사회복지사 처우 개선을 위한 10년의 걸음

_곽경인 서울사회복지사협회 사무처장

인터뷰 및 정리 | 이경민 참여연대 사회복지위원회 간사

지난 9월 17일, 제18회 사회복지의 날을 맞아 여러 지자체에서 기념행사가 진행되었다. 1년에 하루, 기념일에 열리는 화려한 행사 뒤에는 365일을 하루 12시간 노동, 저임금, 불안한 고용을 경험하는 사회복지사들이 있다. 수년 전, 사회복지 공무원이 잇달아 스스로 목숨을 끊는 안타까운 일이 벌어지자 사회복지사의 열악한 노동환경과 처우에 대한 사회적 관심이 높아졌으나, 시간이 지난 지금도 여전히 많은 사회복지사들이 저임금, 장시간 노동에 시달리고 있다.

새정부는 사회복지 분야에서 상당한 규모의 일자리를 만들어내겠다고 계획하고 있다. 양적인 증가가 예상되는 가운데, 과연 사회복지사 노동의 질적인 개선은 어떻게 이루어질 수 있을까? 10년이라는 시간 동안 사회복지사의 처우 개선을 고민하고, 개선에 앞장서 온 곽경인 서울시사회복지사협회 사무처장을 만나 문제의 원인과 해결을 위한 노력에 대한 이야기를 들어보았다.

ⓒ참여연대

자기소개 부탁한다

현재 서울시사회복지사협회(이하 서사협) 사무처장으로 근무하고 있으며, 올해가 10년차다. 2010년 7월 결성된 서울시사회복지단체연대회의 사무국장 7년째 맡고 있다. 연대회의는 2010년에 조직한 회의체인데, 현재 서울지역 17개 직능협회가 회원단체로 참여하고 있으며, 서울시민의 복지향상을 위해 사회복지시설 직원 처우개선과 운영보조금 현실화를 위해 협력하고 있는 연대체다.

서사협은 어떤 활동을 하는 곳인가?

서사협은 서울지역 사회복지사 약 9천 명이 함께하는 회원조직이다. 사회복지사의 권익향상과 전문성 향상을 목적으로 활동하고 있으며, 사회복지시설 단일임금체계 수립, 사회복지정책 제안, 사회복지사 법정 보수교육 실시, 회원조직사업 등의 활동을 진행하고 있다. 특히 1년에 160회를 진행하고 있는 사회복지사 보수교육은 매년 약 10,000명이 교육을 받고 있으며, 전국에서 교육 잘하기로 소문나 있다. 질 높은 교육을 위해 좋은 강사와 커리큘럼 개발에 노력하고 있다.

사회복지사의 처우개선을 위한 성과로 최근 5년간 서울시와 함께 전국 최초의 사회복지시설 단일임금체계 도입을 마무리했다. 몇 년전만 해도 사회복지의 각 영역, 장애인, 아동, 노인 등이 서로 다른 임금체계를 갖고 있었으나 이를 하나의 임금체계로 통합하는 성과를 거두었다. 아쉬운 점은 보건복지부와 여성가족부가 책임지고 있는 사회복지시설과의 임금격차가 심해지고 있는 점이다. 전국 어디서 근무하던지 어느 분야에서 근무하던지 교사나 공무원과 같이 하나의 임금체계를 적용받는 것이 꼭 필요하다.

서울시 사회복지사의 임금과 처우가 많이 개선되었다고는 하나 여전히 사회복지사는 근로기준법에 의해 특례 업종에 속한다. 사회복지사의 노동환경 개선을 위해 어떤 노력이 필요할까?

근로기준법 제59조 대통령령에 따라 사회복지사업은 특례 업종에 속하고 있어 사회복지시설 직원들의 장시간 노동이 가능하도록 되어 있다. 관련하여 지난 6월에 서사협은 한국사회복지사협회(이하 한사협)와 함께 사회복지사업을 근로시간 특례업종에서 제외하라는 성명서를 발표했으며, 9월초에 사회복지계가 모두 모여 국회에서 토론회를 진행한 바 있다. 사회복지사업의 근로시간 제외 요구가 많은 만큼 관련 법률이 개정될 것으로 기대하고 있다.

사회복지사업은 소규모시설이 많다. 서울시 통계에 따르면 서울시 1,500개 사회복지시설 중 5인 이하 시설이 약 53%이고, 지역아동센터, 아동그룹홈, 보호작업장, 주간보호센터, 사회복귀시설, 노숙인시설 등이 대부분 2~4명으로 운영되고 있으며, 10인 이하의 시설까지 합산하면 약 70%에 달하는 것으로 나오고 있다. 그렇다보니 근로기준법을 지키며 좋은 노동환경에서 운영하기 어려운 것이 현실이다. 따라서 이에 대한 해결과 대안이 필요한 상황이다.

ⓒ서울시사회복지사협회

노동자로서 사회복지사가 의무와 권리 이행을 위해 무엇이 필요할까?

사회복지 노동조합의 활성화가 필요하다고 본다. 그러나 20년 전이나 지금이나 조직률이 미미하다. 현실적인 대안으로 사회복지사협회 조직 강화가 방법이 될 수 있을 것으로 본다. 서사협에서는 근로기준법 등이 바뀔 때마다 사회복지시설 노무 가이드북을 만들어서 배포하고 교육을 하고 있다. 2015년에는 노무사를 보수교육 강사로 섭외해서 1년에 60회 정도 근로기준법, 노동권 등의 주제로 의무교육을 편성하기도 했다. 사회복지사를 양성하는 교육계에서도 노동에 관한 교육을 강화해야 한다고 본다. 대학교육과정에서 노동권 교육이 너무 부족하게 이뤄지다보니 노동에 대한 이해 없이 복지현장에 투입되는 경우가 대부분이기 때문이다.

최근 정부가 사회복지 영역을 포함한 공공부문 일자리 확충과 사회서비스공단 설립 등의 대책을 제시하고 있다. 어떻게 평가하는가?

사회서비스공단은 보육과 요양분야에 꼭 필요하다고 본다. 특히 정신건강복지센터와 같이 고용불안에 처해있는 기관들은 광역단위의 공단에서 운영하는 것이 중요하다. 무엇보다 공단이 생기면 임금뿐만 아니라 노동환경의 개선도 함께 이루어질 것이다. 사회서비스공단이 기존시설을 견제할 수 있는 역할을 감당한다면 우리나라 사회서비스 분야의 질적 개선이 가능해 질 것으로 보인다. 또한 사회서비스공단이 양적인 측면에서의 논의가 아닌 보다 현장중심으로 접근해야함을 강조하고 싶다.

활동하면서 겪는 어려운 점 또는 기억에 남는 경험이 있다면?

지난 5년간 서울시와 단일임금체계, 보조금 현실화, 위탁 문제 등의 내용으로 협의 해 왔으며 성과도 있었다. 그 중 서울시 사회복지시설 단일임금체계는 사회복지사의 처우개선 역사에 큰 의미를 가지는 일이며, 앞으로 전국적으로 확대되기를 기대해 본다.

9천 명의 회원 확대, 17개 사회복지직능단체와의 의견 조율, 서울시 담당 공무원들과의 협의과정 등이 늘 순탄하지만은 않았다. 특히 각자의 입장에서 임금문제를 접근하고 주장할 때, 의견을 조율하는 과정이 어려웠다.

향후 활동계획은 무엇인가?

전국적인 사회복지시설 단일임금체계를 만드는 게 꿈(?)이다. 서울에 사회복지시설 직원이 1만 3천 명이 있다. 이 중 9천 명은 서울시 단일임금체계 적용을 받는다. 나머지 4천 명은 여전히 적용받지 못하고 있는데 대표적으로 지역아동센터, 아동그룹홈, 건강가정다문화가족지원센터가 있다. 아동그룹홈 관계자들은 현재 광화문 앞에서 2주째 노숙농성 중이다. 지역차별 없이, 영역 상관없이 하나의 임금체계를 적용받을 수 있어야 하는데, 이를 위해선 아직 해야 할 일이 많다.

그리고 서사협에서는 2012년부터 기관방문을 시작했다. 첫해는 약 300곳을 방문하였고 작년에는 700곳을 다녀왔다. 회원들을 만나 복지현장의 이야기를 듣는 것, 그리고 조직화 하는 것이 회원조직의 가장 기본이라 생각한다. 회원들과 함께 성장하고 회원들의 생각이 협회의 정책이 되는 조직이 되도록 더욱 노력하겠다.

시대를 역행하는 정신장애인의 사회복지사 자격취득 배제

김도희 | 서울사회복지공익법센터 변호사

정신장애인¹⁾은 사회복지사가 될 수 없다

지난 해 9월, 국회에서 「사회복지사업법」 개정안이 통과되었다. 개정법은 「정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률(정신건강복지법)」에 따른 정신질환자를 원칙적으로 사회복지사 자격취득의 결격대상자로 규정하였다. 즉, 정신질환자 중 사회복지사 자격증 취득을 원하는 사람은 정신과 전문의로부터 시험에 응시해도 된다는 내용의 진단을 받지 못하면 응시자격이 주어지지 않는 것이다. 이로써 개정법은 인권침해행위에 대한 공표조치, 사회복지사의 자격취소자에 대한 일정기간 자격재교부 금지 등 일부 긍정적인 개정취지에도 불구하고 비판을 면할 수 없게 되었다. 뒤이어 「약사법」 개정안도 통과되었다. 개정법은 약사회가 정신질환자 등 결격사유가 있는 약사(한약사)에 대해 면허취소처분을 요구할 수 있도록 제한수위를 강화하는 것이 주요 골자였다. 헌법상 보장된 직업의 자유가 단지 정신질환이 있다는 이유만으로 무차별적 제한되는 현실도 문제지만, 그 배경이 우리 사회에 여전히 팽배해 있는 정신장애인에 대한 편견과 낙인에서 비롯되었다는 사실에 더욱 우려를 금할 수 없다. 

직업의 자유 침해, 법으로 공공해지다 

결격조항이란 각종 자격이나 면허제도에 있어서 업무가 적정하게 이루어질 수 있도록 그 자격이나 면허가 부여되어서는 안 된다고 하거나 특정 업무에 종사, 특정 서비스의 이용 등을 금지하는 법령상의 규정을 말한다. 이 중 절대적 결격조항은 특정한 사유로 자격이나 면허 등의 부여를 일률적으로 예외없이 금지한다. 이에 비해 상대적 결격조항은 특정한 사유가 있더라도 곧바로 자격이나 면허의 부여를 금지하지 않고, 그의 개별적 사정에 따라 금지 여부를 결정할 수 있도록 한다. 정신질환자의 경우 법률에 따라 절대적 결격조항으로 삼고 있는 경우도 있고(모자보건법, 영유아보육법 등), 상대적 결격조항으로 삼고 있는 경우도 있다(사회복지사업법 및 다수의 법률). 그러나 이와 같은 제도는 필연적으로 직업선택 또는 유지의 자유, 영업의 자유 등을 제한하기 때문에 법령에 정당한 근거가 있어야 할 뿐만 아니라 설령 제한한다 하더라도 헌법상 비례의 원칙을 위배해서도 안 된다. 

복지부의 방임으로 조각나버린 희망

보건복지부는 개정「정신건강복지법」에서 정신질환자의 정의를 축소하면서, 정신질환자의 범위를 이른바 중증정신질환자(‘독립적으로 일상생활을 영위하는데 중대한 제약이 있는 사람’으로 한정)로 축소하는 이유에 대해 설명해 왔다. 즉, 가벼운 우울증 치료만 받아도 법적 정신질환자가 되어 영양사, 조리사, 위생사, 활동보조인, 요양보호사, 장례지도사 등 면허 및 자격 취득이 원천 차단되는 문제를 완화하기 위함이라고 하였다. 현재 총 25개 법률에서 자격 취득을 금지하고 있으며, 당초 25개 법률을 일괄적으로 개정할 예정이었으나 상임위 논의과정 중 각 자격의 특성을 고려하여 개정하겠다고 밝혔다. 

이러한 논의가 비단 복지부 내부에서만 이루어진 것도 아니다. 결격조항과 법적차별의 문제는 중앙정신보건사업지원단, 법제처, 국가인권위원회를 비롯하여 의료계, 학계에서 끊임없이 제기해 온바 있다. 그러나 「정신건강복지법」이 통과되고 시행되기까지 1년이 시간이 있었고, 시행된 지도 곧 2년이 되어가지만 단 하나의 법도 바뀌지 않았다. 그런 상황에서 오히려 자격을 제한하는 법이 늘어나고, 자격정지에서 면허취소로 정도가 강화되는 현상이 빚어지고 있다. 심지어 「사회복지사업법」과 「약사법」은 보건복지부가 관장하는 법이다. 이 과정에서 복지부가 문제를 인식하지 못하고 미연에 방지하지 못한 것은 간과할 수 없는 문제다. 많은 정신장애인들이 사회복지사의 꿈을 키우고 있고, 실제로 복지현장에서 문제없이 일하고 있다. 결격조항 한 줄에 얼마나 많은 이들의 꿈과 희망이 좌절되는지에 대한 진지한 고민이 있었던가에 대한 고민이 필요한 대목이다. 

왜 부당한가 

정신질환을 이유로 한 결격조항의 사유가 다른 결격사유와 다른 점은, 그것이 범죄도 아니며, 법원의 선고도 없이 정신질환 판정만으로 이루어진다는 점이다. 다른 결격사유는 법원의 선고(후견심판, 파산, 형사판결)나 연령(미성년) 등은 대상자가 명확하고 어느 정도 수긍도 가능하지만 정신질환자는 그 대상자를 확정하기 어렵고 정신과 전문의의 판정이 있더라도 주관적일 가능성이 있으며, 심지어 회복가능성도 있어 고정된 법적 지위로서 작동하기가 어렵다. 해석컨대, 정신장애인의 자격제한은 ‘잠재적 위험’을 우려한 것이고, 업무수행능력이 없을 것이라는 ‘무능력’을 전제한 것이다. 이렇듯 대부분 정신장애인의 자격제한 규정은 정신질환의 잠재적 위험과 무능력의 추정이 입법적 근거로 활용된다. 그러나 그 위험은 현실화된 것이 아니며, 시험이나 면접 등으로 능력을 가를 수 있는 대체수단이 있음에도 업무수행능력의 결여를 추정한다는 점에서 부당하다. 

실효성 측면에서도 문제다. 정신장애인을 자격이나 면허취득에서 배제하기 위해서는 본인이 정신질환이 있다는 사실을 행정청이 인식할 수 있어야 하는데, 정신질환이 있더라도 치료를 받지 않으면 이를 알 수 없고, 결국 본인 스스로 정신과 진료 사실 여부를 고지해야 한다(진단서 등의 제출). 그러나 이같은 민감한 개인정보를 알리도록 강제하는 것은 프라이버시 침해와 연결된다. 과거 정신과 진료를 받았다거나 정신질환을 앓았다는 사유만으로 정신질환자의 직업의 자유를 제한하는 것은 정신과 진료를 기피하게 결과를 초래하고, 결국 정신질환에의 조기개입과 치료기회를 차단하여 만성화로 이어질 가능성을 키우게 된다. 또한 이러한 차별로 인한 불이익은 결국 정신장애인의 일상생활 영위를 곤란하게 함으로써 정신장애인의 지역사회통합 및 자립생활을 더욱 어렵게 만든다.

어떻게 바꿔야 하나

목적의 정당성조차 불분명한 법률의 절대적 결격조항은 원칙적으로 삭제하고 필요한 경우 상대적 규정으로 개정해야 한다. 정신질환이나 정신장애를 어떤 사람의 단일한 속성으로 꼬리표붙여 이를 근거로 자격이나 면허의 취득과 보유를 금지하는 규율 방식을 폐지하고, 질병, 장애 등 업무수행에 지장을 초래할 수 있는 경우를 사후적인 제한사유로 하여야 한다. 즉, 업무를 수행할 때 타인의 안전에 구체적 위험이 발생할 수 있는지 여부를 기준으로 판단하되, 사회복지사의 경우 자격취득 자체는 제한없이 가능하도록 하고, 다만 업무 특성상 현장에서 이용자들을 접하는 일이 많기 때문에 현장일을 하는 경우에 한하여 사후적 또는 일시적으로 제한할 수는 있다고 생각된다.

설령 업무의 성격상 제한이 필요하더라도 현행과 같이 「정신건강복지법」제3조의 정의를 그대로 차용해서는 안 될 것이다. 신체적 질환과 정신적 질환을 동등한 자격제한 사유로 다루어야 하고, 업무수행능력에 따라 단순한 개념이나 지위가 아닌 개인별 상태로 규정하여 직업의 자유 침해와 사회적 낙인을 최소화하여야 한다. 이 때 직무수행이 지장이 있는지 여부를 판단함에 있어서는, 필기시험, 면접, 실습, 신체검사 등 필요한 과정을 거쳤다면 원칙적으로 업무수행능력이 있다고 추정되어야 한다. 또한 관계기관에서 직무수행의 어려움을 확인한 경우라면 일정한 소명절차나 청문절차를 거쳐 판정하고, 추후에라도 자격을 회복할 수 있는 시스템이 마련되어야 할 것이다. 

1) ‘정신장애인’이란, 「장애인복지법」제2조를 종합하면 정신질환으로 발생하는 장애로 인하여 오랫동안 일상생활이나 사회생활에서 상당한 제약을 받는 자를 말한다. 한편 ‘정신질환자’란,「정신건강복지법」제3조에 따르면 망상, 환각, 사고(思考)나 기분의 장애 등으로 인하여 독립적으로 일상생활을 영위하는 데 중대한 제약이 있는 사람을 말한다. 특히 2016년 정신건강복지법으로 개정되면서 대체적으로 유사하게 정의되고 있는바, 이 글에서는 맥락에 따라 혼용한다. 

열정을 가로막는 보상체계- 사회복지사의 처우개선 과제¹  

김형용  | 동국대학교 사회학과 교수

사회복지 노동과 임금

사회서비스공단을 통한 노동자의 처우개선 요구는 사회복지사보다는 돌봄노동자에 초점이 맞춰지고 있다. 민간부문 시장화로 형성한 사회서비스의 저임금 불안정 노동시장을 공공부문으로 끌어당김으로서 처우를 개선하겠다는 것이다. 이 경우 안정적인 공공부문 임금체계가 적용되는 노동자와 달리 여전히 민간부문에 남아 있는 사회복지사들은 오히려 상대적 불이익을 경험하게 되지는 않을 것인가? 사회서비스공단이 사회서비스 노동 전반에 있어 처우개선의 신호탄이 될지 아니면 공공-민간 부분 노동자 간의 처우를 둘러싼 갈등을 가져올 것인지 논의할 시점이다.

사회복지사의 노동은 전근대 사회처럼 비공식부문의 개인적 동기에 따른 자선활동이 아니라 광범위한 공식적 제도 영역에서 고용된 임금노동자에 의해 제공됨에도 불구하고, 아직까지 사용자-노동자 고용관계와 이에 따른 임금결정 체계가 충분히 정립되지 않았다. 사회복지 노동 전반에 걸쳐 임금교섭은 이루어지지 않고, 다양한 직무, 그 직무에 따른 적정 임금, 그리고 이미 형성된 차별은 전혀 근거를 찾지 못하고 있다. 사회복지 노동의 임금은 시장임금이 아니라 주로 정부와 지방자치단체가 편성한 당해 예산에 의해 결정되는데, 사회복지 노동자가 분노하는 것은 ‘모든 인간의 존엄성과 가치를 존중하고 천부의 자유권과 생존권의 보장 활동에 헌신하는(윤리강령 내용 중 일부)’ 공공재 생산노동에 최소비용 또는 비용절감의 논리가 우선하는 것과, 사회복지 노동에 사회복지사업법 상의 최대봉사의 원칙(사회복지사업법 제5조)이 특수하게 강요되어 노동자의 권리가 지켜지지 않는 현실이다. 따라서 사회복지 노동의 ‘열정을 가로막는 보상체계’가 의미하는 바는 두 가지이다. 하나는 직무에 비해 임금수준이 낮다는 점, 다른 하나는 임금결정이 합리적이거나 정당하지 않다는 점이다. 즉 처우에 대한 문제제기는 그 열악한 ‘수준’과 함께 자유롭고 독립적인 노동 당사자가 합의하는 절차가 사라진 임금결정 ‘체계’에 있다. 

사회복지 노동의 임금수준 

사회복지 노동자의 처우는 매우 열악하다고 알려져 있다. 그리고 이는 대체로 ‘타 산업 노동자에 비해’ 열악하다는 것이다. 그러나 모든 산업별 직종별 임금이 같을 수는 없다. ‘타 산업종사자에 비해’ 열악하다고 할 때 그 비교대상이 누구인지 명확히 해야 하며, 사회복지 노동자가 특정 직종의 노동자보다 더 많은 임금이 책정되어야 한다면 그 이유가 무엇인지 근거를 가져야 한다. 처우개선 요구는 이러한 조건에서 설득력을 가질 수 있다. 사회복지 노동의 처우 수준에 대한 실태조사 결과를 보면, 2014년 고용노동부 고용형태별근로실태조사 보건복지서비스 산업 연보수총액은 25,848,000원이며, 같은 해 실시된 보건복지부 사회복지시설종사자실태조사의 종사자 연보수총액은 25,859,735원이었다. 조사기관과 표본이 다른 두 실태조사의 결과가 이렇게 일치하는 것은 거의 기적에 가까운데, 즉 사회복지시설 종사자의 임금은 민간부문 보건복지서비스 산업의 임금 수준을 그대로 반영하고 있는 것이다. 물론 사회복지시설별 처우는 균일하지 않으며, 지역아동센터(15,651,694원)와 여성가족부 시설(21,769,446원)을 제외하면 사회복지시설 종사자 평균은 26,389,277원으로 소폭 상승한다. 전체 종사자의 6.4%를 차지하고 있는 임시직(13,935,326원)을 제외하면 상용직은 26,286,109원이며, 정규직은 생활시설 27,365,677원, 이용시설은 26,507,840원이다. 원장/관장은 32,960,979원, 사무국장/과장 32,488,207원, 사회복지사 24,245,042원 수준이다. 

그러나 전반적으로 사회복지 시설별 그리고 직급별 임금 차이가 매우 크다고 볼 수는 없으며 평균을 중심으로 매우 압축되어 있다. 그렇다면 ‘타 산업종사자에 비해’ 낮은 사회복지 노동이란 농림어업(3,171만 원), 운수업(3,267만 원), 또는 교육서비스업(3,129만 원)보다 왜 낮은가라는 질문이며, 보건복지서비스 산업 내에서 유달리 사회복지시설 노동에 대한 차별은 아님을 알 수 있다. 사회복지 노동이 임금불이익을 받는 원인은 사회서비스 산업 전반의 낮은 처우로 이해될 수 있다. 

사회복지 노동의 임금결정체계 

사회복지 노동은 왜 임금이 낮은가? 민간부문의 시장임금을 기준으로 하여, 공공부문 노동의 임금결정체계가 작동되지 않기 때문이다. 신고전주의 노동경제학에 따르면 임금결정의 기준은 매우 간단하다. 바로 노동생산성이다. 노동자가 생산하는 생산물의 가치가 낮으면 이윤이 높을 수 없고 따라서 임금도 낮게 형성된다. 임금은 노동에 대한 수요와 공급이 일치하는 수준에서 결정되고, 또한 노동의 한계생산가치와 일치한다(맨큐, 2016). 그러나 현실에서 위와 같이 임금이 형성되는 이상적인 균형시장은 찾아보기 힘들다. 자동차 공장에서 동일한 직무를 수행하는 정규직과 비정규직 그리고 하청노동자의 임금격차가 이들 각 노동자의 생산성에 기초한 것이 아닌 것이 현실이다. 따라서 임금결정과 관련한 수많은 모델들은 오로지 시장논리에 의해 결정되지 않는 노동시장의 특수성들을 다루어 왔다. 노동자의 임금은 시장논리에 지배되는 경쟁요인과 비시장적 사회제도에 의해 보완되는 비경쟁요인으로 구분되어 설명된다(이병훈·홍각범, 2008). 비경쟁 외부요인 중 대표적인 것이 단체협상과 사회제도이다. 

교섭력 이론은 단체교섭((bargaining power)을 중요한 요소로 간주한다. 임금과 노동은 사용자와 노동자가 각자 소유함으로서 교환하는 것이고, 이들의 협상과 선택을 통해 결정된다고 보는 것이다. 또한 제도주의 이론은 정치적 그리고 역사문화적 요소의 상대적 중요성을 강조한다. 최저임금제에 볼 수 있듯이 임금은 노동자의 생산적 기여가 아닌 그 사회가 가진 관습과 제도에 의해 결정되고 한 번 결정된 임금 수준은 상당기간 경직된다. 예를 들어, 동일한 직무-직종에 종사하면서 동일한 생산성에 기여를 하고 있음에도 불구하고 어떤 국가의 경우 여성의 임금이 더 낮게 형성되는 것은 그 사회 내의 여성의 지위와 관련이 있다. 따라서 임금결정은 고용과 성장 그리고 복지를 구성하는 정치적·제도적 매커니즘과 이 과정에서 도출되는 사회적 합의가 핵심이다(Esping-Anderson, 1999). 

생산성 임금으로 설명되지 않는 대표적인 노동시장이 공공부문이다. 공공부문 임금은 실질적인 고용주인 국가에 의해 결정된다. 공공부문 일자리는 고용과 승진 그리고 임금이 시장규칙에 따라 이루어지지 않고, 조직 관리를 위해 자체적으로 설정한 규칙과 절차에 따라서 이루어지는 내부노동시장의 하나이다(신광영, 2009). 공무원이 아닌 공공기관의 노동자도 공공부문 노동이다. 이들은 정부의 ‘공기업·준정부기관 예산편성지침’에 의해 인건비 통제를 받고 있다. 그러나 공공기관의 노동자는 공무원과 달리 노동3권이 보장되고 공공기관의 임금결정의 최종단계는 단체교섭이다. 단체교섭에서 공공기관의 장이 사용자 역할을 하지만, 예산과 업무상 직간접적인 감독을 통하여 사용자 역할을 수행하는 정부가 모든 결정을 한 후 경영진과의 교섭이 이루어지므로 공공기관의 단체교섭은 실효성이 매우 낮다. 그러면 공공기관은 단체교섭에서 무엇을 하는지 의문이 들 수 있다. 공공기관의 단체협상은 임금수준 이외의 더 중요한 실질적 권리를 확보한다고 볼 수 있다. 

이성희(2012)의 사례연구는 이를 잘 보여주는데, 공공기관은 교섭 내용으로 총액임금을 직원들 간에 어떻게 분배하는가를 협상한다. 하후상박형으로 할 것인지, 성과급과 어떻게 연계할 것인지, 수당을 기본급화 해야 하는지 등이다. 다시 말해 기본적 교섭의제인 임금은 정부에 의해서 정해지지만, 이를 어떻게 분배할 것인지와 근로조건의 문제가 기관별 단체협상에서 이루어진다.

우리나라의 사회복지 조직들은 공공기관에 해당된다고 볼 수 있다. 사회보장기본법의 사회보장급여인 공공부조, 사회보험, 사회서비스를 제공하는 노동자를 살펴보면, 그 중에서 공공부조는 공적 전달체계 내에 있어 이미 공무원 신분이며, 사회보험은 각 공단에 소속되어 있는 공공기관 노동자로 규정되어 있다. 문제는 공공-민간의 애매한 협업 구조 내에 놓여있는 사회서비스 부문의 노동자이다. 동일한 사회보장급여임에도 불구하고 사회서비스를 제공하는 대다수 시설은 공공기관이 아니다. 그러나 그 이유는 단지 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따라 기획재정부장관이 지정한 공공기관이 아니기 때문이다. 동법은 1) 법률에 따라 정부가 설립하거나, 2) 정부지원액이 총수입액의 50%이상을 차지하거나, 3) 기관 정책결정에 사실상 지배력을 행사하거나, 또는 4) 상기한 특성을 가진 공공기관이 지배력을 행사하는 기타 기관 중에서 기획재정부장관이 지정하는 법인 단체 기관으로 규정하고 있다. 기획재정부장관이 지정한 기관이 아니면 현재로서는 공공기관이 아닌 것이다. 그러나 사회서비스를 제공하는 사회복지시설은 공공부문으로 보는 것이 타당하다. 상당수 시설이 1) 개별 법률에 따라 지자체가 직접 설치하고 2) 정부지원액이 총수입액의 2분의 1을 초과하고 있고, 3) 정부가 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있다. 보다 자세히 설명하면, ‘사회복지사업법’ 제2조에서 규정한 사회복지시설, 즉 26개 사회복지 개별법에 의해 설치된 시설은 첫 번째 요건에 해당된다. 두 번째 기준인 정부지원액 비중을 살펴보아도 명확하다. 2016년 기준 사회복지시설 정보시스템에 등록된 2,713개소의 정부보조금 비율을 보면 평균 75.7%이다(이철선 외, 2016). 시설의 지배구조 측면에서도 사회복지 직영시설과 위탁시설들은 대다수 정부와 지방자치단체가 사용자 지위에서 사업을 결정하고 통제하는 부문이다. 

따라서 사회복지시설 노동자에게도 공공기관의 임금결정 방식이 적용되어야 한다. 그런데 사회복지시설 노동자의 임금의 결정은 타 공공기관과 중요한 차이가 있다. 첫째, 보건복지부나 지자체 지침이 무용지물이다. 둘째, 사회복지 노동은 교섭대상으로 인정받지 못한다. 보건복지부의 「사회복지시설 종사자 인건비 가이드라인」지침은 적용의 원칙에 있어서 개별시설의 담당부서 및 지방자치단체 예산사정에 따라 별도의 지침을 마련할 수 있다고 명시해 놓았다. 즉 지방자치단체는 최소수준의 지급권고 기준인 보건복지부 임금가이드라인을 준수할 의무 자체가 모호하여 실효성이 낮은 것이다. 또한 사회복지시설 수준으로 내려가면 체계적인 임금 결정구조가 없다. 보건복지부 공무원이 임금가이드라인을 결정해도, 지자체가 자체 임금가이드라인을 마련해도, 시설은 배치기준에 따른 인건비 지원총액에서 직급별 직종별 기준을 또 따로 마련한다. 공공기관의 임금결정 체계와 달리, 정부-지방자치단체-시설법인에 이르기까지 지침이 무용지물이다. 이렇듯 임금수준의 결정이 아직까지도 인사담당자의 재량에 놓여있다는 것은 그동안 관련 이해당사자들이 얼마나 임금에 무심한 것이었는지를 반증한다.  

특히 사회복지 노동의 임금 결정과 관련된 왜곡된 관행들 중 세 가지를 비판해 볼 수 있다. 첫째, 사회복지계가 처우개선 목표로서 인식하고 있는 보건복지부의 임금가이드라인 준수가 사회복지 노동의 임금기준으로 타당한지도 검토해 보아야 한다. 보건복지부가 제시하는 기준은 「사회복지사 등의 처우 및 지위향상을 위한 법률」 제3조가 제시한 사회복지전담공무원의 급여수준이다. 사회복지 노동의 임금가이드라인이 사회복지전담공무원 보수수준을 기준으로 하는 것은 동일노동 동일임금의 원칙에 부합하다. 그러나 공공기관의 노동자가 임금 목표를 공무원의 임금수준으로 제시하는 분야는 사회복지 밖에 없을 것이다. 공무원 임금은 상후하박 구조인데, 초급임금은 매우 낮아 9급공무원 1호봉은 최저임금 수준이지만(기본급+직급보조비=152만 원), 퇴직자의 평균 재직년 수가 27.8년에 달하는 공무원은 장기근속에 따른 임금 프리미엄이 매우 높게 형성된다. 따라서 2017년 기준 공무원 평균 기준소득월액은 510만원, 연평균보수 6,120만원에 달한다. 반면 사회복지 종사자는 평균 근속년수가 5년 정도에 머무른다. 이에 상후하박의 임금체계를 가진 공무원을 기준으로 하면, 하위 직급에 몰려 있는 사회복지 노동자는 박봉에 열악한 근로조건을 그대로 감내하게 된다. 사회복지 종사자의 임금을 사회복지전담공무원의 임금 수준에 맞추면 안 된다는 것이다. 공공기관이 공무원과 달리 하급직의 보수를 높게 유지하는 이유이다.

둘째, 지자체가 복지부의 가이드라인과 달리 자체예산에 따른 별도의 지침을 마련할 수 있다는 점도 간접고용 위수탁 사회복지시설의 임금체계를 왜곡시킨다. 간접고용의 주된 이유는 비용절감과 사용자의 책임회피이다. 간접고용은 수탁인에게 확정된 금액만 지급하면 되고 근로계약에 의해 발생하는 부담은 일체 수탁인이 부담하게 된다. 따라서 간접고용은 인건비를 절감할 수 있을 뿐 아니라 사용자의 위험부담이 거의 없어진다. 따라서 ‘담당부서와 지방자치단체의 별도 지침’이 갖는 의미는 실질적인 사용자가 간접고용으로부터 얻는 이득을 최대화하려는 의도를 실행할 수 있는 장치이다. 지방자치단체는 재정위기를 촉발시키는 국고보조의무사업의 예산을 줄일 수는 없으므로 비용절감을 위하여 지방이양사업인 사회복지시설 관련 예산을 조정하려는 유혹에 빠지게 되고, 한정된 예산으로 최대한의 사회복지 인력을 활용하고자 한다. 한편 간접고용 노동자는 자신이 갖는 노동3권을 실현하기가 매우 어렵다. 사용자는 시설법인이나 시설법인은 임금지급의무를 지자체의 책임(예산)으로 넘긴다. 시설법인은 인건비를 협상할 수 없으니 사용자로서 단체교섭에 실질적으로 응하기가 어려운 것이다. 그렇다고 시설법인이 단체교섭의 사용자 지위를 지방자치단체에게 넘기는 것은 결국 경영효율성(비용절감과 책임회피)을 목적으로 하는 지방자치단체와 위수탁 관계의 종료를 의미한다. 고용안정이 중요한 사회복지 간접노동자들은 스스로를 조직할 필요조차 못 느낀다. 

셋째, 임금체계가 마련되어 있지 않는 사회복지시설 노동이 아직도 많다. 지역아동센터와 같은 소규모 사회복지시설 뿐 아니라 돌봄 노동자와 같이 시간제 노동이 상당수를 차지하는 사회서비스 부문의 임금체계는 아예 없고, 최저임금이 사실상 유일한 임금결정 기제로 작동한다(김유선, 2014). 예를 들어, 바우처 사회서비스 노동자들은 서비스 수가방식에 의한 인건비 지급방식으로 인해 시급제 저임금이 고착화되어 있다.  노인장기요양서비스도 마찬가지이다. 개인시설이 압도적인 비율을 차지하다 보니 저임금 남용 등 근로기준 위반사례가 속출해 왔다. 이에 2015년부터「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」에 따라 장기요양기관은 급여유형별로 지급받은 비용을 인건비지출비율에 따라 지출해야 한다. 그러나 인건비지출비율을 이들의 임금체계로 보기는 어렵다. 이는 간호(조무)사, 물리(작업)치료사, 사회복지사, 치과위생사, 그리고 요양보호사 등 관리자를 제외한 모든 종사자 전체의 인건비가 수가 수입의 일정부분 이상을 차지해야한다는 의미에 불과할 뿐이다. 직무나 호봉에 따른 공식적 임금체계가 아니라는 것이다. 사실상 민간 노동시장의 유일한 임금 보호장치는 최저임금 제도이며, 정부가 개벌 기업의 임금수준을 결정하기는 어렵다. 시장화된 사회서비스 노동자들은 그들이 창출하는 수익 또는 생산성에 맞는 임금이 주어질 뿐이며, 유일한 임금가이드 라인은 수익인 것이다. 인건비지출비율이라는 행정규칙은 시장임금에 정부가 개입할 여지는 많지 않기 때문에 억지로 만들어낸, 즉 시설의 재무회계로 간접적으로 접근한, 고육지책인 것이다. 

사회복지 노동의 처우개선 - 공공부문으로서 기능과 역할 정립 

사회복지 노동의 처우를 개선하기 위해서는 공공부문 고용관계 정립이 우선이다. 사회복지 노동자가 자기정체성을 공공부문 노동자로 명확히 해야 한다. 물론 공공부문 정체성은 스스로 규정한다고 인정되는 것이 아니다. 이에 사회복지 노동도 사회보장급여 전달체계 내에 사회서비스 공급자로서의 역할정립이 동시에 요구된다. 

반면 사회복지 노동자가 스스로를 민간부문 노동자로 정체성을 규정한다면 시장임금을 수용해야 한다. 이 경우 처우개선을 위해서는 생산성을 향상시켜야 한다. 우리나라 사회복지 실천가들이 처우개선의 이상형으로 삼고 있는 대표적 모델이 미국이다. 그러나 미국식 사회복지 전문가들의 생산성이란 대다수 국민을 잠재적 위험집단으로 규정하고, 상업적 동기에 의해 각종 증후군과 약물남용 등 사회서비스 수요를 창출하는 시장우선주의를 배경으로 한다. 이러한 조건 하에서야 고가의 정신보건과 발달지원 시장의 보완 대체재로서 임상실천 사회복지 노동의 생산성이 성장할 수 있다. 그렇지 않다면, 다른 두 가지 경로가 남아 있다. 하나는 정부보조금 대신 법인전입금과 후원금을 중심으로 운영하는 비영리 민간조직이 되는 것이고, 다른 하나는 정부와의 구매계약이나 바우처 재정지원 서비스를 위주로 공급하는 사회복지 기업이 되는 것이다. 미국에서는 이러한 비영리독립재단과 공공서비스를 대행하는 서비스기업 또한 유의미한 비중을 차지하고 있다. 그리고 이들 영역의 종사자 모두 정부의 임금가이드라인과 관련이 없다. 여전히 생산성에 따른 임금이 시장가격으로 정해진다. 

결국 한국사회 맥락에서 민간부문 사회복지 노동의 처우개선은 사회서비스 전문가 시장을 창출할 수 있는지, 자선과 비영리 부문이 현재의 사회복지 공급을 대체할 만큼 충분히 성장할 수 있는지, 아니면 정부의 아웃소싱 사회복지기업으로 전환할 수 있을 것인지에 달려있다. 그러나 현재로서 이러한 자유주의 경로는 미국보다도 심각한 저임금-불안정 노동으로 귀결될 것임이 명약관화하다. 우리나라 사회복지 노동에서 정부의 인건비로 고용되는 사회복지시설 노동자는 정원 내 정규직 종사자이지만, 후원금과 재단전입금으로 고용되는 종사자들은 대다수 계약직 임시직 형태로 비정규직 종사자이다. 사회복지시설이 아웃소싱 민간기업으로 정체성을 가진다면, 정부 보조금은 인력배치 기준에 따른 인건비 보조가 아니라 서비스 구매계약이나 바우처로 활용된다는 의미이므로 지역사회서비스 투자사업 노동자 또는 서비스 수가에 의해 임금을 지급받는 요양보호사가 그 대표적 사례이다. 그럼에도 불구하고 사회복지사를 비롯한 사회복지 노동자들이 민간부문의 정체성을 신념으로 가질 수 있을지 의문이다.  

사회복지 노동을 공공부문으로 편입하려는 방안 중 하나가 사회서비스공단이다. 사회서비스공단 또는 사회서비스진흥원의 모형이 아직 완성형은 아니지만, 공공기관이 사회서비스 노동자를 직접고용하고 표준화된 임금체계를 적용시키는 방안이다. 사회서비스공단은 지방공기업 또는 출연기관이기 때문에 사회복지 노동에도 공공기관의 임금결정 체계가 적용될 수 있는 계기를 마련할 수 있다. 아직까지 지방자치단체, 사회복지법인, 그리고 민간부문의 지역사회 복지시설들과의 제도적 관계설정에 있어 해결해야 할 기술적 문제들도 산적해 있다. 그럼에도 불구하고, 사회서비스공단이 갖는 의미는 무엇보다 사회복지 노동의 사용자 정부와 지방자치단체임을 명백히 함으로서, 이들의 노동권을 보호하고 결과적으로 사회보장급여로서 사회서비스의 공공성을 강화하는 데 있다. 

1) 이 글은 김형용(2018)“사회복지 노동과 임금: 가격결정의 문제들” 한국사회복지행정학 20(1)호에 게재된 논문을 수정한 것이다.

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