정부의 부풀리기식 보건복지예산 발표의 문제점

김성욱 | 건양대학교 사회복지학과 교수

매년 정부는 보건복지분야 예산안을 보도자료 형식으로 발표해 왔다. 작년 여름 정부는 2017년 예산이 400조 원이 넘는 슈퍼예산이자 보건복지노동분야에 130조 원이라는 사상최대의 예산을 투입한다고 공포했다. 물론 언론은 이를 대서특필하였고 박근혜 정부는 국민들에게 자신들이 ‘복지’에 정부예산의 30% 이상을 투입했다고 홍보에 열을 올렸다. 물론 참여연대는 이러한 정부의 올해 복지예산 홍보가 상당한 문제를 가진 허구에 기인한다는 점을 비판하긴 했으나, 여전히 많은 국민들은 우리나라의 복지재정 수준이 타 분야에 비해 상당히 높고 정부 재정에 큰 부담을 안기는 분야라는 인식을 갖고 있는 것으로 보인다. 그리고 그 때마다 ‘복지 포퓰리즘’이나 ‘복지병’과 같은 말은 입에 올리기 좋은 소재가 된다.

그러나 사실 정부나 언론이 유포했던 정부예산의 3분의 1이 넘는다는 ‘복지예산’은 보건분야, 복지분야, 그리고 노동분야 예산을 모두 합한 금액이다. 이 정도만 제대로 이해해도 정부의 주장이 얼마나 과장된 것인지 알게 된다. 하지만 조금 더 들어다보면 이들 주장이 얼마나 부실한 기초에 근거해 있는지를 알게 될 것이다.

정부가 발표하는 보건복지노동분야 예산안은 크게 기초생활보장, 취약계층지원, 공적연금, 보육가족여성, 노인청소년, 노동, 보훈, 주택, 사회복지일반, 보건으로 구분되어 있다. 여기서 몇 가지 질문이 든다. ‘취약계층지원’은 어떤 의미인지, 노인과 청소년을 한데 묶은 이유는 무엇인지, ‘주택’이 들어간 이유는 무엇이며 그 세부항목은 어떻게 되는지 등. 예를 들어 주택을 보자. 독자들은 ‘보건복지노동분야’ 예산에 전체 예산(공적연금 지출예산 포함)의 16.3%로 공적연금 다음으로 많은 예산이 배정된 ‘주택’이 복지분야 예산에 들어가 있는 것은 의아하다. 이에 정부는 보도자료를 통해 국민들의 주거복지에 어떤 노력을 기울였다는 설명을 한다. 그런데 세부적으로 살펴보면 사정은 다르다. 2016년 12월 5일 국회에서 최종 확정되어 정부이송된 세입세출별예산안에 들어있는 국토교통부의 사회복지 분야(080사회복지) 예산을 하나씩 분리해냈다.

먼저 국토부는 크게 ‘기초생활보장’ 분야의 주택정책지원(기초생활보장제도의 주거급여지원)과 ‘주택’ 분야의 주택시장안정 및 주거복지향상, 그리고 내부거래지출 예산을 사회복지 예산으로 편성하였다. ‘주택’ 분야의 주택시장안정 및 주거복지향상은 다시 주택가격조사지원, 주택정책지원, 주거환경개선지원으로 구분되며, 내부거래지출은 회계기금간 전출이 이에 해당된다. 이름만 들어서는 어떤 사업에 ‘복지’ 예산을 쓰겠다는 것인지 알기가 어렵다. 그래서 국토부의 예산사업설명서를 통해 국토부가 ‘사회복지’에 쓸 것이라고 국회에 보고한 구체적인 사업이 무엇인지 간단히 몇 가지만 톺아보았다.

주택가격조사지원 예산(652억 원)은 주택시장의 흐름 파악을 위한 주택가격조사와 주택공시가격조사, 비주거용부동산 가격조사에 쓰이며, 주택정책지원(31억 원)은 공동주택관리분쟁조정센터 운영비, 하자심사분쟁조정위원회 업무위탁에 배당된다. 주거환경개선예산(354억 원)은 재정비촉진사업지원과 노후공공임대주택시설개선에 활용되며, 내부거래지출(6,859억 원)이란 주택도시기금전출금으로 전액 지출된다. 이것들이 정부가 말하는 ‘사회복지’ 예산 항목의 한 단면이다. 심지어 이는 오직 정부회계상 ‘080사회복지’라는 장에 걸쳐 있는 것들만 몇 가지 파악한 것에 불과하다. 문제는 정부가 매년 보건복지노동분야 예산을 발표하면서 각 분야가 어떤 구체적인 사업으로 구성되어 있는지 정확하게 밝히지 않고 있다는 것이다. 그래서 거의 대부분 기금회계로 움직이는 국민연금 지출은 정부예산에 편입되지 않음에도 불구하고 매년 예산안 발표 항목에 포함되어 마치 정부가 스스로 노력하여 복지예산을 마련한 것처럼 호도하는 용도로 활용되고 있는 것이 현실이다.

정부가 우리의 세금을 어디에 쓰는가를 확인하는 것이 중요하다는 점은 오랫동안 강조되어 온 바이다. 하지만 정부의 ‘복지회계’를 꼼꼼하게 들여다보고 정부 스스로 과장해 온 복지 ‘노력’의 실체를 밝히는 것도 중요할 것이다. 이제 다시 내년 복지예산안을 둘러싼 논쟁이 시작될 것이다. 올해 보건복지 예산안이 국회를 통과한 지 얼마나 됐다고 내년 예산 얘기냐고 하겠지만, 이제 곧 정부 각 부처는 내년도 예산안을 기획하고 예산국회에 대비할 것이기 때문에 사실 지금부터가 내년 예산의 시작이라고 할 수 있다. 그리고 정부의 예산안이 확정되면 큰 변화가 없는 한 우리의 저복지 현실과는 동떨어진 ‘사상 최대의 복지예산’이라는 제목의 기사를 생산하는 데 열을 올릴 것이다. 올해 어떤 정치세력이 집권을 하던지 이러한 부풀리기식 복지예산안 발표의 관행이 사라져 국민들에게 복지예산이 과잉되어 있다는 인식을 심어주는 행태를 이제는 멈추길 바란다.

2019년도 서울시 복지 분야 예산(안) 분석

서희정 서울복지시민연대 예산분석특별위원장

서울시 홈페이지 인구 추이 통계¹⁾

서울시 홈페이지 인구 추이 통계에 의하면 2019년에 유소년 인구(0~14세) 비율이 감소하고, 생산가능 인구(15~64세) 비율이 감소하는 인구절벽 현상과 더불어 고령인구 비율은 14.5%로 증가하여 고령사회로 진입함에 따라 인구학적 관점의 정책과 예산수립이 필요하다.

인구 추이에 의하면 2035년까지 유소년 인구 비율은 10.23%, 생산가능 인구 비율은 62.58%로 지속 감소 추세를 유지하고, 고령인구는 27.19%로 지속 증가한다. <그림 1-1>은 정책 수요 상승 및 미래 대비를 위한 정책 예산 필요를 알려주는 데이터이다.

또한 2016년 촛불혁명 이후로 기존 관례, 관습, 기득권 중심 문화의 잘못된 점을 철폐하여야 한다는 시민들이 늘고, 젠더와 인권 민감성이 강화되고 있으나 기존의 가족 우선주의, 가부장적 문화가 남아있고, 아동, 여성, 이주민 등 약자에 대한 폭력이 줄지 않고 있는 것과 관련하여 법, 제도, 지원 정책의 개선이 요구된다.

2019년 서울시 예산안, ‘시민 일상의 공공성 강화’

사회현상 관련하여 2019년 서울시 예산안 편성의 방점인 ‘시민 일상의 공공성 강화’는 의미가 있다. 2019년 서울시 예산(안)은 보도자료에서 총계규모 35조 7,843억 원, 순계 규모 31조 9,448억 원으로 2018년 당초예산보다 총계예산은 12.5%(3조 9,702억 원) 증가해 최근 8년 중 증가폭이 가장 크다고 밝혔다.

더불어 2019년 예산은 지방채 2조 5,000억 원 규모를 발행하는 것과 관련 서울지역 시민사회단체들은 장기미집행 도시공원 매입 사업을 제외하고는 전부 ‘부동의’하는 것이 타당하고, 채무를 갚지 못한 채로 차기 정부에 채무를 넘기게 될 것을 우려해 ‘민선 7기의 방향 설정을 전면적으로 다시 하라’고 의견을 냈다.²⁾ 또한 지방채 사용용도가 서울시 공예박물관 같은 문화시설 설치, 서울시 지하를 개발하는 도시개발 사업 등에 사용하는 것이 부적절하다고 지적했다.

민선 7기 신규 사업과 시민참여예산사업은 소규모로 배치

그러나 2019년도 서울시 복지 예산서에는 국가사업에 보조를 맞춰 진행하고, 민선 7기 신규 사업과 시민참여예산사업이 소규모로 배치됐다. 서울시의 국고보조사업 의무매칭은 확대되고, 자체 사업 예산은 낮아진 상황으로 복지 분야가 집중투자 사업이 아니다. <표 1-1>은 2014년부터 2019년까지의 전체 예산 대비 복지예산 비중 추이를 보여준다. 모든 지자체와 같이 서울시 복지예산도 국가 정책의 변화 - 예를 들어 영유아 누리과정 지원과 양육수당, 아동수당, 기초연금 등 – 와 지방선거 공약사업 중심으로 늘어나게 됐다. 전년대비 예산이 10% 이상 증가한 년도는 2015년(14.5% 증액), 2018년(11.1% 증액), 2019년(15.7% 증액)이다.

2019년은 국고보조사업(당초 예산대비)인 기초연금 4,043억 원, 아동수당 2,456억 원, 주거급여 1,496억 원, 자활근로사업 620억 원, 어르신 일자리사업 461억 원, 장애인활동지원사업(활동지원) 379억 원, 재개발임대주택매입 1,068억 원, 한부모가족자녀양육비등 지원 183억 원, 다함께돌봄(우리동네키움센터) 136억 원 등 100억 원 이상 증액된 사업은 총 10,842원으로 전체 증액 예산의 약 71%를 차지하며, 실제 100억 원 미만 사업에도 국고보조사업이 다수 있다. 서울시 자체사업 중 100억 원 이상 증액 사업은 50+ 캠퍼스 확충(동, 북부) 188억 원, 친환경학교급식지원 119억 원, 서울형 복지급여 합계 188억 원(<표 1-2> 참조)으로 총 495억 원이 증액되어 국고보조 100억 원 이상 사업 총액의 4.57% 수준이다.

그러므로 2019년의 사회복지 부문 증가 예산은 국고보조사업 100억 원 이상 사업이 71% 이상을 차지하는 15,239억 원으로 지역복지를 향상시키기 위한 서울시 별도의 자체 사업이 미미하다고 할 수 있다.

지역상황에 맞는 국가사업 운용을 위한 노력 필요

서울시는 복지사업이 국가사업 중심으로 되어 있기에 지역상황에 맞는 국가사업 운용을 위한 노력이 필요하다. 국고보조사업을 받아 복지정책을 집행하기 전에 충분한 검토를 하여 기존 정책들과 조화롭게 실행되도록 하는 노력과 정부 정책의 자율성을 높이는 협의가 필요하다. 현 서울시 특수성을 고려하여 부양의무자 폐지, 수급 기준 완화 등으로 국가복지정책 보완을 실효성 있게 하여 실행하는 것이 요구된다.

예) 서울형 기초생활보장의 일환으로 기초생활수급자 부양의무자 폐지와 수급자 소득인정액에 기초연금, 장애연금 제외, 주택바우처의 거주대상시설 확대(쪽방, 고시원 포함) 등

예) 아동복지법상 어린이 병원비 100만원 상한제 지원, 고교의무급식, 산모신생아 정책의 보편화 전략을 만들어 시행

예)시범사업인 서울사회서비스원 운영에 국가가 제시한 내용보다 보육시설 등 분야 확대 및 서울시 로드맵 마련 등

예) 온종일 돌봄사업(다함께 돌봄사업, 아이돌봄, 지역아동센터 등) 에 포함되는 사업들의 유기적 운영과 소득 구분없이 통합적 돌봄이 되도록 하는 방안

서울시는 국고보조사업, 서울시 자체사업에 있어 자치구 상황과 자율성을 고려하여 진행할 필요성이 있다. 서울시가 발표한 공약, 계획, 선언 등에 대한 적극적인 집행을 지속적으로 추진해야 한다.

예) 민선7기 공약인 국공립보육시설 확충 50% 확충이 있으나 2019년 예산에 100개소로 축소, 634억 원 감액

예) 장애인 탈 시설계획, 장애인 이동권 증진 선언 등

또한 정책 패러다임에 변화를 만들어 토목, 건축 등 개발과 건립 투자보다는 기존 사회기반시설을 안전하게 관리하고 사람 중심 예산에 우선 투자하는 것으로 재편할 필요가 있다.

^{1) 서울 열린 데이터 광장, 서울시 자치구별 연령계층별 인구구성비 (추계인구) 통계}

^{2) 2018.11.26. 2019년 서울시 예산안에 대한 시민사회단체 의견서}