2018년도 보건복지 예산안 분석-장애인 분야

남찬섭 | 동아대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 위원장

전체적인 평가 

2018년도 보건복지부 소관 장애인정책 지출예산(예산+기금)은 2조 2,200억 원으로 2017년도 본예산 대비로는 11.0%, 추경 대비로는 7.4% 증가한 금액으로 편성되었다. 2016년도 1.0%, 2017년도 1.2%에 비해 큰 폭으로 상승한 것이다. 그러나 지난 정권에서 장애인 관련 예산 증가율이 낮았다는 점을 고려하면 정상수준으로 회복하기 위해서는 기존보다 더 많은 예산이 편성될 필요가 있다. 

2017년과 마찬가지로 2018년도 장애인 관련 예산 중 장애인연금 및 장애수당의 소득보장사업 34.5%(7,653억 원), 장애인활동지원사업 30.2%(6,717억 원), 장애인거주시설운영지원사업 20.8%(4,619억 원)의 총 예산은 85.5%(1조  8,989억 원)이며, 장애인 예산 중 가장 큰 비율을 차지하고 있다. 이들 사업은 2017년 본예산 대비 12.1%, 추경 대비 8.3% 증가하여 장애인 예산의 전체 증가율보다 높은 증가율을 보인다. 

세부사업 평가

장애인소득보장

장애인소득보장사업 중 장애인연금은 2018년도에 6,356억 원으로 편성되어 2017년 장애인연금 예산 대비 13.5%(추경대비) 증가하였으나 장애수당은 1,298억 원으로 2017년도에 비해 2.2% 감소하였다. 기초수급자 장애수당이 750억 원으로 2017년 대비 4.0% 감소하였고 차상위계층 장애수당은 548억 원으로 2017년 대비 0.3% 증가하였다. 기초수급자 장애수당이 감액 편성된 것은 기초수급 경증장애인이 9,529명(4.0%) 감소할 것이라고 추정한데 따른 것이며 지원단가는 월 4만 원으로 동결되었기 때문이다(차상위층 장애수당의 지원단가도 4만 원으로 2017년과 동일). 

한편 장애인연금은 지원대상이 35만 2,000명에서 35만 5,000명으로 소폭 증가할 것으로 예상, 급여액은 기초급여에 대해 20만 5,430원에서 25만 원으로 큰 폭(21.7%)으로 증가(부가급여는 지난해와 동일)시킴으로써 관련예산이 5,600억 원에서 6,356억 원(13.5%) 증가한 것이다. 

장애인소득보장에서 그간 장애계가 지속적으로 요구해왔던 장애인연금의 급여액을 상당히 큰 폭으로 증가시킨 것은 주목할 만하나 기초수급자 장애수당에서 기초수급 경증장애인이 감소할 것이라고 가정한 것과 관련해서는 추후 지속적으로 모니터링해볼 필요가 있다.

장애수당과 장애인연금은 제도의 성격을 보다 분명히 하는 제도개혁이 추진될 필요가 있다. 현재 장애수당(기초 및 차상위 경증장애인 대상) 및 장애아동수당(기초 및 차상위의 경증과 중증 대상)은 추가비용보전성격의 급여이지만, 장애인연금은 소득보전성격의 기초급여와 추가비용보전성격의 부가급여가 혼재해 있다. 따라서 향후에는 장애인연금의 부가급여와 장애수당 및 장애아동수당을 통폐합하여 장애로 인한 추가지출을 보전하는 성격의 제도로 명확히 하고, 장애인연금은 가득능력상실정도에 따라 급여를 지급하는 소득보전제도로 자리매김할 필요가 있다. 중장기적으로는 추가지출보전급여는 보편적 수당으로, 소득보전급여인 장애인연금은 근로능력상실도를 기준으로 급여를 지급하는 제도로 발전시켜 나가야 한다.

장애인활동지원과 주거시설운영지원

2018년도 복지부 장애인예산에서 또 하나 특징적인 점은 장애인활동지원 예산이 6,717억 원으로 전년 대비 10.8%(본예산 대비 23.0%)로 증가하여 장애인예산의 평균증가율 7.4%보다 높다. 장애인활동지원 예산의 경우 지원대상자를 6만 5,000명에서 6만 9,000명으로 6.1% 증가할 것으로 예상하고 지원단가도 기존의 9,240원에서 1만 760원으로 16.4% 증액(중증장애인 활동보조 가산급여는 동결)한 것에 따른 것이다. 이는 그동안 장애계가 요구해왔던 사항이 일정부분 반영된 것으로 보인다.

반면 장애인주거시설운영지원사업의 예산은 4,619억 원으로 전년 대비 1.5% 증가하여 장애인예산 평균증가율보다 낮게 증가하였다. 거주자 1인당 지원단가가 연간 2만 6,905천 원에서 2만 8,390천 원으로 5.5% 증액되었으나 지원인원은 2만 5,136명에서 2만 4,180명으로 3.8% 감소할 것으로 예상한 데 따른 것이다.

장애인거주시설운영지원사업의 예산은 22~23%, 장애인활동지원사업은 26~27% 수준을 계속 유지하고 있다. 그러나 장애인정책은 지역사회에서의 자립생활의 도모를 기조로 한다는 점에서 장애인활동지원사업을 중심으로 한 지역사회 자립생활 지원 프로그램이 더 활성화될 필요가 있다. 이런 점에서 2018년도 장애인활동지원사업의 예산 증가는 긍정적으로 평가할 수 있으나 앞으로 관련 예산의 증가와 제도개혁, 정책방향 조정 등이 이루어져야 한다.

장애등급심사제도 운영

2018년도 장애등급심사제도 운영예산은 269억 원으로 전년도 311억 원 대비 42억 원, 13.5%가 감액되었다. 그런데 세부항목을 보면 장애판정체계 시범사업이 종료되어 감액되었기 때문이다. 반면 심사제도 운영 등 나머지 하위사업들은 소폭이지만 대부분 예산이 증액되었다. 증액된 하위사업 중 가장 큰 비중을 차지하는 심사제도 운영비가 252억 원으로 전년도 247억 원 대비 2.0%의 소폭으로 증가하였다. 심사제도 운영비의 증가가 소폭이라고는 하나 이것이 그동안 장애등급심사를 통한 수급권리 제약의 한 원인으로 작용해왔다는 의구심이 있다는 점을 감안하면 장기적으로 제도개혁이 필요할 것이다. 

2019년도 장애등급제 폐지 시행준비 예산이 3억 1,000만 원 신설된 점은 주목할 만하다. 현 정부는 장애등급제 폐지와 부양의무자 기준 폐지와 관련하여 민관협의체를 구성하여 방안을 논의하기로 하였는데 논의가 생산적으로 진행되어 장애등급심사제도의 개혁에도 공헌할 수 있어야 할 것이다. 

장애인일자리지원

2018년도 장애인일자리지원 예산은 957억 원으로 전년도 814억 원 대비 16.1% 증액되었다. 시각장애인안마사파견사업의 지원단가가 1.2%의 소폭 증액된 것을 제외하면 나머지 하위사업들(일반형일자리, 시간제일자리, 장애인복지일자리, 발달장애인 요양보호자 보조일자리)의 지원단가가 16.3% 비교적 큰 폭으로 증액되었다. 

장애인일자리지원 예산의 증가는 현 정부의 공공부문 일자리 증가의 기조와 맞물린 것으로서 지역사회에서의 장애인 자립생활에도 중요한 의미를 가진다. 그간 장애인일자리지원 사업의 지원단가가 증액되지 않았던 점을 고려하면 긍정적이나 실효성 있는 사업이 되기 위해 앞으로 예산이 증액되어야 할 필요가 있다. 

발달장애인지원

2018년도 발달장애인지원 예산은 84억 7,000만 원으로 전년도 90억 8,000만 원 대비 6.7% 감액되었다. 발달장애인지원법이 2015년 11월부터 시행된 이래 매년 발달장애인지원 예산은 감액되는 등 소극적인 예산 편성이 이루어지고 있다. 

하위사업별로 보면 공공후견지원 예산과 발달장애인 부모･가족지원 예산이 각각 3억 원과 4억 원 감액되었고, 발달장애인개별지원계획 서비스변경 시범사업은 예산은 책정되지 않았다. 

결론

2018년도 장애인복지예산은 2017년 대비 7.4%(추경기준, 본예산 대비로는 11.0%) 증가하여 지난 정권의 1%대 증가율을 크게 상회하고 있다. 하지만 복지부 총예산 증가율 9.8%(2017년 추경기준)보다는 낮아 장애인복지예산의 구성비는 2017년 추경 대비 소폭 하락하였다.

2018년도 장애인 예산에서 특징적인 사실은 복지부 장애인예산의 85% 이상을 차지하는 장애인소득보장사업과 장애인활동지원사업이 각각 10.5%, 10.8% 증가하였고, 장애인거주시설운영지원사업은 1.5%로 소폭 증가하였다. 단년도 예산안으로 중장기적인 방향을 단정하는 데에는 신중할 필요가 있으나 중장기적으로 바람직한 제도개혁을 지향할 가능성이 있다고 판단된다. 

장애인소득보장의 경우, 추가비용보전성격의 장애수당 및 장애아동수당, 장애인연금의 부가급여를 통합하고, 장애인연금의 기초급여는 소득보전급여로 그 성격을 분명히 하는 방향으로 제도개혁을 추진할 필요가 있다. 

장애등급제 폐지 논의가 진행되어 왔고, 정부가 민관협의체를 구성하고자 밝히고 있듯이 장애등급심사제도가 바람직한 방향으로 논의되어져 개도 개혁이 이루어질 필요가 있다. 

발달장애인지원사업은 관련 법률 시행 후, 예산이 삭감되는 등 제도의 취지에 부합하지 않게 편성되는 것은 아쉬운 부분이다. 또한 기초수급자 장애수당의 경우 기초수급 경증장애인이 감소할 것으로 추정된 부분은 향후 모니터링이 필요하며, 장애인일자리지원 예산이 지원단가의 인상을 동반한 것은 일부 긍정적으로 평가할 만하나 이것이 그간 사실상 하락해온 지원단가를 단순히 현실화하는 데 그쳐서는 안 될 것이다. 

2018년도 보건복지 예산안 분석-보건의료 분야

김윤 | 서울대학교 의과대학 의료관리학과 교수

이경민 | 참여연대 사회복지위원회 간사

전체적인 평가

보건복지분야 총예산은 작년 대비 5.5%(본예산 대비, 추경 대비 5.1%) 증가하였다. 보건 분야 예산은 보건복지 총 예산의 16.3%(약 10.4조 원)이며 2017년에 비해 약 5.5%(5,414억 원)가 증가한 것으로 나타났다. 이는 보건의료 빅데이터 플랫폼 구축, 국가치매극복 기술개발(R&D), 라이프케어융합 서비스 개발사업 등 신규 사업 예산이 대폭 증액 편성된 것이 영향을 미친 것으로 판단된다. 

예산 증가율을 살펴보면 한의약정책관 소관사업(34%), 질병관리본부 소관사업(6%), 건강보험정책관 소관사업(6%)이 증가하였고, 건강정책관 소관사업(△4%), 보건산업정책관 소관사업(△1%), 공공보건정책관 소관사업(△1%)은 감소하였다. 

 

2018년 건강보험 총 보험료 수입예상액은 53조 3,209억 원으로 예상되며, 보험료 수입의 14%에 해당하는 일반회계 국고지원금은 7조 4,649억 원이다. 그러나 정부는 2조 539억 원을 감액한 5조 4,201억 원을 편성하였고, 이는 국민건강보험법 제108조 제1항의 규정을 위반한 것이다. 

세부사업 평가

보건산업정책관 

보건산업정책과 소관 예산은 16년 대비 1.1%감액된 4,563억 원이 편성되었다. 보건산업정책은 보건의료 기술의 연구개발과 보건산업 육성을 목적으로 두고 있으며 이는 국민의 건강과 관련된 결과로 귀결되어야 한다. 그러나 보건의료 빅데이터, 해외환자 유치 사업 등 의료를 영리화하는 정책에 예산을 편성하거나 글로벌 화장품 육성 인프라 구축 등과 같이 보건의료와 관련이 명확하지 않은 사업에 예산을 편성하고 있다. 또한 지속적으로 사업에 대한 성과 측정이 이루어지지 않고 있음이 지적되고 있다.

보건의료 빅데이터 플랫폼 구축은 올해 새롭게 시도하는 사업으로 115억 원의 예산이 편성되었다. 보건의료 빅데이터 사업은 개인정보 중 민감정보에 속하는 건강정보를 활용하겠다는 것이다. 그러나 개인정보가 빈번하게 유출되고 있음에도 불구하고 이에 대한 대안 마련 없이 건강정보를 활용하는 정책을 정부가 비공개로 추진하고 있는 것은 문제이다. 실제로 영국 Care. data의 경우, 개인의 건강정보 활용에 대한 국가의 불투명한 운영으로 시민들의 신뢰를 잃어 2016년 폐쇄한바 있다. 따라서 보건의료 빅데이터 사업에 대한 사회적 논의 전제하에 예산이 배정되는 것이 바람직하다. 

 

글로벌화장품육성인프라구축 사업에 지난 3년간 약 100억 원 정도의 예산이 편성되었으나 올해 16년 대비 32억 원 삭감된 68억 원의 예산을 배정하였다. 그러나 글로벌화장품육성인프라구축 사업은 보건의료산업 정책 소관 목적에 부합성이 떨어지는 사업으로 보이며, 국정감사 시 민간대기업화장품 업체를 지원하는 것으로 드러났다. 2018년 예산은 감액 되었지만 여전히 막대한 예산이 편성되고 있어 사업에 대한 정당성, 합리성에 대한 설명이 요구된다. 

 

해외환자유치사업은 작년 대비 64억 원 삭감된 132억 원이 편성되었다. 해외환자유치사업은 외국인 환자에게 치료를 제공한다는 점에서 의미가 있을 수 있으나, 한국의 의료관광사업은 대부분 피부성형, 미용, 건강검진 등 영리목적이 주를 이루고 있다. 결국 질병의 개선, 공공성과는 무관한 피부성형외과, 대형병원 등의 수익창출로 나타나고 있는 것이다. 작년과 비교하여 예산은 삭감되었으나 사업을 계속해서 추진하기 위한 합당한 근거가 제시되어야 한다. 

 

국가치매관리 정책과 연계하여 치매극복기술개발사업(R&D)에 98억 원의 예산이 편성되었다. 치매를 예방하고 조기발견하여 돌보는 등 종합적인 R&D 추진을 목적으로 두고 있으나 치매 치료 연구를 집행하기 위한 예산 편성이라 볼 수 있다. 치매에 대한 국가책임은 긍정적으로 볼 수 있으나 노인성질환을 치매로 한정하여 예산을 개별적으로 책정한 부분에 대한 평가가 필요하다. 또한 치매를 보건의료적 관점에 의해 조망하기보다 치매노인, 가족, 사회 등 사회적 환경을 고려한 돌봄의 관점에서 대안이 마련되어야 할 필요가 있다. 따라서 관련 예산에 편성에 대해 다각적인 평가가 수반되어야 할 것이다. 

 

보건의료정책관

의료기관안전및질관리 사업 예산을 전년대비 17.8% 증액 편성하였다. 그 중 의료기관평가인증 사업은 2017년 28억 원에서 18년 39억 원으로 책정되었다. 병원급 중 의료기관평가인증을 자발적으로 인증 받은 기관이 11%에 불과하고, 인증을 받은 기관에서 C형 간염 감염사고, 요양병원 화재사고 등 반복적으로 발생하고 있다. 이처럼 의료기관평가인증 사업이 의료의 질과 환자안전보장에 효과적이라는 근거가 부족함에도 불구하고 별다른 개선책이 마련되지 않은 상태로 예산이 증액되었다. 

 

의료인력 양성 및 적정수급 관리 사업은 2017년 104억 원에서 18년 132억 원, 26.7% 증액 편성되었다. 그러나 일차 진료의사와 간호사는 부족하고 전문의는 과잉 공급되어 있는 등 의료인력 수급 불균형의 이유로 일차의료와 만성질환관리 강화, 간호간병통합서비스 확대와 중요한 의료정책이 진전되지 못하고 있다. 그럼에도 불구하고 의료인력 양성 및 적정수급 관련 정책과 예산은 증액 되었으나 기존 수준을 답습하는 데 그치고 있다고 평가할 수 있겠다.

 

공공보건정책

지역거점병원 공공성강화는 지방의료원 등에 대한 지원을 하여 지역 주민에게 충분한 의료제공을 위한 목적으로 운영되는 사업이다. 2017년 576억 원에서 2018년 623억 원으로 8.1% 증액 편성하였으나 2016년 예산에 비해 적은 규모이다. 또한 지역거점병원 공공성강화 예산의 대부분은 시설 및 장비 개선을 위한 기능보강사업 예산이어서 공공성을 강화하기 위해 필요한 양질의 의료인력을 확보하거나 운영체계를 개선하기 위한 예산을 별도로 확보할 필요가 있다. 

의료 및 분만 취약지 지원사업은 133억 원에서 98억 원으로 26.1% 감소하였으며, 34개 분만취약지 중 2개소와 59개 의료취약지 중 1개소에 대한 지원을 늘리는 데 그치고 있다. 응급의료 취약지인 시군구가 99개에 달함에도 불구하고 취약지응급의료기관육성 예산은 2017년 280억 원에서 2018년 257억 원으로 감소하였다. 분만 및 의료 취약지와 응급의료취약지를 이번 정부 임기 내에 해소하는 것을 목표로 단계적으로 취약지에 대한 지원예산을 증액해나가야 한다. 

 

중증질환에서 보장성을 강화하는 암환자 지원사업에 배정된 228억 원은 문재인 케어의 보편적 보장성 강화정책 기조에 맞게 재난적 의료비 지원사업과 통합하는 것이 바람직하다. 반면 연명의료법 제정으로 수요가 늘어날 것으로 예산되는 호스피스 전문기관에 대한 지원을 늘리는 것이 필요하다. 

 

외국인근로자 등 의료지원 사업은 의료혜택의 사각지대에 있는 외국인근로자와 여성 결혼이민자, 난민 및 그 자녀 등을 지원하기 위함이다. 그러나 예산 집행률이 높은 편임에도 불구하고 지난 몇 년 동안 예산의 증액 없이 편성되고 있다. 외국인 근로자, 난민 등 신청자가 많아 각 지자체에 미지급금이 지속적으로 증가하고 있는 상황을 고려하면 관련 예산은 증액될 필요가 있다. 

 

응급의료기금 사업 중 우선순위가 낮거나 기금 사업에 성격에 맞지 않는 사업예산은 대폭 축소하는 대신 응급환자 진료비 대지금과 같이 필수적인 예산은 증액해야 한다. 기금 사업에 성격에 맞지 않는 사업의 예로는 응급의료기관 지원발전프로그램을 들 수 있는데, 이는 응급의료기관의 인력, 장비, 시설, 운영 성과를 평가한 결과에 따라 지원금 차등지급하는 사업이다. 응급의료체계 구축 초기에는 응급의료기관의 인프라를 확충하고 운영체계를 개선하는 효과가 있는 사업이었으나, 응급의료기관의 인프라와 운영체계가 안정화된 현 단계에서는 기금을 재원으로 하는 것은 적절하지 않은 사업이다. 건강보험을 재원으로 한 유사한 성격의 사업인 의료질평가지원금과 통합하는 것이 바람직하다. 2018년 응급의료지원발전프로그램 예산은 289억 원은 기금사업의 성격에 맞고 우선순위가 높은 다른 사업예산으로 사용하는 것이 필요하다. 

 

응급환자 진료비 대지급 사업은 의료비 부담능력이 없는 빈곤층 응급환자의 진료비를 응급의료기금에서 대신 지급함으로써 돈이 없어 생명을 위협받는 응급환자가 발생하지 않도록 하기 위한 것이다. 2015년 이후 매년 8천 건 이상의 응급환자 진료비 대지급이 지속적으로 발생하고 있고 집행률이 계속 100%를 기록하고 있다. 이는 책정된 진료비 대지급 예산에 비해 대지급 수요가 더 많다는 것을 의미한다. 하지만 대지급 예산은 2017년 23억 원에서 2018년 14억 원으로 36.8%를 삭감하였다. 빈곤층 응급환자의 생명을 보호하기 위한 예산을 증액해야 하는 상황에서 이를 삭감한 것은 매우 납득하기 어렵다. 대지금 예산을 증액하여 돈 없는 응급환자들이 진료를 받지 못하는 일이 일어나지 않도록 해야 한다. 

 

우리나라 중증외상환자의 예방가능한 사망률은 30.5%로 선진국의 약 5%에 비해 크게 높은 수준이다. 중증외상환자의 예방가능한 사망률은 응급의료와 외상진료에 대한 지속적인 투자에도 불구하고 지난 10여 년 간 거의 개선되지 않고 있다. 중증외상전문진료체계 구축 사업은 중증외상환자에 응급수술 등 제대로 된 치료를 할 수 있도록 시설, 장비, 인력 등을 지원하여 예방 가능한 사망률 감소를 위해 시행하는 것이다. 중증외상전문진료체계 사업은 지속적인 불용액이 발생하고 기획재정부 기금평가에서 하위 등급을 받아 기금이 삭감되는 등 정부가 사업을 체계적 기획 및 집행하지 못해 왔다. 2017년 서부 경남지역에 권역외상센터를 선정하지 못해 102억 원의 불용액이 발생한 바 있으며, 기금평가 결과를 반영하여 전년 대비 예산이 8.9%(39억 원) 삭감되었다. 향후 예방가능한 사망률를 감소시킬 수 있는 효과적인 정책을 마련하고 체계적인 예산을 수립하고 집행하기 위해 노력해야 한다. 

  

고위험 산모‧신생아 지원 사업은 권역별로 의료시설을 균등하게 배치함으로써 고위험의 산모와 신생아에 대한 치료에 대한 접근성의 지역 간 격차를 해소하기 위한 것이다. 2017년 대비 14.7% 삭감된 119억 원의 예산이 편성되었다. 제3차 저출산 고령화 기본계획의 일환으로 진행되어 사업의 확대가 필요함에도 예산을 삭감한 것은 적절치 않다.

  

건강보험정책

건강보험법은 일반회계에서 건강보험료 예상수입액의 14%에 해당하는 금액을 지원하도록 규정하고 있다. 2007년부터 2016년까지 정부는 건강보험에 지원해야 할 법정 지원금을 약 5조 원이나 덜 지원했다. 일반회계 지원금은 2017년 대비 증가하였으나 건강보험료 예상 수입의 14%인 7조 4,649억 원에 크게 미치지 못하는 5조 4,201억 원만 편성하였다. 이는 관련법을 위반한 것이며, 문재인 케어를 위한 재원조달에 대한 의구심이 지속되고 있는 상황을 고려할 때 법정 지원금 수준으로 지원 규모를 늘리는 것이 바람직하다. 

 

국민건강증진기금

담배값에 포함된 서민세수 국민건강증진기금은 본래의 목적이 아닌 일반회계 성격 자금으로 전용되고 있다. 2018년도 국민건강증진기금 4조 365억 원 중 국가금연지원서비스사업은 1,334억 원만 편성되고 나머지는 보건의료분야 전 영역에 사용되고 있다. 의료기기기술개발 291억 원, 질병관리본부 시험연구인력지원 207억 원, 의료기관 진료정보교류 기반 구축 58억 원, 국립병원 정보화 20억 원 등이 대표적인 예이다. 

 

 

자살예방과 지역정신보건사업 강화는 문재인 정부 주요 국정과제임에도 불구하고 예산은 2017년 502억 원에서 2018년 546억 원으로 8.7% 증가하는 데 그친다. 암과 같은 신체질환에 비해 정신건강에 대한 재정투자가 미미했던 점을 고려하면 자살예방과 지역정신보건사업 예산을 대폭 확대할 필요가 있다. 

 

보험료 수입예상액의 6%는 3조 2,003억 원 상당인데 국민건강증진기금 역시 법 부칙 단서 조항에 따른 당해 연도 부담금 예상수입액의 100분의 65를 기준으로 한 1조 8,848억 원 상당을 편성하였다. 

 

결론

 

보건산업정책관 소관 예산은 절대적 규모에서 소폭 삭감되었으나 여전히 이전 정부가 추진하던 의료 영리화 사업 등에 예산이 편성되고 있다. 대표적으로 보건의료 빅데이터 사업은 민감정보에 속하는 건강정보를 이용하는 것으로 사회적 합의를 바탕으로 추진되어야 하나 현재 비공개로 추진되고 있는 등의 문제가 있어 예산 편성에 신중을 기해야 한다. 또한 해외환자유치사업, 글로벌화장품육성인프라 구축 등은 예산이 삭감되었으나 예산 편성의 정당성이 결여되어 추가적인 예산 삭감 등의 조정이 필요하다. 

 

공공보건정책 관련 사업 예산은 전년 대비 10% 이상 증액편성 되었다. 그러나 지역거점병원 공공성 강화, 외국인근로자 등 의료지원, 의료 및 분만취약지 지원 등의 사업은 예산이 소극적으로 편성되거나 감액되었다. 또한 응급의료기금 사업 중 응급환자미수금대지급, 중증외상전문진료체계구축, 고위험 산모‧신생아 지원 사업 등 취약 계층 및 의료취약지역에 꼭 필요한 사업임에도 예산이 삭감되었다. 의료의 공공성 강화를 위해 공공보건 정책 예산이 합리적으로 편성될 필요가 있다. 

 

국민건강보험법 제108조 제1항에 의거해 건강보험료 예상수입액 53조 3391억 원의 14%에 해당하는 일반회계 지원금 7조 4,649억 원을 지원해야 하나 2조 448억 원 감액 편성하였다. 이는 관련 법 조항을 위반한 것으로 시정되어야 한다. 또한 예상수입액의 6%는 3조 2,003억 원 상당인데 국민건강증진기금 역시 법 부칙 단서 조항에 따라 당해 연도 부담금 예상수입액의 100분의 65를 기준으로 하여 1조 3,155억 원이 부족하게 편성하였다. 결과적으로 법정 국고지원율 20%를 기준으로 하여 일반회계 국민건강증진기금 합계 3조 3,604억 원 상당을 부족하게 편성한 것이다. 문재인 케어 소요재정 조달에 대한 의구심을 해소하기 위해 정부는 법이 지정한대로 국고지원의 책임을 질 수 있도록 예산심의과정에서 시정되어야 한다. 

 

또한 국민건강보험법 제108조 제1항과 국민건강증진법 부칙에 따라 국고지원을 2022년 12월 31일까지 한시적으로 규정하고 있다. 고령화에 따른 건강보험 보장성 확대 및 재정 확충의 필요, 경제활동인구의 지속적인 감소로 건강보험료 수입 인상의 한계를 보충하는 공공재정의 역할을 위해서 국고지원은 상설화되어야 한다. 따라서 건강보험 국고지원의 상설화를 위해 국회의 입법조치가 적극적으로 요구된다. 

 

국민건강증진기금에서 보건산업예산을 제외하고 이를 의료 및 분만 취약지 해소, 자살예방 및 지역정신보건사업 강화 등 공공의료를 강화하고 건강불평등을 해소하기 위한 사업에 우선적으로 배정해야 한다. 

2017년도 보건복지 예산안 분석-노인 분야

이경민 | 참여연대 사회복지위원회 간사

전체적인 평가

2018년 노인분야 총 예산은 11조 7,677억 원으로, 기초연금 9조 8,399억 원과 노인정책관 소관 예산¹ 1조 9,278억 원으로 구성된다. 노인분야 예산 중 일반회계 예산은 1조 6,650억 원, 기금 예산은 2,627억 원(국민건강증진기금 2,527억 원+응급의료기금 100억 원)으로 일반회계 예산이 노인분야 예산의 97.8%를 차지한다. 

2018년 노인분야 예산은 2017년 예산에서 19.4% 증가한 것으로 보건복지부 소관 예산 증가율 9.8%(추경대비), 사회복지분야 예산 증가율 10.7%와 비교해 높은 수준인다. 노인분야 예산은 보건복지부 소관 예산 64조 2,416억 원의 18.3%, 사회복지분야 예산 53조 7,838억 원의 21.8%를 차지한다. 노인분야 예산이 보건복지부 소관 예산과 사회복지분야 예산에서 차지하는 비율은 모두 2017년에 비해 증가했다.

노인² 1인당 노인분야 예산은 2018년 159만 4,337원으로 2017년 138만 3,547원보다 21만 790원 증가하고, 기초연금을 제외한 노인정책관 소관 예산은 2018년 노인 1인당 26만 1,188원으로 2017년 24만 6,296원³ 보다 1만 4,892원이 늘어 1인당 노인분야 예산이 늘어났다.

노인분야 예산 중 기초연금 예산이 차지하는 구성비는 2018년에 83.6%로 2017년보다 감소했으나 기초연금 예산은 2018년에 9조 8,399억 원으로 2017년 보다 21.5% 증가했다. 이는 기초연금 수급자 수가 2017년의 4,983천명보다 18만 4,000명 증가한 5,167천명으로 늘었고, 기준 연금 지급액도 2017년 20만 6,000원에서 2018년 25만 원으로 증가한 것에 기인한다. 

노인요양시설 확충 예산은 2017년 213억 3,700만 원에서 2018년 1,259억 800만 원으로 490% 증가하여 가장 높은 예산 증가율을 보인다. 다음으로 기초연금 21.5%, 노인일자리 및 사회활동지원 21.3%, 노인건강관리 13.5% 증가하였다. 

반면, 노인단체지원 예산은 2017년 413억 8,700만 원에서 2018년 101억 5,400만 원으로 75.5% 삭감되어 가장 큰 감소율을 보였다. 장사시설설치 예산도 38.0%의 큰 금액이 삭감된 것으로 확인되었다. 노인돌봄서비스 예산은 41.6% 감액되었으나 이는 사례관리 지원체계 개선 사업으로 이관되었기 때문이다. 

세부사업 평가

노인요양시설 확충

노인요양시설 확충은 1,259억 원의 예산이 편성되었고, 전년대비 490% 대폭 증가한 금액이다. 이는 치매전담형 요양시설 확충을 위한 예산이 77.6%, 977억 원 순증한 것에 기인한다. 치매전담형 요양시설을 2018년에 총 192개소 확충할 예정이며, 세부적으로 살펴보면, 치매전담형 요양시설 32개소(494억 원), 치매전담형 주야간보호시설 37개소(118억 원), 치매전담형 시설 증개축 86개소(328억 원), 치매전담형 개보수 37개소(35억 원)이다. 치매를 국가가 책임을 진다는 데에 의미있는 정책이라 볼 수 있다. 그러나 노인성 질환은 다양하고 복합적으로 일어나고 있음에도 치매에 한정한 노인 정책 추진과 예산 증액은 신중할 필요가 있다.

노인요양시설 확충은 2017년 94억 원에서 2018년 216억 원으로 27억 원 증액되었다. 서울 2개소, 지방 6개소 신축을 목표로 하고 있는데 국공립노인요양시설이 부족한 상황에서 필요한 예산이라고 판단된다. 그러나 2016년 노인요양시설 확충은 50억 원의 막대한 불용액이 발생하였고 2017년 관련 예산이 삭감된 바 있다. 이는 보조금관리에관한법률 시행령 제4조에 의해 중앙정부와 지방정부가 50:50으로 재정을 분담하여 노인요양시설을 확충하도록 되어 있지만 지자체의 재정 확보 어려움으로 사업을 수행하지 못하였기 때문이다. 사설확충의 재정부담 변동 없이 치매전담시설 확충 예산까지 더해지게 되었을 때, 지방정부가 사업 수행이 가능한지에 대한 판단이 필요하다. 

재가기관 및 주야간보호시설은 2017년 대비 23억 원 삭감된 43억 원만 편성됨. 이는 ‘지역사회에서 노후보내기(Aging in placement, AIP)’라는 정책 방향에 반하는 예산 편성이며, 예산을 삭감 배정한 충분한 설명이 요구된다.

건강관리관리강화사업은 2017년 원격협진 장비지원을 위한 사업을 지칭하는 것으로 작년대비 11억 원이 삭감되어 8억 5,000만 원이 편성되었다. 2016년 말부터 요양시설의 원격협진을 위해 2017년 16억 원의 예산을 순증하였는데, 원격진료는 제대로 된 치료가 가능하지 않고 오진의 발생이 크다는 문제점 등을 이유로 예산 편성에 문제가 있음을 지적한바 있다. 그럼에도 불구하고 2018년에도 20개 기관에 원격협진 장비 지원을 위해 예산을 편성한 것에 대한 설명이 요구된다. 

노인일자리 및 사회활동지원

노인일자리 및 사회활동지원 사업의 예산은 2017년 5,231억 원에서 2018년에 6,348억 원으로 21.3%가 증가하였다. 이는 노인일자리 수가 2017년 46만 7,000개(추경기준)에서 2018년 51만 4,000개로 4만 7,000개 증가한 것과 2017년 8월부터 활동비가 27만 원으로 오른 것을 반영한 예산이다. 노인일자리의 양적확대와 급여 증가는 저소득 노인의 소득보전에 긍정적 영향을 미칠 것으로 보이며, 노인의 사회참여가 높아질 것으로 기대됨. 하지만 여전히 노인일자리 근무기간에 대한 개선은 이루어지지 않았다. 

노인일자리사업에 참여하는 약 70%의 노인들이 생계비 마련을 위해 참여한다고 밝힌바 있듯이 노인일자리 사업의 근무기간이 짧고 급여수준이 낮은 구조적인 문제는 해결해야 할 과제이다. 또한 민간일자리에 대한 수요가 높은 베이비부머 세대들의 욕구에 맞는 일자리 정책이 수반되어야 한다. 

노인돌봄서비스

노인돌봄서비스 예산은 2017년 1,689억 원에서 2018년에 987억 원으로 41.6%가 감소했다. 이는 노인돌봄기본서비스가 ‘사례관리 지원체계 개선’ 사업으로 통합된 것으로 노인돌봄기본서비스 자체 예산은 줄지 않았다. 

2018년 노인돌봄기본서비스 예산은 887억 원으로 2017년 대비 101억 원 증가하였다. 수혜자는 작년보다 15,000명 증가한 24만 명이며, 인건비 증가와 독거노인생활관리사 증원에 따라 예산이 증가한 것으로 보인다. 다만, 지방서비스관리자는 2017년 대비 25명이 줄었고 독거노인생활관리사 등의 인건비가 증가했으나 여전히 처우가 열악한 수준이다. 노인 중 독거노인의 비율이 2005년에는 17.8%였던 것이 2015년에는 20.8%로 증가했으며, 2035년에는 23.2%로 전망하고 있듯이 취약한 독거노인의 안부확인 등을 위한 예산은 확대될 필요가 있다. 

노인돌봄종합서비스 예산은 2017년 855억 원에서 2018년 939억 원으로 9.8% 증가하였다. 그러나 이는 최저인건비 인상에 따라 서비스 단가를 월 25만 2,000원에서 27만 6,700원으로 인상한 것으로 실제 수혜자 수는 동일한 것으로 계측한 예산이다. 또한 2016년 결산보고에서 노인돌봄종합서비스 단가가 낮다는 문제가 지적되었고, 18년 예산에는 월 평균 단가를 32만 7,000원으로 상향 조정해야 함을 요구했으나 이에 미치지 못한 예산 편성이 이루어졌다. 실제 노인돌봄서비스에 대한 미충족 욕구가 있음에도 불구하고 서비스 질 향상을 고려하지 않은 예산 편성은 시정되어야 한다.

단기가사서비스는 대상자가 508명이 감소로 2017년 6억 2,000만 원에서 2018년 4억 9,000만 원 삭감된 예산이 편성되었다. 2016년 24억 원에서 2017년 6억 원으로 17억 원(73.5%)이 대폭 감액된 바 있다. 단기가사서비스는 일상생활이 어려운 노인에게 가사, 일상서비스를 제공하는 것이다. 현재 우리나라는 독거노인, 후기노인이 급속하게 증가되고 있음에도 불구하고 대상자를 감소하여 예산을 책정한 적절한 근거가 제시되어야 할 것이다.

노인장기요양보험 사업운영 

노인장기요양보험 사업운영은 2017년 6,689억 원에서 2018년 7,238억 원으로 8.2%가 증가하였다. 그러나 노인장기요양보험법 제58조에 의거해 당해 연도 장기요양보험료 예상수입액의 100분의 20에 해당하는 금액을 국가가 지원하게 되어 있음에도 불구하고 18%에 해당하는 금액만 편성하였다. 또한 2018년 건강보험요율은 2.04% 인상이 결정되었고, 장기요양보험료도 인상될 전망이라 노인장기요양보험 예상수입액은 증가하고 이에 따른 국가 지원도 현재보다 더 증액 편성되어야 한다. 

장기요양기관의 재무회계 프로그램 구축 운영을 위해서 16억 원의 예산이 순증했는데 장기요양기관의 투명한 재무회계 관리를 위한 시스템 구축의 일환이다. 

노인단체지원  

노인단체지원 예산은 전반적으로 크게 삭감되었는데, 경로당 냉난방비 및 양곡비 지원사업의 예산이 2017년 300억 원에서 2018년에 전액 삭감되었기 때문이다. 이 사업은 2005년에 지방정부로 이관된 사업으로 매년 중앙정부에서 삭감하면 국회 예산심의과정에서 국회 부대의견으로 반영되어 예산이 재편성되고 있다. 각 지방정부의 재정자립도 격차가 매우 큰 우리나라 현실에서 중앙정부가 전적으로 예산의 책임을 지방정부에 전가하기 어려운 측면이 있어 이에 대한 해결이 필요하다. 

노인보호전문기관

노인학대와 관련된 사업 예산은 2017년에 73억 원에서 2018년에 74억 원으로 1.8% 소폭 증가했다. 이는 최저임금 인상으로 인한 보수단가 증가에 의한 것으로 서비스지원을 위한 사업비는 전년과 동일한 수준이다.

제3차 저출산고령사회 기본계획에 의하면 20년까지 노인보호전문기관 44개, 학대피해노인전용쉼터 21개까지 확충하겠다고 밝혔으나, 2018년 지역노인보호전문기관과 학대피해노인전용쉼터 확충을 위한 예산은 편성하지 않았다. 또한 사업 운영비는 전년과 동일하게 계측하였을 뿐만 아니라 중앙노인보호전문기관 사업 운영비는 0.3% 감액하였다. 

노인학대 건수가 12년 3,424건에서 16년 4,280건으로 점차 증가하는 추세이며, 실제 노인학대 피해 경험은 더 많을 것으로 추정하고 있다. 그러나 노인보호 사업비는 예년과 동일하여 노인보호서비스의 질이 더욱 낮아질 것으로 전망된다. 낮은 예산으로 인해 실제 저소득층 노인이 아니면 학대로 인한 치료비를 지원해줄 수 없는 상황이며 학대노인에게 서비스를 제공하기 위한 직접 사업비가 부족하여 노인보호전문기관들은 자체적으로 민간 후원금을 조성해서 제공하고 있지만 기관별 지역별 격차가 존재한다. 최근 UN 사회권 최종 심의에서 우리나라 노인학대 문제 해결을 위한 대책을 마련하라는 권고가 있었듯이 노인학대 예방 및 보호사업을 위한 정책 마련과 이에 상응하는 예산을 증액할 필요가 있다. 

치매관리체계 구축

치매관리체계 구축 사업이 2017년 본예산 154억 원에서 치매국가책임제 시행으로 추경을 통해 2,185억 원으로 대폭 증액되었다. 2018년에는 2,331억 원이 편성되었는데 본예산 기준 513.5%, 추경 기준 6.7% 증가한 것이다. 

치매안심센터 설치와 치매안심요양병원을 확충하기 위해 2017년 추경을 통해 약 2,000억 원의 예산을 증액하고, 2018년에 관련 기관 운영 지원을 위한 예산이 반영되었다. 고령화에 따라 치매노인이 증가하고 있어 치매노인 돌봄 인프라 구축을 위해 필요한 예산이다. 그러나 치매노인만 한정한 요양병원 확충 등은 시설화를 유도할 수 있어 정책 추진에 신중해야하며, 치매노인을 돌보는 바람직한 모델에 대한 사회적 논의, 정책의 개발이 수반되어야 한다. 

결론

노인 분야의 예산은 전년대비 19.5% 증가하였다. 기초연금의 기준연금액 상승과 대상자 증가, 치매국가책임제, 노인일자리 및 사회활동지원 사업의 확대 등 주로 문재인 정부의 공약과 관련된 사업의 예산과 노인인구의 증가에 따른 자연증가분 인상이다. 반면 노인돌봄 관련 사업 예산 증가는 미미하거나 오히려 감소되었다. 

치매국가책임제 인프라 확충을 위해 일반회계, 국민건강증진기금에서 예산이 대폭 증액되었다. 이는 치매노인에게 적합한 인프라를 제공한다는 긍정적인 측면도 있지만 노인성 질환을 치매로 한정한 정책 시행과 현재 노인요양시설과 노인요양병원이 많은 상황에서 치매노인 전담시설을 확충하는 것이 바람한지에 대한 정밀한 검토가 필요하다. 또한 시설 중심의 정책은 노인이 재가와 지역사회에서 노후를 보내도록 하는 선진국의 경우와 우리의 거시적인 정책 방향을 감안할 때 오히려 시설화를 유도할 가능성이 농후하다. 치매에 대한 국가책임을 강화하는 방향은 바람직하나 치매를 돌봄의 연속성이라는 관점에서 조망할 필요가 있으며, 보건의료와 복지서비스의 체계적 연계를 위한 전달체계 개편 등의 적극적인 방안이 방안도 마련되어야 한다. 

노인돌봄서비스, 노인돌봄기본서비스 등 예산의 절대적 규모는 증가했으나 이는 인건비 증가분을 반영한 예산일 뿐, 서비스의 양적, 질적 확대를 위한 예산은 반영되지 않아 관련 정책의 질적 후퇴 현상이 발생하고 있다. 사회적으로 고령화가 급속하게 증가하고 노인인구가 절대적으로 증가함에 따라 노인돌봄 정책에 대한 질적 확대에 대한 고민이 필요한 시점이다. 

노인장기요양보험의 국고지원은 노인장기요양보험법에 명시되어 있는바, 법정 비율만큼 지원해야 함에도 불구하고 2018년에 18%에 해당하는 금액만 예산에 편성하였는데 이는 노인장기요양보험법 제58조의 규정을 위반한 것이다. 또한 2018년 노인장기요양보험 예상수입액을 2018년 건강보험료와 노인장기요양보험료 인상을 반영하지 않은 문제가 있어 예산심의과정에서 시정되어야 한다. 

계속해서 노인복지서비스에 대한 중앙정부와 지방정부 사이의 갈등 요소를 부분적으로 포함하고 있다. 대표적으로 경로당 운영예산을 들 수 있으며, 노인요양시설 확충도 지방정부의 재정 여건의 어려움으로 불용액이 발생한바 있음에도 이에 대한 대안 마련 없이 노인요양시설 확충 예산이 증액되었다. 따라서 중앙정부와 지방정부 사이의 정책 시행과 예산 편성 갈등 해결을 위한 방안이 마련되어야 한다. 

1. 고령친화산업육성, 100세 사회 대응 고령친화제품 연구개발(R&D), 노인장기요양보험사업운영, 영주귀국 사할린한인 정착비 지원, 영주귀국 사할린한인지원 자치단체 경상보조, 노인보호전문기관, 노인단체지원, 노인돌봄서비스, 양로시설 운영지원, 노인일자리 및 사회활동지원, 노인요양시설확충, 강진문화복지종합타운, 장사시설설치, 노인정책관 기본경비(총액), 노인정책관 기본경비(비총액), 치매관리체계 구축, 노인건강관리, 독거노인·중증장애인 응급안전알림서비스

2. 

*출처: 국가통계포털. 주요 연령계층별 추계인구(생산가능인구, 고령인구 등) / 전국

3.  1,753,378백만 원/7,119천 명 

5,200억 4,200억 2,734억

이른바 ‘최순실 예산’으로 정당과 언론 등에서 제시한 금액입니다. 도대체 어디까지가 최순실이 관여한 예산일까요? 비록 모든 것이 처음인 초짜 활동가이지만, 최순실과 관련된 예산을 두 눈으로 확인하고 싶었습니다. 가장 이슈가 되고 있는 문화체육관광부의 예산서를 들여다봅니다.

너무나 많은 분량에 차마 이렇게 출력해서 볼 수는 없었습니다

예산안은 무척이나 두껍고 복잡합니다. 여러 자료들 중 ‘2017년도 예산 및 기금운용계획안 사업설명자료(Ⅱ-1)’을 살펴보았습니다. 총 5권에 페이지 수만 4,355페이지. 다루고 있는 사업은 300가지가 넘습니다.

4,335페이지에 달하는 문화체육관광부 예산 설명자료 첫 페이지

차은택이 주도한 것으로 지적되고 있는 ‘문화창조융합벨트 구축’ 사업 부분을 펼쳤습니다. 우선 903억 6,500만원에서 1,278억 2,700만원으로, 1년 사이 무려 374억 여원(41.4%)이나 예산이 늘어난 것이 눈에 띕니다.

ⓒ문화체육관광부. 2017년 예산 및 기금운용계획안 사업설명자료(II-1) p.213

‘사업목적’을 읽어봅니다.

‘문화창조융합벨트 조성을 통해 융합형 인재양성, 아이디어의 구현과 창업, 사업화 및 해외진출까지 긴밀하게 연계되는 문화콘텐츠 산업 생태계의 선순환구조 구축‘

멋지게 들리긴 하지만, 무엇인지 잘 감이 오지 않습니다. 좀 더 알아보기 위해서 세부사업들을 살펴봅니다. 문화창조벤처단지 구축 및 운영, 문화창조아카데미 조성 운영 및 콘텐츠 개발, 문화창조융합벨트 글로벌 허브화 등 등 온통 있어 보이지만 실체를 짐작할 수 없는 말들입니다. 내용을 찾아보기 위해서 문화창조아카데미, 문화창조융합벨트 등 관련 사이트를 들여다보아도 실체는 여전히 오리무중입니다.

ⓒ문화창조융합벨트 사이트. 차은택이 관여하며 예산이 26억에서 171억으로 뻥튀기된 의혹을 받는 K-Style Hub 소개가 눈에 들어온다.

ⓒ문화창조아카데미 사이트. 이른바 컨텐츠 인재 양성기관으로, 이미 2016년에 347억 원의 예산이 투입되었으나, 수강생은 단 45명 뿐이며, 2017년 문체부 예산안에 309억 원이 요구된 상태이다.

무엇이 문제인가 하는 생각에 다른 사업의 예산서를 열심히 읽어봅니다. 그런데 읽다 보니 ‘VIP’ 라는 글자가 심심치 않게 눈에 들어옵니다. ‘VIP 말씀’, ‘VIP 지시사항’ 등등..

ⓒ 문화체육관광부 - 위 자료, p.505

영어로 중요인물을 뜻하는 VIP는 누구일까요?  혹시 대통령을 의미하는 것일까요? 그런데 정부 공식문서인 예산안에 '대통령'이라는 우리말도 쓰면서, 굳이 VIP라는 영어 보통명사를 또 사용한 이유는 대체 무엇을까요? 혹시 이 VIP가 대통령이 아닌 진정한 실세, 최순실의 그림자였던 것은 아닐까요?

내친김에 예산서 안의 'VIP'를 모두 찾아보았습니다. 정부의 많은 사업들이 VIP와 관련이 있었습니다. 실제로 VIP 말씀을 근거로 수많은 사업들이 시작되고 예산을 늘리고 있었습니다. 중앙행정기관 17개 부서의 ‘VIP’ 언급 횟수를 찾아봤습니다.

묘하게도 ‘최순실 예산’과 관련해 강하게 의심받고 있는 문화체육관광부, 미래창조과학부의 예산서에서 많은 수의 ‘VIP’를 확인할 수 있었습니다. (전체 예산안 ‘VIP’ 언급 546회)

마침 최순실의 측근 차은택이 CF감독이고 그와 관련해 많은 콘텐츠 사업에 손을 뻗쳤다는 언론의 보도가 생각났습니다. 혹시나 하는 마음에 문화체육관광부의 예산을 ‘콘텐츠’라는 키워드로 살펴보았습니다. 예산에서 프로그램이 ‘콘텐츠산업 육성’인 것들의 예산만 찾아보니 2016년 대비해서 22.7%가 증가했습니다. 4,950억이었던 예산이 6,075억이 되었습니다. 

문제는 콘텐츠산업이 중요하지 않다는 것이 아니라 우리가 잘 몰랐던 숨겨진 VIP의 이익을 위하여 이 예산이 만들어진 것일 수 있다는 점입니다. 하지만 예산서에는 그러한 내용이 겉으로 드러나 있지는 않습니다. 

정부의 예산은 근본적으로 국민이 낸 세금입니다. 국민들이 낸 세금을 국민들의 삶에 도움이 되는 곳에 쓰기를 바라는 것은 너무나 당연한 것입니다. 그런데 VIP가 임의적으로 세금이 어디에 쓰일지를 결정한다면 그리고 그러한 VIP가 국민이 선택한 사람이 아니라면, 그 결과는 불 보듯 뻔한 일입니다.

물론 지금 의심받고 있는 예산들 모두가 문제가 있다고 생각하지는 않습니다. 하지만 그 중에는 분명 특정한 누군가를 위한 이른바 ‘순실’한 예산도 존재할 것입니다. 여태 믿었던 것들이 부정되고, 소문이라 생각했던 것이 현실로 증명되는 상황을 우리는 지금 두 눈으로 확인하고 있습니다. 그 첫 발은 나라예산네트워크에서 시작된 예산강독에서 시작되었습니다. 2017년 예산에 숨겨진 미르재단, K스포츠재단 관련 예산을 한번 파헤쳐 보자면 시작한 결과로, 조금씩 예산에 숨겨져 있던 최순실, 차은택의 그림자가 드러나기 시작합니다.

ⓒ 나라살림연구소가 지난 10월 24일 최순실 관련 예산을 처음 파헤친 보고서입니다. 전체 보고서는 나라살림 연구소 홈페이지에서 보실 수 있습니다.

(나라살림연구소 보고서 바로가기)

이것이 불과 열 명 남짓한 예산전문가와 활동가들이 수만 쪽에 달하는 정부 예산서를 붙들고 있을 수밖에 없는 이유이며, 나라예산네트워크의 활동에 작은 관심과 지원을 요청드리는 이유입니다. 나라예산네트워크는 문제예산을 지적하는 토론회와 문제예산 관련 국회 청원 등 다양한 사업을 진행하고 있습니다.(바로보기)

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나라예산네트워크 활동가들이 정부 예산안을 강독하고 있는 모습입니다.

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2018년도 보건복지 예산안 분석-보육 분야

김진석 | 서울여자대학교 사회복지학과 교수

전체적인 평가 

예산과 기금을 모두 포함한 보건복지부의 총 예산은 64조 2,416억 원으로 작년의 추경예산 58조 5,333억 원 대비 약 9.8%(5조 7,083억 원) 증가되었다. 보건복지부 총 지출을 예산과 기금으로 나누어 살펴보면, 예산은 2017년 기준 34조 5,757억 원에서 2018년 38조 7,917억 원으로 전년 대비 12.2%(4조 2,160억 원) 증가하였다.

전체 보건복지부 예산에서 보육예산이 차지하는 예산은 2017년 추경예산 기준 5조 4,068억 원에서 2018년 5조 4,039억 원으로 0.1%(29억 원) 감소하였다. 보건복지부 전체 예산이 작년 대비 9.8% 증가한 점에 비추어봤을 때, 보육분야의 예산은 절대 액수에서는 29억 원 정도 감소하였을 뿐만 아니라, 실제로 보건복지부 총 예산에서 보육예산이 차지하는 비율도 작년 9.2% 수준에서 올해 예산안 기준 8.4%로 감소한 것을 확인할 수 있다.

항목별 비중을 보면 먼저 무상보육정책과 관련하여 바우처 방식으로 지급되는 영유아보육료 지원과 부모에게 직접 지급되는 가정양육수당 지급을 위한 예산이 전체 보육 예산의 각각 58.6%와 20.2%를 차지하여 전체 보육예산의 78.7%에 달하는 높은 비중을 차지하고 있다. 반면 공공책임보육 인프라 구축과 관련한 예산이라 할 수 있는 국공립어린이집 확충, 어린이집 기능보강과 같은 사업에 투입되는 예산은 각각 1.3%와 0.1%에 머물러 전체 보육예산의 2% 미만이다. 다만 국공립어린이집 확충을 위한 예산이 작년의 428억 원에 비해 올해 714억 원으로 67% 증가한 점이 특징적이다. 그럼에도 불구하고 공보육 인프라 구축에 비해 무상보육정책의 비중이 과도하게 높은 불균형한 보육예산 운용 방식은 여전히 한계로 남아있다.

세부사업 평가

영유아보육료 지원

영유아보육료 지원은 종일반과 맞춤반으로 구분하고 이 중 종일반의 규모를 전체 이용자의 77.5%로 가정하였음. 지원단가의 측면에서 종일반의 경우 부모보육료와 기본보육료를 1.8% 인상하였고, 맞춤반의 경우 부모보육료는 작년과 동일하게 하되 기본보육료는 종일반과 동일하게 조정하였다. 이와 같은 지원단가의 상승요인에 따라 만 0-2세 보육료의 지원대상이 2017년 738천 명에서 2018년 (예상)717천 명으로 자연감소했음에도 불구하고 지원규모는 상승한 것으로 보인다. 

또한 맞춤반 이용아동 (160천 명 예상)의 월 이용시간이 13.5시간으로 조정됨(2017년 15시간/월)에 따라 지원단가도 현재 월 6만 원에서 2018년 5만 4,000원으로 조정되었고 2017년에 비해 긴급보육바우처 이용아동의 수가 증가한 것으로 가정했음에도 (2017년 146천 명 예상) 불구하고 총 소요예산은 소폭 감소하였다. 

어린이집 확충

보육공공성 강화를 위한 국공립어린이집 확충과 직접적으로 관련되어 있는 어린이집 확충 예산이 대폭 증가한 부분은 2018년 보육예산의 가장 큰 특징 중 하나이다. 이는 2017년에 비해 67% 증가한 713억 8,400만 원으로 국공립어린이집 확충 규모가 예년에 비해 크게 증가한 것을 확인할 수 있다. 이는 2015년까지 1년에 국공립어린이집 150개소 신축을 목표로 예산을 책정하던 것을 2016년과 2017년에 걸쳐 축소해오던 최근 경향과 반대되는 예산계획이다. 

국공립어린이집의 신축은 2017년의 90개소에서 112개소로 25% 증가하였으며, 공동주택리모델링의 경우 90개소에서 225개소로 150% 증가한 규모이다. 뿐만 아니라 국공립어린이집 확충을 위한 중앙정부차원의 새로운 시도라 할 수 장기임차 방식의 확충을 113개로 책정하여 총 450개소의 확충을 계획하고 있는 것으로 보인다. 

이밖에도 국공립어린이집 신축의 경우, 기준 면적이 대폭 상향조정됨에 따라 개소당 지원금액이 두 배 가까이 상향조정되었으며, 공동주택리모델링을 위한 예산도 기존 개소당 2,500만 원에서 5,500만 원으로 상향조정되어 지원수준을 현실화한 점이 특징적이다. 올해 신규로 시도되고 있는 국공립어린이집 장기임차는 개소당 1억 5백만 원 수준의 예산이 책정되어 비용측면에서 신축과 공동주택리모델링의 중간에 위치함을 확인할 수 있다. 

어린이집기능보강

‘안전하고 쾌적한 환경에서 보육서비스를 제공할 수 있도록 기존 어린이집에 증개축, 개보수 등 환경개선 지원’을 위해 투여되는 예산인 어린이집 기능보강 예산이 2017년에 이어 2018년 예산에도 전년 대비 10% 감소한 58억 원이 책정되었다. 이로써 관련 예산이 3년 연속 감소하고 있음을 확인할 수 있다. 

보육사업관리

보육사업관리와 관련한 예산이 전년 대비 21% 가량 대폭 상승한 것으로 나타났는데 보육통합정보시스템 관리 비용이 2017년에 비해 약 35% 증가한 데에 따른 것으로 보인다. 이는 보육통합정보시스템 기능개선 및 고도화를 통한 보육행정 간소화를 통해 지자체 및 어린이집의 행정부담 경감을 위한 시도로 평가할 수 있다. 또한 국민 참여 제안을 반영한 어린이집 등하원 자동알림서비스 ISP 신규 실시를 위한 예산이 책정된 것이 특징적이다. 

보육실태조사

3년 주기 법정 정기조사인 보육실태조사를 위한 예산 7억 원이 편성되었다. 

공공형어린이집 

공공형어린이집 사업이 지속적으로 확대되고 있다. 지원단가도 상승되었을 뿐만 아니라 사업규모도 기존 2,150에 더해 2018년 150개소 신규 지정 및 지원을 계획하고 있는 것으로 보인다. 그러나 공공형어린이집 사업의 실효성에 대한 면밀한 검토를 통해 공공보육인프라 확충의 정책 방향과 정합성에 대한 고려가 필요하다. 

보육교직원 인건비 및 운영지원

0-2세 영아반 교사의 업무부담 경감을 위한 보조교사 확대와 보육교사 연가 및 보수교육 참석 지원을 위한 대체교사 확대에 대한 계획을 내세웠음에도 불구하고 2018년 예산에는 인력 확충을 위한 계획이 반영되어 있지 않음.

결론

공보육 인프라 확충을 위한 사업의 규모와 그에 상응하는 예산이 예년에 비해 상당 수준 증가한 점이 긍정적이다. 또한 기존의 신축 중심이 확충계획에서 공동주택 리모델링의 규모를 대폭 확대한 점이나 장기임차 등 새로운 시도를 하고 있는 점이 특징적이라 할 수 있다. 다만 리모델링과 장기임차의 경우 사업수행의 용이성이 높다는 측면에서 공보육인프라 확충과제의 시급성을 고려했을 때 충분히 활용할 수 있는 방안이나, 결과적으로 한시적인 조치이므로 사업의 안정성과 지속가능성을 확보할 수 있는 방안에 대한 고려가 필요하다. 

이와 같은 긍정적인 변화에도 불구하고 보육 인프라 구축을 위한 예산규모가 전체 보육예산의 2%에 채 이르지 못하고 있는 상황이 몇 년째 지속되고 있는 점이 지적되어야 한다. 국공립어린이집 확충을 위한 점진적 접근으로는 공공보육인프라 확충의 시급성과 중요성을 고려했을 때 한계가 있는 것으로 보인다. 공보육인프라 확대의 중요성에 대한 국민적 공감대를 바탕으로 공보육인프라 확충을 위한 획기적인 방식에 대한 고민이 필요한다. 2027년까지 어린이집 개소수 기준 국공립어린이집의 비율을 30% 수준까지 끌어올리기 위해 연 평균 859개 정도의 신규 어린이집 확보가 필요하다는 연구결과를 고려했을 때, 현재의 확충규모와 확충방식은 여전히 재검토의 여지가 있는 것으로 보인다. 

공공형어린이집의 지속적인 확대 기조는 보육의 공공책임성 강화와 양질의 보육서비스 제공이라는 보육정책의 큰 방향을 고려하여 신중하게 진행되어야 한다. ‘우수 민간·가정 등 어린이집의 운영비 지원을 통해 보육의 공공성 확보 및 보육서비스 질 제고’를 목적으로 시행되고 있는 공공형어린이집 사업은 지속적으로 확대되고 있으며 올해에도 전년과 같은 수준인 150개소 추가 지정을 계획하고 있다. 민간어린이집들 중에서 상대적으로 양질의 서비스를 제공하는 어린이집에 대한 인센티브를 제공하고, 이를 통해 질 제고를 위한 동기부여를 제공한다는 측면에서 시행되고 있는 사업이지만 선정 및 운영기준, 사후관리의 측면에서 보완이 필요함이 지속적으로 제기되어온 만큼 보육공공성 강화를 위한 정책 효과성의 측면에서 면밀하게 검토되어야 할 부분이다. 

2018년도 보건복지 예산안 분석-기초보장 분야

김성욱 | 호서대학교 사회복지학과 교수

전체적인 평가 

기초생활보장예산은 2015년 7월 1일 시행된 국민기초생활보장법 개정에 따라 주거급여는 국토부로, 교육급여는 교육부로 각각 이관·분산되었으나, 본 분석에서는 포함하여 분석하였다. 2018년 기초생활보장예산은 생계급여(3조 7,216억 원), 주거급여(1조 1,252억 원), 교육급여(1,312억 원), 의료급여(5조 3,466억 원), 긴급복지(1,113억 원), 자활지원(4,735억 원), 취약계층 의료비지원(2,984억 원) 등 총 11조 3,165억 원으로 편성되었으며, 전년 추경예산 대비 3.21% 증가하였다.

기초생활보장예산은 2017년 대비 증가하고 급여수준도 소폭 향상되었다. 주거급여의 경우, 대통령 공약 사항 이행 실현을 위해 가장 많은 예산이 편성되었다. 그러나 세부항목별로 살펴보면, 2017년 복지축소를 일부 만회하는 정도의 인상분만 반영한 것으로 보인다.

세부사업 평가

생계급여

기초생활급여의 가장 많은 비중은 생계급여이며, 전체 기초생활급여 중 73.2%를 차지한다. 다음으로 22.1%를 차지하는 주거급여 순으로 나타난다. 

생계급여는 2018년 3조 7,216억 원의 예산이 편성되었고, 2016년 대비 378억 원, 1.0% 증가한 것이다. 내년 기준 중위소득 1.16%(5만 2,000원) 인상에 따른 급여수준의 상승과 부양의무자 기준 완화 등을 반영한 예산이다. 생계수급액은 가구당 연 457만 원(전년대비 1.78%, 8만 원 상승), 개인당 연 295만 원(1.72%, 5만 원 상승)으로 낮은 수준이다. 이는 2017년 대비 수급자수를 감소 추계하여 반영한 결과로 판단된다. 2018년 수급자 수를 2017년에 비해 1만 명, 6,000 가구 적은 126만 명, 81만 4,000 가구로 계측하였다. 결국 생계급여 예산은 생계급여 수준 확대를 위한 정부의 의지는 반영되지 않은 소극적 예산 편성이라 볼 수 있다.

주거급여

국토교통부로 이관된 주거급여의 경우 2017년 대비 18.81% 인상된 1조 1,252억 원의 예산이 편성되었다. 이는 내년 10월부터 주거급여의 부양의무자 기준이 폐지되면서 신규수급가구가 약 65%(58만 가구)가 증가한 최대 136만 9,000 가구로 예상(‘18.9월까지는 83만 1,000 가구)된 데 따른 결과이다. 

그러나 국토교통부가 부양의무자기준 폐지에 따른 신규 수급자의 월평균지급액을 산정한 기준이 명확하지 않다. 국토교통부는 신규 수급자의 월평균지급액을 기존 수급자의 약 77.9%로 산정하였는데 이는 신규 수급자를 생계급여기준(기준 중위소득 30%)을 초과해 자기부담률이 존재하는 가구로 판단한 것으로 추정된다. 따라서 부양의무자기준 폐지를 통해 유입되는 신규 수급자에 대한 정확한 기준을 바탕으로 한 예산이 편성되어야 할 것이다. 

교육급여

교육부로 이관된 교육급여는 2.36% 인상된 1,312억 원이 편성되었다. 학생수가 2.84% 감소하지만 초중고 부교재비, 학용품비, 교과서대의 단가인상과 그간 배제되어 왔던 초등학용품비 신설에 따른 결과로 볼 수 있다. 1인당 평균 연 34만 7,400원으로 2017년 1인당 평균 지급액 32만 9,700원에 비해 약 1만 7,700원 인상된 금액이다. 

의료급여

의료급여는 2016년에 비해 1.98% 인상된 5조 3,466억 원이 편성되었다. 의료급여 수급자 진료비, 부양의무자 기준 완화에 따른 추가 진료비, 1종 외래본인부담금 지원, 본인부담 보상금 및 상한액 지원비, 북한이탈주민 취업특례자 진료비 등 대부분의 세목에서 증가를 보인 데 따른 결과로 보인다.

의료급여 1종은 수급대상자가 전년보다 증가하고, 단가도 8.1% 인상된 반면 의료급여 2종, 타법 1종 대상자의 지급 단가가 각각 9.2%, 8.1% 인상되었지만 수급자수는 감소 추계하였다. 또한 매년 국회에서 지적되어 온 진료비 미지급금의 경우 올해 4,671억 원(추경포함)에 비해 대폭 감소된 1,387억 원으로, 내년에도 국회에 추경을 요청하게 될 소지가 크다는 점에서 이와 같은 예산수립 관행에 대한 합리적 개선조치가 필요해 보인다. 

긴급복지지원

긴급복지지원은 내년에도 큰 폭으로 삭감된 1,113억 원이 편성되었는데, 작년대비 8.24%, 100억 원이 감액되었다. 2015년, 2016년 집행률이 100%에 달함에도 불구하고 2018년 예산을 삭감한 이유가 명확하지 않아 예산 편성에 대한 합당한 설명이 요구된다. 

긴급복지지원사업은 송파 세 모녀 자살 사건이 발생하지 않을 수 있도록 대상자에게 충분한 재정적 수단이 되어야 한다. 그럼에도 불구하고 긴급복지지원사업은 ‘위기상황’이라는 모호한 정의로 인해 신청이 어려운 경우가 발생하고 있고, 지원 수준이 지나치게 한시적인 한계가 있다. 또한 2006년부터 도입 된 긴급복지지원제도는 매년 일정치 않은 예산이 편성되고 있는데, 사회적으로 논란이 되는 사건이 발생하면 다음해에 예산이 크게 늘었다가 논란이 없으면 축소되는 패턴이 반복되고 있다. 예를 들면 2014년 ‘송파 세 모녀’ 사건 발생 이후 2015년 급격히 예산이 증가하였고 이후 예산이 삭감되고 있다.

자활지원

자활지원은 자활사업, 생업자금이차 및 손실보전금, 근로능력 있는 수급자의 탈수급지원, 근로능력심사 및 평가운영 예산으로 구분된다. 그 중 자활사업 예산은 전년 대비 9.63% 인상된 3,756억 원이 편성되었다. 이는 자활지원 중 가장 많은 비중을 차지하는 자활근로 급여단가의 인상과 급여대상의 증가(5,000명)에 기인하는 것으로 판단된다. 

그러나 급여대상 증가는 이미 2017년 예산수립시 5,000명을 감축한 것을 회복시킨 것에 불과하다. 결국 2018년 예산이 2017년에 비해 증가한 것이나 2016년 결산액과 비교할 때 증가분은 2.47%로 크게 낮아진 것이다. 

취약계층 의료비지원

취약계층 의료비지원은 장애인의료비지원, 외국인근로자 등 의료지원, 차상위계층지원으로 구분되며, 2018년 예산은 2,984억 원으로 전년 대비 인상률이 0.13%에 불과하다. 이는 저소득 장애인에 대한 의료비지원이 16.33% 감소 한 230억 원만 편성되었고, 외국인근로자 등 의료지원은 전년과 동일하며, 차상위계층지원은 1.82% 소폭 인상되었다. 

그러나 장기적 경기침체와 실질가구소득의 감소, 노동시장 불안정성의 지속 등 차상위계층의 불안정성을 고려할 때 대상자수를 2만 명 감소하여 추계한다면 향후 의료사각지대 발생 가능성이 클 것으로 예상된다. 

결론

전반적으로 기초보장 관련 예산은 증가했다. 그러나 대통령 공약사업인 주거급여를 제외하면 두드러진 예산액 증가나 프로그램적 개선은 발견하기 어렵다. 오히려 2018년 예산에서도 지속적으로 문제제기 되어 온 과소편성 경향과 향후 추경을 통해 부족분을 보충하려는 의도를 확인할 수 있었다. 이처럼 추경을 통해 부족분을 보충하는 관행에 대한 공론화 및 개선 조치가 필요하다. 

의료급여와 함께 가장 높은 비중을 차지하는 생계급여의 경우 기준 중위소득인상과 부양의무자 기준 완화 등에도 불구하고 급여의 ‘수준확대’를 위한 별도의 조치나 노력은 발견하기 어려웠다. 또한 대통령 공약에 따라 부양의무자기준이 처음으로 폐지되는 주거급여의 경우, 신규 수급자의 월평균지급액이 기존 수급자에 비해 낮게 책정하여 예산이 과소추계 된 것으로 보여 예산 심의과정에서 시정되어야 할 것이다. 

긴급복지지원의 불합리한 예산삭감과 차상위계층에 대한 의료비지원 대상의 축소는 과거 ‘송파 세 모녀 자살’ 사건으로 확대된 비수급빈곤층 문제 해결을 위한 위기가구의 적극적 발굴 및 지원체계의 구축을 심각하게 훼손할 소지가 있다. 

2018년 10월부터 적용되는 일부 급여에 대한 부양의무자 기준 폐지와 그에 따른 급여 및 대상의 확대는 긍정적으로 평가되는 부분이다. 다만 현 정부 최초의 기초생활보장 부문 예산임에도 불구하고 대통령 공약이행을 위한 주거급여 확대 외에 국정운영 철학과 방향성을 확인하기 어려우며, 광범위한 취약계층 지원을 위한 구체적인 전략이 없이 일부 프로그램상의 개선만 반영한 채 기존 사업을 관례적으로 이행하기 위한 수세적인 예산이라 평가할 수 있다. 

2018년도 보건복지 예산안 분석-총론

남찬섭 | 동아대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 위원장

전반적인 평가

현 정부는 경제정책 및 복지전략과 관련하여 소득주도성장과 포용적 복지국가론을 주창하였고 이는 내년인 2018년도 예산안에도 일정하게 반영되어 있다. 즉 현 정부는 2018년도 예산안의 투자중점으로 ① 일자리 창출 및 질 개선, ② 소득주도성장 지원, ③ 혁신성장동력 확충, ④ 국민이 안전한 나라, ⑤ 인적자원 개발의 다섯 가지를 제시하였는데, 여기서 ｢소득주도성장｣은 명시적으로 부각되어 있으며 반면 ｢포용적 복지국가｣는 드러나 있지는 않다. 또한 다섯 가지 투자중점 중 일자리창출과 소득주도성장, 인적자원개발에 조금씩 흩어진 채로 포괄되어 있다. 

정부예산안의 편성기조를 2015년부터 2018년데 걸쳐 비교해보면 정부예산의 기조가 변화하기가 대단히 어렵다는 점도 알 수 있다(<표 1-1> 참조). 각년도 예산안의 기본방향과 재정개혁 기조를 보면 모든 연도에 성장동력 및 재정건전성 관련 기조가 언제나 포함됨을 볼 수 있다. 

이런 기조는 재정운영에서 늘 요구되는 기조이기도 하지만 오늘날 지구화‧탈산업화 및 저출산‧고령화로 인해 더 많이 거론되는 것이기도 하다. 현 정부의 소득주도성장과 포용적 복지국가 역시 지구화‧탈산업화 및 저출산‧고령화 흐름에 대응하기 위한 것이라는 점에서 재정운용기조와 소득주도성장 및 포용적 복지국가의 기조 간 길항은 지속될 것이며 그 길항 속에서 어떤 균형을 취할 것인가가 정부와 더 나아가 한국사회의 성패를 판가름하게 될 것이다.

정부 예산안의 총지출 추이를 보면, 2014년 355.8조 원에서 2017년 400.5조 원으로 연평균 4.0%씩 증가하였으며 현 정부에 들어와서는 7.1% 증가 편성되어 내년도 정부예산이 상당히 큰 폭으로 증액되었음을 알 수 있다. 정부예산이 12개 분야별로 어떻게 배분되어왔는가 그 추이를 보면, 2014년부터 2017년까지 증가율이 가장 높았던 분야는 ‘문화‧체육‧관광’ 분야로 연평균증가율이 8.5%로 총지출의 연평균증가율 4.0%의 2배 이상이다. 이 분야 예산은 내년에 8.7% 감액됨으로써 크게 삭감되었다. 

2014~2017년 간 문화‧체육‧관광분야 다음으로 증가율이 높았던 분야는 ‘보건‧복지‧노동’분야이며 연평균증가율이 6.8%에 달하는데 내년인 2018년 예산에서는 12.9% 증가하도록 편성되었다. 결국 2014년 정부 총지출예산에서 29.9%에 달하던 보건‧복지‧노동분야 예산은 2018년에는 34.1%를 차지하게 되었다. 보건‧복지‧노동분야 예산 중 일자리 예산은 이전 정권에서도 증가율이 높은 편이었는데(연평균증가율 9.0%) 2018년 예산에서의 증가율은 일자리창출 기조를 반영하여 그보다 더 높은 12.3%로 잡혔다. 그 외 교육예산(11.7%)과 일반‧지방행정예산(10.0%)이 큰 폭으로 증액되었고, 반면 문화‧체육‧관광분야 예산 외에 SOC예산(19.9%)과 환경예산(1.4%)이 삭감되었다. 

한국사회는 이미 1990년대 중반 경부터 양극화 현상이 나타나기 시작하였고 이것이 1997년 외환위기로 가속화하였지만 이 문제는 아직까지 해결되지 못하고 있다. 이런 가운데 경제규모의 증가에도 불구하고 경제의 대외의존성은 심화하는 한편 내수(內需)가 진작되지 못하고 분배는 계속 악화하여 갔으며 노동력(인적자본)이 제대로 대접받지 못하는 사회로 변모하였고 그 결과는 OECD 최저의 출산율과 OECD 최고의 노인자살률, 노인빈곤율이 10여년이 훨씬 넘는 세월 동안 지속되고 있다.

지난 보수정부 집권기 동안 우리사회가 이와 같은 양극화와 그로 인한 결과를 해소하기 위한 노력을 나름대로 기울인 것은 사실이지만, 정부가 성장과 재정건전성 확보 위주로 재정을 편성한 상태에서 복지재정을 부수적으로 추가하는 기조를 가졌던 것도 사실이다. 이는 복지를 배제한 예산구조를 짜 놓고 복지를 늘리면 그것이 세입이나 세출, 성장에 어떤 영향을 주는가를 사후적으로 따지는 방식이다. 하지만 이제는 정부 재정활동의 기본방향 자체를 복지와 사람을 중심으로 재편되게끔 근본적으로 구조 조정할 필요가 있다. 그리하여 성장도 그리고 재정건전성도 그것들이 사람과 사람의 삶(복지)에 어떤 영향을 줄 수 있는지의 측면에서 평가받는 그런 재정구조와 재정운용기조로 전환해야 한다. 

현 정부의 2018년도 예산안이 이러한 전환을 한꺼번에 이루어낼 수는 없겠지만 장기적인 전환을 염두에 두고 지속적으로 노력할 필요가 있다. 특히 성장과 재정건전성은 외면하기 어려운 현실적 요구라는 점에서 이것을 소홀히 하지 않되 이들이 복지와 사람을 중심으로 재정구조와 운용기조 자체를 근본적으로 전환하는 데 방해가 되게 해서는 안 될 것이다.

세부적인 평가

2018년도 보건복지부 소관 총지출예산은 약 64.2조 원으로 2017년 57.7조 원 대비 11.4% 증가(추경 대비로는 9.8% 증가)하여 정부전체 총지출예산 증가율 7.1%보다 증가율이 높으며, 보건‧복지‧노동분야 예산(복지예산) 146.2조 원의 증가율 12.9%보다는 약간 낮다. 2018년도 복지부의 총지출 예산 64.2조 원은 정부전체의 총지출 429조 원 대비 15.0%에 달하고, 복지예산 146.2조 원의 43.9%에 달하는 규모로 편성되었다.

2018년도 복지부 총지출예산 64.2조 원을 복지부 정책의 하위분야별로 보면 보육‧가족 및 여성 예산(추경 대비 18.9%)과 노인예산(추경 대비 19.5%)이 매우 큰 폭으로 증가한 것으로 나타난다(사회복지일반 예산의 증가율이 실제로는 가장 크지만 금액이 작음). 이는 포용적 복지국가의 실현을 반영하여 신설되거나 증액된 대표적인 사업인 아동수당과 기초연금이 이들 예산에 포함되었기 때문이다. 

이 외에 기초생활보장 일부 급여에 대한 부양의무자 기준 폐지(2018년 10월부터), 주거급여 확대, 공보육 인프라 확충과 국가치매책임제 시행과 노인일자리 사업 확대, 장애인연금 급여인상 등으로 관련 예산이 비교적 큰 폭으로 증가한 점이 눈에 띄는 변화라 할 수 있다. 하지만 이러한 긍정적인 면 외에 아쉬운 대목도 발견된다. 

예컨대, 긴급복지지원예산의 경우는 정부예산편성에서는 감액편성한 후 나중에 추경으로 이를 보충하는 관행이 계속 이어지고 있는데 이는 아직도 비수급빈곤층과 같은 사각지대 문제가 지속되고 있는 상황에서 ‘사건’이 발생하면 추경으로 보충하겠다는 태도여서 포용적 복지국가의 기조와도 맞지 않으며 예산편성관행에 대한 세밀한 점검이 필요하다. 

또한 공보육인프라예산의 확충은 긍정적이나 여전히 그 예산비중이 전체 보육예산의 2% 정도에 그치는 등 부족한 점이 있어 개선의 여지가 있고, 또 공공형어린이집 확대는 보육공공성 확보라는 정책기조에 비추어 신중한 접근이 필요한다. 

그리고 노인분야에서는 국가치매책임제와 관련하여 확충되는 치매안심센터 등의 시설인프라 외에 치매노인에 대한 인간적인 돌봄 모델 개발과 관련인력 교육 등을 위한 소프트웨어적 예산의 증액 등 보다 세부적인 고민이 필요하다. 또한 학대피해노인을 직접적으로 지원하기 위한 예산의 증액 등의 조정이 있어야 한다. 

보건의료에 있어서는 문재인 케어가 시민들로부터 좋은 반응을 얻고 있지만 소요재정 조달에 대한 의구심을 해소하기 위해서는 건강보험료 예상수입액의 14%에 해당하는 일반회계 지원금을 법률의 규정대로 전액 편성할 필요가 있다. 이는 이전 정부 때 자행되어온 위법과 적폐를 해소한다는 차원에서도 중요한 의미가 있으며 문재인 케어의 성공을 위한 초석으로서의 의미도 있을 것이다. 

장애인 예산에서는 지역사회에서의 삶을 지원할 수 있는 장애인소득보장과 장애인활동지원사업의 예산이 거주시설지원 예산보다 훨씬 더 큰 폭으로 증가한 것은 긍정적이며 이러한 기조가 계속 이어질 수 있어야 할 것이다. 하지만 발달장애인지원예산이 감액 편성된 것은 아쉬운 점이 있다. 

이와 함께 내년도 복지부 예산에서 주목할 만한 내용으로는 각 분야의 사례관리사업을 ‘사례관리 지원체계 개선’ 사업으로 통합하여 2,229억 원을 신규로 편성하였다는 사실이다. 이는 지난 2000년대 초 이후 정부가 지속적으로 공공복지전달체계를 강화해온 데 따른 결과라 할 수 있으며 어떤 면에서는 때늦은 감도 없지 않다. 공공전달체계에 관련된 복지부 사업으로는 사례관리지원체계 개선사업(2,229억 원) 외에 지역복지사업평가(40억 원), 사회보장정보시스템 구축 및 운영(203억 원), 공공사회복지전달체계 개선(703억 원), 사회보장정보원 운영(656억 원, 정보화 포함) 등도 있어 관련예산의 규모가 개략적으로 봐도 3,800억 원을 상회한다. 

이 외에 전달체계에 중요한 영향을 미치는 바우처 사업 관련 운영예산과 시설평가 관련예산, 민간복지기관 지원예산 등 민간전달체계 및 공사전달체계의 관계에 영향을 미칠 수 있는 사업의 예산 등을 모두 고려하면 전달체계(공공, 민간 및 공공과 민간의 관계)에 관련된 예산은 전체적으로 5천억 원에 달할 것으로 보이다(아동, 노인, 장애인 등 각 분야의 민간기관 관련예산을 제외한 것임). 

현재 한국의 사회복지에서 특히 사회서비스 전달체계는 중요한 의미를 가질 것이다. 다소 때늦은 감이 없지 않으나 정부가 사례관리지원체계 개선사업의 예산을 별도로 편성한 점은 긍정적으로 볼 수 있으며 다만 이와 관련된 정부의 전달체계 구축 정책이 그동안 한국사회를 지배해온 민간중심적 전달체계의 조정과 연관된다는 점을 감안하여 민간부문과 협조할 부분과 민간부문을 대체할 부분을 면밀히 분별하여 접근할 필요가 있으며, 이 과정에서 민간부문과의 소통이 중요하다는 점에 유의해야 한다.

2018년 예산안 통과에 부쳐

사람중심 지속성장 경제를 위한 정부의 의지를 국회가 담지 못해

아동수당 후퇴, 쪽지예산으로 인한 SOC예산 증대 아쉬워

법인세율 인상은 긍정적이나 초안보다 후퇴한 것도 유감

오늘(12.6) 2018년 예산안이 국회를 통과했다. 2017년 예산에 대비해 그 규모가 크게 증가한 것이라고 보기 어렵지만(추경기준 4.6% 증가), 애초 예산안은 복지예산 비중을 크게 늘리고 SOC예산을 크게 줄이는 등 지출구조개혁을 통해서 재정정책의 기조를 전환하고자 하는 의지를 담았다. 그러나 국회 심의, 야당과의 합의를 거치는 동안 애초 정부안과 비교하여 복지예산이 크게 축소하고, SOC예산이 크게 증가하는 등 여소야대 국면으로 인해 현 정부의 사람중심 지속성장 경제 의지가 크게 꺾인 점에 대해  참여연대 조세재정개혁센터는 아쉬운 결과라고 평가할 수밖에 없다. 더욱이 예산 심의 과정에서 원하는 바를 얻어낸 자유한국당이 이후 다시 합의 파기를 선언한 것은 비난받아 마땅한 행위이다.

촉박한 국회 예산 심의 일정과 여소야대라는 정치적 지형으로 인해 이번 예산안 심의가 난항을 겪게 되리라는 것은 어느 정도 예상된 것이었다. 그러나 특히 자유한국당은 구시대적 발상으로 복지예산을 축소하려 하였을 뿐 아니라 이를 얻어냈음에도 불구하고 여야간 이루어진 합의를 손바닥 뒤집듯이 뒤집는 만행을 보였다. 속된 말로 여야간 합의문의 잉크가 마르기도 전에 자유한국당은 스스로 합의한 사항을 스스로 부정하며 국회의 정상적인 의사 진행을 방해하는 등의 몽니를 부렸다. 이는 비난받아 마땅한 행위이며 차후에 이런 일이 반복되어서는 안 될 것이다.

보편적 복지 차원에서 추진된 아동수당이 야당 측의 반대로, 결국 당초 계획보다 시행시기가 늦춰지고 소득 상위 10%를 제외하고 지급하기로 결정된 것, 극심한 노인빈곤율에도 불구하고 기초연금 지급시기가 지방선거 이후로 늦추어진 것, 건강보험 보장성 강화를 위한 건강보험 국고지원 예산이 일반회계 기준 정부안에서는 2조 448억 원으로 편성되었으나 최종적으로는 2,200억 원이 삭감되어 통과된 것은 더 많은 복지가 필요하다는 국민의 뜻을 반영하지 못한 아쉬운 결과이다.

반면 SOC예산은 초안보다 1조 3천억 원이나 증가했다. 이는 국회 예산 심의 과정에서 이른바 ‘쪽지예산’이 난립하면서 발생하게 된 것이다. 만성적으로 반복되는 쪽지예산 문제가 이번 예산 심의 과정에서 다시 반복되었을 뿐 아니라 쪽지 예산을 들이민 것을 자신의 공적인 양 자랑하는 국회의원들이 있다는 점은 우리 정치 수준이 매우 낙후되었음을 증명하고 있다. 또한 법인세율 인상이 이루어졌다는 점은 긍정적이지만, 최초 정부안보다 후퇴한 과표 3,000억 원 이상 구간 신설에 그쳤다는 점은 유감이다.

현 정부는 2018년 예산을 수립하면서 과거 예산과 비교해 복지 분야 지출은 증가시키고 SOC 지출은 감소시킴으로써 사람중심의 조세재정정책 기조로의 전환을 보여주려 하였으나 국회 심의과정에서 크게 후퇴했다. 사실 원래의 예산안으로도 복지와 성장이 선순환하는 국가를 실현하기 쉽지 않아 보였다는 점에서 이러한 후퇴는 더욱 아쉬운 결과일 수밖에 없다. 여야를 막론하고 한국 사회가 당면한 심각한 경제사회문제를 해결하기 위해서는 정부의 보다 강력한 조세재정정책이 필요하다. 증세 계획과 강력한 지출구조개혁 등을 포함하는 과감한 정책 전환을 기대한다.

논평 [원문보기/다운로드]

2017년도 보건복지 예산안 분석 총론

민생안정보다는 공공성의 훼손과 시장화의 촉진을 위한 예산

남찬섭 l 참여연대 사회복지위원회 위원장, 동아대학교 사회복지학과 교수

전반적인 평가

현 정부는 2017년도 예산안 편성의 기본방향으로 ① 일자리 중심의 국정운영 뒷받침, ② 경제활력 회복과 미래성장동력 확충, ③ 민생안정과 국민안심 국가 구현의 세 가지를 제시하였다. 이 중 보건복지부 예산을 포함한 사회부문 예산과 밀접한 관련을 갖는 것은 민생안정으로 관련된 투자중점 사항으로는 ① 결혼, 임신·출산, 양육, 일가정 양립 등 저출산 극복 ② 생애주기별 맞춤형 복지의 확대를 내세우고 있다.

예산안 편성의 기본방향으로서 정부가 내세운 민생안정이 저출산 극복과 생애주기별 맞춤형 복지의 확대로 달성될 수 있는지는 논자에 따라 견해가 달라질 수 있다. 일단 그것으로 민생안정이 달성될 수 있다고 하더라도 현재 정부가 편성한 2017년도 예산안이 민생안정의 실현에 효과적일 것인지는 회의적이다.

정부가 편성한 내년도 지출예산의 증가율은 3.7%로 2016년 지출예산의 증가율 2.8%보다는 높지만 2010년부터 2015년 예산의 연평균 증가율 5.7%에 비하면 상당히 낮은 편이다. 더욱이 민생안정에 밀접히 연관된 사회부문 예산의 증가율은 5.3%로 2013년도 5.2%의 증가율을 제외하면 2010년 이래 가장 낮은 증가율이다. 또한 2017년도 보건복지부 소관 예산은 57.7조 원으로 전년도 56.2조 원 대비 2.6% 증가하여 작년도 예산안에 이어 이례적으로 낮은 증가율을 계속 보이고 있다.

세부적인 평가

정부가 편성한 2017년도 보건복지부 소관 예산안을 살펴보면, 2016년도 보건복지부 소관 예산안 편성에도 일부 나타났던 경향으로 사업대상자의 규모를 축소 계상하여 예산안을 감소 편성하고 있다.

기초생활보장사업의 경우, 사업에 포함되는 많은 급여에서 지원대상자 규모를 축소 계상한 것을 알 수 있다. 또한 지원대상자를 축소 계상하면서도 그 근거가 명확히 적시되지 않은 경우도 많다. 예컨대 교육급여는 최근 학생 수 감소를 반영했다 하더라도 나머지 급여에서는 구체적으로 어떤 근거에서 지원대상자를 축소 계상한 것인지가 분명치 않디. 게다가 생계급여는 수급자 수는 축소 계상하였지만 수급가구는 1인가구의 증가를 근거로 증가할 것으로 계상하였고 주거급여는 수급가구를 무려 5만 가구나 축소 계상하여 일관성도 결여되었다. 최근 빈곤이 계속 악화되고 있다는 점에서 기초생활보장사업의 수급자 규모를 축소 계상한 것은 대단히 이례적이라고 할 것이다.

대상자 축소는 노인분야사업의 일부사업과 장애인분야사업에도 나타난다. 노인분야의 경우 노인을 대상으로 하는 단기가사서비스와 노인돌봄종합서비스의 대상자가 축소되었고, 장애인분야사업의 경우에는 지극히 일부 사업(차상위층 장애수당)을 제외하면 상당수 사업의 대상자가 축소 계상되었다. 노인인구가 지속적으로 증가하고 있고 장애인 빈곤율이 매우 높다는 점에서 노인분야의 일부사업과 장애인분야의 지원대상자를 축소시킨 것 역시 납득하기가 쉽지는 않다.

이처럼 지원대상자 규모를 축소시킨 사업들은 지원단가를 동결했다. 지원단가의 동결은 사실상 지원수준의 삭감이지만 지원대상자 자체가 줄어드는 상황에서 일부 사람들에 대해 전년도와 동일한 수준의 지원을 받게끔 해줌으로써 지원대상에서 탈락된 사람들과 이들을 분리시키는 효과를 낳게 된다. 이는 수급조건을 까다롭게 하여 혜택과 손실이 사람에 따라 달리 나타나게 함으로써 급여축소의 효과를 집단별로 각기 다르게 하는 분할전략(division)의 일종이라 할 수 있다. 이것은 장애인분야사업에서 잘 드러난다. 기초수급자 대상의 장애수당 예산에서 지원대상자를 축소한 것은 장애등급 재판정, 신규신청자 재검사 등을 근거로 한 것으로 이와 같은 재판정이나 재검사는 수급조건을 엄격히 하는 전통적인 수단이다. 이러한 분할전략은 복지축소에 따르는 비난을 회피하기 위해 전형적으로 동원되는 전략의 하나다.

그리고 지원대상자를 예상하기 어려운 사업에 대해서는 이용량 축소 편성(예: 시간차등형 보육지원), 사업량 축소(예: 국공립어린이집 확충), 민간기관종사자들의 인건비 동결(예: 노인보호전문기관), 지방자치단체에 대한 보조금 삭감(예: 자립생활센터 지원) 등 다양한 방법이 동원된다. 이러한 방법은 급여축소의 원인을 파악하기 어렵게 만드는 것과 동시에 급여축소가 민간기관종사자들의 사기저하나 지방자치단체의 지원축소에서 온 것처럼 보이게 함으로써 급여축소의 책임소재를 모호하게 만드는 경향이 있다. 이 전략은 모호화전략(obfuscation)이라 불리며, 이 또한 복지축소에 따르는 비난을 회피하기 위해 전형적으로 동원되는 전략의 하나다.

최근 정부는 재정건전화법의 발의 등을 통한 재정안정화에 주력하고 있는데 이는 2017년 예산편성지침에도 재정개혁의 일환으로 명시된 바 있다. 내년도 예산편성지침에 명시된 재정개혁에는 「재정건전화법」 발의 외에 재량지출의 구조조정과 유사·중복 통폐합도 포함되어 있다. 정부는 민생안정을 예산안 편성의 기본방향이라고 말하지만, 실제로는 재정개혁이라는 목표에 민생안정이 희생되는 것이 아닌지 의심스럽다. 이런 점에서 위에서 말한 ‘분할전략’과 ‘모호화전략’이 이미 2016년도 예산안 편성 때부터 정부에 의해 복지축소의 전략으로 동원되어왔고, 2017년도 예산안 편성에는 보다 본격적으로 동원되고 있는 것이라고 의심된다. ‘분할전략’과 ‘모호화전략’은 혜택을 축소하고자 하는 경우에는 일반적으로 동원되는 전략이다. 특히 취약계층에게 적용되는 경향이 있으므로 향후에도 이와 같은 전략의 활용에 대해 주의를 기울일 필요가 있을 것이다.

이 외에 국공립어린이집 확충예산은 삭감하면서도 공공형어린이집 확충 예산은 확대 편성한 데서 볼 수 있듯이 민간전달체계의 확충에 주력하고 있다. 나아가 바이오헬스신산업 인프라 구축, R&D 확대, 해외진출 촉진 등 한의약산업 육성과 한의약선도기술개발지원, 의료IT융합산업육성 인프라 구축사업, 원격의료제도화 등을 위한 예산 확대에 적극성을 드러내 ‘의료영리화’를 촉진하는 데 주력하는 모습을 보인다.

게다가 보건사업은 시민감시는 고사하고 시민과의 기본적인 소통조차 외면한 불투명한 정책결정과정에 의해 정부가 일방적으로 강행하는 형태로 추진되고 있다. 이로 인해 시민들의 보건의료관련정보가 정부의 비식별화 조치라는 결코 안전하지 않은 방패막이를 근거로 영리사업자들에게 허용될 위험에 처해 있다.

전체적으로 현 정부의 예산안은 민생안정이라는 기본방향의 공식적 천명에도 실제로는 ‘분할전략’과 ‘모호화전략’ 등에 의한 취약계층예산의 삭감, 정부의 일방적인 강행에 의한 보건의료산업화 추진, 민간전달체계의 확충 추진 등 공공성의 훼손과 시장화의 촉진이라는 방향을 지향하는 것이라고 할 수 있다.