- 우리나라의 공공복지인프라는 공공임대주택 5.4%(2013년), 공공병원 5.7%(2014년), 국공립어린이집 5.7%(2014년), 국공립 노인요양시설 2.6%(2012년) 수준으로, 비슷한 경제규모를 가진 나라들의 절반에도 미치지 못하는 낮은 수준임. 이는 시민들의 경제적 부담(높은 주거비, 교육비, 의료비)으로 이어지고 있음. 하지만 정부는 재원부족을 이유로 공공복지인프라 확대에 소극적임.
- 국민연금기금은 2016년 현재 약500조 원 규모로 GDP대비 30%가 넘으며 당분간 증가추세를 유지할 것임. 국민연금기금운용에 있어 수익률 위주의 금융투자에 몰두하고 있어 금융시장에 대한 영향력이 지나치게 높아지는 등의 문제점이 발생하고 있어 투자의 다변화가 시급한 상황임.
실천과제
① 국민연금기금의 공공인프라 투자 확대
- 국민연금기금을 재무적 수익뿐 아니라 사회적 수익(경기부양, 좋은 일자리 창출, 인구구조 개선, 소득증가, 부양부담 완화 등)을 높일 수 있는 공공임대주택, 공공병원, 국공립어린이집, 국공립요양시설 등 공공복지인프라에 투자하여 공공복지인프라의 비중을 높임. 경기부양, 공공부문 좋은 일자리 창출뿐만 아니라 장기적으로 국민연금제도의 지속가능성에도 기여할 수 있음.
- 정부 또는 공공기관이 국민연금기금을 빌려 공공복지인프라에 투자하고 적정한 수익률을 보장하면서 장기적으로 갚아 가는 방식으로 투자하면 기금의 안정성도 확보 가능함.
② 공공성을 담보할 수 있는 공공복지인프라 확대
- 현재 복지인프라는 민간어린이집, 민간병원이 대부분으로 저임금 노동 종사자와 이용자의 인권침해, 불법적 영리추구 등 여러 문제점을 낳고 있음. 국민연금기금을 투자받는 정부와 공공기관은 기존의 민간시설의 문제점을 개선하고 공공성을 담보할 수 있는 방식으로 공공인프라를 구축하도록 함.
415총선이 불과 3주 밖에 남지 않았지만, 거대 정당들의 위성정당 사태로 총선 공약과 정책은 실종되고 유권자들은 깜깜이 선거를 맞을 수밖에 없는 상황입니다.
https://www.facebook.com/change20200415/" rel="nofollow"><2020총선시민네트워크(2020총선넷)>은 지난 3월 12일, 발족 기자회견에서 주요 의제 5개를 제시한 바 있으며, 오늘 기자회견에서는 이에 대한 세부 정책 과제를 제시했습니다. 오늘 발표한 5대 의제 및 37개 정책과제를 이번 총선과 21대 국회에서 충분히 의제화되고 제대로 입법⋅정책화할 것을 촉구합니다.
윤석열 정부 기획재정부가 최근 국립중앙의료원 신축이전 사업 규모를 대폭 축소하는 결정을 내렸습니다. 당초 국립중앙의료원이 보건복지부와 협의해 총 1,050병상을 요구했으나 기획재정부가 760병상으로 신축이전사업 규모를 축소하고 총사업비를 삭감하기로 한 것입니다. 국립중앙의료원은 국가 중앙 공공병원으로 필수중증의료를 담당하고 국가중앙감염병병원의 역할과 중앙외상센터의 기능을 하는 공공의료의 중추 기관입니다. 코로나19 기간에는 민간병원들이 제대로 하지 않는 감염병 환자 진료를 담당해 수많은 환자들을 살렸고, 평소에도 민간병원들이 꺼리는 저소득층 환자진료를 전담해온 약자들 생명과 건강의 최후의 보루입니다.
이런 국립중앙의료원의 규모와 기능을 대폭 강화하기는커녕 더 줄인다는 것은 어처구니없습니다. 지금도 10%밖에 안 되는 공공병상을, 그것도 국가 중앙 공공병원을 팬데믹 시기 더 축소하겠다는 것은 말이 되지 않습니다. 이것은 윤석열 정부의 공공의료에 대한 말살 정책이자 국민의 생명과 건강을 포기하겠다는 선언입니다.
윤석열 정부는 ‘필수의료’ 대책이라며 최근 민간병원 퍼주기 정책을 내놓았습니다. 그간 계속 확인했듯 민간병원들에 돈을 더 주는 것은 비효율적 재정낭비만 초래하고 환자 의료비만 오르지 효과가 없는 정책입니다. 시장의료의 모순 때문에 생긴 문제를 시장주의적으로 해결하려는 방법은 계속 실패해왔습니다. 공공의료를 살리지 않고는 필수의료 붕괴는 가속화될 것입니다. 그런데 지금 국립중앙의료원과 전국의 지방의료원들은 3년간 코로나19 치료에 헌신하느라 소진돼 경영악화로 위기에 내몰리고 있습니다. 정부는 여기에 대한 지원도 줄이고 오히려 경영악화를 핑계로 민간위탁을 꾀하고 이제 국립중앙의료원은 병상축소까지 결정했습니다. 이런 공공의료 파괴를 막아야 합니다.
계속될 팬데믹과 생태위기, 경제위기 시대에 서민들의 생명과 건강의 보루인 공공의료의 상징 국립중앙의료원을 축소하려는 계획을 노동시민사회단체는 두고 보지 않을 것입니다. 이에 노동시민사회는 용산 대통령 집무실 앞에서 국립중앙의료원 병상축소로 공공의료를 말살하려는 윤석열 정부를 규탄하는 기자회견을 개최했습니다.
2023.1.16.월요일 오전 11시, 윤석열 정부의 공공의료 축소 추진 규탄 기자회견, 용산 대통령 집무실 앞
개요
제목 [기자회견] 윤석열 정부의 공공의료 축소 추진 규탄 기자회견 일시 2023년 1월 16일(월) 오전 11시 장소 용산 대통령 집무실 앞 주최 무상의료운동본부, 좋은공공병원만들기운동본부(준) 프로그램 사회: 전진한(보건의료단체연합 정책국장) 발언1: 나백주(좋은공공병원만들기운동본부(준) 정책위원장) 발언2: 안수경(국립중앙의료원노조 지부장) 발언3: 조희흔(참여연대 사회복지위원회 간사) 발언4: 김윤정(한국노총 정책차장) 발언5: 신은정(의료연대본부 수석부본부장) 기자회견문 낭독
윤석열 정부의 국립중앙의료원 축소 추진 규탄한다 전면 철회하고 확장 이전 이행하라! 정부의 축소 결정은 감염병·재난의료, 필수의료에 대한 포기 선언이다
윤석열 정부가 국립중앙의료원 신축이전 사업 규모를 대폭 축소하는 결정을 내렸다. 국립중앙의료원이 요구한 1,050병상을 760병상으로 규모를 축소하고 총사업비를 삭감하기로 한 것이다. 이전 사업 계획 상 600병상으로 늘리기로 했던 국립중앙의료원 본원 설립계획은 축소해 526병상으로 만들려 한다. 국립중앙의료원 요구인 800병상에는 턱없이 못 미친다. 노동 시민사회단체는 윤석열 정부가 공공의료 공격에 나선 상징적 사건으로 보고 한 목소리로 강하게 규탄한다. 즉각 축소계획을 철회하고 국립중앙의료원 요구대로 확장 이전을 이행해야 한다.
윤석열 정부 기재부는 ‘수도권이 과잉병상’이라며 국립중앙의료원 신축이전 계획을 축소했다. 그런데 묻는다. 그 과잉병상들이 코로나19 상황에 무슨 소용이 있었나? 대형민간병원들이 감염병 환자를 기피하고 돈벌이에 매진해, 국립중앙의료원을 비롯한 공공병원들이 팬데믹 대응을 도맡았다. 팬데믹 대부분의 기간 동안 10% 밖에 안 되는 공공병상에 70% 이상 환자들이 입원했고 민간병원들은 천문학적 보상금을 받고서도 미미한 기여를 했다. 심지어 보상을 받고 제대로 환자를 받지 않는 민간병원들도 많았다. 그래서 얼마 안 되는 환자 발생으로도 수도권 병상은 거듭 거듭 포화상태가 되었다. 감염병 같은 재난의료는 시장에 맡겨두면 실패할 수밖에 없고 공공병원을 늘려야 한다는 사실은 지난 3년 간 충분히 입증됐다.
국립중앙의료원은 저소득층, 노숙인, 이주민, HIV감염인 같은 약자들에게도 생명과 건강의 최후의 보루다. 돈이 안 되는 진료를 민간병원들이 꺼리기 때문이다. 국립중앙의료원에 내원하는 환자 중 의료급여 환자 비율은 2019년 25.9%에 달했다. 코로나19 상황에서는 국립중앙의료원이 감염병 치료를 전담하느라 이런 환자들은 밀려나 입원 중 강제로 쫓겨나기도 했다. 국립중앙의료원 축소 계획은 이런 취약한 환자들의 치료기회를 박탈하는 냉혹한 처사이기도 하다. 윤석열 대통령은 대선 후보시절부터 팬데믹에도 돈벌이에 혈안인 민간병원을 비호하면서 국립중앙의료원을 다 비우고 가난한 환자들을 더더욱 내쫓아서 감염병 대응을 해야 한다고 주장한 바 있다. 윤석열 정부의 공공의료 말살은 돈 없고 힘 없는 사람들의 목숨과 건강을 빼앗는 짓이다.
필수의료를 살리겠다며 공공병원을 축소하는 건 완전한 모순이다. 대형병원이 몰려있는 서울도 적절한 치료를 받았으면 살릴 수 있는 예방 가능 외상 사망률이 전국 평균보다 높고 응급의료 공백도 크다. 인구당 병상이 OECD 평균의 3배인 나라의 수도에서 이런 일이 벌어지는 까닭은 필수의료 역시 민간이 기피하는 ‘시장실패’의 영역이기 때문이다. 수익성 극대화에 혈안인 민간병원에 수가 인상 등으로 보상을 늘려서 해결하겠다는 것은 재정 낭비와 의료비 인상으로 병원 수입만 늘려줄 뿐 아무런 효과가 없는 해결책이다. 필수의료를 바로 세우려면 공공의료를 살리고 확충해야 한다. 하지만 이 정부는 거꾸로다.
국립중앙의료원 이전계획 축소는 윤석열 정부가 공공의료를 말살하고 민간 중심 의료체계를 공고히 하려는 철저한 시장주의 정부이기 때문이다. 대통령 자신이 “복지부는 의료산업부가 돼야”한다고 했고, “복지는 돈 쓰는 문제가 아니고 민간과 기업을 참여시켜 준시장화 해야”한다고 한 바 있다. 팬데믹으로 수만 명이 희생되고도 공공의료를 더 축소하는 정부는 세계적으로도 유례를 찾기 힘들 것이다.
안 그래도 국가의 상징적 공공병원인 국립중앙의료원의 감염병전문병원 설립이 정부의 책임 있는 투자가 아닌 삼성의 기부금에 상당 부분 의존해야만 하는 씁쓸한 상황이었다. 그런데 윤석열 정부는 아예 국비는 완전히 삭감하고 오로지 삼성 기부금만으로 병원을 지으려 한다. 중앙감염병전문병원을 국립중앙의료원의 요구이자 심지어 삼성 기부금 수령시 약정이었다는 150병상을 다 짓지 않고 134병상으로 축소하려 한다. 생태위기와 경제위기 시기에 국민의 생명을 책임질 생각이 아예 없고 오로지 재정긴축에만 혈안인 것이다. 부자들을 위한 법인세, 종부세, 소득세 감면으로 수십 조를 깎아주겠다면서 공공의료에 쓸 돈은 없다는 정부라면 왜 존재하는지 묻지 않을 수 없다.
국립중앙의료원은 국가에서 응급, 중증외상, 감염병, 심뇌혈관, 모자 등 필수 중증 의료 분야 중앙센터 역할을 부여한 병원이다. 그런데도 본원 병상이 단 500병상인 현실은 적정 기능을 하기 어려운 조건이었다. 중앙 국립병원으로 상급종합병원 역할을 하려면 1,000병상 수준으로 확충해야 한다는 점은 전문가들의 공통적 견해이다. 그렇지 않아도 국립중앙의료원은 지난 3년 간 코로나19에 헌신하느라 의사 인력, 진료 건수, 수술 건수 등이 감소하고 의료수익이 크게 감소해, 팬데믹 이전 정상 진료 수준까지 회복하는 데에도 많은 시간이 걸릴 것으로 예상된다. 그런데 정부가 재정지원도 중단하거나 줄이고 이제 확장 계획도 축소하려 하는 것은 공공의료를 고사시키려는 의도로밖에 볼 수 없다.
계속될 팬데믹과 생태위기, 경제위기 시대에 서민들의 생명과 건강의 보루이자 공공의료의 상징 국립중앙의료원 확충계획을 축소하는 것은 대다수 국민들의 커다란 반대를 부를 것이다. 우리는 이 결정을 철회시키기 위해 모든 노력을 다할 것이다. 정부는 공공의료에 대한 공격을 멈추고 국립중앙의료원을 제대로 확장 이전해 공공의료를 강화해야 한다.
코로나19 팬데믹 사태는 필수의료를 공공이 책임져야 한다는 사실을 입증해 주었습니다. 코로나19 의료재난 상황에서 10%도 안 되는 공공병상이 70% 이상의 환자를 치료했습니다. 민간병상은 많지만 공공병상이 부족해 많은 환자들이 제때 치료받지 못하거나 입원을 하지 못해 사망에 이르는 현실이 되풀이되었습니다. 5대 광역시에 속하는 대도시임에도 지방의료원 하나 없는 광주, 울산의 경우 더욱 상황이 처참했습니다. 이에 대전, 부산, 진주, 광주, 울산, 인천 등 많은 지역에서 시민들의 요구로 공공병원 설립이 추진되고 있습니다.
오는 3~4월 광주와 울산의 공공병원 설립 가부를 결정할 기재부 타당성 재조사 결과 발표가 있을 예정입니다. 그러나 기재부는 감염병 대응 등과 같이 필수의료 제공을 목표로 하는 공공병원의 설립을 수익성에 기초한 ‘비용 대비 편익’의 잣대로 판단해 경제적 타당성이 기준치에 미치지 못한다고 이야기하고 있습니다. 경제성을 잣대로 시민의 생명과 안전을 지키고 건강권과 지역별 의료격차 해소의 중요한 열쇠가 되는 공공병원 설립을 막아서는 안 됩니다.
좋은공공병원만들기운동본부는 정의당 강은미 국회의원과 함께 기재부에 광주, 울산 의료원을 적정 규모로 제대로 설립할 수 있도록 타당성 재조사를 통과시킬것을 요구하는 기자회견을 개최했습니다.
최근 기획재정부가 국립중앙의료원 신축‧이전 사업을 대폭 축소해 대내외 공분을 일으키고 있다. 국립중앙의료원을 국가중앙병원으로서 기능할 수 있도록 강화하겠다는 정부 정책은 2005년부터 수차례 발표되었고, 5개년 국가계획인 <제2차 공공보건의료 기본계획(2021~2025)>은 상급종합병원 수준으로의 시설‧장비 현대화를 명시했음에도, 윤석열 정부는 병상 공급과 이용률이라는 시장 논리로 현재의 병상규모보다도 축소시켜 국가중앙병원으로서의 역할을 불가능하게 만들고 있기 때문이다.
윤석열 정부는 코로나19 펜데믹 위기에서 일말의 교훈을 찾지 못하고 시장 논리로 국민의 생명과 안전을 저버린 것에 대해 공공의료 파괴행위라고 규탄하는 각계각층의 목소리를 엄중히 들어야 한다.
이런 가운데 오는 3~4월 광주와 울산 의료원 설립의 가부를 결정할 기재부 타당성 재조사 결과 발표를 앞두고 시민사회의 우려가 높다. 대규모 감염병 관리나 지역 보건사업 추진 효과 등의 편익을 추가로 확대 적용하기로 한 첫 사례임에도, 경제적 타당성이 기준치에 못 미치는 것으로 확인되고 있기 때문이다. 이는 추가된 편익 항목들이 경제적 타당성 입증에 매우 제한적이라는 사실을 의미하는 한편, 감염병 대응 등과 같이 필수의료 제공을 목표로 하는 공공병원의 설립을 수익성에 기초한 ‘비용 대비 편익’의 잣대로 판단해서는 안 된다는 것을 다시 확인케 한다.
최근까지도 우리가 목도하고 있는 필수의료 붕괴사태는 우리나라 보건의료가 시장 논리에 지배당한 결과다. 코로나19와 같은 감염병, 외상 및 정신응급, 심뇌혈관치료 등 필수의료는 국민 생명에 직결되나 수익성을 기대할 수 없어 민간이 기피 하는 분야다. 공공병원이 전체의 5.5%에 불과하고 민간이 압도적 다수를 차지하는 의료환경에서 시장에 내맡겨진 필수의료에 공백이 발생하고 지역 의료 격차가 심화되는 것은 당연한 이치이다.
때문에 공공병원을 확대하는 것은 국민의 건강권과 지역별 의료격차 해소의 중요한 열쇠다.
돌이켜보면 지난 코로나19 의료재난 상황에서 10%도 안 되는 공공병상이 70% 이상의 환자를 치료했다. 병상이 많더라도 공공병상의 부족으로 인해 많은 지역에서 코로나19 치료병상은 부족했고, 제때 치료받지 못하거나 입원을 하지 못해 사망에 이르는 현실이 되풀이됐다. 5대 광역시에 속하는 대도시임에도 지방의료원 하나 없는 광주, 울산의 현실은 더욱 처참했다. 의료재난 상황에서 신속히 감염병전담병원으로 전환하고 방파제 역할을 하는 지방의료원이 하나도 없어 직격탄을 맞아야 했던 시민들은 공공병원 설립이 정답이라는 결론을 내렸다.
감염병과 같은 필수의료는 시장에 맡겨두면 실패할 수밖에 없고 공공병원을 늘려야 한다는 사실은 지난 코로나19 팬데믹 상황에서 충분히 입증됐다. 대전, 부산, 경남 진주, 광주, 울산, 인천 등 많은 지역에서 주민들의 강력한 요구로 공공병원 설립이 추진되고 있는 이유다. 시민의 요구와 지역사회의 합의를 이룬 공공병원 설립에 윤석열 정부는 경제성 잣대로 국민의 생명과 안전을 저울질해서는 안 된다.
공공병원을 죽이면서 필수의료를 살릴 수 없다. 주기적으로 도래하는 감염병 위협은 변수가 아니라 상수이다. 제2의 펜데믹 위기가 닥치면 또다시 민간병상을 동원하기 위해 수조원을 쏟아부을 것인가. 골든타임 내 치료받을 수 없어 죽음이 맞이하는 처참한 현실은 언제까지 반복되어야 하는가. 65세 이상 인구가 20%를 초과하는 초고령사회 진입을 코앞에 둔 지금, 만성질환 증가 등 새로운 보건의료 위기는 어떻게 대처할 것인가.
중진료권마다 공공병원이 1개 이상은 있어야 필수의료 공백을 최소화하고, 지역 의료 격차 해소도 가능하며 지역 특성에 따른 보건의료 과제에 대응할 수 있다.
국민의 생명보다 우선한 가치는 없고, 국가는 국민의 생명과 안전을 지키기 위한 의무를 다해야 한다. 이것이 국가의 존재 이유다. 윤석열 정부는 경제성 잣대를 거두고 공공병원 확충‧강화를 바라는 시민의 절박한 요구에 타당성 재조사 통과로 응답하라. 광주‧울산 의료원을 지역 내 필수의료를 충분히 제공하는 지역책임의료기관으로서 기능과 역할을 다할 수 있도록 적정규모로 제대로 설립하라. 오늘 이 자리에 모인 우리들은 윤석열 정부에 경제성 평가라는 구시대적 잣대를 버리고 공공병원을 확충‧강화할 것을 촉구하며, 국립중앙의료원을 비롯해 광주, 울산, 인천 등 공공병원 확충‧강화로 국민건강권이 보장될 수 있도록 국민들과 함께 공공의료 강화 운동을 중단없이 전개해 나갈 것을 다시한번 강력히 천명한다.
기재부의 광주‧울산 의료원 설립에 대한 타당성 재조사 결과가 오는 4월 발표될 예정입니다. 지방의료원이 없는 광주와 울산 시민들은 코로나19 의료재난을 겪으며 지역 공공병원 설립은 선택이 아닌 필수라는 결론을 내렸습니다. 공공병원 확충‧강화를 위한 시민들의 열망에 기재부는 타당성 재조사의 조속한 통과로 화답해야 합니다.
코로나19가 한창이던 시기 공공병원이 없어 타 지역으로 멀리 원정 격리치료를 받아야 했던 지자체의 지방의료원 설립문제는 더 이상 어떤 타당성이 필요하다고 하는 것인지 모르겠습니다. 어떤 새로운 타당성 평가 기준을 만들어도 평가자에 따라 평가 값이 왔다갔다 하는 고무줄 평가기준이 더 이상 의미가 있는지 모르겠습니다. 언제 다시 새로운 신종감염병이 닥칠지 모르고 인구절벽의 지방소멸 시기 필수의료를 더 이상 시장논리에 맡겨 놓을 수 없다는 것이 분명한 이 시대에 광주 울산의료원 설립 타당성 재조사는 무조건 통과시켜야 함을 절대적으로 주장합니다. 대전과 서부산, 서부경남은 예타를 면제 시켜주었는데 해당 지자체에 공공의료원 하나 없는 광주와 울산이 타당성재조사가 무조건 통과되어야 함을 거듭 주장합니다.
코로나19와 같은 감염병, 필수중증의료(응급‧외상‧심뇌혈관 등) 등 필수의료는 국민 생명과 직결되나 수익성을 기대할 수 없어 민간이 기피하는 분야로, 단순한 병상수요와 같은 시장논리로 접근해서는 결코 해결될 수 없으며 반드시 정부가 책임지고 육성해야 합니다. 이 책임을 외면한다면 공공의료를 외면한 정부로 역사의 심판을 피할 수 없음을 명심해야 합니다.
더구나 최근 기재부가 국립중앙의료원 신축‧이전 사업을 대폭 축소해 대내외 공분을 일으켰습니다. 기재부의 축소 통보는 병상 공급과 이용률이라는 단순한 시장 논리로 병상 규모를 축소하여 국립중앙의료원의 국가중앙병원으로서의 기능과 역할을 사실상 불가능하게 만드는 것이기 때문입니다. 이러한 시장논리로는 절대 공공의료를 지키고 가꿀 수 없음을 경고합니다. 이에 필수의료 보장, 지역 의료격차 해소를 위한 국가의 책무 이행을 요구하며 광주‧울산 의료원 설립을 촉구하는 기자회견을 개최했습니다.
기자회견 후 기획재정부에 광주 울산 의료원 타당성재조사 통과 촉구 입장문을 전달했습니다.
2023.3.29.수요일 오전 10시, 윤석열 정부 공공병원 확충 위한 광주·울산 의료원 설립 촉구 기자회견, 정부세종청사 기획재정부 앞<좋은공공병원만들기운동본부(준)>
주요내용
서종환_올바른광주의료원설립시민운동본부 사무국장
지난 3년여 시간 동안 광주시민과 광주시, 광주의회 그리고 시민사회단체는 하나가 되어 갖은 우여곡절 속에서도 광주의료원 설립을 위해 쉼 없이 달려왔습니다. 그리고 이제 광주의료원 설립의 문을 활짝 열 것인지 아니면 굳게 닫힌 문을 망연자실 쳐다보게 될지 판가름 하는 중요한 기로에 서있습니다. 애초 예비타당성조사 면제를 간절히 바랐지만 결국 불발에 그쳤고 이제 다시 타당성재조사 결과 발표를 목전에 둔 상황에서 광주시민의 열망대로 반드시 타당성재조사가 통과되어 광주의료원 설립이 순조롭게 진행될 수 있길 바랍니다.
이미 수차례 밝혔듯이 광주는 전국 광역시 중에서 울산과 함께 지방의료원이 없거나 설립 추진 중에 있지 않는 지역 중 하나입니다. 특히 광주는 전체 의료기관 대비 공공의료기관의 비율이 3.0%로 전국평균인 5.5%에도 미치지 못하는 곳이며 또한 전체 의료기관 병상수 대비 공공의료기관의 병상비율이 7.1%에 불과해 전국평균인 9.6%에 미치지 못하는 그야말로 공공의료 환경이 열악한 지역입니다. 이처럼 광주에 공공의료 인프라 확충이 시급하며 또한 한 설문조사에서 95%에 달하는 광주시민이 광주의료원 설립에 찬성을 하였듯 대다수 광주시민들이 의료원 설립을 요구하고 있는 상황임에도 최근 KDI의 광주의료원 타당성 분석결과에서 BC값이 낮게나와 경제성이 떨어진다는 이유로 광주의료원 타당성재조사 통과가 불투명하다는 소리가 심심치 않게 들리고 있습니다.
하지만 공공병원은 단순히 경제성만으로 환산 할 수 없는 더 큰 가치가 있습니다. 우리는 코로나19 펜데믹에 직면해 전국 전체의료기관중 10%에 불과한 공공병원들이 코로나 전체 환자의 80%를 담당하는 등 전국의 공공병원들이 국민 건강을 위해 최일선에서 얼마나 큰 역할을 해왔는지 똑똑히 지켜봤습니다. 그리고 앞으로도 이와 유사한 대규모 감염병 사태가 계속 발생할 것이라는 예측들이 여기저기서 나오고 있는 상황에서 공공병원의 위상과 역할은 더욱 커질 것이 명백합니다.
국민의 건강권이 확보되지 않으면 국가도 붕괴합니다. 또한 국가가 국민의 건강권을 시장논리에 맡기는 것은 위험천만한 일입니다. 국민의 건강권을 지키는 것은 국가의 직접적인 책무이자 의무입니다. 그리고 국가가 국민 건강권 확보라는 책무를 다하기 위해서는 공공의료의 확대 강화가 필수적일 것입니다. 마찬가지로 광주시민들의 건강권 확보를 위해서는 광주의료원의 설립이 무엇보다 중요합니다. 이번 광주의료원 타당성재조사 통과로 광주의료원 설립의 문이 활짝 열리길 기대하면서 이를 위해 정부가 적극 나서줄 것을 다시 한 번 촉구합니다.
김현주_울산건강연대 정책위원
2년 전에 울산, 광주의료원 예타면제 촉구 기자회견을 하러 왔었습니다. 오늘은 울산, 광주의료원 타당성재조사 통과를 촉구하기 위해 이 자리에 다시 섰습니다. 90%가 넘는 울선시민들은 울산의료원 설립을 울산지역 제1의 정책과제로 생각하고 있습니다. 그래서 선거때만 되면 정치인들은 울산의료원 설립을 공약합니다. 윤석열대통령도 지난 대선에서 울산의료원 설립을 약속했습니다. 그런데 당선 후 지금까지 울산의료원 설립을 위해 무엇을 했는가요?
기재부는 정부의 한 부처로서 대통령의 울산의료원 설립 공약을 이행하기 위한 정책을 실행해야 합니다. 하지만 기재부는 정부 위의 조직인 것처럼, 대통령 위의 조직인것처럼 공공병원 설립 요구를 무시하고 있습니다. 기재부는 울산시가 비록 공공의료원이 없기는 하지만 민간병원이 충분하기 때문에 민간병원에서 공공병원의 역할을 하면 된다고 생각합니다. 하지만 민간병원과 공공병원은 다릅니다. 민간병원은 이윤 추구를 우선으로 하기 때문에 돈벌이가 안되는 감염병 치료 및 응급의료, 중환자실 운영 등을 안 하려고 합니다. 울산시민들은 이것을 온 몸으로 겪었습니다. 코로나19가 폭발했던 2020년 12월부터 2021년 6월까지 공공병원이 없어서 무려 819명의 울산시민들을 다른 시로 보내야만 했습니다. 이렇게 공공병원의 필요성을 생생히 체험한 울산시민들은 울산의료원 타당성재조사가 통과되기를 진심으로 바랍니다.
기재부에게 촉구합니다. 광주의료원, 울산의료원 설립을 위해 타당성재조사 통과시켜라!
원용철_공공병원설립운동연대 공동대표
공공의료 경제성 평가는 살인 행위입니다. 지금 우리사회는 사람보다 이윤을 더 중요하게 여기는 사회, 사람 목숨을 파리 목숨 정도로 취급하는 사회, 시장 만능주의에 빠져 모든 사회구조가 경제성, 효율성을 따지며 그것들을 사람보다 더 중요하게 여기는 사회가 버렸습니다. 이렇게 효율성을 중요하게 여기다 보니 산업현장 이곳저곳에서 살기 위해 노동현장으로 향했던 노동자들이 산업재해로 안타깝게 목숨을 잃는 일이 매일같이 벌어지고 있습니다.
그런데 이것보다 더 심각한 것은 국가와 공공기관도 국민의 생명과 안전을 우선시 하는 것이 아니라 사회적 현상과 다르지 않게 경제성과 효율을 더 중요하게 여긴다는 것입니다. 효율성은 그 자체가 폭력입니다. 이 폭력은 수많은 사람을 죽음으로 내몰고 있습니다. 국가와 공공기관의 효율과 경제성 제일주의는 한 마디로 국가가 저지르고 있는 폭력행위인 것입니다.
그중에 대표적인 것이 국민의 생명을 지켜야 하는 공공의료가 경제성, 효율성이란 잣대로 평가되고 있다는 것입니다. 공공의료를 경제성, 효율성으로 따지는 것은 국가가 저지르는 폭력을 넘어 살인행위라는 생각까지 듭니다. 2017년 기준, 공공의료기관 기관수는 5.7%, 병상수는 9.2%로 OECD 회원국 가운데 최하위인데도 국민의 건강과 생명을 책임져야 할 국가가 공공병원을 설립하는데 효율과 경제성을 따지는 것은 너무나도 분명한 살인행위이기 때문입니다.
우리나라 형법에는 고의든 그렇지 않든 살인행위에 대해서는 처벌하게 되어있습니다. 고의가 아닌 행위에 대해서는 미필적고의라고 하여 처벌하고 있습니다. 그렇다면 국민의 건강과 생명을 지키는 공공병원을 설립하는데 경제성이라는 잣대로 설립을 막는 것은 바로 미필적고의에 의한 살인행위나 진배없습니다.
국가는 모든 국민이 건강하게 살아갈 수 있도록 해야 하는 의무가 있습니다. 그러므로 국가는 국민의 건강권 실현을 위해 공공의료기관을 늘리고, 의료보장성을 높이고, 공공의료에 투자를 확대하고, 공공의료 시스템을 강화하는 등 경제성과 효율성이 아닌 국민의 안전과 생명을 지키는 의무를 다해야 합니다. 이런 국가의 의무를 구체적으로 실현하는 손발과 같은 곳이 바로 지방의료원을 포함한 공공병원인 것입니다. 그러기에 국가는 무엇보다 제대로 된 공공보건의료체계를 갖출 수 있도록 충분한 수의 공공병원을 확충해야 하는 것입니다. 아무리 훌륭한 공공보건의료정책이 있어도 그 정책을 실현할 수 있는 손발과 같은 공공병원이 충분하지 않으면 실현 불가능하기 때문입니다.
그런데 윤석열정부는 공공병원 설립을 예타를 통해 경제성을 무기로 무력화시키고 있습니다. 공공병원 설립은 절대적으로 경제성으로 평가해서는 안 됩니다. 공공병원은 국민의 생명을 지키는 최후의 보루이기 때문입니다. 마찬가지로 공공병원의 운영도 경제성으로 평가해서는 안 됩니다. 공공병원이 수익을 낸다는 것은 그만큼 공공의료에 소극적이었다는 반증이기 때문입니다. 공공병원의 적자는 공공의료를 위한 필수불가결한 필요경비인 것입니다.
기재부와 KDI에 강력히 요구합니다. 울산과 광주 시민들의 염원이자 그들의 생명과 건강을 지킬 최후의 보루인 울산, 광주지방의료원 설립을 경제성이란 잣대로 무산시키려는 시도를 당장 멈추십시오. 울산, 광주지방의료원의 예타는 경제성이 아닌 생명을 지키는 국가의 의무로 재평가되어야 합니다. 마찬가지로 국회에 요구합니다. 당장 지방의료원 등 공공병원 설립은 예타 면제사업으로 추진될 수 있도록 국가재정법 등 예타 면제 3법을 즉시 개정하기 바랍니다.
우리 공공병원설립운동연대는 울산, 광주 시민들과 함께 힘을 모아 울산과 광주 시민들의 염원인 울산, 광주 지방의료원이 설립될 수 있도록 연대할 것이며, 나아가 70개 진료권마다 1곳 이상의 공공병원 설립, 226개 시군구에 최소한 1곳 이상의 공공병원 설립을 위해 시민사회와 연대하여 싸워나갈 것입니다. 샬롬.
장원석_보건의료노조 수석부위원장
기재부는 광주‧ 울산의료원에 대한 타당성 재조사 통과시켜야 합니다. 우리는 코로나 감염병 시대를 지나면 지역에 대규모 감염병과 의료재난 상황에 효율적으로 대처하기 위해 공공병원 설립이 필요하다는 것은 이미 충분히 증명됐습니다. 코로나 시기 지역내 감염병 전담병원의 역할을 수행할 기관이 없는 지역에서는 감염병 환자를 다른 지역으로 보내야 하는 안타까운 상황이 만들어 졌습니다.
광역시에 지방의료원이 존재하지 않는 곳이 광주 울산입니다. 어렵게 지자체가 결단하여 공공병원 설립에 의지를 모았는데 기재부는 경제성 논리로 공공병원의 설립을 주저하고 있습니다. 다시 감염병이 도래하면 또 환자를 타 지역의료 보내는 악순환을 반복할 것입니까? 필수의료조차 외면받는 환자를 양산 할 것 입니까? 언제까지 이렇게 할 것입니까?
공공병원의 역할은 사회경제적 취약계층을 위한 의료 제공이나 의료기관 접근성이 낮은 지역에서의 의료 제공에만 한정되지 않습니다. 필수의료체계 구축과 의료안전망 구축, 지역간 의료격차와 불균형 해소, 표준진료 및 모델병원으로서, 전염병 및 재난 대비 의료기관으로서 그리고 정책집행 수단 및 시험대로서의 역할도 맡고 있습니다. 이러한 역할은 기재부의 기준이되는 경제성 분석값 보다 의료원 설립에 우선 되어야 하고 정책적으로 부여해야 할 가장 큰 가치 기준되어야 합니다.
광주‧ 울산의료원 설립의 타당성은 충분합니다. 첫째, 정책적으로 지방의료원이 없는 광주‧ 울산의료원 건립은 필수의료 국가책임제를 실현하기 위한 사업입니다. ▲제2차 공공보건의료 기본계획에 포함된 국가 정책방향이며, 그리고 21년 보건의료노조와 보건복지부와 합의한 노정합의 사항입니다. 둘째, 지역균형 발전에 부합합니다. 142만 광주광역시와 111만 울산광역시는 인구 100만명이 넘는 대도시이지만 지역주민에게 필수의료를 제공하고 취약계층 진료를 담당하는 지방의료원이 없는 공공의료 취약지입니다. 공공의료 취약지역인 광주와 울산에 공공병원을 설립하는 것은 지역균형 발전과 지역의료격차 해소를 바라는 지역주민들의 숙원사업입니다. 셋째, 지역주민에게 양질의 필수의료서비스를 제공하는 공공병원은 수익성만 따질 것이 아니라 감염병 관리와 대응에 따른 편익, 필수의료 수행으로 인한 편익, 지역 완결적 공공의료체계 구축으로 인한 지역주민의 건강 증진 효과 등 수익성으로만 따질 수 없는 거대한 사회적 편익까지 고려해야 합니다.
신종 감염병 발생 주기는 더 짧아지고 위험성은 더 커질 것이라고 합니다. 최소한 하나의 도시에 1곳 이상의 공공의료원은 생존을 위한 필수 인프라라고 봐야 합니다. 65세 인구가 20%를 초과하는 초고령사회 진입을 코앞에 둔 지금, 만성질환 증가 등 새로운 보건의료 위기에 대처하기 위해서라도 공공의료원 설립은 선택이 아니라 필수입니다. 필수의료는 국가가 책임져야 한다는 정책방향이 후퇴되어서는 안 됩니다. 기재부는 경제적 가치보다 정책적으로 우선 되어야할 국민건강을 지켜내기 위한 필수 공공의료 확충을 위해 타당성 재조사를 통과시켜야 합니다. 윤석열 정부들어 첫 발표될 타당성 재조사 통과여부는 정부의 공공의료 확충 의지입니다. 앞으로 언제 닥칠지 모르는 감염병 대응, 필수의료 공백 해소, 지역의료 균형발전을 위해 공공의료에 대한 국정과제를 반드시 지켜야 합니다. 아울러 국민의 전폭적인 지지를 바탕으로 보건의료노조와 보건복지부가 2021년 체결한 9.2 노정합의에 따라 광주, 울산에 이어 대구, 인천, 동부산, 제천에도 공공병원 설립을 조속히 추진할 것을 촉구합니다.
나백주_좋은공공병원만들기운동본부 정책위원장
공공병원 부족 문제 이야기는 이제 입이 아플 정도입니다. 코로나19 한창시기 지자체와 중앙정부가 약속했던 것이고 이것이 대전 서부산 진주에 이은 광주 울산 공공병원 설립입니다. 설립을 위한 설계비 반영을 타당성재조사라는 제도의 틀로 연결해서 옭아매는 것도 모자라서 이제는 그 예타와 동일한 잣대로 평가한다면서 필요없다고 결론을 내리려 합니다. 대전 진주 서부산도 과거 예타 한다면서 경제성이 없다고 하여 질질끌다가 코로나19위기가 닥치자 아이쿠야 면제했습니다. 그때 예타 필요없다 해서 면제했습니다 감염병대응 필수시설이라고요. 그런데 몇년 지나지도 않았는데 이게 뭡니까? 다시 똑같아 졌습니다.
물론 기재부는 기준을 공공의료에 유리하게 바꿨다고 합니다. 컷트라인도 낮추고 항목도 유리하게 바꿨다고요. 그렇지만 그래봐야 무슨 필요가 있습니까? 이 평가는 객관식이 아니고 주관식이며 평가자는 그대로입니다. 과거와 똑같을 수 밖에 없는 이유입니다. 무엇이 공공적인지 판단하는 사람들과 체계는 그대로인데 기준을 조금 바꿨다고 타당성 평가가 바뀌지않는 이유입니다. 지금은 아직도 위기입니다. 코로나19가 끝나고 있지만 새로운 코로나 그리고 새로운 조류인플루엔자가 올 가능성이 높습니다. 지자체내 응급의료의료 필수의료가 부족합니다.
더구나 광주와 울산은 광역지자체 가운데 지방의료원이 없는 지자체입니다. 지자체의 잘못이고 준비 부족이라고만 합니다 조금 부족한 부분이 있더라도 지금은 지자체의 의지가 있습니다 적극적으로 평가하고 타당성재조사를 통과해야합니다 이렇게 무산시키고 또다시 신종감염병 유행이 오고 고령화 쓰나미가 올때 그 과정에서 무고한 생명이 희생된다면 기재부는 역사에 씻을 수 없는 오점을 남기게 될 것입니다.
2023.3.29.수요일, 기재부에 광주·울산 공공의료원 타당성 재조사 통과 촉구 입장문 전달<사진=좋은공공병원만들기운동본부(준)>
다음달이면 광주와 울산의 지방의료원 설립을 위한 타당성재조사 평가결과가 기재부에 의해 발표될 예정이다. 광주와 울산은 현재 지방의료원이 없고 또한 설립절차도 진행되지 않고 있는 지자체이다. 이들 지자체는 과거 코로나19가 한창 기승을 부리던 시기 확진자를 수용할 병원을 찾지 못해 타지자체까지 원정 입원을 하기도 하여 시민들의 공분을 사기도 하였다. 당시 대전과 서부산, 서부경남까지 지방의료원 설립 예비타당성 조사가 면제되면서 당연히 함께 면제되는 것으로 설립논의가 진행되다. 타당성재조사로 결론이 나면서 최근 타당성재조사를 진행하였다.
그런데 최근 윤석열정부가 들어서면서 공공병원에 대한 위기의식이 돌기시작했고 적자보는 병원 등 그동안의 공공병원에 대한 낮은 투자 때문에 열악한 공공병원의 현실을 핑계로 민간위탁 등 공공의료 후퇴기조가 나타나고 있다. 이런 국정기조때문인지 최근 당연히 설립될 것을 전제로 진행되던 타당성재조사의 기류가 바뀌기 시작했다. 새로 타당성 평가기준이 바뀌었다고는 하지만 여전히 공공병원의 공공성을 회의적으로 보는 평가기류가 있고 지자체의 공공병원 설립 의지를 능력 부족으로 바라보면서 도대체 공공병원 설립을 진정 바라는 것인지 아니면 방해하려는 것인지 매우 혼란스러워 4월 발표할 타당성재조사 평가결과가 어떻게 결론이 날지 매우 의심스러운 상황에 이르렀다. 더구나 이 평가를 담당하고 있는 기획재정부는 얼마전 국립중앙의료원 신축‧이전 사업도 대폭 축소해 대내외 공분을 일으키기도 하였다.
코로나19가 아직 끝나지 않아 언제 새로운 변이가 나타날지 모르고 조류인플루엔자 등 새로운 감염병 출현도 국제적으로 위협이 되고 있는 현실에서 광주와 울산 공공병원은 선택이 아니라 필수이다.
윤석열 정부는 코로나19 펜데믹 위기에서 일말의 교훈을 찾지 못하고 시장 논리로 국민의 생명과 안전을 저버린 것에 대해 공공의료 파괴행위라고 규탄하는 각계각층의 목소리를 엄중히 들어야 한다. 이번 광주와 울산 의료원 설립의 가부를 결정할 기재부 타당성 재조사 결과는 윤석열정부의 공공의료 정책의 가늠자가 될 것이다.
최근까지도 우리가 목도하고 있는 필수의료 붕괴사태는 우리나라 보건의료가 시장 논리에 지배당한 결과다. 코로나19와 같은 감염병, 외상 및 정신응급, 심뇌혈관치료 등 필수의료는 국민 생명에 직결되나 수익성을 기대할 수 없어 민간이 기피 하는 분야다. 공공병원이 비중이 압도적으로 적고 민간병원이 다수를 차지하는 의료환경에서 시장에 내맡겨진 필수의료에 공백이 발생하고 지역 의료 격차가 심화되는 것은 당연하다.
공공병원을 죽이면서 필수의료를 살릴 수 없다. 주기적으로 도래하는 감염병 위협은 변수가 아니라 상수이다. 제2의 펜데믹 위기가 닥치면 또다시 민간병상을 동원하기 위해 수조원을 쏟아부을 것인가. 골든타임 내 치료받을 수 없어 죽음이 맞이하는 처참한 현실은 언제까지 반복되어야 하는가.
국민의 생명보다 우선한 가치는 없고, 국가는 국민의 생명과 안전을 지키기 위한 의무를 다해야 한다. 이것이 국가의 존재 이유다. 윤석열 정부는 경제성 잣대를 거두고 공공병원 확충‧강화를 바라는 시민의 절박한 요구에 타당성 재조사 통과로 응답하라. 오늘 이 자리에 모인 우리들은 윤석열 정부에 경제성 평가라는 구시대적 잣대를 버리고 공공병원을 확충‧강화할 것을 촉구하며, 국립중앙의료원을 비롯해 광주, 울산, 인천 등 공공병원 확충‧강화로 국민건강권이 보장될 수 있도록 국민들과 함께 공공의료 강화 운동을 중단없이 전개해 나갈 것을 다시한번 강력히 천명한다.
국민연금공단은 지난 7월 10일 삼성물산과 제일모직 합병안에 대하여 ‘찬성’ 입장을 결정했다. 이는 곧 이병철-이건희-이재용으로 이어지는 삼성재벌 3대 세습을 용인하겠다는 것이나 다름없다. 그동안 국민연금이 이번 합병 문제에 대해 가입자, 가입자였던 자 및 수급권자의 권익과 국민경제의 건전한 발전을 위해 올바른 의사결정을 내릴 것을 촉구해 왔던 우리 제 시민사회단체들은 국민연금이 의결권 행사와 관련한 내부 기본 절차조차 무시한 채 삼성의 수족으로 전락한 것에 경악을 금할 수 없다. 국민연금은 가입자와 국민을 무시한 이번 결정에 대해 국민 앞에 사죄하고 이번 결정을 즉각 번복해야 한다.
보건복지부는 <국민연금기금운용지침>을 통해 5가지 원칙(①수익성의 원칙, ② 안정성의 원칙, ③ 공공성의 원칙, ④ 유동성의 원칙, ⑤ 운용 독립성의 원칙)을 정하였다. 그리고 국민연금기금이 공정하게 의결권을 행사하기 위하여 <국민연금기금 의결권 행사 지침>을 정하였다. 이 의결권 행사 지침에 따르면 국민연금은 “주주가치의 감소를 초래하거나 기금의 이익에 반하는 안건에 대하여는 반대한다.”고 되어 있다. 즉 국민연금은 이번 삼성물산-제일모직 합병이 “주주가치의 감소를 초래하거나 기금의 이익에 반하는 것인지”를 면밀히 검토해야 한다. 따라서 합병의 시너지 효과도 없고 합병 비율도 잘못 선정된 삼성물산과 제일모직의 합병안에 대해 국민연금은 반대해야 한다.
한편 <국민연금기금 의결권 행사 지침> 제8조 제3항은 국민연금이 의결권을 행사함에 있어 필요한 경우 외부 전문기관의 자문을 얻을 수 있도록 하고 있다. 그런데 이번 합병에 대해 국내외의 많은 전문기관들이 반대의견을 제시했다. ISS나 글래스루이스와 같은 국제적 의결권 자문회사들이 합병안에 대해 반대 의견을 제시했을 뿐만 아니라, 대신경제연구소를 제외한 국내외 의결권 자문사들이 거의 모두 합병 반대를 권고하였다. 특히 공식적으로 국민연금에 의결권 행사를 자문하는 기관인 한국기업지배구조원도 합병 반대를 권고했다. 그럼에도 불구하고 국민연금은 이런 수많은 국내외 자문기관의 견해를 무시한 채 ‘찬성’입장을 정하였다. 국민연금은 도대체 이들이 보지 못한 어떤 특별한 사유를 감안했기에 이런 비뚤어진 결정을 내렸다는 말인가?
또한 <국민연금기금 의결권 행사 지침>에 따르면, “기금운용본부가 찬성 또는 반대하기 곤란한 안건은 <주식 의결권 행사 전문위원회>에 결정을 요청할 수 있다”고 규정되어 있다. 국민연금기금은 이미 SK와 SK C&C의 합병안에 대해 전문위원회에 결정을 요청한 바 있고, 이에 따라 ‘반대’를 의결한 바 있다. 하지만 이번 삼성물산-제일모직 합병안에 대해서는 의결권 행사 전문위원회에 결정을 요청하지 않고 내부 투자위원회에서 찬성방침을 결정했다고 한다. 이처럼 사회적 관심이 집중되는 중대 사안에 대해 기금운용본부가 전문위원회의 견해를 들어보지 않은 것은 도무지 이해할 수 없는 일이다. 국민연금은 자칫 이번 합병안을 전문위원회에 회부할 경우 지난 SK 경우처럼 반대 의견이 나올 것을 두려워하여 내부 절차조차 무시하고 변칙적인 의사 결정을 내린 것은 아닌가?
국민연금이 합병안에 대해 찬성 의결권을 행사하기로 결정했으면서도 찬성 사유를 공개하지 않은 것은 합병안 찬성이 정당화될 수 없음을 스스로 인정하는 행위인 동시에 연금기금의 가입자들인 국민에 대한 중대한 도전행위다. 국민연금이 의결권 행사 지침의 원칙을 도외시한 채, 국내외 수많은 의결권 행사 전문기관의 일관된 권고를 무시하고, 내부 의사결정 기본절차 조차 외면하면서 이번 합병안을 ‘찬성’하기로 한 것은 결국 “삼성의 3대 세습을 인정하는 하수인을 자처한 것”으로 볼 수밖에 없다.
우리는 지난 7월 7일 발표한 성명서에서 이번 합병에 관해 국민의 심판대에 오른 것은 비단 삼성만이 아니라 국민연금까지 포함된다는 점을 엄중하게 경고한 바 있다. 그것은 국민연금이 국민들의 피땀 어린 연금을 관리하는 진정한 공공기관으로 거듭나는가, 아니면 자유로운 노동조합 활동 등 노동기본권 보장을 거부하고, 산업재해의 책임을 인정하지 않으며 제대로 된 사과와 재발방지 대책도 내놓지 않는 삼성재벌의 3대 세습에 부역하는 하수인으로 전락하는가 하는 것이 이번 의결권 행사 방식에 달려 있기 때문이었다. 그런 점에서 우리 시민사회와 학계 단체들은 국민의 이익과 기대를 저버리고 경제권력의 시녀를 자처한 국민연금에 대해 분노를 금할 수 없다.
1. 공적연금강화 국민행동(이하 연금행동)은 12월 28일(월) 오전 10시 30분 보건복지부장관 서울 집무실(국민연금공단 서울북부지역본부)앞에서 문형표 전 보건복지부 장관 국민연금공단 이사장 선임을 반대하는 기자회견을 개최합니다.
2. 문 전 장관은 38명의 소중한 목숨을 앗아간 메르스 사태 확산에 대한 책임으로 경질된 사람입니다. 또 지난 5월 여야가 국민연금 소득대체율 50%를 합의했을 때, ‘1,700조 세금폭탄론’, ‘보험료 두 배 인상론’, ‘세대 간 도적질’ 등 온갖 왜곡되고 선동적인 발언으로 그 합의를 번복시킨 장본인입니다. 국민연금제도를 부정하고 앞장서 불신을 부추긴 자가 국민연금공단의 이사장이 된다는 것은 국민의 노후도 위험에 빠뜨리겠다는 것이며, 결코 용납할 수 없는 일입니다.
3. 현재 국민연금공단 이사장 선임 절차는 임원추천위원회 심사를 마치고 보건복지부 장관 제청 절차를 진행하고 있습니다. 관련하여 연금행동은 문형표 이사장 선임에 대한 국민들의 우려를 전달하고자 정진엽 보건복지부 장관에게 공식적인 면담을 요구하였으나, 일정이 바쁘다는 이유로 면담을 회피하고 있습니다.
3. 이에 연금행동은 12월 28일 월요일 오전 10시 30분 보건복지부장관 서울집무실 앞에서 문 전 장관의 국민연금공단 이사장 제청 및 선임을 반대하는 기자회견을 개최합니다. 기자 여러분들의 많은 관심과 취재 부탁드립니다.
‘공적연금강화 국민행동’(이하 연금행동)과 김성주 국회의원은 오늘(2/25) 오후 2시 국회 의원회관 제3세미나실에서 “연기금 공공사회서비스 인프라 투자전략”이라는 주제로 정책토론회를 개최했다.
첫 번째 발제를 맡은 원종현 조사관은(입법조사처) “국민의 노후를 위해 거대 연금기금을 보유하고 있지만 동시에 심각한 노인빈곤과 급속한 저출산·고령화 사회의 문제를 직면하고 있는 상황이다. 더욱이 기존의 연기금투자는 지나치게 금융투자에 쏠려있어 사회적 부작용과 투자의 불안정성이 한계에 와있다. 이런 시기에 국민의 절실한 사회문제를 해결하면서 기금투자의 다양성을 추구하기 위해 ‘공공인프라투자’를 시도해볼 필요가 있다.”고 밝혔다. 이번에 연구된 3가지 공공인프라 영역(보육시설, 재활병원, 장기요양시설스)은 고용안정성 강화, 세대적 포괄성, 공급체계에서의 공공성의 취약정도를 고려하여 결정되었다.
공공인프라 영역 중에 보육시설과 재활병원을 발표한 김진석 교수(서울여대)는 “공공인프라투자가 신규 고용창출보다는 기존의 나쁜 일자리를 좋은 일자리로 변화되는 효과가 크다.”고 밝혔다. 또한 “기존 제도의 문제들을 개선하는 대안을 반드시 함께 가져가야 효과가 있다.”고 강조했다. 이어서 국공립 장기요양시설 영역의 확대방안을 발표한 이미진 교수(건국대)는 “돌봄노동시장의 특징은 이직률이 매우 높다. 반면에 국공립시설의 경우 이직률이 매우 낮다. 그런 의미에서 공공인프라 투자로 공용안정성을 높인다면 돌봄노동자들의 국민연금 기여기간을 늘리는 효과도 있다. 기존 제도 자체의 문제 때문에 투자를 할 수 없다는 것은 바람직하지 않다. 오히려 국공립을 늘리면서 기존 잘못 된 구조를 바꿀 수 있는 기초를 다질 수 있다고 생각한다.”고 밝혔다.
첫 토론자인 정창률 교수(단국대)는 연기금의 기존 금융집중 투자방식의 부작용이나 문제점들이 분명하기 때문에 다양한 투자방식을 논의해야하며, 그런 점에서 사회적투자의 필요성을 강조했다. 또한 기존 사회서비스인프라가 공공보다는 민간영역이 거대해지면서 민간공급자의 저항력만 높여주는 시스템이 유지되고 있다고 지적했다.
이어서 윤석명 연구위원(한국보건사회연구원)은 공공인프라 투자는 “점진적이고, 매우 제한적으로 이어야한다”면서도 연금제도의 지속가능성과 신뢰의 문제는 기금의 투자보다는 제도개선를 통해서 가능하기 때문에 공공인프라 투자가 근본적인 대안이 아님을 지적하며, 면밀한 연구 없이 총선을 앞두고 공약으로서 남발되는 것을 우려했다.
이창곤 기자(한겨레)는 90년대 복지사업의 실패 경험, 수익성의 벽, 사회적합의 부족 등의 여론의 한계를 지적하며, 설득력 있는 정교한 논리를 만들어 저부담-저복지를 뛰어넘어 달라는 기대를 밝혔다.
정재욱 팀장(보건복지부 연금급여팀)은 기금운용위원회에서도 이와 유사한 논의를 지속적으로 이어 왔으나 현행법률상 복지사업범위가 제한적이고 수익성을 담보할 수 있는 사업개발이 어렵다고 밝혔다. 또한 이미 사회서비스의 공급주체가 포화인 상황에서 얼마나 사회적 수익이 창출될지 의문이며, 사회적수익을 계산할 수 있는 합의된 방식이 없다며 적극적인 추진의 어려움을 밝혔다.
정용건 집행위원장(연금행동)은 저성장-저금리 시대가 장기화되고 있는 시점에서 국민연금기금을 금융투자에만 의존하는 방식은 상당히 한계에 다다랐으며, 금융시장은 이러한 상황에 익숙한 구조가 아님을 지적했다. 이어서 “기금투자의 새로운 가치를 설정해야하는 시기로서 공공인프라 투자가 안전하게 갈 수 있는 논의를 활성화 해야한다”고 밝혔다.
끝으로 좌장을 맡은 김연명 교수는 정재욱 팀장이 공공복지인프라투자를 중단한 예로 일본을 언급하자 이를 반박하면서 “일본이나 유럽국가들은 이미 기금을 통해 과거에 공공복지인프라를 충분히 확보한 상태이기 때문에 이를 중단한 것이며, 우리는 아직 5%를 넘지 못하는 수준으로 우리나라와 그 나라들을 비교하는 것은 적절치 않다”고 지적했다.
ⓒ 참여연대
[토론회 개요]
- 일시 : 2016년 2월 25일(목) 오후2시
- 사회 : 김연명 교수
- 발제1. 공적 연기금의 공공사회서비스인프라 투자 필요성과 그 효과, 원종현(국회입법조사처), 주은선(경기대학교)
- 발제2. 국민연금기금 사회적 활용방안: 보육과 재활 인프라 확대를 중심으로, 김진석(서울여자대학교)
- 발제3. 국공립 노인장기요양시설 확대를 위한 국민연금기금 투자 방안, 이미진(건국대학교)
본 토론회는 국민연금기금의 대안적 운용 방안 중 하나로서, 공공사회서비스인프라 투자를 제안하는 것을 목적으로 하였다. 여러 사회인프라 서비스 대상 중에서 보육, 재활, 노인장기요양시설서비스를 중점적으로 살펴보면서 공공인프라투자의 구체적인 방안을 제시하고자 하였다.
국민연금의 기금을 활용한 공공사회서비스 인프라 투자는 그동안 기금의 원천이자 기여자인 국민들과 괴리되어 구체적인 편익을 제공하지 못하고 있는 반면, 우리나라의 사회여건 상 공공복지, 특히 사회서비스 확충에 대한 요구가 대폭 증가하고 있다.
이에 따라 이번 토론회에서는 국민연금기금 사회서비스투자를 종합적으로 다루되, 보육, 재활, 노인요양시설서비스 분야에 대한 각각의 수요 전망과 대상, 제공방식 등의 특성을 고려하여 국민연금기금의 사회서비스인프라투자 방안을 구체적으로 제시하고자 하였다.
이를 위해 첫째, 재무적 투자와 대비되는 것으로 국민연금기금의 사회서비스인프라투자를 다루고 기존의 공공투자 및 복지투자와 어떻게 구분되는지 설명하였다. 둘째, 국민연금기금의 사회보장기금으로서의 본질 및 존재 목적, 그리고 국민연금기금 사회투자가 발생시키는 사회적 수익 면에서 사회투자의 논리적 근거와 정당성을 제시하고자 하였다. 셋째, 본 연구에서는 국민연금기금의 사회서비스인프라투자의 다양한 방식을 설명하고, 각 투자 방식별 장단점을 검토하고, 국민연금기금의 사회서비스인프라 투자 방안을 보육, 재활, 노인요양시설서비스 분야별로 제시하였다.
이 세 영역은 국민들이 보편적으로 이용할 수 있는 사회서비스라는 점에서, 또한 출산, 고용, 돌봄부담 경감 등을 통해 국민연금제도의 지속성에 기여할 수 있는 영역이라는 점에서 그 타당성이 부각됨. 각 사회서비스 영역별로 국민연금기금의 사회서비스 인프라 투자의 필요성과 수요 및 공급구조, 투자 목표, 투자 규모, 투자 대상, 운영 방식 등을 보이고 있다.
이러한 관점에서 공공보육, 재활, 노인요양서비스에 대한 기금의 사회적 투자에 대한 필요성과 효과는 다음과 같다.
우선 공공보육의 경우 고용, 일-가정 양립, 여성의 경제활동 등 저출산의 사회경제적 요인들과 밀접하게 연관되어있는 정책 영역으로, 2027년을 목표로 국공립 보육시설 비율의 목표치 30%를 달성하기 위해 전국적으로 총 10,219개, 한 해 평균 786개의 국공립 보육시설이 신규로 공급되어야 하는 것으로 추정된다. 이 경우, 보육의 공공성 강화라는 사회적 편익과 국민연금의 제도적 기반 강화라는 제도적 편익을 기대할 수 있다. 물론 운영 혹은 국가 대부를 통해 최저 수익률은 담보할 수 있으며, 이에 대한 사회투자를 통해 국가전체적으로 상당한 수준의 생산유발효과와 부가가치 유발효과 10여만명이 넘는 취업유발 효과를 기대할 수 있다.
둘째, 공공재활의 경우 우리나라 전체 인구의 5.59%에 해당하는 273만 여 명 중 88.9%에 해당하는 이들은 적절한 재활치료와 지원프로그램이 제공된다면, 경제활동에 복귀할 수 있는 잠재력이 큰 집단으로 기능을 회복하여 원활하게 사회에 복귀하도록 지원하는 재활 인프라 확충의 필요성도 한층 커질 것으로 전망된다. 그러나 현재 전국적으로 총 4,693개의 입원재활 병상이 부족한 실정이며, 재활의료 서비스 이외에 장애인의 사회 복귀를 촉진하는 재활서비스 공급은 더욱 열악하다. 이에 대해서 국민연금기금을 통해 광역자치단체의 경계를 기준으로 권역별재활병원 추가 확충할 경우, 복지재정과 요양 중심의 서비스 이용으로 인한 건강보험재정의 낭비적 지출을 절감함과 함께, 장애인의 국민연금 가입을 위한 경제적 기반을 마련함으로써 장애인의 노후 안정을 보장할 수 있을 것이다. 물론 투자에 대한 일정 수준의 수익은 담보되어야 한다.
셋째, 공공노인요양서비스의 경우, 국내의 많은 노인장기요양시설이 수익을 우선적으로 추구하고 있으며, 향후 노인인구의 절대적인 규모가 폭발으로 증가할 것이 예상되는 상황에서 이에 대한 시설확충의 필요성이 절실하다. 하지만 급증하는 노인장기요양시설의 수요를 충족시키기 위해서 단기간에 대규모 투자를 일반 세원으로 충당하는 것은 여러 가지 어려움이 있어 국민연금기금을 통한 시설투자가 사업성의 측면에서도 적절한 것으로 평가된다. 이렇게 공공 노인장기요양시설을 국민연금기금 사회투자의 한 방안으로 제시하는 것은 복지사업의 보편성, 시설내 서비스의 질 향상, 입소노인의 삶의 질 증진, 의료비 절감 및 연금지출의 효용성 증진, 가족의 돌봄 부담 경감, 시설의 지역별 불균형 해소 등과 같은 사회적 편익 때문이기도 하다. 또한 가족수발자의 경제활동 증대, 종사자의 노동조건 개선, 종사자 고용창출 효과 등으로 인해 국민연금 보험료 수입이 증대되는 형태의 제도적 편익으로 연결됨. 이에 국민연금의 지속가능성을 제고할 것으로 기대된다.
이러한 사업들 역시 투자의 일종으로 어느 정도의 재무적 수익을 기대함과 동시에 장기적으로 안정된 현금흐름을 발현할 수 있는 투자 수단이기도 하다는 것이 일반적 평가이다. 뿐만 아니라 전체 거시경제적으로도 산업연관 효과 등을 통한 생산유발효과나 부가가치 창출효과, 고용 및 취업에도 긍정적인 효과가 나타날 수 있을 것으로 판명되었다. 물론 이러한 사업에 투자함에 있어서 사회투자의 도덕적 해이 문제라던가, 공공투자의 역기능으로서 사회적 편익 감소, 및 국민연금기금 사회서비스투자 추진의 법적 이슈가 제기될 수 있을 것이며, 무엇보다 현재 투자 체계에 대한 국민연금기금 사회서비스투자의 거버넌스 부문에 개혁적 변화가 요구될지도 모른다.
그러나 국민연금기금의 공공사회서비스인프라에 대한 투자는 사회서비스 공급 및 운영에 대한 국가책임을 국민연금기금이 대신하는 것이 아닌 투자의 한 행태로 공공사회서비스인프라 설치를 위한 국민연금기금의 역할은 사회적 수익을 추구하는 사회보장제도 및 기금의 운영자이자, 차선의 재무적 수익을 보장받는 투자자로서 수행되는 것을 명확하게 할 필요가 있다. 근본적으로 사회서비스의 책임있는 공급자 및 운영자의 역할은 중앙정부의 것이기 때문이다. 다만, 국민연금기금의 공공사회서비스인프라투자는 사회서비스 공급 및 운영에 대한 국가의 책임을 견인하는데 중요한 역할을 담당할 책무를 가지는 것이다.
‘공적연금강화 국민행동’(이하 연금행동)과 김성주 국회의원은 오늘(2/25) 오후 2시 국회 의원회관 제3세미나실에서 “연기금 공공사회서비스 인프라 투자전략”이라는 주제로 정책토론회를 개최했다.
첫 번째 발제를 맡은 원종현 조사관은(입법조사처) “국민의 노후를 위해 거대 연금기금을 보유하고 있지만 동시에 심각한 노인빈곤과 급속한 저출산·고령화 사회의 문제를 직면하고 있는 상황이다. 더욱이 기존의 연기금투자는 지나치게 금융투자에 쏠려있어 사회적 부작용과 투자의 불안정성이 한계에 와있다. 이런 시기에 국민의 절실한 사회문제를 해결하면서 기금투자의 다양성을 추구하기 위해 ‘공공인프라투자’를 시도해볼 필요가 있다.”고 밝혔다. 이번에 연구된 3가지 공공인프라 영역(보육시설, 재활병원, 장기요양시설스)은 고용안정성 강화, 세대적 포괄성, 공급체계에서의 공공성의 취약정도를 고려하여 결정되었다.
공공인프라 영역 중에 보육시설과 재활병원을 발표한 김진석 교수(서울여대)는 “공공인프라투자가 신규 고용창출보다는 기존의 나쁜 일자리를 좋은 일자리로 변화되는 효과가 크다.”고 밝혔다. 또한 “기존 제도의 문제들을 개선하는 대안을 반드시 함께 가져가야 효과가 있다.”고 강조했다. 이어서 국공립 장기요양시설 영역의 확대방안을 발표한 이미진 교수(건국대)는 “돌봄노동시장의 특징은 이직률이 매우 높다. 반면에 국공립시설의 경우 이직률이 매우 낮다. 그런 의미에서 공공인프라 투자로 공용안정성을 높인다면 돌봄노동자들의 국민연금 기여기간을 늘리는 효과도 있다. 기존 제도 자체의 문제 때문에 투자를 할 수 없다는 것은 바람직하지 않다. 오히려 국공립을 늘리면서 기존 잘못 된 구조를 바꿀 수 있는 기초를 다질 수 있다고 생각한다.”고 밝혔다.
첫 토론자인 정창률 교수(단국대)는 연기금의 기존 금융집중 투자방식의 부작용이나 문제점들이 분명하기 때문에 다양한 투자방식을 논의해야하며, 그런 점에서 사회적투자의 필요성을 강조했다. 또한 기존 사회서비스인프라가 공공보다는 민간영역이 거대해지면서 민간공급자의 저항력만 높여주는 시스템이 유지되고 있다고 지적했다.
이어서 윤석명 연구위원(한국보건사회연구원)은 공공인프라 투자는 “점진적이고, 매우 제한적으로 이어야한다”면서도 연금제도의 지속가능성과 신뢰의 문제는 기금의 투자보다는 제도개선를 통해서 가능하기 때문에 공공인프라 투자가 근본적인 대안이 아님을 지적하며, 면밀한 연구 없이 총선을 앞두고 공약으로서 남발되는 것을 우려했다.
이창곤 기자(한겨레)는 90년대 복지사업의 실패 경험, 수익성의 벽, 사회적합의 부족 등의 여론의 한계를 지적하며, 설득력 있는 정교한 논리를 만들어 저부담-저복지를 뛰어넘어 달라는 기대를 밝혔다.
정재욱 팀장(보건복지부 연금급여팀)은 기금운용위원회에서도 이와 유사한 논의를 지속적으로 이어 왔으나 현행법률상 복지사업범위가 제한적이고 수익성을 담보할 수 있는 사업개발이 어렵다고 밝혔다. 또한 이미 사회서비스의 공급주체가 포화인 상황에서 얼마나 사회적 수익이 창출될지 의문이며, 사회적수익을 계산할 수 있는 합의된 방식이 없다며 적극적인 추진의 어려움을 밝혔다.
정용건 집행위원장(연금행동)은 저성장-저금리 시대가 장기화되고 있는 시점에서 국민연금기금을 금융투자에만 의존하는 방식은 상당히 한계에 다다랐으며, 금융시장은 이러한 상황에 익숙한 구조가 아님을 지적했다. 이어서 “기금투자의 새로운 가치를 설정해야하는 시기로서 공공인프라 투자가 안전하게 갈 수 있는 논의를 활성화 해야한다”고 밝혔다.
끝으로 좌장을 맡은 김연명 교수는 정재욱 팀장이 공공복지인프라투자를 중단한 예로 일본을 언급하자 이를 반박하면서 “일본이나 유럽국가들은 이미 기금을 통해 과거에 공공복지인프라를 충분히 확보한 상태이기 때문에 이를 중단한 것이며, 우리는 아직 5%를 넘지 못하는 수준으로 우리나라와 그 나라들을 비교하는 것은 적절치 않다”고 지적했다.
ⓒ 참여연대
[토론회 개요]
- 일시 : 2016년 2월 25일(목) 오후2시
- 사회 : 김연명 교수
- 발제1. 공적 연기금의 공공사회서비스인프라 투자 필요성과 그 효과, 원종현(국회입법조사처), 주은선(경기대학교)
- 발제2. 국민연금기금 사회적 활용방안: 보육과 재활 인프라 확대를 중심으로, 김진석(서울여자대학교)
- 발제3. 국공립 노인장기요양시설 확대를 위한 국민연금기금 투자 방안, 이미진(건국대학교)
본 토론회는 국민연금기금의 대안적 운용 방안 중 하나로서, 공공사회서비스인프라 투자를 제안하는 것을 목적으로 하였다. 여러 사회인프라 서비스 대상 중에서 보육, 재활, 노인장기요양시설서비스를 중점적으로 살펴보면서 공공인프라투자의 구체적인 방안을 제시하고자 하였다.
국민연금의 기금을 활용한 공공사회서비스 인프라 투자는 그동안 기금의 원천이자 기여자인 국민들과 괴리되어 구체적인 편익을 제공하지 못하고 있는 반면, 우리나라의 사회여건 상 공공복지, 특히 사회서비스 확충에 대한 요구가 대폭 증가하고 있다.
이에 따라 이번 토론회에서는 국민연금기금 사회서비스투자를 종합적으로 다루되, 보육, 재활, 노인요양시설서비스 분야에 대한 각각의 수요 전망과 대상, 제공방식 등의 특성을 고려하여 국민연금기금의 사회서비스인프라투자 방안을 구체적으로 제시하고자 하였다.
이를 위해 첫째, 재무적 투자와 대비되는 것으로 국민연금기금의 사회서비스인프라투자를 다루고 기존의 공공투자 및 복지투자와 어떻게 구분되는지 설명하였다. 둘째, 국민연금기금의 사회보장기금으로서의 본질 및 존재 목적, 그리고 국민연금기금 사회투자가 발생시키는 사회적 수익 면에서 사회투자의 논리적 근거와 정당성을 제시하고자 하였다. 셋째, 본 연구에서는 국민연금기금의 사회서비스인프라투자의 다양한 방식을 설명하고, 각 투자 방식별 장단점을 검토하고, 국민연금기금의 사회서비스인프라 투자 방안을 보육, 재활, 노인요양시설서비스 분야별로 제시하였다.
이 세 영역은 국민들이 보편적으로 이용할 수 있는 사회서비스라는 점에서, 또한 출산, 고용, 돌봄부담 경감 등을 통해 국민연금제도의 지속성에 기여할 수 있는 영역이라는 점에서 그 타당성이 부각됨. 각 사회서비스 영역별로 국민연금기금의 사회서비스 인프라 투자의 필요성과 수요 및 공급구조, 투자 목표, 투자 규모, 투자 대상, 운영 방식 등을 보이고 있다.
이러한 관점에서 공공보육, 재활, 노인요양서비스에 대한 기금의 사회적 투자에 대한 필요성과 효과는 다음과 같다.
우선 공공보육의 경우 고용, 일-가정 양립, 여성의 경제활동 등 저출산의 사회경제적 요인들과 밀접하게 연관되어있는 정책 영역으로, 2027년을 목표로 국공립 보육시설 비율의 목표치 30%를 달성하기 위해 전국적으로 총 10,219개, 한 해 평균 786개의 국공립 보육시설이 신규로 공급되어야 하는 것으로 추정된다. 이 경우, 보육의 공공성 강화라는 사회적 편익과 국민연금의 제도적 기반 강화라는 제도적 편익을 기대할 수 있다. 물론 운영 혹은 국가 대부를 통해 최저 수익률은 담보할 수 있으며, 이에 대한 사회투자를 통해 국가전체적으로 상당한 수준의 생산유발효과와 부가가치 유발효과 10여만명이 넘는 취업유발 효과를 기대할 수 있다.
둘째, 공공재활의 경우 우리나라 전체 인구의 5.59%에 해당하는 273만 여 명 중 88.9%에 해당하는 이들은 적절한 재활치료와 지원프로그램이 제공된다면, 경제활동에 복귀할 수 있는 잠재력이 큰 집단으로 기능을 회복하여 원활하게 사회에 복귀하도록 지원하는 재활 인프라 확충의 필요성도 한층 커질 것으로 전망된다. 그러나 현재 전국적으로 총 4,693개의 입원재활 병상이 부족한 실정이며, 재활의료 서비스 이외에 장애인의 사회 복귀를 촉진하는 재활서비스 공급은 더욱 열악하다. 이에 대해서 국민연금기금을 통해 광역자치단체의 경계를 기준으로 권역별재활병원 추가 확충할 경우, 복지재정과 요양 중심의 서비스 이용으로 인한 건강보험재정의 낭비적 지출을 절감함과 함께, 장애인의 국민연금 가입을 위한 경제적 기반을 마련함으로써 장애인의 노후 안정을 보장할 수 있을 것이다. 물론 투자에 대한 일정 수준의 수익은 담보되어야 한다.
셋째, 공공노인요양서비스의 경우, 국내의 많은 노인장기요양시설이 수익을 우선적으로 추구하고 있으며, 향후 노인인구의 절대적인 규모가 폭발으로 증가할 것이 예상되는 상황에서 이에 대한 시설확충의 필요성이 절실하다. 하지만 급증하는 노인장기요양시설의 수요를 충족시키기 위해서 단기간에 대규모 투자를 일반 세원으로 충당하는 것은 여러 가지 어려움이 있어 국민연금기금을 통한 시설투자가 사업성의 측면에서도 적절한 것으로 평가된다. 이렇게 공공 노인장기요양시설을 국민연금기금 사회투자의 한 방안으로 제시하는 것은 복지사업의 보편성, 시설내 서비스의 질 향상, 입소노인의 삶의 질 증진, 의료비 절감 및 연금지출의 효용성 증진, 가족의 돌봄 부담 경감, 시설의 지역별 불균형 해소 등과 같은 사회적 편익 때문이기도 하다. 또한 가족수발자의 경제활동 증대, 종사자의 노동조건 개선, 종사자 고용창출 효과 등으로 인해 국민연금 보험료 수입이 증대되는 형태의 제도적 편익으로 연결됨. 이에 국민연금의 지속가능성을 제고할 것으로 기대된다.
이러한 사업들 역시 투자의 일종으로 어느 정도의 재무적 수익을 기대함과 동시에 장기적으로 안정된 현금흐름을 발현할 수 있는 투자 수단이기도 하다는 것이 일반적 평가이다. 뿐만 아니라 전체 거시경제적으로도 산업연관 효과 등을 통한 생산유발효과나 부가가치 창출효과, 고용 및 취업에도 긍정적인 효과가 나타날 수 있을 것으로 판명되었다. 물론 이러한 사업에 투자함에 있어서 사회투자의 도덕적 해이 문제라던가, 공공투자의 역기능으로서 사회적 편익 감소, 및 국민연금기금 사회서비스투자 추진의 법적 이슈가 제기될 수 있을 것이며, 무엇보다 현재 투자 체계에 대한 국민연금기금 사회서비스투자의 거버넌스 부문에 개혁적 변화가 요구될지도 모른다.
그러나 국민연금기금의 공공사회서비스인프라에 대한 투자는 사회서비스 공급 및 운영에 대한 국가책임을 국민연금기금이 대신하는 것이 아닌 투자의 한 행태로 공공사회서비스인프라 설치를 위한 국민연금기금의 역할은 사회적 수익을 추구하는 사회보장제도 및 기금의 운영자이자, 차선의 재무적 수익을 보장받는 투자자로서 수행되는 것을 명확하게 할 필요가 있다. 근본적으로 사회서비스의 책임있는 공급자 및 운영자의 역할은 중앙정부의 것이기 때문이다. 다만, 국민연금기금의 공공사회서비스인프라투자는 사회서비스 공급 및 운영에 대한 국가의 책임을 견인하는데 중요한 역할을 담당할 책무를 가지는 것이다.
‘공적연금강화 국민행동’(이하 연금행동)과 김성주 국회의원은 오늘(2/25) 오후 2시 국회 의원회관 제3세미나실에서 “연기금 공공사회서비스 인프라 투자전략”이라는 주제로 정책토론회를 개최했다.
첫 번째 발제를 맡은 원종현 조사관은(입법조사처) “국민의 노후를 위해 거대 연금기금을 보유하고 있지만 동시에 심각한 노인빈곤과 급속한 저출산·고령화 사회의 문제를 직면하고 있는 상황이다. 더욱이 기존의 연기금투자는 지나치게 금융투자에 쏠려있어 사회적 부작용과 투자의 불안정성이 한계에 와있다. 이런 시기에 국민의 절실한 사회문제를 해결하면서 기금투자의 다양성을 추구하기 위해 ‘공공인프라투자’를 시도해볼 필요가 있다.”고 밝혔다. 이번에 연구된 3가지 공공인프라 영역(보육시설, 재활병원, 장기요양시설스)은 고용안정성 강화, 세대적 포괄성, 공급체계에서의 공공성의 취약정도를 고려하여 결정되었다.
공공인프라 영역 중에 보육시설과 재활병원을 발표한 김진석 교수(서울여대)는 “공공인프라투자가 신규 고용창출보다는 기존의 나쁜 일자리를 좋은 일자리로 변화되는 효과가 크다.”고 밝혔다. 또한 “기존 제도의 문제들을 개선하는 대안을 반드시 함께 가져가야 효과가 있다.”고 강조했다. 이어서 국공립 장기요양시설 영역의 확대방안을 발표한 이미진 교수(건국대)는 “돌봄노동시장의 특징은 이직률이 매우 높다. 반면에 국공립시설의 경우 이직률이 매우 낮다. 그런 의미에서 공공인프라 투자로 공용안정성을 높인다면 돌봄노동자들의 국민연금 기여기간을 늘리는 효과도 있다. 기존 제도 자체의 문제 때문에 투자를 할 수 없다는 것은 바람직하지 않다. 오히려 국공립을 늘리면서 기존 잘못 된 구조를 바꿀 수 있는 기초를 다질 수 있다고 생각한다.”고 밝혔다.
첫 토론자인 정창률 교수(단국대)는 연기금의 기존 금융집중 투자방식의 부작용이나 문제점들이 분명하기 때문에 다양한 투자방식을 논의해야하며, 그런 점에서 사회적투자의 필요성을 강조했다. 또한 기존 사회서비스인프라가 공공보다는 민간영역이 거대해지면서 민간공급자의 저항력만 높여주는 시스템이 유지되고 있다고 지적했다.
이어서 윤석명 연구위원(한국보건사회연구원)은 공공인프라 투자는 “점진적이고, 매우 제한적으로 이어야한다”면서도 연금제도의 지속가능성과 신뢰의 문제는 기금의 투자보다는 제도개선를 통해서 가능하기 때문에 공공인프라 투자가 근본적인 대안이 아님을 지적하며, 면밀한 연구 없이 총선을 앞두고 공약으로서 남발되는 것을 우려했다.
이창곤 기자(한겨레)는 90년대 복지사업의 실패 경험, 수익성의 벽, 사회적합의 부족 등의 여론의 한계를 지적하며, 설득력 있는 정교한 논리를 만들어 저부담-저복지를 뛰어넘어 달라는 기대를 밝혔다.
정재욱 팀장(보건복지부 연금급여팀)은 기금운용위원회에서도 이와 유사한 논의를 지속적으로 이어 왔으나 현행법률상 복지사업범위가 제한적이고 수익성을 담보할 수 있는 사업개발이 어렵다고 밝혔다. 또한 이미 사회서비스의 공급주체가 포화인 상황에서 얼마나 사회적 수익이 창출될지 의문이며, 사회적수익을 계산할 수 있는 합의된 방식이 없다며 적극적인 추진의 어려움을 밝혔다.
정용건 집행위원장(연금행동)은 저성장-저금리 시대가 장기화되고 있는 시점에서 국민연금기금을 금융투자에만 의존하는 방식은 상당히 한계에 다다랐으며, 금융시장은 이러한 상황에 익숙한 구조가 아님을 지적했다. 이어서 “기금투자의 새로운 가치를 설정해야하는 시기로서 공공인프라 투자가 안전하게 갈 수 있는 논의를 활성화 해야한다”고 밝혔다.
끝으로 좌장을 맡은 김연명 교수는 정재욱 팀장이 공공복지인프라투자를 중단한 예로 일본을 언급하자 이를 반박하면서 “일본이나 유럽국가들은 이미 기금을 통해 과거에 공공복지인프라를 충분히 확보한 상태이기 때문에 이를 중단한 것이며, 우리는 아직 5%를 넘지 못하는 수준으로 우리나라와 그 나라들을 비교하는 것은 적절치 않다”고 지적했다.
ⓒ 참여연대
[토론회 개요]
- 일시 : 2016년 2월 25일(목) 오후2시
- 사회 : 김연명 교수
- 발제1. 공적 연기금의 공공사회서비스인프라 투자 필요성과 그 효과, 원종현(국회입법조사처), 주은선(경기대학교)
- 발제2. 국민연금기금 사회적 활용방안: 보육과 재활 인프라 확대를 중심으로, 김진석(서울여자대학교)
- 발제3. 국공립 노인장기요양시설 확대를 위한 국민연금기금 투자 방안, 이미진(건국대학교)
본 토론회는 국민연금기금의 대안적 운용 방안 중 하나로서, 공공사회서비스인프라 투자를 제안하는 것을 목적으로 하였다. 여러 사회인프라 서비스 대상 중에서 보육, 재활, 노인장기요양시설서비스를 중점적으로 살펴보면서 공공인프라투자의 구체적인 방안을 제시하고자 하였다.
국민연금의 기금을 활용한 공공사회서비스 인프라 투자는 그동안 기금의 원천이자 기여자인 국민들과 괴리되어 구체적인 편익을 제공하지 못하고 있는 반면, 우리나라의 사회여건 상 공공복지, 특히 사회서비스 확충에 대한 요구가 대폭 증가하고 있다.
이에 따라 이번 토론회에서는 국민연금기금 사회서비스투자를 종합적으로 다루되, 보육, 재활, 노인요양시설서비스 분야에 대한 각각의 수요 전망과 대상, 제공방식 등의 특성을 고려하여 국민연금기금의 사회서비스인프라투자 방안을 구체적으로 제시하고자 하였다.
이를 위해 첫째, 재무적 투자와 대비되는 것으로 국민연금기금의 사회서비스인프라투자를 다루고 기존의 공공투자 및 복지투자와 어떻게 구분되는지 설명하였다. 둘째, 국민연금기금의 사회보장기금으로서의 본질 및 존재 목적, 그리고 국민연금기금 사회투자가 발생시키는 사회적 수익 면에서 사회투자의 논리적 근거와 정당성을 제시하고자 하였다. 셋째, 본 연구에서는 국민연금기금의 사회서비스인프라투자의 다양한 방식을 설명하고, 각 투자 방식별 장단점을 검토하고, 국민연금기금의 사회서비스인프라 투자 방안을 보육, 재활, 노인요양시설서비스 분야별로 제시하였다.
이 세 영역은 국민들이 보편적으로 이용할 수 있는 사회서비스라는 점에서, 또한 출산, 고용, 돌봄부담 경감 등을 통해 국민연금제도의 지속성에 기여할 수 있는 영역이라는 점에서 그 타당성이 부각됨. 각 사회서비스 영역별로 국민연금기금의 사회서비스 인프라 투자의 필요성과 수요 및 공급구조, 투자 목표, 투자 규모, 투자 대상, 운영 방식 등을 보이고 있다.
이러한 관점에서 공공보육, 재활, 노인요양서비스에 대한 기금의 사회적 투자에 대한 필요성과 효과는 다음과 같다.
우선 공공보육의 경우 고용, 일-가정 양립, 여성의 경제활동 등 저출산의 사회경제적 요인들과 밀접하게 연관되어있는 정책 영역으로, 2027년을 목표로 국공립 보육시설 비율의 목표치 30%를 달성하기 위해 전국적으로 총 10,219개, 한 해 평균 786개의 국공립 보육시설이 신규로 공급되어야 하는 것으로 추정된다. 이 경우, 보육의 공공성 강화라는 사회적 편익과 국민연금의 제도적 기반 강화라는 제도적 편익을 기대할 수 있다. 물론 운영 혹은 국가 대부를 통해 최저 수익률은 담보할 수 있으며, 이에 대한 사회투자를 통해 국가전체적으로 상당한 수준의 생산유발효과와 부가가치 유발효과 10여만명이 넘는 취업유발 효과를 기대할 수 있다.
둘째, 공공재활의 경우 우리나라 전체 인구의 5.59%에 해당하는 273만 여 명 중 88.9%에 해당하는 이들은 적절한 재활치료와 지원프로그램이 제공된다면, 경제활동에 복귀할 수 있는 잠재력이 큰 집단으로 기능을 회복하여 원활하게 사회에 복귀하도록 지원하는 재활 인프라 확충의 필요성도 한층 커질 것으로 전망된다. 그러나 현재 전국적으로 총 4,693개의 입원재활 병상이 부족한 실정이며, 재활의료 서비스 이외에 장애인의 사회 복귀를 촉진하는 재활서비스 공급은 더욱 열악하다. 이에 대해서 국민연금기금을 통해 광역자치단체의 경계를 기준으로 권역별재활병원 추가 확충할 경우, 복지재정과 요양 중심의 서비스 이용으로 인한 건강보험재정의 낭비적 지출을 절감함과 함께, 장애인의 국민연금 가입을 위한 경제적 기반을 마련함으로써 장애인의 노후 안정을 보장할 수 있을 것이다. 물론 투자에 대한 일정 수준의 수익은 담보되어야 한다.
셋째, 공공노인요양서비스의 경우, 국내의 많은 노인장기요양시설이 수익을 우선적으로 추구하고 있으며, 향후 노인인구의 절대적인 규모가 폭발으로 증가할 것이 예상되는 상황에서 이에 대한 시설확충의 필요성이 절실하다. 하지만 급증하는 노인장기요양시설의 수요를 충족시키기 위해서 단기간에 대규모 투자를 일반 세원으로 충당하는 것은 여러 가지 어려움이 있어 국민연금기금을 통한 시설투자가 사업성의 측면에서도 적절한 것으로 평가된다. 이렇게 공공 노인장기요양시설을 국민연금기금 사회투자의 한 방안으로 제시하는 것은 복지사업의 보편성, 시설내 서비스의 질 향상, 입소노인의 삶의 질 증진, 의료비 절감 및 연금지출의 효용성 증진, 가족의 돌봄 부담 경감, 시설의 지역별 불균형 해소 등과 같은 사회적 편익 때문이기도 하다. 또한 가족수발자의 경제활동 증대, 종사자의 노동조건 개선, 종사자 고용창출 효과 등으로 인해 국민연금 보험료 수입이 증대되는 형태의 제도적 편익으로 연결됨. 이에 국민연금의 지속가능성을 제고할 것으로 기대된다.
이러한 사업들 역시 투자의 일종으로 어느 정도의 재무적 수익을 기대함과 동시에 장기적으로 안정된 현금흐름을 발현할 수 있는 투자 수단이기도 하다는 것이 일반적 평가이다. 뿐만 아니라 전체 거시경제적으로도 산업연관 효과 등을 통한 생산유발효과나 부가가치 창출효과, 고용 및 취업에도 긍정적인 효과가 나타날 수 있을 것으로 판명되었다. 물론 이러한 사업에 투자함에 있어서 사회투자의 도덕적 해이 문제라던가, 공공투자의 역기능으로서 사회적 편익 감소, 및 국민연금기금 사회서비스투자 추진의 법적 이슈가 제기될 수 있을 것이며, 무엇보다 현재 투자 체계에 대한 국민연금기금 사회서비스투자의 거버넌스 부문에 개혁적 변화가 요구될지도 모른다.
그러나 국민연금기금의 공공사회서비스인프라에 대한 투자는 사회서비스 공급 및 운영에 대한 국가책임을 국민연금기금이 대신하는 것이 아닌 투자의 한 행태로 공공사회서비스인프라 설치를 위한 국민연금기금의 역할은 사회적 수익을 추구하는 사회보장제도 및 기금의 운영자이자, 차선의 재무적 수익을 보장받는 투자자로서 수행되는 것을 명확하게 할 필요가 있다. 근본적으로 사회서비스의 책임있는 공급자 및 운영자의 역할은 중앙정부의 것이기 때문이다. 다만, 국민연금기금의 공공사회서비스인프라투자는 사회서비스 공급 및 운영에 대한 국가의 책임을 견인하는데 중요한 역할을 담당할 책무를 가지는 것이다.
최근 국민연금기금의 공공투자 문제가 사회적 의제로 떠오르고 있다. 주식, 채권 등 금융부문에 치우친 국민연금기금 운용에서 벗어나 공공임대주택, 보육, 재활, 노인요양시설 등 공공 인프라를 확충하는데 국민연금기금을 활용하자는 것이다. 국민연금의 사회적 투자는 국민들에게 사회적 편익을 제공하고, 출산율과 삶의 질을 개선해 장기적으로 국민연금의 제도적 지속가능성을 높이는 데 기여할 수 있다는 것이다. 그러나 다른 한편에서는 국민들의 노후를 위해 애써 모아둔 돈을 어떻게 쓰느냐에 대한 의심부터 왜 정부가 해야 할 일을 국민연금기금으로 충당하냐는 우려들도 나온다.
국민연금기금은 빠른 속도로 성장하여 벌써 500조를 넘어서고 있다. 가입자인 전 국민의 보험료로 조성된 이 공적 자금은 국민들의 노후를 안정적으로 보장하기 위해 공공성과 수익성을 모두 담보해야 함에도 불구하고, 그동안 수익성이라는 한 가지 목표를 위해 금융시장에서 관리되어 왔다. 그러나 최근의 금융위기에서 보았듯이, 사실상 주식시장과 채권시장을 국민연금기금이 떠받치고 있는 현실에서 금융시장이 감당할 수 있는 한계가 명백히 드러나고 있다.
그럼에도 불구하고 연기금의 관리운용 목표가 적립기금을 늘리는 데에만 집중한 나머지 이러한 기금운용 방식이 적절한 것인가에 대한 논의는 제대로 이루어지지 못하고 있다. 정부가 반복적으로 위협하는 적립기금의 고갈이라는 공포가 오히려 연기금을 하나의 바구니에 담아 놓고 불안감을 증폭시키고 있다고 해도 과언이 아니다. 향후 20년 이내 2000조가 넘는 수준까지 증가하는 연기금을 금고에 보관해 놓고 주식과 채권 등 금융부문 투자로만 한정하는 것이 정말 사회적, 경제적으로 바람직한 지, 또 국민연금 가입자에게 어떤 수익을 줄 수 있는지 장담할 수 없다.
따라서 국민연금기금의 양을 늘리는 재무적 수익에만 집중할 것이 아니라 기금을 통해 가입자와 수급자에게 혜택을 돌려줄 수 있는 방안들도 모색할 필요가 있다. 국민연금기금의 공공성을 기반으로 국민들에게 혜택을 준다면 이는 공적연금을 장기간 유지할 수 있는 제도적 수익을 만들어 냄으로써 사회보험제도의 장기적인 선순환 구조를 유지할 수 있다. 이런 점에서 국민연금기금의 공공주택, 보육, 재활, 노인요양시설과 같은 사회적 투자의 의미를 제고할 필요가 있다.
더욱 심화되고 있는 저출산 문제와 노인 빈곤문제에 대한 장기적 대안은 결국 사회의 질이 얼마나 담보되느냐에 달려 있다. 청년세대들이 노후를 대비하지 못하고 있는 현실에서 가입자들의 기여금만으로 수익을 내서 초고령화 시대를 대비한다는 것은 불가능하다. 이번 논의를 계기로 국민연금기금의 역할과 의미를 적극적으로 검토하여 국민연금기금의 공공투자에 대한 사회적 합의와 구체적인 실행 방안이 나오길 바란다.
제목 : [논평] 국민연금기금의 주주권 행사, 진정 가입자들의 손으로 되돌릴 시기가 왔다.
날짜 : 2016. 6. 2.(목)
[논 평] 국민연금기금의 주주권행사, 진정 가입자들의 손으로 되돌릴 시기가 왔다.
지난해 삼성물산과 엘리엇 분쟁으로 촉발된 삼성가의 합병 문제가 법원의 심판을 받고 있다. 가입자인 국민들의 보험료로 조성된 국민연금기금이 결과적으로 재벌 대기업의 편법적인 경영승계 과정을 지원하면서 일으킨 파장이다. 현재 삼성물산의 일부 주주들은 제일모직과의 합병비율이 삼성물산 주주에 불리하게 적용되었으며, 주식매수청구 가격도 낮게 책정되었다는 소송을 냈고, 지난달 31일 고등법원에서 판결은 1심을 뒤집고 이들의 손을 들어주었다. 또 판결문을 통해 당시 합병에 찬성 의견을 낸 국민연금의 행보가 “정당한 투자 판단에 근거 것이 아닐 수 있다는 의심을 배제하기 어렵다”고도 했다.
정확한 지적이다. 기관투자자로서 국민연금은 단지 법적인 문제가 없다는 이유로 재벌 대기업의 편법적인 경영승계 과정을 노골적으로 묵인했을 뿐만 아니라 최대 주주로서 오히려 앞장섰다. 삼성물산의 최대 주주였던 국민연금은 합병비율이 삼성물산 주주에게 불리하게 결정됐다는 논란에도 명확한 근거 없이 합병에 찬성했다. 또 국민연금은 합병 이사회 결의일 이전에 지속적으로 삼성물산 주식을 저가 매도하고, 합병 결의일 이후에는 삼성물산 주식을 고가 매수하면서 제일모직 주식을 매도하여 국민연금의 자산가치를 훼손하면서까지 삼성가의 경영권 승계를 지원한 측면이 있다.
더욱이 기금운용본부는 아이에스에스(ISS)·글래스루이스·서스틴베스트 등 국내외 의결권 자문업체들의 반대 권고에도 불구하고, 또 의결권 행사 전문위원회의 결정을 거치지도 않은 채 합병 찬성을 결정하였다. 기금운용지침에 따르면 국민연금은 내부적으로 찬성 또는 반대하기 어려운 안건에 대해서는 의결권 행사 전문위원회에 결정을 요청할 수 있도록 되어 있는데도 말이다. 요컨대 삼성물산과 제일모직 합병과 관련한 국민연금의 의사결정은 매우 비상식적인 측면이 존재했고, 결과적으로 ‘삼성특혜’ 의혹 논란을 불러 일으켰다. 이는 국민연금의 중립성과 투명성을 철저하게 훼손한 행태였다.
기금운용본부는 이번 행각을 통해 최소한 자본시장에서 선량한 관리자로서의 역할 방기와 주가 조작의 사기와 그에 따른 소액주주의 피해 조장, 그리고 비민주적인 운영까지 점입가경의 사태를 저질러 놓고, 공적연기금의 주인에게는 그 어떠한 해명과 사과도 없는 후안무치함을 보여주고 있다. 그동안 재벌의 일방적인 후진적 경영으로 인하여 훼손된 가입자의 가치를 차치하더라도, 오히려 재벌의 편법적인 경영 행태를 견제하고 감시해야 할 국민연금기금이 공적연기금으로서의 공익성과는 무관하게, 최소한의 선량한 관리자 의무도 지키지 않은 채 이런 일을 자행했다는 사실은 낙후된 국민연금기금의 주주권 행사 문제를 또 다시 드러낸 것이나 다를 바 없다.
이러한 사태의 근본적인 원인은 분명한 철학이나 입장 없이, 가입자인 국민의 참여를 배제한 채 상황에 따라 기금을 운용하고, 주주권을 행사한데 있다. 앞으로도 가입자인 국민의 보험료로 조성된 국민연금기금이 재벌이나 해외투기자본에 활용되는 수단으로 전락하는 일이 또 다시 발생하지 않으리란 보장이 없다. 이번 사태를 반면교사로 삼아 이제 국민연금기금을 운용하는데 있어서 의결권 및 주주권의 행사 문제가 비단 연금자산 운용 자체만의 문제가 아니라, 가입자인 국민의 이익과 함께 국가 전체적인 투명성 및 손실보호에도 실제적으로 작용함을 인식해야 한다. 국민연금기금이 재벌이나 해외투기자본에 흔들리는 것이 아니라 가입자인 국민과 국가의 이익을 위해 주주권을 행사할 수 있도록 제도적인 개선 방안을 찾아야 한다.
공적연금강화 국민행동은 삼성가의 합병과정에서 국민연금 의사결정을 주도했던 기금운용본부와 복지부가 이번 사태에 대해 즉각 해명할 것을 요구한다. 또한 국민연금 가입자가 보다 투명하고 적극적으로 주주권을 행사할 수 있도록 기금운용위원회의 기능을 강화할 것을 촉구한다. 국민연금 가입자가 국민연금 기금운용의 주체가 될 수 있도록 사회적 논의가 본격적으로 필요한 시점이다.
지난해 삼성물산과 엘리엇 분쟁으로 촉발된 삼성가의 합병 문제가 법원의 심판을 받고 있다. 가입자인 국민들의 보험료로 조성된 국민연금기금이 결과적으로 재벌 대기업의 편법적인 경영승계 과정을 지원하면서 일으킨 파장이다. 현재 삼성물산의 일부 주주들은 제일모직과의 합병비율이 삼성물산 주주에 불리하게 적용되었으며, 주식매수청구 가격도 낮게 책정되었다는 소송을 냈고, 지난달 31일 고등법원에서 판결은 1심을 뒤집고 이들의 손을 들어주었다. 또 판결문을 통해 당시 합병에 찬성 의견을 낸 국민연금의 행보가 “정당한 투자 판단에 근거 것이 아닐 수 있다는 의심을 배제하기 어렵다”고도 했다.
정확한 지적이다. 기관투자자로서 국민연금은 단지 법적인 문제가 없다는 이유로 재벌 대기업의 편법적인 경영승계 과정을 노골적으로 묵인했을 뿐만 아니라 최대 주주로서 오히려 앞장섰다. 삼성물산의 최대 주주였던 국민연금은 합병비율이 삼성물산 주주에게 불리하게 결정됐다는 논란에도 명확한 근거 없이 합병에 찬성했다. 또 국민연금은 합병 이사회 결의일 이전에 지속적으로 삼성물산 주식을 저가 매도하고, 합병 결의일 이후에는 삼성물산 주식을 고가 매수하면서 제일모직 주식을 매도하여 국민연금의 자산가치를 훼손하면서까지 삼성가의 경영권 승계를 지원한 측면이 있다.
더욱이 기금운용본부는 아이에스에스(ISS)·글래스루이스·서스틴베스트 등 국내외 의결권 자문업체들의 반대 권고에도 불구하고, 또 의결권 행사 전문위원회의 결정을 거치지도 않은 채 합병 찬성을 결정하였다. 기금운용지침에 따르면 국민연금은 내부적으로 찬성 또는 반대하기 어려운 안건에 대해서는 의결권 행사 전문위원회에 결정을 요청할 수 있도록 되어 있는데도 말이다. 요컨대 삼성물산과 제일모직 합병과 관련한 국민연금의 의사결정은 매우 비상식적인 측면이 존재했고, 결과적으로 ‘삼성특혜’ 의혹 논란을 불러 일으켰다. 이는 국민연금의 중립성과 투명성을 철저하게 훼손한 행태였다.
기금운용본부는 이번 행각을 통해 최소한 자본시장에서 선량한 관리자로서의 역할 방기와 주가 조작의 사기와 그에 따른 소액주주의 피해 조장, 그리고 비민주적인 운영까지 점입가경의 사태를 저질러 놓고, 공적연기금의 주인에게는 그 어떠한 해명과 사과도 없는 후안무치함을 보여주고 있다. 그동안 재벌의 일방적인 후진적 경영으로 인하여 훼손된 가입자의 가치를 차치하더라도, 오히려 재벌의 편법적인 경영 행태를 견제하고 감시해야 할 국민연금기금이 공적연기금으로서의 공익성과는 무관하게, 최소한의 선량한 관리자 의무도 지키지 않은 채 이런 일을 자행했다는 사실은 낙후된 국민연금기금의 주주권 행사 문제를 또 다시 드러낸 것이나 다를 바 없다.
이러한 사태의 근본적인 원인은 분명한 철학이나 입장 없이, 가입자인 국민의 참여를 배제한 채 상황에 따라 기금을 운용하고, 주주권을 행사한데 있다. 앞으로도 가입자인 국민의 보험료로 조성된 국민연금기금이 재벌이나 해외투기자본에 활용되는 수단으로 전락하는 일이 또 다시 발생하지 않으리란 보장이 없다. 이번 사태를 반면교사로 삼아 이제 국민연금기금을 운용하는데 있어서 의결권 및 주주권의 행사 문제가 비단 연금자산 운용 자체만의 문제가 아니라, 가입자인 국민의 이익과 함께 국가 전체적인 투명성 및 손실보호에도 실제적으로 작용함을 인식해야 한다. 국민연금기금이 재벌이나 해외투기자본에 흔들리는 것이 아니라 가입자인 국민과 국가의 이익을 위해 주주권을 행사할 수 있도록 제도적인 개선 방안을 찾아야 한다.
공적연금강화 국민행동은 삼성가의 합병과정에서 국민연금 의사결정을 주도했던 기금운용본부와 복지부가 이번 사태에 대해 즉각 해명할 것을 요구한다. 또한 국민연금 가입자가 보다 투명하고 적극적으로 주주권을 행사할 수 있도록 기금운용위원회의 기능을 강화할 것을 촉구한다. 국민연금 가입자가 국민연금 기금운용의 주체가 될 수 있도록 사회적 논의가 본격적으로 필요한 시점이다.
국민연금기금의 일부를 공공사회서비스 인프라 구축에 투자하는 사회투자 방안을 모색해 볼 시점이다. 한국 국민연금기금은 오랫동안 수익성 위주로 투자되었고, 당분간 이는 지속될 것으로 보인다. 국민연금기금이 가지는 사회보장기금으로서의 성격과 운용원칙으로 가지는 공공성 실현은 계속 미뤄져 왔으나, 이제 적어도 연기금의 일부는 국민연금기금이 국민들의 삶의 질을 높이고, 제도의 사회적 지속성을 높이도록 투자될 필요가 있음을 주장하고자 한다.
이러한 원칙에 부합하는 국민연금기금의 대표적인 투자 대상이 공공사회서비스인프라이다. 한국 사회서비스의 문제점 상당 부분은 공공사회서비스의 취약성, 즉 지나치게 시장 위주로 구성된 공급구조에서 비롯된다. 이 글에서는 적절한 복지혼합 구조를 구성하기 위해서는 노인장기요양시설서비스, 보육, 재활 부문의 사회서비스 중 공공부문 비중이 대략 전체 공급의 20~30% 수준이 되도록 해야 한다는 목표 하에서, 필요한 연기금 투자 규모를 살펴보았다. 사회서비스 공급구조 개선을 위한 국민연금기금의 투자는, 조세를 통한 공공사회서비스 재정투입은 여전히 미비한 한편, 사회보장기금인 국민연금기금과 금융부문 투자 스케일은 하루가 다르게 커지고 있다는 것에서 착안한 것이다. 이러한 투자는 저출산, 저고용, 사회서비스 인프라 미비로 인한 돌봄 공백과 방임 등 사회의 지속성 위기 심화에 대응하는 방안으로 의미가 있다. 공공사회서비스 인프라 투자는 우리 사회에 광범위한 사회적 편익을 발생시키며, 아동, 노동세대 등 여러 세대와 국민연금 비수급 노인들도 국민연금으로 인한 편익을 함께 누리도록 만든다. 이런 투자는 국가의 일을 국민연금이 대신하는 것이라는 반론이 있지만, 국민연금기금의 공공사회서비스 투자 수익을 실현하고, 만들어진 공공사회서비스 인프라를 운영하는 등 국가는 더 많은 책무를 갖게 된다. 또한 연기금 운용의 재무적 수익률 하락에 대한 우려가 있으나, 이는 투자 방식의 문제이다. 더욱이 이러한 투자가 가지는 사회적 수익은 출산율과 경제활동참여율 제고를 통해 국민연금제도 재정에도 더욱 근본적이고 장기적인 이점을 준다. 마지막으로 사회투자에 대한 정치적 위험의 우려는 사회투자만의 것이 아니라 금융투자에서도 존재하는 것으로 민주주의적 지배구조를 통해 넘어설 필요가 있음을 강조하였다. 그러나 국민연금기금에 요구되는 공공사회서비스투자 규모는 국민연금기금운용의 전체 방향을 전환시킬만한 규모는 아니어서 국민연금기금의 정체성에 대한 모색은 계속 과제로 남아있을 것이다.
들어가며: 국민연금기금투자의 공공성 실종, 그리고 사회서비스투자 제안
국민연금기금의 사회투자, 특히 공공사회서비스인프라에 대한 투자를 적극적으로 고려할 시점이다. 이번 총선에서 더불어민주당이 제시한 국민연금기금 사회투자 공약은 사회적 논의의 계기를 제공한다. 국민연금기금의 사회투자 주장의 배경과 정당성, 그리고 논쟁을 살펴보자.
2016년 현재 국민연금기금은 500조를 넘어서서 GDP의 1/3에 이르고 있다. 2043년까지 더욱 큰 규모로 증가할 국민연금기금의 운용정책 기조는 최대 운용수익을 목표로 금융시장에 투자하는 것이다. 국민연금기금운용위원회에서 승인된 중장기 계획에 따르면 주식투자 비중과 사모펀드나 인프라투자와 같은 대체상품투자 비중을 늘리고, 민간 자산운용기관에 대한 위탁투자와 해외투자 역시 늘려나갈 예정이다. 국민연금기금 운용은 99.9% 이상 운용수익을 목적으로 금융상품에 투자되고 있어, 공적연기금 운용의 여러 원칙 중 수익성만이 고려되고 있다고 해도 과언이 아니다. 수익성과 대척점에서 국민연금기금 운용 방향에 균형을 잡아줄 수 있는 공공성 원칙은 그 의미가 더욱 모호해지고 있다.1) 현재의 투자 행위만 놓고 보면, 국민연금기금을 다른 민간 투자자와 구분 짓는 것은 그 거대한 규모일 뿐이다.
공적연금기금을 이렇게 수익성 중심으로 투자하는 것에 대한 비판이 제기되기 이전인 1990년대 후반부터 국민연금기금의 사회적 역할을 강화해야 한다는 주장, 특히 국민연금기금의 사회투자 주장이 여러 차례 제기된 바 있다. 국민연금기금 일부를 보육, 노인요양, 재활, 공공의료 부문의 공공사회서비스 인프라 구축에 투자하는 방안에 대한 모색과 주장이 있었던 것이다. 이번 총선에서 국민연금기금 사회투자 주장이 일부 공약으로 제시된 것도 갑작스러운 일은 아니다.
국민연금기금 공공사회서비스투자 제안의 배경과 효과
이런 제안의 배경은 여러 가지이다. 가장 단순하게는 저출산, 저고용, 사회서비스 인프라 미비로 인한 돌봄 공백과 방임 등 사회의 지속성 위기가 심화되는 가운데2), 조세를 통한 공공사회서비스인프라에 대한 재정투입은 여전히 미미한 한편, 사회보장기금인 국민연금기금과 금융부문 투자 스케일은 하루가 다르게 커지고 있다는 점이다. 이는 국민연금기금의 투자 규모에서도 드러나는데 2009년 11월 국민연금기금은 런던 HSBC건물을 1조4천860억 원에, 2010년 호주에서는 오로라 플레이스를 7천570억 원에 사들였고, 석유제품 수송 업체인 컬러니얼 파이프라인에 1조2천300억 원을 투자한 바 있다. 국민연금기금 규모가 워낙 크기 때문에 이런 대규모 투자 사례는 종종 찾아볼 수 있다. 그렇다면 같은 규모의 기금을 한국사회에 요구되는 공공사회서비스인프라 확충에 투자한다면 어떨까? 증가하는 대체투자의 일부만이라도 공공사회서비스인프라 확충에 돌린다면 어떤 사회적 결과가 발생할까? 예를 들면 노인장기요양시설 중 국공립시설 비중은 2014년 말 기준 2.2%에 불과하다. 150인 규모의 국공립노인장기요양시설을 335개 짓기 위해서는 1조 6,750억 원이, 559개 짓는 데는 2조 7,950억 원, 894개를 짓는 데는 총 4조 4,700억 원이 소요된다. 2~5개의 대규모 대체투자에 해당되는 금액이다.
국민연금기금 금융부문 투자는 일정한 위험을 수반한 금전적 수익 가능성이 있는 반면, 비슷한 규모의 사회적 투자는 낮은 위험을 수반한 비교적 높지 않은 금전적 수익(투자방식에 따라 달라지지만 채권투자 방식을 택할 경우 채권투자 수익률), 그리고 사회적 수익을 발생시킨다. 예컨대, 공공노인요양시설 확충을 통해 잘 관리되는 노인돌봄서비스를 일정량 이상 제공하게 되면, 민간 공급자들의 요양서비스 질 제고를 이끌면서 전체적인 노인요양서비스 시장의 질 하락을 막을 수 있다. 즉, 국민들이 양질의 노인돌봄서비스를 제공받을 가능성이 높아진다는 것이다. 이는 노인당사자의 삶의 질을 높일 뿐만 아니라 국민연금보험료를 내고 있는 당사자인 가족들의 돌봄 부담을 덜어줄 수 있다. 이에 더해 요양보호사 등 종사자들의 고용의 질을 적정 수준으로 높일 수 있다는 것 역시 중요한 잇점이다. 여러 사회적 잇점 중 종사자들 및 가족의 수입 증가는 결국 국민연금 보험료 수입 증가로 이어져 국민연금의 지속가능성을 높이는 데 기여할 수 있다.
보육부문의 공공사회서비스 투자는 오래 전부터 가장 빈번하게 제안된 것 중 하나이다. 우리나라 보육서비스의 민간 중심성은 오래 전부터 문제된 것이었지만 공공어린이집 비율은 여전히 5%대에 불과하여 아이돌봄서비스 질의 큰 편차, 보육교사들의 취약한 임금과 불안정성 등이 계속 문제시 되었다. 아이돌봄 문제는 특히 저출산 문제를 발생시키는 중요한 원인 중 하나로 지목되었고, 보육서비스 공급주체의 공공성 강화에 대해서는 보육현장, 부모, 학계, 시민사회단체와 정치권 사이에 일정한 공감대가 형성되고 있다. 문제는 역시 보육서비스의 중심을 공공으로 옮겨오기 위해서는 상당한 규모의 사회투자가 필요하다는 것이다.
그럼에도 2014년과 2015년 어린이집 확충 예산은 2개년도 공히 350억 원 정도에 불과하여 현재 전체 어린이집 43,000여개 중 국공립 어린이집의 비율을 높이기에는 턱없이 부족하다. 최근 추정에 따르면 현재 5%대에 불과한 공공보육시설의 비중을 2027년까지 30%로 늘리기 위해서는 향후 10년 동안 총 10,219개의 보육시설을 건립해야 한다. 이를 위한 투자 규모를 ‘지역별 공시지가 및 표준건축비용’에 기반하여 추정하면, 총 5조 1,117억 (10년간 연평균 3,936억 원)이다.
국민연금기금이 공공어린이집 확대를 위한 투자를 한다면 이는 국민연금기금이 저출산고령화 문제 해결에 직접 나선다는 의미를 갖는다. 이는 출산률 제고 등을 통해, 그리고 신뢰할만한 보육서비스 확충을 통한 여성 경제활동참여 증가를 통해 국민연금의 보험료 수입 기반을 다지는 데 기여할 수 있다. 국민연금기금의 사회투자를 통해 창출되는 사회적 수익이 결국 국민연금 보험료를 낼 수 있는 미래 인구와 경제활동인구를 늘리는 것과 직결되어 국민연금제도의 사회적 지속가능성을 높이는 데 도움이 될 수 있다.
한편, 국민연금기금과 같은 대규모 공적연금기금을 보유한 국가는 미국, 일본, 노르웨이 외에는 찾아보기 어렵다. 이에 공적연금기금의 사회투자 사례는 1960~70년대 스웨덴의 공공주택건설 투자나 과거 일본 연기금의 요양시설 및 휴양시설 투자 등 소수에 불과하다. 다만 한국에 비해 훨씬 적은 규모의, 연기금 규모가 1년 치 급여지출분에 못 미치는 독일 공적연금이 재활시설투자를 해온 것은 의미 있는 사례로 참고할만하다. 독일 공적연금은 장애를 입은 사람에게 장애급여(소득) 지급 전에 재활서비스를 제공하는데 이 재활서비스는 제공하는 연금공단 재활시설은 2006년 기준 약 100개이며, 보유 재활병상은 17,500개이다. 독일 사례는 연금제도가 추구하는 목적과 사회가 규정하는 연기금의 역할에 따라 사회서비스에 연금재정 투자를 과감하게 시도할 수 있음을 보여준다. 이러한 투자는 재활 이후 장애를 입은 사람이 근로활동을 지속하여 발생하는 보험료 수입 증가 효과가 재활기간에 연기금에서 투입한 비용을 훨씬 넘어선다는 추정에 의해 정당화된다.
한국은 2009년 전국적으로 총 4,693개의 입원재활 병상이 부족한 것으로 추정된 바 있는데, 6개 권역별 재활병원 도입 이후에도 재활시설 부족 현상은 심각하다. 그나마 기타 사회적, 심리적, 직업재활서비스를 제공하는 공공재활시설은 거의 없다시피 하다. 그 결과 한국 장애인의 사회복귀율은 낮다. 그러나 장애인이 기능을 회복하여 사회에 복귀하도록 하는 재활서비스의 중요성은 점점 더 커질 것이며, 장애를 입으면 재활은 온전히 개인의 몫이 되는 현 상태를 그대로 놔둘 수는 없다. 이에 기존에 민간을 통해서는 제대로 제공되지 못한 재활서비스를 공공 중심으로 확충할 필요가 있는데 광역별 거점병원을 설립하고, 기초지방자치단체 단위 재활서비스 제공체계를 구축하는 데 최대 1조 5,300억 원 정도가 소요될 것으로 보인다.
국민연금기금 사회서비스투자의 정당성: 사회적 수익과 세대간 연대
단순하게 보면, 국민연금기금의 공공사회서비스 투자를 어떻게 볼 것인가의 문제는 국민연금기금 운용에서 금융부문 투자를 통한 재무적 수익을 추구할 것인가, 사회적 투자를 통해 차선의 재무적 수익과 함께 사회적 수익을 추구할 것인가의 문제이다. 그렇다면 공적연기금이란 무엇이기에 전통적인 투자가 추구하는 재무적 수익 이외에 다른 형태의 사회적 수익을 추구할 여지가 있는 것일까?
민연금기금 ‘사회투자’의 정당성은 국민연금기금의 성격과 목적에서 출발한다. 국민연금기금 투자의 사회적 효과, 특히 사회적 수익 추구는 국민연금이 ‘사보험’이 아닌 ‘사회보험’으로서 갖고 있는 사회성과 관련된다. 국민연금기금은 국민들이 안정적인 사회보장을 받기 위해 조성한 기금으로서 기금운용은 이러한 사회성을 도외시해서는 안 된다. 즉, 사회보장기금도 사회보장제도의 일부이기 때문에 그 운영 역시 공공복지라는 목적에 부합하도록 일관되게 이루어져야 한다. 특히 국민연금기금이 노후보장을 위해 사회연대 원리에 의해 형성되는 기금이기에 사회 전체에 대한 기여 역시 중요하다. 공공복지 증진과 사회발전 목적의 투자는 국민연금기금의 존재로부터 비롯된 사회적 책무의 중요한 일부이다. 따라서 국민연금기금의 존재가 사회적 책무를 본질로 한다면, 국민연금기금운용은 전체 사회성원의 삶의 안정성과 보장성을 높이는 데 기여할 수 있다. 이렇게 국민연금의 존립기반이자 본질로 사회연대를 받아들인다면, 국민연금기금의 사회서비스시설 투자 역시 유력한 대상이 될 수 있다. 이런 투자의 사회적 수익은 기금운용의 사회적 의의를 뒷받침한다.
또한 국민연금기금의 사회적 투자는 세대간 고른 편익 제공에 기여하여 현 국민연금제도가 제공하는 혜택의 심각한 불균형을 덜어낼 수 있다. 금융상품 중심의 국민연금기금투자는 수익최대화가 결국 가입자 복지 증진의 최선의 방안이라고 정당화되곤 한다. 그 수익의 수혜자는 제한적이다. 국민연금제도의 혜택(급여) 역시 노인세대의 1/3, 향후에도 약 절반에게만 주어진다. 현재 가입자들이 내는 보험료가 모여 기금을 이루고 그 운용으로부터 금융수익이 나오고 있는데 이 수익이 노인세대의 1/3에게만 배분되는 것이다. 따라서 세대 간 연대에 의해 만들어지는 기금 수익의 일부를 아동, 근로연령대 인구, 국민연금 급여를 받지 못하는 노인들 등 국민 전체에게도 제공할 수 있는 사회투자가 필요하다.
이에 더해 사회서비스 시설 투자는 장기적이고 안정적인 수익 확보가 중요한 국민연금에게 적합성을 갖는다. 사회서비스 시설투자는 인프라투자의 일부로 장기투자로 적합한 투자이며, 인플레에 대한 안정성 면에서도 이점을 갖는다.
논쟁: 국민연금기금 공공사회서비스투자 제안에 대한 반론과 재반론
이제 국민연금기금 사회서비스인프라 투자에 대한 반론과 재반론을 보자. 첫째, 사회서비스의 공공성 증진은 정부책임이므로 일반재정을 재원으로 투입하는 것이 바람직하다는 견해가 있다. 그러나 국민연금기금의 사회투자는 ‘투자’로서 투입이 아니라는 것이 중요하다. 이런 투자는 채권투자 또는 민자투자 등의 형태를 띠는 것으로서 정부의 일반재정 투입을 완전히 대신하지 않는다. 즉, 해당 부문에 대한 일반재정 투입 부담을 여러 가지로 시간적으로 분산시킬 따름이다. 국민연금기금이 채권투자, 민자투자 방식으로 공공사회서비스인프라에 투자될 때 정부는 국민연금기금에 일정한 수익을 장기간에 걸쳐 제공한다. 사회서비스시설 수요를 충족시키기 위해 단기간에 일반예산으로 대규모 투자를 하는 것은 어렵기에 국민연금기금 투자는 정부의 일반예산 투입 부담을 분산시키는 대안이 된다. 따라서 국민연금 기금을 활용하여 국공립사회서비스 인프라를 확보하는 것은 국가의 책임을 실현가능하도록 분산시키는 것이다. 더욱이 해당 시설이 국공립 사회서비스 시설이 될 때 서비스 질과 종사자들의 고용에 대해 가지는 국가의 책임은 더 커진다. 특히 사회투자 규모가 커질수록 국가의 서비스시설 운영 및 관리책임은 증가한다. 요컨대 국민연금기금 사회투자는 국가의 사회서비스에 대한 책임을 연기금이 대신하는 것이 아니라 견인하는 것이다.
둘째, 국민연금기금의 사회투자가 전체 수익률을 떨어뜨려 미래 보험료 부담 수준을 높이는 데 일조할 것이라는 반론이 있다. 낮은 수익률 문제는 국민연금기금 사회투자 반대론의 주요 논거이다. 이는 사회투자 수익률이 낮다는 가정에서 비롯된다. 그러나 채권투자 방식으로 사회투자를 하는 경우, 이러한 사회투자의 수익률은 이미 투자하는 국채수익률에 맞춰진다. 이미 국민연금기금은 발행 국채의 1/4 가량을 소화하고 있다. 또한 민자투자 방식에서도 최저수익 확보는 가능하다. 이에 더해 자산배분에서 점점 위험 허용치를 높이고 있는 국민연금 운용에서 높은 안정성과 차선의 수익을 결합한 형태의 운용 필요성은 높다. 더욱이 앞서 여러 사회서비스 영역에 대한 투자에서 언급한 바와 같이 국내 사회서비스인프라에 대한 투자는 재활, 돌봄 부담 경감, 고용 증가, 나아가 출산율 증가 등을 통해 국민연금의 지속성 기반을 강화시킬 수 있다. 실제로 국민연금 재정추계에는 출산율, 경제활동 참여율 등이 포함되며, 이러한 요소의 개선은 투자수익률 개선만큼, 아니 그 이상으로 국민연금의 재정적 지속가능성을 높이는 데 기여할 수 있다. 따라서 국민연금기금의 공공사회서비스인프라 투자로 인해 발생하는 긍정적인 사회적 효과들, 예를 들면 더 나은 질의 보육서비스, 노인돌봄서비스, 장애인의 재활가능성 제고하는 등 사회의 질을 높이는 것은 결국 출산율을 높이고, 경제활동 참여율을 높여 국민연금 보험료 수입 기반을 넓히는 효과를 가질 수 있다. 이렇게 사회서비스투자가 국민연금에 발생시킬 수 있는 사회적 수익은 금융시장의 등락에 따라 크게 변동하는 단기 재무적 수익과 달리 장기적이고, 근본적이다.
국민연금기금의 사회투자에 대해 사회적 필요가 아닌 정치적 이유에 의해 투자가 결정될 수 있다는 우려가 있을 수 있다. 이 위험은 사회투자의 대상을 선정하는 기준이 뚜렷하지 않은 경우에 커진다. 주거부문 투자와 같이 대규모 대지 매입 등으로 부동산 시장과 연결된 영역들에 대한 연기금 투자 역시 정치적 위험이 있다. 그러나 금융부문 투자는 정치적 위험이 없고, 사회투자는 정치적 위험이 있다는 이분법은 현실에 부합하지 않는다. 금융부문투자와 사회투자 양자 모두 정치적 위험을 가지고 있으며, 이를 제어하는 의사결정 구조가 중요하다. 오히려 금융시장투자에 관한 의사결정은 전문가 중심으로 폐쇄적인데 반해, 사회투자 대상은 사회적 수요와 가입자 선호를 반영하는 민주적 의사결정 과정을 거쳐 공개적이 될 수 있다. 국민연금기금의 사회투자 대상을 이미 언급된, 공공보육, 공공재활, 공공노인요양서비스, 공공의료 인프라 등 사회복지 및 보건의료 서비스 영역으로 제한한다면 정치적 위험은 더욱 줄어든다.
남은 이야기
국민연금기금과 같은 대규모 공적연기금은 과연 어떤 사회적 역할을 수행해야 할 것인가? 한국에서 공공사회서비스 인프라에 대한 연기금 투자를 하자는 제안은 이 질문에 대한 대답 중 하나이다. 물론 이는 사회보장기금으로서 국민연금기금의 정체성과 관련된, 기금운용 방향으로서 공공성에 대한 사회적 합의를 필요로 한다. 또한 실행 과정에서는 공공이 위탁에 위탁을 거듭하여 공공성이 약화되는 사회서비스 공급 구조에 대한 제어와 관리가 필요하다. 이러한 현재의 사회서비스 구조에서는 공공사회서비스 인프라 투자의 효과가 반감된다.
마지막으로 이 글에서 언급한 수준에서 보육, 노인돌봄, 재활 부문 공공사회서비스 인프라 투자를 한다는 것이 국민연금기금 운용 방향을 완전하게 전환시키는 것은 아님을 지적할 필요가 있다. 국민연금기금 규모와 증가 속도에 비해, 앞서 언급한 공공사회서비스 인프라 투자 규모는 그리 크지 않다. 장기요양, 보육, 재활 부문 공공사회서비스 인프라 구축에 한꺼번에 투자하여도 그 규모는 전체 국민연금기금 규모의 5%에도 못 미친다. 즉, 금융시장 위주의 국민연금기금 운용 기조가 유지되는 속에서도 공공사회서비스인프라 투자는 가능하다. 이는 국민연금기금의 공공사회서비스인프라 투자에 대한 사회적 합의를 가능하게 하는 이유인 동시에, 사회서비스투자를 일부 수행하는 경우에도 국민연금기금의 역할과 정체성에 대한 논란은 여전할 것임을 의미한다. 사회보장기금인 동시에 장기적으로는 지급준비금 역할을 할 국민연금기금의 사회적 역할 및 정체성을 어떻게 규정하며, 이를 구체적으로 어떻게 구현할 것인가에 대한 더 깊은 고민과 논쟁이 요구된다.
1) 국민연금기금운용 원칙으로 수익성, 안정성, 공공성, 유동성, 운용독립성 등이 규정되어 있다. 이 중 공공성 원칙에 대해 복지부 지침은 “국민연금이 전 국민을 대상으로 하는 제도이고, 적립규모가 국가경제에서 차지하는 비중이 크므로 국가경제 및 금융시장에 미치는 파급효과를 감안하여 운용하여야 한다.”고 하여 공공성의 의미를 시장영향력의 차단 혹은 시장 중립성으로 규정하고 있다.
2) 시장을 통한 사회서비스 공급은 사회서비스의 질의 불안정성 및 큰 편차, 지역적 편재성 및 접근성 편차, 이용자 선별, 서비스 공급기관의 부정수급, 그리고 사회서비스 일자리 질 및 서비스 질을 담보로 하는 유혈경쟁 등 다양한 문제를 낳고 있다.
노인돌봄을 사회적으로 분담하기 위해 도입된 노인장기요양보험제도는 등급인정자가 제도 도입 이후 두 배 이상 증가하는 현상을 보이고 있으며, 전체 급여자의 25%는 시설급여 이용노인이다. 시설은 24시간 365일 동안 노인돌봄을 거의 전적으로 책임진다는 점에서 돌봄에 대한 사회적 책임이 막중하다고 할 수 있다. 이런 이유로 필자는 장기요양서비스 중 재가서비스를 제외한 시설서비스에 대한 국민연금 기금의 일차적인 투자를 제안한다.
시설서비스의 주요한 문제 중 하나는 많은 노인장기요양시설(노인요양시설과 요양공동생활가정을 포함한 명칭임)이 노인돌봄보다는 수익을 우선적으로 추구한다는 것으로, 이 문제의 가장 근본적이고 구조적인 해결을 위해서는 국공립 노인장기요양시설의 비중을 높일 필요가 있다. 이에 대한 이론적, 경험적 근거는 다음과 같다.
첫째, 국내외 연구들에 의하면 장기요양서비스의 영리화, 시장화가 진행되면서 많은 비영리시설이 영리시설과 거의 유사한 방식으로 운영되는 것으로 나타난 반면 국공립시설에서는 이익추구 현상이 발견되지 않았다(양난주, 2014; 전용호, 2012). 둘째, 노인장기요양시설 공급이 민간시설에 매우 의존적인 상황에서 정부의 규제·감독은 한계가 있다. 국공립시설에 대한 정부 및 공단의 규제·감독은 보다 엄격하다는 점에서 장기요양의 공공성 확보를 위해 국공립 노인장기요양시설이 필요하다. 셋째, 국공립 시설은 타 민간시설에 비해 정부의 규제·감독뿐만 아니라 지역사회에 개방되어 있기 때문에 서비스에 대한 모니터링이 훨씬 용이하다.
노인장기요양시설은 현재 수요충족이 거의 100%인 수준이지만, 향후 몇 년이 지나면 노인인구의 절대적인 규모가 폭발적으로 증가할 것이 명약관화하고(2015년 662만명에서 2030년 1,269만명으로 증가 예상) 이에 따른 노인장기요양시설의 공급 부족현상이 나타날 것으로 예측된다. 또한 지역별 분포가 불균형적인 문제의 해소를 위해서 국가의 정책적 개입이 필수적으로 요청된다. 특히 국공립 시설의 수백명에 달하는 긴 대기자 명단 등을 고려할 때 지역별로 양질의 서비스를 제공할 수 있는 국공립 시설의 공급이 필요하다.
국민연금기금으로 국공립 노인장기요양시설을 확충하는 방안에 대해서는 국민적 공감대가 형성되어 있으며, 여러 연구에서 그 필요성을 역설한 바 있다(예: 주은선, 2012). 또한 급증하는 노인장기요양시설의 수요를 충족시키기 위해서 단기간에 대규모 투자를 일반 세원으로 충당하는 것은 여러 가지 어려움이 있다(예: 경제성장율의 둔화, 세금인상에 대한 국민적 저항).
국공립 노인장기요양시설을 국민연금기금 사회투자의 한 방안으로 제시하는 것은 복지사업의 보편성, 시설내 서비스의 질 향상, 입소노인의 삶의 질 증진, 의료비 절감 및 연금지출의 효용성 증진, 가족의 돌봄 부담 경감, 시설의 지역별 불균형 해소 등과 같은 사회적 편익 때문이기도 하다. 또한 가족수발자의 경제활동 증대, 종사자의 노동조건 개선, 종사자 고용창출 효과 등으로 인해 국민연금 보험료 수입이 증대되는 형태의 제도적 편익으로 연결된다. 이에 국민연금의 지속가능성을 제고하는 데에 기여할 것으로 기대된다.
본 고에서는 국민연금 기금이 2034년까지 성장하는 단계이고, 2030년 이후 노인인구가 급증한다는 점을 감안하여 2017-2027년의 십 년간을 투자기간으로 설정하고, 이에 대한 수요 및 공급 전망을 통한 투자규모 제안, 투자방법 및 관리운영방안, 투자의 사회적 수익 등에 대해 논의하고자 한다.
국공립 노인장기요양시설 수요 현황 및 전망
2014년 현재 노인장기요양시설에 입소한 노인은 168,924명이며, 노인장기요양시설에 입소한 노인의 비율은 전체 노인의 2.6%에 달하는 것으로 나타난다. 정책적으로 시설이용자를 최대한 줄여 3% 내외로 억제할 것으로 기대되고 재가복지를 지향한다는 점에서 2.8% 수요 전망에 기초하여 논의를 전개하고자 한다. 이러한 전망에 기초하면 2017년 19.9만 명이 노인장기요양시설에 입소할 것으로 기대되며, 2014년 기준으로 전국시설의 입소가능정원을 모두 합하면 15만 명이므로 4.9만 명의 수요초과 현상이 발생할 것으로 예측된다. 이후 10년 후인 2027년에는 16.8만 명의 수요초과 현상, 즉 공급부족이 일어날 것으로 전망된다.
다음으로 본 연구의 관심은 노인장기요양시설 중 국공립시설 인프라를 확충하는 것이므로 노인장기요양시설 중 국공립 비중에 대한 수요를 공공노인요양시설의 대기자 현황, 시설입소자의 선호하는 지원방식, 시민사회운동의 역사적 경험, 시장지배력 등을 토대로 하여 공공 노인장기요양시설에 대한 수요를 시설의 정원 규모의 30% 내외로 설정하였다.
국공립 노인장기요양시설의 공급 현황 및 전망
국민건강보험공단(2015)의 2014년 장기요양보험통계연보에 의하면 노인장기요양시설(노인요양공동생활가정 포함)은 총 4,871개, 정원은 150,616명이다. 이 중 지방단체는 108개로 전체 시설의 2.22%를 차지하며 정원기준으로 7,763명, 즉 전체 입소정원의 5.15%가 국공립시설에 입소 가능한 것으로 나타났다.
한편 노인장기요양보험제도 도입 직후에 비해 노인장기요양시설의 증가추세가 둔화되고 있다. 2008년 1,700개소이었던 시설은 2010년까지 3,751개소로 급격히 증가하였고, 그 이후에도 꾸준한 증가세를 보여 2014년에는 4,871개소가 되었다.
본 연구에서는 시설의 수보다는 입소정원이 수요를 충족시킬 수 있는지를 결정하기 때문에 입소정원에 초점을 맞추어서 시설 공급에 대한 추계를 시도해 보았다. 먼저 4년간의 평균 입소정원의 증가가 자연적으로 발생하였으므로 이 증가추세가 지속된다고 가정하면 2027년까지 노인장기요양시설과 입소정원은 각각 11,456개소, 34.5만 명이 될 것으로 전망된다. 자연증가분을 감안한 시나리오에서는 2017∼2027년 전체노인의 2.8%가 입소하는 경우에 중단기적으로 입소정원의 과부족이 발생할 가능성이 있다. 한편 시설의 자연적인 증가가 전혀 일어나지 않는다고 가정하면 2027년까지 입소정원의 과부족이 발생할 것이 거의 확실시된다. 즉, 2017년에 4.9만 명, 2027년에는 16.8만 명의 입소정원 부족이 일어난다.
국민연금기금 사회투자를 통한 국공립 노인장기요양시설 인프라 확충
본 연구에서는 국공립 시설의 정원 비중이 노인장기요양시설 수요의 30%가 될 수 있도록 새롭게 시설을 신축하는 방법을 제안한다. 우선, 입소정원을 몇 명으로 설정하느냐에 따라 필요한 공급추계는 달라진다. 입소정원을 소규모로 정하게 되면, 가정과 같은 분위기라는 사회복지이념에 충실할 수 있는 반면, 100인 이하의 시설의 경우 운영수지를 맞추기 어렵다는 단점이 있다. 그래서 유닛케어를 통해 대규모 시설의 단점을 극복하면서 경제적 효율성을 증진시키고자 한다. 또한 대도시지역의 입소시설의 불균형적인 분포 문제 해결, 건강보험공단 직영시설의 사례 등을 감안하여 입소정원 150인 시설을 기준으로 하여 시설입소율 2.8%에 대한 인프라 확충안을 제시하였다. 이는 하나의 예시이며 지역별로 정원에 대한 조정이 필요한 것으로 사료된다.
인프라 확충안은 시설의 자연적인 증가가 없다는 가정 하에 제시된 안이다. 노인의 2.8%가 시설에 입소한다는 전제 하에 부족분의 30%, 50%, 80%를 공공으로 신설한다고 가정해 보았다. 부족분의 30%만 공공으로 신설할 경우, 2014년 58개소, 2017년 14개소, 2020년 21개소, 2027년 28개소를 공급해야 한다. 그 결과 2027년에는 전체 시설 5,989개소 중 443개소, 즉 7.4%가 공공시설이 될 것이다. 부족분의 50%만 공공으로 신설할 경우, 2014년 97개소, 2017년 24개소, 2020년 34개소, 2027년 47개소를 공급해야 한다. 그 결과 2027년에는 전체 시설의 11.1%가 공공시설이 될 것이다. 만약 부족분의 80%를 공공으로 신설할 경우에는 2014년 155개소, 2017년 38개소, 2020년 55개소, 2027년 75개소를 공급해야 하며, 그 결과 2027년에는 전체 시설의 16.7%가 공공시설이 될 것이다.
기관 수가 아닌 입소정원을 기준으로 하면, 부족분의 30%가 공급되면 입소정원은 58,013명, 부족분의 50%가 공급된다면 입소정원은 91,613명, 부족분의 80%가 공급되면 입소정원은 141,863명으로 각각 전체 정원의 18.2%, 28.7%, 44.5%를 차지할 것이다.
노인입소율과 부족분의 비율에 따라 국공립 노인장기요양시설을 건립하게 될 때 필요한 소요예산은 다음과 같다. 이는 시설당 평균 50억원이 소요될 것으로 가정한 것이다.
국공립 노인장기요양시설에 대한 투자방식과 관리운영방안
노인장기요양시설은 소유와 운영을 어떻게 결합할 것인지에 따라 여러 가지 관리운영상의 장·단점이 존재한다.
정부 소유, 국민연금관리공단 소유, 건강보험관리공단 소유의 세 가지 방안이 가능한데, 건강보험관리공단은 시설에 대한 평가, 감독의 기능을 한다는 점에서 실제 가능한 안은 정부 소유와 국민연금관리공단 소유다. 국민연금 기금의 투자방식에 따라 정부와 국민연금관리공단의 역할과 책임은 달라진다. 즉, 주요한 투자방식인 채권투자, 직접투자, 민자투자 방식의 채택에 따라 정부와 공단의 책임은 변한다. 중앙정부나 지방정부가 노인장기요양시설 건립 목적의 특수목적채권을 발행하고 이를 국민연금기금이 구매할 경우, 기금은 투자자의 역할만을 수행하게 되고 시설은 지자체 직영 혹은 민간위탁 방식으로 관리, 운영될 것이다. 반대로 직접투자 방식을 채택할 경우, 기금이 투자와 운영자로서의 역할을 수행해야 하나 현재 공단의 조직 및 전문성으로는 직접 운영이 불가능하여 민간위탁방식으로 운영될 것으로 예상된다. 또한 민자투자방식 중 BTL 방식을 채택할 경우, 국민연금 기금이 국공립노인요양시설의 투자자로서 정부로부터 임대료를 받게 되고, 시설운영은 지자체 직영, 또는 민간위탁 방식으로 이루어질 것이다.
사회적 수익
국공립 노인장기요양시설 인프라 투자로 국공립 노인장기요양시설을 지자체별로 평균 2개를 건립하여 총 559개 시설을 확보할 경우, 시설에 입소할 노인의 수는 58,013명∼141,863명에 달한다. 이 중 공급 부족분의 50%만큼 추가 공급할 수 있는 투자가 이루어진다면 확충된 국공립 시설 종사자 수는 최소 46,379명에서 최대 57,577명이 될 것으로 기대된다.
첫째, 국공립 시설 확충으로 장기요양 종사자의 신분 및 노동조건 개선, 이직률 감소, 종사자들의 건강증진으로 인한 의료비 절감효과가 있을 것으로 보인다. 둘째, 국공립 시설 확충으로 장기요양서비스의 질이 높아지고, 양질의 장기요양서비스에 대한 접근성이 향상된다. 공공시설 서비스 수준은 전체 노인요양시설 서비스 질을 향상 견인하고, 이는 시설 서비스에 대한 규제, 감독, 모니터링 강화 기반으로 연결될 수 있다. 셋째, 서비스 질 제고는 시설 입소 노인의 삶의 질 향상 및 육체적·정신적 건강을 증진시키며, 이는 다시 입소노인의 건강증진으로 인한 의료비 절감 효과를 가진다. 넷째, 국공립 노인요양시설 확충으로 시설 입소 노인의 가족들의 경제활동(취업중단자 감소, 근로시간 증가) 또는 사회활동 참여 기회를 증가시킬 것으로 기대된다. 또한 시설 입소 노인의 가족들의 돌봄 관련 갈등 해소, 돌봄부담을 경감시킴으로써 신체적·정신적 건강이 증진되고, 삶의 질이 향상시킬 것이다. 이로 인한 국민의료비 절감 효과가 예상된다.
연금의 지속가능성 측면에서 보면, 요양시설 종사자 및 입소노인 가족의 경제활동 증가에 따른 국민연금가입자의 직·간접적인 증가 효과, 보험료 수입의 지속적인 증가 등의 사회적 수익이 있다. 예를 들면 장기요양 종사자 증가 및 노동조건 개선에 따른 고용의 지속성 제고로 인해 국민연금 보험료 수입의 증가 및 지속성이 발생하며, 이 10년간 납입하는 국민연금 보험료는 약 1조원을 넘을 것으로 추정된다.
고용유발 면에서 노인장기요양시설 인프라 투자는 효과가 크다. 이는 앞서 살펴본 직접적인 고용창출 효과는 물론 간접적인 고용창출 효과까지 포함하는 것으로서 더욱 광범위하다. 의료 및 보건 분야의 경우 취업유발 계수는 14.7, 고용유발 계수는 12.2이며, 사회복지서비스의 경우 42.7, 38.0으로 다른 산업에 비해 월등하게 고용유발계수가 높다는 특징이 있다(한국은행, 2014). 국공립 노인장기요양시설에 대한 투자로 인하여 2027년까지 발생하는 취업유발효과가 발생하는데 앞서 제시한 규모(1조 6,750억 원, 2조 7,950억 원, 4조 4,700억 원)의 투자 각각에 대해 6만 3,613명, 10만 6,149명, 16만 9,762명의 효과가 발생할 것으로 추정된다. 고용량 증가는 앞서 제도적 편익에서 설명한 것과 마찬가지로 국민연금에 대한 기여 증가를 가져오는데, 각 개인이 고용기간 동안 국민연금을 납입하는 보험료를 평균 A값 기준으로 9%라 간주할 경우, 이러한 투자로 인해 고용자 기준 매년 각각 약 1,374억 원, 약 2,300억 원, 3,667억 원의 보험료 납입액 증가 효과가 발생한다. 이는 국민연금기금의 투자액 대비 매년 약 8.2%에 달하는 만큼의 국민연금 가입자 보험료가 국민연금기금으로 추가 유입됨을 의미한다. 즉, 투자액의 약 8.2% 만큼의 국민연금보험료 증가 효과가 발생한다. 한편 안심하고 맡길 수 있는 국공립 시설의 증가로 인해 입소노인 가족들이 경제활동에 참여하게 됨으로써 총 287억 원의 연금보험료 수입이 증가하는 효과가 있을 것으로 기대된다.
또한 국민연금기금의 장기요양시설 인프라 투자가 가져오는 국내 생산유발 창출 및 부가가치 창출 효과가 발생하는데 추정액은 다음과 같다. 국민연금기금의 장기요양시설인프라 투자가 각각 1조 6,750억 원, 2조 7,950억 원, 4조 4,700억 원 규모로 이루어지는 경우에, 산업연관표를 활용하여 2027년까지 투입된 투자액 대비 국내 생산유발 창출액은 각각 3조 1,695억 원, 5조 2,888억 원, 8조 4,582억 원으로 산출된다(<표 2> 참조). 또한 사회복지서비스로 인하여 창출되는 부가가치 유발효과는 1.00으로 다른 산업부문에 비해 부가가치 창출 효과가 낮은 편이며, 부가가치 유발효과는 각각 1조 2,825억 원, 2조 1,400억 원, 3조 4,225억 원이 될 것으로 추정된다.
결론
본 연구는 국공립 노인장기요양시설 확충을 위해 국민연금 기금을 어떻게 활용할 수 있는지를 구체화하고, 사회적·제도적 수익을 구체적으로 논의했다는 점에서 연구의 의의를 갖는다. 특히 금융적 수익 이외의 사회적 수익이 존재하고 이에 대한 규모를 일부 계량화하여 예시하였다는 점에서 의의를 가진다고 하겠다. 본 연구의 투자방안에 따르면 국공립 노인장기요양시설의 건립으로 인해 직접적으로 종사자들이 10년간 납입하는 연금보험료가 1조 원이 넘고, 산업연관표에 의해 살펴보면 국민연금보험료 수입이 1조 3,700억 원 ~ 3조 6,670억 원이 추가 유입되는 것으로 나타난다. 국민연금 제도의 지속가능성의 큰 축인 연금보험료의 수입은 경제활동 참가율의 증가에 의해 결정된다는 점에서, 본 연구는 국민연금기금투자가 국공립 노인장기요양시설 투자로 최대 금융수익을 다소 희생할 때 어느 정도의 사회적 수익 및 제도적 수익을 확보할 수 있을 것인지를 보여준다. 그리고 국민연금기금의 다른 방식의 투자에 관한 사회적 논의 진전에 필요한 기초자료를 제공하고 있다. 무엇보다도 이런 투자는 정치적 결정으로 접근할 수 있다는 점에서 민간 연기금과는 다른 속성을 가지고 있으며, 신뢰와 수익이라는 순환구조를 연금가입자에게 어떻게 설득하느냐는 남은 과제라고 할 수 있다.
참고문헌
양난주, 2014. “영리·비영리 노인장기요양시설의 차이와 동형화에 대한 연구”, 『한국사회복지행정학』, 16권 1호, 179-207.
주은선. 2012. “국민연금기금의 사회복지 부문 투입 방안과 사회적 효용: 사회서비스 공급체계 개편을 위한 연기금 투입”. 사회복지정책 . 39(3).
전용호, 2012, “영국과 독일의 노인 장기요양서비스의 시장화와 그 결과: 이용자 관점에서의 평가를 중심으로”, 『보건사회연구』, 32권 2호, 143-169.
한국은행, 2014, 『산업연관분석해설』.
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