을 정립하는 데 기여한 것으로 평가받는 베버리지는 아동수당의 도입 필요성을 강조한 바 있다. 또한 아동 양육에 대한 국가지원의 보편성과 보장수준은 아동 양육에 대한 해당 복지국가의 책임분담정도를 보여주는 중요한 척도로서의 의미를 갖는다. 앞서 언급한 바와 같이 유럽의 많은 복지국가들은 일찍이 아동을 키우는 경제적 부담을 경감시키기 위한 목적으로 아동수당이나 가족수당을 지급해오고 있다. 아동수당은 아동을 다음 세대 노동력으로써 사회적 자원으로 인식하고 이들이 건강하고 안전하게 자랄 수 있도록 하기 위한 복지국가의 주요 기초생활보장 정책의 차원에서 보편적으로 제공되어 왔다. 

아동수당의 도입은 여성주의적 관점에서도 중요한 의미를 가지고 있다. 아동수당이 노령, 의료, 실업, 산재 연금과 더불어 5대 사회보장 프로그램 중 하나이면서도 다른 프로그램과 달리 1차 분배의 실패에 대한 노동 계급의 리스크 보호라는 특징이 약하다는 지적은 주목할 만하다. 3) 아동수당이나 가족수당은 그 도입부터 아동의 기초생활보장이라는 정책적 측면과 더불어 ‘가족 부양 능력이 없거나 부족한 남성 생계 부양자에 대한 공적 부조 수준을 넘어섰다는 점, 아버지가 아니라 어머니를 수급자로 정했다는 점에서’ 4) 가족 수당은 가족 내에서 행해지는 무급노동에 대한 사회적 보상성격이 있다고 보는 것이 적절하다. 5) 영국에서 가족수당의 도입을 위한 사회 운동이 페미니스트들에 의해 주도된 점은 이러한 인식을 뒷받침한다. 6) 

아동수당제도의 필요성은 크게 다음과 같이 정리될 수 있다. 첫째, 자녀양육을 위해 필요한 비용을 보조함으로써 아동의 생존권과 발달권을 보장한다는 아동권리 실현의 측면이다. 둘째, 자녀가 없는 가구에서 상대적으로 지출비용의 규모가 큰 자녀가 있는 가구에로의 소득 이전을 통해 소득재분배의 효과를 기대할 수 있다. 셋째, 아동이 있는 가구에 대한 보편적 소득보장의 제도적 특성에 따라 빈곤가구 위주의 선별적 정책에 비해 사회통합의 효과를 기대할 수 있다. 넷째, 여성의 무급 돌봄 및 가사노동에 대한 사회적 인정을 통해 여성지위향상의 의미가 있다. 다섯째, 자녀양육에 대한 사회적 책임성 강조에 따른 출산율장려 효과를 기대할 수 있다. 

이와 같이 오랜 전통과 다양한 도입 배경 및 효과에 대한 사회적 기대를 가지고 있는 아동수당은 20세기 후반 서구 복지국가의 위기를 겪으면서 일정한 부침을 경험하였지만 여전히 많은 국가들이 아동의 건강하고 안전한 발달과 아동을 양육하는 가정의 안정적 생활을 지원하기 위한 주요 정책으로 운용되고 있다. 아동수당을 시행하는 대부분의 국가들은 아동양육이라는 조건 외에 소득이나 기타 사항에 대한 고려없이 보편적으로 지급하는 형태를 유지하고 있으며, 일부 국가들이 사회부조적 성격이나 고용연계형으로 운영하고 있다. 아래에서는 국가별 아동수당의 사례를 좀 더 자세히 고찰하고자 한다.

타국가의 아동수당 사례

아동수당 제도는 급여자격요건, 재원조달 방식, 지급기간, 재정 지원 규모 등의 측면에서 다양한 방식으로 운용되고 있다. 대부분의 주요 국가들은 재정부담에 있어서 국고를 중심으로 운영하고 있으며 고용주와 국가가 공동분배하는 방식의 활용도 상당수 국가에서 발견된다. 지급대상 아동의 연령과 대상아동 구분의 측면에서는 최저 15세에서 최고 19세까지를 적용하고 있다. 또한 대부분의 국가에서 첫째 자녀부터 아동수당을 지급하고 있었지만 프랑스의 경우는 둘째 자녀부터 지급함으로써 아동수당의 출산장려 성격을 강화한 점이 특징적이다. 급여수준의 경우도 전체적으로 첫째 아이의 경우 아동 당 최소 약 $120에서 많게는 $200불이 넘게 지불하고 있다. 

한국 기존 정당 및 제도정치권내 아동수당 정책 논의 현황

더불어민주당

더불어민주당의 박광온 의원은 연소득 1억 3,000만 원 이하 가정(기초생활보장법 기준 중위소득의 2배)의 만 0~12세 아동 554만 명에 대해 연령에 따라 10만 원~30만 원을 차등지급 한다는 방안을 제시했다. 셋째 이상 가구는 소득에 관계없이 지원한다는 방침이다. 현금 대신 거주지 주변 골목 상권에서 사용할 수 있는 바우처를 지급하는 것이 다르지만 대상 아동이 많은 만큼 연간 15조원의 재원이 필요한 것으로 나타났다. 박광온 의원은 이 재원을 마련하기 위하여 저출산 극복을 위한 사회통합세(아동수당세법) 도입을 주장했다. 아동수당법과 마찬가지로 아동수당세법을 대표발의 한다는 계획이다.

아동수당세법은 목적세로 연간 2,000만 원을 초과하는 이자소득과 배당소득, 과표 200억 원을 초과하는 법인, 상속세와 증여세, 개별소비세 중 사치품목에 대하여 일정비율만큼 아동수당세를 부과한다는 것으로 국회예산정책처에 따르면 약 8.5조 원에서 9.5조 원의 재원이 마련되는 것으로 추계됐다. 개인들에 대해서는 초고소득층의 불로소득에 초점을 맞춘 것이 특징이다.

상속세와 증여세의 경우, 상속세는 전체 상속자의 2%, 증여세는 증여자의 46%만이 세금을 납부하고 있으며 상위 10%의 실효세율은 18%~22%에 불과하기 때문에 상속과 증여에서 일정 부분을 아동수당세로 부과하자는 주장이다.

법인세를 부과하는 방안에 대하여 김병관 청년 최고위원은 “현재 51개국은 기업이 아동수당 재원을 부담하고 있다”고 설명하며, “적정인구와 활발한 소비가 뒷받침 되어야 내수가 활성화되고, 시장을 확보할 수 있기 때문에 아동수당정책이 곧 친기업 정책”이라고 강조했다. 

국민의당

국민의당 김광수 의원은 국민의당 워크숍에서 현재의 보육체계를 유지한 채 0세~만 6세 미만 아동 약 274만 명을 대상으로 소득 수준과는 무관하게 월 10만 원의 현금을 지급한다는 방안을 내놓았다. 보육·육아 학비지원, 가정양육수당 등 기존 제도는 현재대로 유지한다는 방침 아래 3조 3,000억 원의 재원이 필요한 것으로 추정되었지만, 국민의당은 재원마련 방안을 제시하지 않았다. 

정의당

정의당은 지난 2016년 9월 20일 심상정 의원의 국회 대표연설에서 기본소득의 부분적 실시를 제안하면서 0-5세 아동에 대한 기본소득 제공을 포함하였다. 그러나 원칙적 수준에서 제안하였을 뿐 구체적 지급액, 지급기준, 재원 마련과 관련한 내용은 제시되지 않았다.

기타

국회 저출산·고령화대책특위(이봉주 서울대학교 사회복지학과 교수 발표안)는 만 0~15세 아동 770만 명을 대상으로 기본급여로 월 30만 원, 추가로 소득 하위 50% 이하 만 0~6세 아동에게는 월 15만 원의 바우처를 지급한다는 방안을 내놓았다. 소요 재원은 무려 연간 27조 2,700억 원(기본 아동수당 25조 3,000억 원, 추가 지원 2조 4,000억 원)에 달한다. 이봉주 교수는 재원 조달 방법으로 보육예산(13조 원)을 활용하고 부족분은 특수목적세를 신설하자고 주장했다. 대신 막대한 재원이 들어가는 만큼 보육 · 육아 학비지원, 가정양육수당 등 기존 제도는 아동수당으로 단일화할 것을 제안했다. 

아동수당 관련 쟁점들

아동수당과 출산율

우리나라에서 아동수당과 관련한 논의가 탄력을 받고 있는 배경에는 장기간에 걸쳐 고착화되고 있는 저출산 문제에 대응하기 위한 측면이 있는 것으로 보인다. 이러한 배경으로라도 아동수당의 문제가 본격적으로 논의되고 있는 점은 환영할 만하지만 출산율 제고를 위한 정책으로서의 아동수당의 효과성에 대해서는 일관된 근거가 축적되지 않은 상황이다.7) 아동수당이 도입되지 않은 우리나라의 경우 당연한 얘기지만 인구정책으로서의 아동정책에 대해 국내 자료를 이용한 실증적 논의가 거의 없는 상태이며 이와 관련한 논의는 외국의 사례를 통해 점검하는 수밖에 없다. 

기존의 연구들 중에는 아동수당이 출산율에 긍정적인 영향을 미친다는 결과들이 있는 반면 8) 다른 연구들에서는 가족에 대한 재정적 지원이 출산율에 의미있는 영향을 미치지 못한다는 연구 결과도 보고되어있다. 9) 이렇게 일치되지 않은 결과에도 불구하고 기존의 연구로부터 다음의 사항들을 주목할 필요가 있다. 아동수당이 보편적인 수준에서 출산율에 미치는 영향의 유의미성은 별도로 논의하더라도 아동수당이 계층에 따라 다른 수준의 영향력을 미치는 것으로 보인다. 예를 들어 Riphahn & Wiynck (2016)은 아동수당이 상대적으로 고수입 부부들이 둘째 아이를 낳도록 유도하는 효과가 있다고 보고하였다. 10) 또한 Gonzalez (2011)는 아동수당이 전반적으로 출산율에 긍정적인 효과를 줄 뿐만 아니라 산모가 출산후 아이와 함께 보내는 시간을 연장함으로써 가족의 안정성과 전반적 안녕에 긍정적 영향을 미친다고 보고하였다.11) 

이상의 논의들은 주로 이미 아동수당을 도입 및 시행하고 있는 국가들에서 아동수당의 급여액을 조정하면서 나타나는 결과를 중심으로 논의하고 있다는 점에서 아동수당 도입을 최초로 시도하는 우리나라의 맥락에서 던지는 함의는 제한적일 수밖에 없을 것이다. 다만 아동수당의 도입을 출산율 제고를 위한 주요한 수단으로 접근하는 데에는 일정한 한계가 있음을 고려할 필요가 있다.   

아동수당과 기타 보육정책과의 관계

우리나라의 경우 무상보육 정책을 시행하고 있으며, 주요한 정책수단으로 보육료지원정책과 가정양육수당을 운영하고 있다. 제도의 목적에서부터 수급 대상에 이르기까지 아동수당과는 거리가 있는 정책이지만 가정양육수당의 경우는 0-5세라는 제한된 연령층에 한해 보편적인 아동에 대한 현금성 급여라는 측면에서 중복의 여지가 있는 것으로 보인다. 

이러한 맥락에서 아동수당의 도입과 더불어 기존 무상보육 정책은 어떤 식으로든지 조정이 불가피한 것으로 보인다. 장기적으로 동일한 현금성 급여인 가정양육수당제도는 아동수당과 통합하는 것이 바람직한 것으로 보인다. 다만, 보육정책의 경우 보육의 공적 책임성 강화라는 원칙을 중심으로 재편하고, 이를 위해 국공립 보육시설과 유치원의 획기적 확대, 보육 및 유아교육 종사자의 신분강화 및 처우개선에 정책의 우선순위를 두고 추진하되, 보육료지원의 경우는 도입되는 아동수당의 수준에 따라 지원의 규모와 성격(전면 무상 vs. 차등형 지원)에 있어서 조정을 논의하는 것이 바람직하다. 

보육정책의 측면에서 아동수당의 도입과 관련하여 한 가지 경계해야 할 부분이 있다. 아동수당의 도입이 우파적 기본수당 주의자들이 주장하는 것과 같이 기존의 공적 사회서비스 공급체계를 해체하고 보육과 같은 주요 사회서비스를 시장에 맡기자는 주장이 그것이다. 12) 이와 같은 주장은 결국 보육의 공적 책임성 강화를 통한 서비스 질의 개선이라는 주요한 정책 목표와도 부합하지 않는다. 뿐만 아니라 장기적으로 보육시장의 공급자 중심성을 강화함으로써 시장가격의 상승을 가져오게 될 것이며, 이는 결국 아동수당 도입의 정책적 효과성을 잠식하는 결과를 초래할 것이다.

기타: 지급기준 및 방식, 급여지급대상, 적정급여액의 문제

지급방식의 측면에서 아동수당을 도입하고 있는 대부분의 국가들은 소득이나 기타 사항에 대한 고려없이 (no means test) 보편적으로 지급하는 형태를 유지하고 있으며 일부 국가들이 사회부조적 성격이나 고용연계형으로 운영하고 있다. 앞서 언급한 바와 같은 아동인권보장, 사회통합, 여성인권향상 등 아동수당의 정책적 기대효과를 실현하기 위해서는 보편적 급여의 형태를 유지하는 것이 필요하다.

급여지급대상의 측면에서 대부분의 국가들은 의무교육연한에 해당하는 시기까지를 급여지급기간으로 택하고 있다. 이와 같은 경향을 우리나라에 적용하는 경우 중학교 졸업시기인 만 15세까지가 적절한 것으로 보인다. 다만 우리나라 교육의 특성상 고등학교까지 대부분의 아동들이 학교를 다니는 점과 이시기에 사교육비 등 양육비용 부담이 급증하는 시점이라는 점을 고려했을 때 학교에 다니는 아동에 대해 선별적으로 만 17세까지 지급을 고려할 수도 있다.

다음으로 적정급여액의 경우 국가별로 상당한 편차가 존재하는 것으로 보인다. 국제노동기구(ILO)는 가족급여의 지급수준을 아동 1인당 임금의 3%로 권고하고 있다. 13) 이와 같은 권고액에 따르면 2015년 우리나라 임금근로자의 월 평균 급여 264만원의 3%인 약 8만 원 정도에 해당한다. 반면 2006년 OECD 국가의 아동수당 규모는 아동 2명 가구를 기준으로 총소득 대비 7.7%, 가처분소득 대비 9.3%로 알려져 있으며 이를 2015년 우리나라의 경우에 적용하면 대략 아동 1인당 약 16만원에서 20만 원 정도에 해당한다. 14) 이 외에도 소득공제제도, 비과세감면제도, 근로장려세제 등 기존 아동부양가구에 대한 소득보장정책과 병행할 것인지, 대체할 것인지, 아니면 보완적 관계를 유지할 것인지에 대한 정책적 고려가 필요하다. 

1) 이 원고는 ‘양극화와 저출산 해소를 위한 토론회: 아동수당으로 대한민국의 미래를 이어줍니다. (2016. 10. 26.)’에 발표한 필자의 발제문을 수정 보완하였습니다.  
2) http://www.ohmynews.com/NWS_Web/View/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0002026740
3) 김수정. (2002). 가족 수당의 제도 정치와 여성의 사회적 권리. 페미니즘 연구. 2, 131-177.
4) 김수정. (2002). 가족 수당의 제도 정치와 여성의 사회적 권리. 페미니즘 연구. 2, 131-177.
5) 윤홍식송다영김인숙. (2011). 가족정책: 복지국가의 새로운 전망. 공동체.
6) 김수정. (2002). 가족 수당의 제도 정치와 여성의 사회적 권리. 페미니즘 연구. 2, 131-177.
7)  Riphahn, R.T., & Wiynck, F. 2016. Fertility effects of child benefits. CESifo Area Conference. Munich, Germany.
8)  Gonzalez, L. 2013. The effect of a universal child benefit on conceptions, abortions, and early maternal labor supply, American Economic Journal: Economic Policy, 5(3), 160-188.;  Cohen, A., Rajeev D., & Romanov, D., 2013, Financial Incentives and Fertility, Review of Economis and Statistics 95(1), 1-20.; Milligan, K., 2005, Subsidizing the stork: new evidence on tax incentives and fertility, Review of Economics and Statistics, 87(3), 539-555.
9) Crump, R., Goda, G. S., & Mumford, K. J., 2011, Fertility and the Personal Exemption: Comment, American Economic Review 101(6), 1616-1628.; Baughman, R., &  Dickert-Conlin, S., 2009, The earned income tax credit and fertility, Journal of Population Economics 22(3), 537-563.
10) Riphahn, R.T., & Wiynck, F. 2016. Fertility effects of child benefits. CESifo Area Conference. Munich, Germany.
11) Gonzalez, L. 2011. The effect of a universal child benefit. Barcelona GSE working paper series 574.
12) Murray, C. (2016). In our hands: A plan to replace the welfare state. Washington, DC: The AEI Press. 
13)  최성은 외. (2009). 아동수당 도입방안 연구. 한국보건사회연구원. 
14) 최영. (2016). 한국형 아동수당제도 도입방안. 양극화와 저출산 해소를 위한 토론회-네번째, 국회.