2018년 12월 18일 오후2시, 국회의원회관 제2세미나실에서 국회 과학기술정보방송통신위원장실(위원장 노웅래)이 주관하고 정보통신정책연구원(KISDI)이 주최하는 ‘국내외 인터넷 기업 간 역차별, 그 해법은’ 토론회가 열렸습니다. 오픈넷 박경신 이사(고려대 법학전문대학원 교수)가 토론자로 참여했습니다.

* PDF: 토론문(1)_국내외 인터넷 기업 간 역차별, 그 해법은_오픈넷 박경신

피해자 없는 역차별 논의, 번짓수 틀린 과대소득 논의

I. “역차별” 담론 마저도 일관되게 갈라파고스적

“인터넷사업자는 국내법상 존재하는 각종 규제를 준수해야 하지만 해외 사업자는 동일한 법 적용을 받지 않고 있어 국내 기업의 경쟁력이 현저히 저하되고 있다. 이 역차별을 해소하기 위해 외국업자에게 똑같은 규제를 적용해야 한다”는 주장이 정부여당 내에서 인기를 얻고 있다.

적반하장이라고밖에 말할 수 없다. 국내 인터넷기업을 ‘차별’하는 것은 정부와 국회가 우리나라에서만 유일무이하게 만들어 적용하고 있는 갈라파고스적 규제들이다. 게시물이 불법이 아니라도 요청만 있으면 30일 동안 게시물을 차단해야 하는 임시조치제도, 게시물이 불법이 아니라도 ‘건전한 통신윤리 함양을 위해 필요’하다면 삭제차단하겠다는 방송통신심의위원회의 시정요구제도, 우리 국민이 접속하는 웹사이트로서 자본금 1억 이상이라면 무조건 신고를 해야 하는 부가통신사업자신고제도, 불법물을 사전차단하지 않으면 형사처벌까지 당할 수 있는 ‘기술적 조치’ 의무조항들, 청소년의 합법적인 콘텐츠 접근을 막기 위해 실명제까지 하라는 청소년유해매체물실명제, 청소년유해물도 아닌 인터넷게임을 하려는 사람들도 실명확인을 하라는 인터넷게임실명제, 이들 실명제를 위한 온라인 상의 본인확인 방식도 이동통신사의 배만 불리는 고비용의 휴대폰본인확인을 선택할 수밖에 없게 강요하는 본인확인기관제도, PC방을 포함한 모든 스타트업들의 전용회선료를 세계 최고 수준으로 높이고 있는 발신자부담 종량제 상호접속고시, 모든 온라인결제와 행정민원 서명에 공인인증서를 요구하는 공인인증서제도, 밤 12시부터 새벽 6시 사이에 청소년을 잠을 자야 한다는 폭력적인 전제에 만들어진 게임셧다운제, 진실이나 감정표현도 불법물로 분류하여 매년 1만건 넘는 기소가 이루어지는 명예훼손/모욕죄 법규 등 수많은 제도들이 국내기업들을 괴롭혀 왔다. 이 법들이 우리나라에 공익적으로 좋은지 안좋은지를 지금 다투지 않겠다. 중요한 것은 이 규제들은 OECD국가들 중에서 우리나라에서만 존재하고 있으면 우리나라 인터넷기업들의 발목을 잡고 있다는 것이다. 이는 마치 미국에서 50년대에 법률로 유색인종들인 기차 버스 앞에 못타게 하였는데 그 ‘차별’을 해소하기 위해 백인들도 기차 버스 앞에 못타게 하겠다는 것과 마찬가지이다.

보통 국가가 공익적인 목적으로 만든 규제에 대해 기업들이 과도하다고 불만을 표시하면 공익을 훼손하지 않는 범위에서 제도개선 가능성을 검토하는 것이 보통이다. 그런데 우리나라 정부는 해외 인터넷기업들에까지 그 제도를 적용해서 ‘평등한 규제환경’을 만들겠다는 특이한 자세를 보이고 있다. 도대체 어느 나라가 자국규제 때문에 기업들이 힘들어하는 것을 두고 ‘역차별’이라고 부르면서 외국 기업에 부담을 돌리려 하는가? 갈라파고스 제도로 사고를 쳐놓고 갈라파고스적인 해법을 내놓는 형국이다.

더욱 중요한 것은 위에서 말한 대부분의 법의 관할은 애시당초 국내에서 활동하는 해외 인터넷기업에 적용되어 왔다는 점이다. 정보통신망법, 전기통신사업법, 개인정보보호법 등등 어느 법도 그 적용이 국내에 사업장을 두고 있는 기업에 관할이 한정된다고 명시되어 있지 않다. 실제로 2009년에 구글이 유튜브의 한국세팅에서 게시기능을 떼어낸 이유는 당시 정보통신망법 상 인터넷실명제가 적용되었기 때문이었다. 트위터나 페이스북도 당연히 방송통신심의위원회의 심의대상이 되고 있다. 당연한 일이다. 한국에 결함 있는 물건을 판매하면 당연히 한국법원의 제조물책임소송의 대상이 되듯이 한국에 결함 있는 서비스를 제공하면 당연히 한국의 규제당국의 규제를 받게 된다.

공정거래법에서만 역외적용 논의가 별도로 있는 이유는 외국 기업의 행위의 효과가 물건을 매개로 직접 국내에 전달되는 것이 아니라 시장을 통해 간접적으로 전달된다는 특성 때문이었다. 공정거래법은 거의 유일하게 사람의 행위가 신호나 거래를 통하지 않고 ‘시장’이라는 매우 추상적인 실체를 통해 타인에게 영향을 줄 것이라고 전제하는 법이다. 예를 들어 외국 회사 A와 B가 가격담합을 하고 국내인이 A와 B의 물건을 사지 않더라도 또 국내인이 A와 B 사이의 가격에 대한 정보를 접하지 않더라도 이들의 가격담합이 국내가격에 영향을 준다는 가정을 두고 있다. 공정거래법에서 역외적용이 명시적으로 논의되는 이유는 인과관계의 공백을 메꾸기 위해 필요하기 때문이다.

집행력 문제도 마찬가지이다. 인터넷기업들은 국내망을 통하지 않으면 국내에서 활동할 수 없다. 방송통신심의위원회와 방송통신위원회는 불법적인 콘텐츠를 제공하거나 불법영업을 하는 외국 웹사이트를 차단할 권한을 가지고 있다. 예를 들어, 우리가 미국에 국제전화를 하면 AT&T를 통해서 미국의 수신자와 통화를 하게 된다. 전화로 음란한 대화를 들려주는 경우가 있는데 우리 국민들이 이를 많이 이용한다고 하자. 어떻게 하면 되겠는가? AT&T에 우리나라 통신규제를 적용하자고 하는가? 우리가 중국에서 유해장난감을 주문하면 국제택배로 물건을 받을 수 있다고 하자. 그러면 우리는 중국업체에 한국의 유해물 규제를 적용하자고 하는가? 보통은 AT&T와의 연결을 끊도록 하거나 유해장난감이 들어오지 못하도록 세관에서 걸러낼 것이다.

해외 인터넷기업은 해외에 있기 때문에 매우 쉽게 국내 규제당국의 집행력의 영향을 받게 된다. 위의 여러 규제들의 집행력을 뒷받침해 줄 메타규제라고 할 수 있는 부가통신사업자 신고제도도 지금 당장 구글과 페이스북 본사에게 신고의무를 적용하지 않을 이유가 없다. 신고를 하지 않으면 관련자를 2년의 징역에 처하게 할 수도 있다. (전기통신사업법 제96조) 당장 신고되지 않은 부가통신사업은 범죄가 되므로 이를 “교사 및 방조하는 정보”인 웹사이트는 방송통신심의위원회 심의를 통해 차단을 할 수도 있다. (정보통신망법 제44조의7 제1항 제9호) “임시중지제도”가 별도로 필요한지 의문이다.

그렇다면 이렇게 관할과 집행력이 외국업체에 대해 존재하는 상태에서 역차별적 효과가 나타나는 이유는 무엇인가? 필자가 보기에는 규제당국 자체가 자신이 집행하는 규제가 너무 갈라파고스적임을 알고 있어 규제집행의 의지가 없거나 규제를 실제로 집행하기 어려운 점이 있기 때문이다. 부가통신사업자신고제도가 자유국가에서는 유례를 찾아볼 수 없는 제도임을 규제당국도 잘 알고 있기 때문이다.

역차별에 대한 해답은 자명하다. 부가통신사업자신고제도, 임시조치제도 등등 갈라파고스 제도들을 없애서 규제환경이 국제수준에 비슷하게 만들어주는 것이다. 위의 규제들이 소비자나 공익 보호를 위해 명백히 필요하다면 모를까 그런 정황은 보이지 않는다. 예를 들어, 불법이 아니라도 요청이 들어오면 차단해야 한다는 임시조치제도는 누구를 위한 공익인가?

한국인터넷기업협회 회장 박성호 사무총장이 국내 인터넷기업들을 대표하여 토론회에서 한 말을 기억해보자. “역차별을 빌미로 규제가 새로운 규제를 낳고 있는 형국이다”. 즉 국내 인터넷기업을 “피해자”인 것처럼 치장시켜놓고 실제로는 국내 인터넷기업들을 옥죄는 새로운 규제들을 만들고 있다는 것이다.

결론적으로, 위와 같은 논의에 따라 아래 제안들에 대해 차례로 간략히 의견을 표명해보자면 다음과 같다.

• 역외적용 명문화 – 불필요함.
• 국내대리인제도 – 연락을 전달하는 ‘대리인’으로 기능하는 한에서는 반대하지 않음.
• 임시중지제도 – 반대함. 제2의 방송통신심의위원회를 만드는 것에 불가함.
• 부가통신사업신고제 – 제도 자체를 폐지할 필요가 있음.
• 국제공조체계 – 무엇을 의미하는 것인지 불분명함.
• 인터넷시장현황파악 – “부가통신서비스의 위상과 영향력이 증대”된 것에 대한 현황파악은 필요하나 이를 위해서는 정보와 콘텐츠를 제공하는 다른 산업과의 비교가 필요함. 예를 들어, 언론사의 광고주들과 네이버/다음 중에 누구의 메시지가 더 영향력이 있는가? 더욱 중요한 것은 유튜브, 네이버, 카카오가 제공하는 컨텐츠들은 대부분 이용자들이 제공하는 것인데 이런 경우에 이들 플랫폼을 통해서 유통된다고 해서 이들 플랫폼의 영향력이 증대되었다고 볼 수 있는가?
• 부가통신사업자 적용 규제 새로이 개발 – 이미 충분한 규제들이 존재하고 있음. 더 이상의 부가통신사업자 규제는 불필요함. 독점규제법은 진입장벽이 매우 낮은 시장이기 때문에 전세계적으로 ‘기만’의 요소가 없는 한 독점규제법을 적용하고 있지는 않은 상황임. 2018년4월 EU 온라인중개플랫폼 규제는 기업들과 소비자들간의 거래를 중개하는 플랫폼들에 한하여 (1) 검색 및 매대 랭킹투명성 (2) 제재투명성 (3) 분쟁해결신속성을 요구하는 규제임. 우리나라에는 그런 규제가 없는가? 이런 규제가 역차별의 원인인가?

II. 망 이용 대가 논란

망 이용 대가는 역차별해소의 또하나의 방식으로 논의되고 있다. 즉 해외사업자들이 국내에서 돈을 벌어가고 있으니 망사업자에게 별도의 대가를 치러야 한다는 것이다.

요즘 구글, 네이버, 카카오 등의 인터넷기업에 ‘망 이용 대가’를 물려야 한다는 말이 유행처럼 번진다. 5G 시대에는 망사업자들이 인터넷기업들에 ‘고속’ 인터넷을 비싸게 팔 수 있어야 한다거나 국외 인터넷기업들에 국내 접속료를 받아야 한다는 등의 주장이 확산되고 있다.

인터넷이 정치적, 경제적 민주화의 도구로 여겨져온 것은 인터넷의 ‘참여적인 매체’로서의 성격 때문이었다. 힘없는 개인들도 방송이나 신문과 같이 대중에게 동시에 호소할 수 있는 매스커뮤니케이션의 생산자가 되어 이들의 ‘참여’ 아래 여론과 산업이 형성된다는 것이었다.

이렇게 만인이 만인에게 한꺼번에 소통할 수 있는 인터넷은 어떻게 물리적으로 가능할까? 수억 개의 모든 단말이 다른 단말에 직접 연결하는 것은 불가능하다. 인터넷의 혁명은 그렇게 하지 않고도 모두가 서로 통신할 수 있게 했다는 것이다. 어떻게? 모두가 서로의 전령이 되어주기로 한 것이다. A와 Z 사이의 통신이 가능하도록 하기 위해 B, C, D, E, F, G 등 많은 단말들이 물을 먼 곳에서 길어서 불을 끌 때 사람들이 줄을 서서 양동이를 전달하듯, 차례대로 정보 전달을 하기로 약속했다. 모든 단말이 각자 자신의 이웃 단말이 전달한 정보를 다른 방향의 이웃 단말에게 전달하는 소임에만 충실하면 모두가 모두에게, 즉 C도 W에게, L도 H에게 통신을 할 수 있다는 것이 인터넷의 혁명이었다.

그런데 이를 위해서는 또 하나의 원칙이 필요했는데 각자가 자신의 이웃 단말과의 통신에 대해서 돈을 받지 않기로도 약속한 것이다. 우편이나 전화처럼 발신자나 수신자에게 돈을 받으려 했다면 발신자와 수신자는 중간에 몇개의 단말을 거쳤는가에 따라서 비용을 물고 그 비용은 각각의 중간 단말에게 배분됐어야 할 것인데 이를 정산하는 거래 비용만으로 인터넷은 붕괴되었을 것이다. (바로 이런 이유로 ‘망 이용 대가’를 받자는 주장이 유럽에서 2012년도에 한 번 있었지만 단박에 폐기되었다. 유럽의 방송통신위원회라고 할 수 있는 BEREC은 “발신자부담원칙(Sending Pary Network Pays)은 인터넷의 분산화되고 효율적인 라우팅 방식을 통한 정보전달에 근본적으로 충돌한다”)고 하였다.¹⁾

결국 자신에게 전달된 정보가 누구에게서 왔고 누구에게로 가는지 어떤 내용인지에 관계없이 다음 사람에게 무료로 전달해준다는 원칙이 정립됐다. 이렇게 모두가 모두의 정보 전달에 기여하는 대신 서로간에 배달료를 받지 않는다는 원칙이 바로 망중립성이다. 정보 전달에 대해 돈을 받지 않는다는 것은 더 빠른 전달 또는 더 안정적인 전달에 대해 돈을 받지 않는다는 것과 등가이고 망중립성의 더 잘 알려진 표현인 ‘우대 금지(no prioritization)’ 원리이다. 또 정보의 내용이나 수발신인의 신원에 따라 정보전달을 차별한다는 것은 정보전달가격을 무한대로 한다는 것과 등가이니 역시 ‘차별금지(no discrimination)’도 여기서 도출된다. 인터넷의 민주성은 모두가 서로의 정보 전달에 무상으로 기여한다는 참여적인 기초에서부터 시작된 것이었다.

덕분에 인터넷은 무료 정보의 바다가 되기도 했다. 내 웹사이트에 다른 대륙의 누군가가 접속하여 정보를 퍼간다고 해서 내가 정보전달료를 물어야 한다면 나는 웹사이트에 무료로 정보를 올리려 하지 않았을 것이다. 특히 다른 사람들의 정보까지 받아 올려 또다른 사람들이 퍼가도록 하는 것은 언감생심이었을 것이다. 다음 메일, 네이버 검색, 카카오톡, 유튜브, 페이스북을 우리가 무료로 이용할 수 있는 것은 전적으로 망중립성 덕택이다.

그런데 시대가 흘러 서로간의 연결을 대행해주고 돈을 받는 기업이 생겨났다. 이게 바로 망사업자이다. 망사업자는 많은 단말들 사이의 연결을 통제하게 되어 지금은 A에서 Z까지 가는 동안 30개의 단말을 거친다면 그중 10개쯤을 통제하는 경우도 있을 정도가 됐다. 이를 바탕으로 망사업자들은 ‘정보전달 전 구간은 아니라도 상당 부분을 책임지므로 배달료를 받겠다’는 주장을 하기 시작했다. 전선의 용량을 키워서 한꺼번에 많은 정보가 자신과 오가도록 하는 접속료와는 완전히 다른 개념이다.

이게 바로 한국 망사업자들이 ‘망 이용 대가’라고 부르는 것인데 외국에서는 이런 표현 자체가 없다. 굳이 대응되는 단어를 찾자면 ‘(망사업자의) 최종소비자에게 정보를 전달하는 요금’을 발신자로부터 받겠다는 의미로 ‘터미네이션 피’(termination fee)라고 부른다. 전화망 사업자들끼리는 이것을 받지만 인터넷에서는 금기시되어왔다.

‘망 이용 대가’라는 개념은 인터넷의 작동 원리에 정면으로 위배되고 결국 인터넷의 참여적 매체로서의 기능을 마비시킨다. 국내 망사업자가 그렇게 돈을 번다면 외국의 망사업자들도 자신이 한국 국경까지 정보 전달을 한 것에 대한 ‘망 이용 대가’를 한국의 이용자나 망사업자들로부터 받으려 들 것이다. 심지어는 유력한 정보 제공자들은 국내 이용자가 정보를 퍼갈 때만 유료로 하려 들 것이며 ‘정보의 바다’는 한국에서만 귀신같이 증발해버릴 것이다.

III. 해외 paid peering 사례에 대한 오해

많은 통신사업자들이 다음 사례들을 들면서 ‘망 이용 대가’를 해외 인터넷기업들로부터 국내 망사업자들이 받을 수 있다고 주장하고 있다. “2013년 미국 Comcast vs. Level3, 2014년 (미국) Comcast vs. 넷플릭스; 2012년 (프랑스) France Telecom v. Cogent; 2013년 (프랑스) 구글 vs. Orange; 2013년 (프랑스) 페이스북 vs. vs. Orange”

그러나 위의 사례들은 모두 콘텐츠사업자들이 망사업자와 직접 접속하면서 만들어진 paid peering사례들이며 국가가 이를 강제한 것이 아니라 자발적인 협상에 의해 이루어진 것들이며 망중립성을 준수하면서 이루어진 것들이다. 망 가치가 상대적으로 높은 사업자가 망 가치가 낮은 사업자로부터 접속료를 받는 것은 망중립성을 위반하지 않으며 이는 꼭 전 세계 모든 라우터들과의 연결을 책임지는 완전중계접속(full transit)료가 아니라 partial transit이라도 마찬가지다.

최근에 “SKB-페북 사태 재발 방지…망이용료 가이드라인 만든다(김위수 기자  [email protected] | 입력: 2018-12-14 18:04)”는 보도가 떴는데 방통위가 제시하고 있는 것은 국가가 (1) 직접접속을 강제한 후 fee 협상에 개입하거나 (2) 캐시서버 IDC설치비용 협상에 개입하겠다는 것으로 보인다.

단기적으로 국내기업들이 OECD내 최고의 망접속료를 내고 있는 상황에 대해 역차별을 해소하려면 외국기업들이 캐시서버 비용을 물도록 하거나 paid peering을 하도록 강요하고 그 액수까지 개입하면 역차별은 해소될지 모른다.

그러나 장기적으로 결국 국내기업들이 물고 있는 망접속료 문제는 영원히 해결되지도 않을 것이다. 과연 국가가 이렇게 통신3사의 담합을 장려하여 망접속료를 높게 유지하여 취하려는 것이 무엇인가? 더욱이 이와 같이 사기업들의 협상에 국가가 개입하여 한쪽을 협상을 지원하려고 하는 것은 미국 기업들의 경우 FTA 위반 문제가 발생할수 있다. 결국 국내에서 온라인서비스를 제공하기 위해서는 더 높은 망접속료의 형태로 금전적 제재를 가하겠다는 것과 마찬가지이기 때문이다. 해외 기업과 국내 기업과의 협상을 우리 기업쪽에 유리하게 이끄는 것은 정부의 의무일지도 모른다. 그러나 그런 행위가 국내 기업들도 장기적으로 성장을 마비시키는 행위라면 어떻게 해야 할까?

1) BEREC’s comments on the ETNO proposal for ITU/WCIT or similar initiatives along these lines, 2012년11월14일 https://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/others/1076-berecs-comments-on-the-etno-proposal-for-ituwcit-or-similar-initiatives-along-these-lines “IP interconnection agreements only involve the provision of capacity of the interconnection link and not the end-to-end transmission of particular data flows across different autonomous IP networks. Unlike voice traffic on old PSTN networks, data does not travel over an exclusive, dedicated network connection, and it is not possible to ascertain the nature or volume of a particular data flow end-to-end (and so not possible to charge for it that way either. . . ETNO’s proposed end-to-end SPNP approach to data transmission is totally antagonistic to the decentralised efficient routing approach to data transmission of the Internet.”

[관련 글]

• [토론문] 우리나라 인터넷 접속료: 과대소득을 올리고 있는 이가 누구인가? – ‘국내외 인터넷 기업 간 역차별, 그 해법은’ 토론회(2) (2018.12.18.)

글 | 박경신(고려대 법학전문대학원 교수/오픈넷 이사)

‘규모의 경제’라는 말은 많이 쓰지만 ‘규모화’(scaling)란 말은 치과 갈 때 말고는 한국에서는 잘 쓰지 않는다. ‘규모화’는 문제의 규모에 적합한 규모의 해법을 찾는 것을 말한다. 예를 들어, 공무원 1명이 건물 수십만개의 소방점검을 1년 안에 해야 하는 상황은 규모화가 필요하다.

옛날에 ‘운동’이란 골방에서 등사한 삐라 수십장을 감시를 무릅쓰고 뿌리기로 상징되었다. 수천만 국민을 향한 홍보수단으로는 전혀 규모화가 되지 않은 해법이었고 변화는 무지한 대중의 거듭된 배신을 거치며 고통스럽게 느린 속도로만 찾아왔었다. 그런 고통의 한 면에는 어떤 방송·신문도 보도해주지 않는 청계천 의류공장의 살인적 청소년노동을 알리기 위한 22살 청년의 분신도 있었다.

인터넷은 약자들 간의 소통을 규모화했다. 방송·신문의 외면을 받는 힘없는 개인에게도 매스커뮤니케이션의 기회를 주었다. 인터넷 중에서도 월드와이드웹의 구실이 컸다. 부지불식의 다수가 내 웹사이트를 ‘방문’할 수 있게 하여 이메일보다 훨씬 더 확장성 있는 소통이 가능해졌다. 검색엔진은 그런 ‘방문’의 길잡이가 되어주었다. 1인이 불특정 다수의 수백만명에게 자신의 주장을 전달하는 문제에 인터넷은 규모화된 해법이 되었다.

결국 인터넷은 운동을 규모화해내었다. 더 이상 운동은 목숨을 건 소수에 의존하는 위험한 것일 이유가 없게 되었다. 인터넷이 운동을 주도하진 않지만 대중참여의 촉매제가 된 것만은 사실이다. 이것이 인터넷이 다른 기술과 다른 점이다. 지금까지의 신기술들은 항상 상대적 불평등 그리고 억압을 심화하는 부작용 때문에 진보세력들에게 고민의 대상이었지만 인터넷은 더 많은 사람을 공론과 생산의 주인 자리로 호명하는 긍정적 효과가 명백했다. 1995년 이후 소위 ‘디지털 권리’ 수호단체의 수가 세계적으로 급증한 이유이다.

거대 인터넷기업들의 등장을 가리키며 ‘인터넷이 집중화되어 있어 더 이상 민주화와 해방의 도구가 아니다’라는 사람이 많이 있다. 그러나 네이버, 유튜브를 통해 뿌려지는 정보와 동영상은 누구의 것인가? 바로 이용자들이 생산한 것이다. 인터넷기업들은 이들 정보가 무료로 지나가는 경로일 뿐이다. 경로의 점유율이 높아진다고 해서 경로 운영자의 영향력이 높아지는 것이 아니다. 국민의 45%가 케이티(KT) 망을 이용해 인터넷에 접속한다고 해서 케이티의 영향력이 높아지는 게 아니다. 경로 운영자에 대한 감시가 필요한 것이지 운동의 규모화를 의심할 일이 아니다.

운동의 규모화가 가능했던 것은 망중립성 덕분이다. 망중립성은 동네에 불이 나면 동네 주민들이 모두 저수지까지 나란히 서서 양동이를 ‘옆으로 전달’하여 불을 끄듯이 모든 단말들이 서로 간에 타인의 정보를 내용과 수·발신자에 관계없이 무료로 배달해준다는 원칙이다. 세계 누구든 정보를 요청한 사람에게 정보를 보내주는 월드와이드웹식 소통모델이 가능해진 것은 망중립성 덕이다. 수많은 개인과 회사가 무료 앱, 무료 정보, 무료 플랫폼을 정보배달료(소위 요즘 ‘망이용 대가’로 불리우는) 걱정 없이 인터넷에 올린 것도 망 중립성 덕이다. 망 중립성 없이는 민중의 지식 기반과 상호 소통 능력을 강화했던 인터넷의 역할은 없다.

그런데 문재인 정부 들어서 망중립성을 각종 방식으로 완화하려는 움직임이 정치권, 과학기술정보통신부, 방송통신위원회, 이동통신사 등을 중심으로 나타나고 있다. ‘망 이용 대가’ ‘무임승차’ 등등 대중을 속이는 개념이 동원되고 있다. 우리를 다시 골방으로, 최루탄 앞으로, 불편하고 위험한 운동방식으로 몰아넣으려는 움직임을 마주하여 단 한발짝도 물러설 수 없다.

이 글은 한겨레에 기고했습니다. (2019.01.17.)

2018년 12월 18일 오후2시, 국회의원회관 제2세미나실에서 국회 과학기술정보방송통신위원장실(위원장 노웅래)이 주관하고 정보통신정책연구원(KISDI)이 주최하는 ‘국내외 인터넷 기업 간 역차별, 그 해법은’ 토론회가 열렸습니다. 오픈넷 박경신 이사(고려대 법학전문대학원 교수)가 토론자로 참여했습니다.

* PDF: 토론문(2)_국내외 인터넷 기업 간 역차별, 그 해법은_오픈넷 박경신

우리나라 인터넷 접속료: 과대소득을 올리고 있는 이가 누구인가?

역차별 해소와 해외 기업 망이용료 주장들은 해외 기업들이 국내에서 소득은 올리고 책임을지지 않는다는 주장과 맞닿아 있다.

해외 기업의 국내 소득 과세 문제를 따져보자. 기업은 전 세계에 재화와 용역을 수출한다. 그런 의미에서 모든 수출 기업은 외국에서 소득을 올린다. 그렇다고 해서 현지 정부에 소득세를 내지는 않는다. 소득세는 소득을 올리기 위한 행위가 어디에서 벌어지는가를 기준으로 과세한다. 이는 국제 세법의 상식이고 이중과세를 방지한다. 구글·페이스북의 국내 소득에 대해 과세하려면 현대, 기아 자동차의 미국 내 소득 과세는 어떻게 할 것인가? 경제협력개발기구(OECD)에서 논의되는 ‘구글세’는 소득에 부과하는 것이 아니라 부가가치세다. 국경이 없는 인터넷의 성격을 전제로 하고 새로운 국제 세법을 만들려는 OECD의 논의가 마무리돼간다.

이 외에 살펴볼 것은 국내 망사업자들이 제공하는 인터넷접속료이다. 보통 인터넷접속료는 Mbps당 가격으로 비교하는데 우리나라는 $9.22로서 “미국과 유럽의 각각 4.3배, 7.2배 정도인 것으로 나타남 (Telegeogrphay 2018자료)”로 나타난다. 이에 대해 예상되는 통신사 반박은 “아시아지역 평균보다는 낮다”는 것인데 아래 Figure 4와 Table 4(2013년)를 보라.¹⁾ 마닐라나 뭄바이 등은 접속료가 매우 높다. 이들 도시들을 비교대상으로 할 것인가? 우리나라보다 낮은 홍콩, 싱가폴, 일본을 대상으로 할 것인가?

인터넷접속료는 세계적으로 시간이 흐르면서 줄어드는데 왜냐하면 망사업자들 사이에서 무정산직접접속(peering)을 더 많이 하면서 또는 무정산직접접속이나 중계접속을 더 쉽게 할 수 있는 IX에 접속하는 망사업자가 늘어나면서 각 망사업자들이 자신들의 고객인 개인이나 기업들에게 전 세계 라우터들과의 인터넷접속을 제공하기 위해 더 높은 망 가치를 가진 망사업자들에게 지불해야 하는 서비스 원가라고 할 수 있는 중계접속료가 줄어들기 때문이다.

결국 Telegeography의 2018년 보고서²⁾를 보면 일본은 2불/mpbs, 싱가포르 1불 39센트/mbps로서 우리나라의 $9.22과 비교도 되지 않는다.

그동안 뭄바이도 가격이 떨어져 이제 한국보다 더 싸다(2016년 자료).³⁾

그 원인은 무엇일까? Figure 5를 보라. 통신사 경쟁상황과 GDP대비 인터넷접속료가격의 상관관계를 보라.⁴⁾

결국 우리나라의 높은 인터넷접속료는 우리나라의 시장상황과 무관하지 않다. 즉 대기업 3개사가 모바일의 100% 및 유선 85%를 과점하고 있는 상황을 살펴볼 필요가 있다.

1) 2013년 United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific 보고서https://www.unescap.org/sites/default/files/Discussion%20Paper-Transit-…

2) https://blog.telegeography.com/outlook-for-ip-transit-prices-in-2018

3) Brianna Boudreau, Senior Analyst, TeleGeography http://www2.telegeography.com/hubfs/2017/presentations/telegeography-pt…

4) 전게서, 2013년 UN보고서

[관련 글]

• [토론문] 피해자 없는 역차별 논의, 번짓수 틀린 과대소득 논의 – ‘국내외 인터넷 기업 간 역차별, 그 해법은’ 토론회(1) (2018.12.18.)

글 | 손지원 (오픈넷 변호사)

모든 표현물은 자유롭게 표현되고 흘러야 한다. 당연하게도 모든 사람은 누구에게 허락받거나 신고하지 않고 자기가 원하는 스토리를 자기가 원하는 방식과 경로로 전달할 수 있어야 한다. 화자는 정치적으로 공정할 필요도, 교양있고 올바르고 건전한 말만 해야할 이유도 없다. 자기의 표현물을 그냥 공개할 수도, 돈을 받고 팔 수도 있으며, 다른 사람의 표현물을 사서 대신 전달할 수도 있다.

이러한 표현의 자유의 당연한 원칙을 거스르는 법 중 하나가 방송법이다. 방송콘텐츠도 원래는 자유로워야 하는 표현물이다. 다만 방송콘텐츠가 일반적인 표현물과 다른 무언가가 있기 때문에 예외적으로 엄격한 각종 규제가 정당화되는 표현물이라고 보는 것이다. 그렇다면 방송콘텐츠를 일반 표현물과 다르게 만드는 그 ‘무언가’는 무엇일까. 이것은 곧 방송 규제의 근본적 이유와 연결된다. 방송콘텐츠와 다른 표현물의 구분은 표현물 자체의 특성이 아니라 표현물이 유통되는 경로, 즉, 전달 매체의 특성에서 비롯된다. 표현물이 공중에 동시적, 일방향적으로 침투시키는 구조의 매체를 통해 유통되었는가, 이러한 매체를 이용하여 표현물을 유통할 권리가 제한적으로 부여되었는가, 이로 인하여 수신자인 일반 국민들의 선택권이 제약되는가가 ‘방송’을 정의하는 기준이 되어야 한다. 방송을 규제하는 이유는 그러한 특성의 매체를 통해 대중에게 일방적으로 침투하는 표현물의 영향력, 그러한 매체를 이용할 권리를 부여받은 한정된 소수들이 콘텐츠 시장 혹은 사상의 시장에서 발휘할 수 있는 영향력이 상대적으로 크기 때문에, 이러한 무기를 쥐여준 국가가 방송사업자에게 공적 책임을 함께 부여하고 이들을 통제하기 위함이다. 쉽게 말해 TV나 라디오처럼 각 방송사들의 일방적 편성에 따라 프로그램이 송출되고 채널은 제한되어 있어 시청자들은 별다른 선택의 여지가 없이 그 소수의 메세지를 일방적으로 전해들을 수밖에 없는 매체라야 규제가 정당화되는 것이다.

인터넷은 어떤가. 인터넷은 양방향적 매체이며, 누구나 자유롭게 이 매체를 이용하여 표현물을 전달할 수 있기 때문에 셀 수 없이 다양한 서비스, 플랫폼, 채널이 존재하는 매체다. 이용자들은 자신이 원하는 콘텐츠만을 적극적, 능동적으로 취사선택해서 보고, 또다른 수많은 콘텐츠, 채널, 나아가 다른 수많은 플랫폼과 서비스들에 대한 자유로운 선택권이 상시적으로 보장된다. 한편 OTT, 동영상 서비스 사업자들이 국가로부터 어떠한 매체 사용권이나 시장에서의 독점력을 부여, 보장받은 바도 없다. 즉, 인터넷은 방송과는 전혀 다른 매체로, 인터넷을 통해 유통되는 표현물을 방송법으로 규제해서는 안 된다.

그런데 최근 김성수 의원이 대표발의한 방송법 전부개정법률안(이하 ‘통합방송법’)은 인터넷을 통해 유통되는 콘텐츠도 방송법으로 규율하는 내용을 담고 있다. 법안상 ‘방송’의 정의가 명확하지는 않지만, 인터넷을 통해 방송프로그램을 판매, 제공하는 사업자(넷플릭스, 아프리카 TV 등 인터넷 동영상 서비스 사업자), 그리고 이 사업자에게 콘텐츠를 판매, 공급하는 자(MCN, 크리에이터, 1인미디어, 인터넷개인방송진행자 등)도 방송사업자로 규정하고, 일정한 등록, 신고 절차를 통한 진입규제 및 광고규제, 내용규제의 대상으로 삼겠다는 것이다. 법안은 방송 매체의 특수성을 고려하지 않고, 일단 영향력이 있는 콘텐츠 사업자라면 규제가 필요하다라는 전제에서 시작하여 이를 무리하게 방송법의 범주로 포섭시키려 하고 있다.

방송법에서 가장 문제가 되는 부분은 내용규제이며, 통합방송법안에서 가장 문제되는 부분은 콘텐츠 제작자를 방송사업자로 규정하는 부분이다. 방송법상 방송은 그 내용이 공정성, 공공성을 유지하고 있는지 심의받으며, 기타 품위 유지, 건전성 등 엄격한 심의규정도 준수해야 한다. 위반 시 방송사업자는 방통위, 방심위로부터 제재나 과징금을 부과받을 수 있으며, 제재조치를 이행하지 않으면 벌금, 과태료도 부과받을 수 있고, 등록취소 사유가 될 수도 있을 것이다. 그런데 재미있는 동영상 콘텐츠로 수익을 내고자 하는 크리에이터들, 혹시 정치 논객으로 활동하면서 생활도 영위하고자 하는 1인미디어들에게 이러한 공공성과 공정성을 요구하며 심의, 즉 내용검열의 대상으로 삼는 것이 타당한가. 이러한 규제는 크리에이터들의 표현의 자유를 위축시키고 경직시킨다. 사람들이 이들에게 열광하는 이유는 방송과 달리 자유로운 표현을 할 수 있기 때문이다. 앞으로 철구가 품위있는 말을 해야 하고, 망치부인이 정치적 쟁점에 대해 공정하게 말해야 한다면 무슨 의미가 있겠는가. 이 법안은 단순하게 해석하면 돈 버는 표현물은 방송이고, 표현물로 돈을 벌려면 방송 규제를 받아야만 한다는 것이다. 그러나 실질적 영향력이 크다는 이유만으로 혹은 돈을 받고 사고 팔고 있다는 이유만으로 표현물을 방송으로 보고 규제하는 경우는 어디에도 없으며, 이러한 규제는 미디어 시장과 문화 전반의 성장을 저해할 뿐이다.

인터넷 동영상 서비스에 대한 규제 강화는 일반 이용자에게도 불이익으로 돌아온다. 해외 서비스가 규제를 피하기 위해 국내 콘텐츠를 유통시키지 않게 되면 이용자들은 국내 콘텐츠를 보기 위한 서비스에 별도로 가입하여 이용료를 지불해야 할 것이다. 또한 인터넷 콘텐츠 서비스 사업으로의 진입장벽이 높아져 서비스 다양성이 줄어들고 소수의 통신사, 방송사와 연계된 플랫폼들이 유통을 독점하게 될 경우의 폐해도 생길 수 있다.

최근 각종 인터넷 서비스 규제 법안들이 제안이유로 내세우는 ‘규제 형평성’은 정당한 입법 목적이 될 수 없다. 기존의 규제 자체가 적정한 것인지, 적정하다면 기존의 규제를 새로운 매체에 적용하는 것이 정당화될 수 있을 만한 동일성이 있는지를 먼저 따져야 한다. 매체의 발달로 콘텐츠의 유통 경로가 다양화되어 기존 방송사업자들의  영향력도 분산되고 있는 오늘날에는, 오히려 기존의 불필요한 방송 규제를 완화하여 국내 콘텐츠 시장의 경쟁력을 확보하는 방향을 모색하여야 한다. 다양한 형식의 매체가 끊임없이 등장하는 시대에, 국회는 기존의 매체와 성격이 다른 새로운 매체를 기존의 개념에 무리하게 포섭하여 규제를 통해 해결해야만 한다는 구시대적 사고방식에서 탈피해야 한다.

이 글은 경향신문에 기고한 글입니다. (2019.1.18.)

갈라파고스적인 ‘역외적용’론

글 | 박경신(고려대 법학전문대학원 교수/오픈넷 이사)

“국내 인터넷 사업자는 국내법상 존재하는 각종 규제를 준수해야 하지만 해외 사업자는 동일한 법 적용을 받지 않고 있어 국내 기업의 경쟁력이 현저히 저하되고 있다. 이 역차별을 해소하기 위해 외국업자에게 똑같은 규제를 적용해야 한다.” 이 같은 주장이 방송통신위원회와 관련 정치인들을 중심으로 나와 인기를 얻고 있다.

적반하장이다. 국내 인터넷 기업을 ‘차별’하는 것은 정부와 국회가 우리나라에서만 유일하게 만들어 적용하고 있는 갈라파고스적 규제들이다. 게시물이 불법이 아니라도 요청만 있으면 30일간 게시물을 차단해야 하는 임시조치제도, 게시물이 불법이 아니라도 ‘건전한 통신윤리 함양을 위해 필요’하다면 삭제차단하겠다는 방송통신심의위원회의 시정요구제도, 우리 국민이 접속하는 웹사이트로서 자본금 1억원 이상이면 무조건 신고해야 하는 부가통신사업자신고제도가 그렇다. 또 불법물을 사전차단하지 않으면 형사처벌까지 당할 수 있는 ‘기술적 조치’ 의무조항들, 청소년유해물도 아닌 인터넷게임을 하려는 성인들도 실명 확인을 하라는 인터넷게임실명제, 이들 실명제를 위한 온라인상의 본인 확인 방식도 이동통신사의 배만 불리는 고비용의 휴대폰 본인 확인을 선택할 수밖에 없게 강요하는 본인확인기관제도 역시 마찬가지다. 이외에도 PC방을 포함한 모든 스타트업들의 전용회선료를 세계 최고 수준으로 높이고 있는 발신자부담 종량제 상호접속고시, 모든 온라인 결제와 행정민원 서명에 공인인증서를 요구하는 공인인증서제도, 자정부터 새벽 6시 사이에 청소년은 잠을 자야 한다는 폭력적인 전제로 만들어진 게임셧다운제, 진실이나 감정 표현도 불법물로 분류하는 명예훼손 법규가 국내 기업들을 괴롭혀 왔다.

이 법들이 공익적으로 좋은지 안 좋은지를 지금 다투지 않겠다. 중요한 것은 이 규제들이 OECD 국가들 중 우리나라에만 존재하고 있으면서 우리나라 인터넷 기업들의 발목을 잡고 있다는 것이다.

‘역외적용론’은 마치 미국에서 1950년대에 법률로 유색인종들은 기차와 버스의 앞에 못 타게 했는데 그 ‘차별’을 해소하기 위해 백인들도 기차와 버스의 앞에 못 타게 하겠다는 것과 마찬가지다. 도대체 어느 나라가 자국 규제 때문에 기업들이 힘들어하는 것을 두고 ‘역차별’이라고 부르면서 외국기업에 부담을 돌리려 하는가? 갈라파고스제도로 사고를 쳐놓고 갈라파고스적인 해법을 내놓는 형국이다.

더욱 중요한 것은 위에서 말한 법들 모두 애시당초 국내에서 활동하는 해외 인터넷 기업에 적용이 가능했다는 점이다. 정보통신망법, 전기통신사업법, 개인정보보호법 등 어느 법도 그 적용이 국내에 사업장을 두고 있는 기업으로 한정되어 있지 않다. 실제로 2009년 구글이 유튜브의 한국세팅에서 게시기능을 떼어냈던 이유는 당시 정보통신망법상 인터넷실명제가 적용되었기 때문이다. 트위터나 페이스북도 당연히 방송통신심의위원회의 심의 대상이 되고 있다. 당연한 일이다. 또 해외 인터넷 기업들은 국내망을 통하지 않으면 국내에서 활동할 수 없고 방송통신심의위원회와 방송통신위원회는 망사업자에 대한 권한을 통해 불법적인 콘텐츠를 제공하거나 불법영업을 하는 외국 웹사이트를 차단할 권한을 가지고 있다. 구글 본사가 부가통신사업자 신고를 안 한다고? 전기통신사업법상 징역 2년에 처해지는 범죄이고 유튜브 사이트는 이를 ‘교사 방조하는 정보’이므로 방통심의위의 심의를 거쳐 차단하면 된다.

법도 있고 집행력도 있는데 외국업체에 대해 집행하지 않는 이유는 규제당국 자체가 규제가 너무 갈라파고스적임을 알고 있어 집행의 의지가 없기 때문이다.

‘역차별’에 대한 해답은 자명하다. 부가통신사업자신고제도, 임시조치제도 등 갈라파고스적 제도들을 없애서 규제환경을 국제수준과 비슷하게 만들어주는 것이다. 관련 토론회에서 국내 인터넷 기업을 대표한 이상적인 발언이 나왔다. “규제가 규제를 낳고 있는 형국이다. 역차별 논의 반대한다.” 역차별론으로 더 이상 국민을 가두지 말라.

* 이 글은 경향신문에 기고했습니다. (2019.01.03.)