보육당사자가 원하는 사회서비스공단 요구 기자회견 개최

사회서비스공단은 보육의 공공성을 강화하며, 보육형태의 다양성과 자율성을 인정하는 방향으로 추진하고 과정을 공개하라!

보육당사자인 학부모․교사와 시민노동사회단체는 오늘(7/19) 13시, 청와대 분수 앞에서 보육당사자가 원하는 사회서비스공단 설립을 요구하는 기자회견을 개최하였습니다. 문재인 대통령은 ‘사회서비스공단’ 설립을 공약으로 내걸었고, 지난 7/12일 국정기획자문휘원회에서 아동보육, 노인요양 등에서 공공복지시설에 의한 서비스 제공을 적극 강화하겠다고 밝힌바 있습니다. 여전히 보육은 시장논리에 의해 운영되고 있어 보육의 질 저하, 보육교사 처우 및 노동환경 등의 문제가 심각하기 때문에  정부는 국공립어린이집을 확대하여 질높은 보육서비스를 제공하고, 사회서비스공단을 설립하여 보육현장 노동자들의 처우를 개선할 수 있도록 해야할 필요가 있습니다. 오늘 청와대에서 이러한 내용이 포함된 국정과제가 발표될 예정이며, 이에 보육당사자들과 시민사회단체는 사회서비스공단 추진에 있어 투명성이 담보되어야 하며, 보육의 공공성을 강화하고 보육형태의 다양성과 자율성을 인정하는 방향으로 추진되어야 함을 요구하였습니다.

기자회견의 사회는 김남희 참여연대 복지조세 팀장이 맡았습니다. 학부모 대표로 참석한 김은정 학부모는 “자녀를 어린이집에 보내면서 학부모로서 느낀 점은 보육교사에 따라 보육서비스가 일정하게 좌우된다는 점”을 꼬집었습니다. 그리고 “균등한 보육서비스를 위해서는 양질의 시설이 마련되는 것도 필요하지만 보육교사도 균등한 서비스를 제공할 수 있도록 해야 한다”고 밝혔습니다. 그리고 “이를 위해서는 보육교사 처우개선과 인력확충이 절실하며, 사회서비스공단을 통해 보육교사에게 안정적인 일자리를 제공한다면 양질의 보육서비스로 이어질 것”이라고 하였습니다. 다만 “사회서비스공단이 '안정적인 일자리'를 제공하는 것도 중요하지만, 공단이 어떤 '역할'을 할 것인지도 충분히 논의되고 그 과정이 공개되어야 한다”고 지적하였습니다. 교사 대표로 참석한 김호연 의장은 “영유아보육법이 제정된 이후 줄곧 보육공공성을 위해 보육당사자, 시민사회단체는 정부가 국공립어린이집을 30%까지 확충해야 한다고 주장해 왔는데 문재인 정부에서 실현하겠다는 의지를 보여주고, 무엇보다 공단을 설립하겠다고 하는 것은 매우 고무적”이라고 하였습니다. 또한 “정부의 의지만큼  정책이 안착되기 위해서 보육당사자인 학부모, 보육노동자의 목소리를 정식논의구조에 참여하도록 함으로써 정책의지와 철학을 증명해주길 바란다”고 밝혔습니다. 마지막으로 조준희 참여연대 사회복지위원회 간사가 기자회견문을 낭독하고 보육당사자들의 요구사항을 발표한 후 기자회견을 마무리 하였습니다. 이후, 기자회견 참석자들은 정부와 서울시에 면담을 요청하는 공문을 접수하였습니다.

[기자회견 개요]

-사회 : 김남희 (참여연대 복지조세팀장)
-발언 : 김은정 (학부모) 
          김호연 (공공운수노조 보육협의회 의장)
-요구사항 발표 및 기자회견문 낭독 : 조준희 (참여연대 사회복지위원회 간사)

[기자회견문] 

- 정부와 서울시는 사회서비스공단 추진 과정을 공개하고, 보육당사자들의 목소리를 반영하라!

- 공공보육을 확대하고, 보육교사 처우를 개선하며, 보육형태의 다양성과 자율성을 인정하고 지원하는 사회서비스공단을 요구한다!

- 보육의 공공성을 강화하는 방향으로 사회서비스공단을 추진하라!

 

지난 7월 12일 국정기획자문위원회는 ‘사회서비스공단’ 설립을 통해 아동보육, 노인요양 등에서 공공(국공립) 복지시설에 의한 서비스 제공을 적극 강화하겠다고 밝혔으며, 오늘 청와대에서 이러한 내용이 포함된 국정과제가 발표될 예정이다. 보육현장 당사자들은 그동안 공공보육을 확대하고, 보육현장 노동자들의 처우를 개선하며, 보육의 다양성과 민주성을 담보하는 보육정책을 지속적으로 요구해 왔으며, 이에 사회서비스공단 추진에 대하여 다음과 같이 입장을 밝힌다.  

 

공공보육시설을 확대하고 보육현장 노동자들의 처우를 개선하기 위한 목적으로 추진되는 사회서비스공단의 추진 방향은 바람직하다. 그러나 실제로 사회서비스공단이 보육의 공공성을 강화하는 방향으로 추진되고 운영될 것인지에 대한 현장의 우려가 있는 것도 사실이다. 사회서비스공단 추진 과정에서 보육당사자들과 소통하며 현장의 목소리를 적극적으로 반영하여야 공공성이 담보되는 사회서비스공단이 가능할 것이다.

 

한국 사회는 돌봄의 책임이 부모와 가정에 1차적으로 맡겨져 있으며, 보육현장의 대부분이 영리 목적으로 운영되는 민간 어린이집이라, 부모, 아이, 교사 등 보육당사자들의 고충이 심각하다. 이러한 보육 현장의 어려움을 해결해 주기 위해서는 사회서비스공단의 적극적인 역할이 필요하다. 국공립 어린이집을 충분히 늘려야 하며, 사회서비스공단을 통한 보육현장 노동자의 직고용으로 고용안정성과 노동환경을 개선해야 한다. 국정기획자문위원회는 사회서비스공단에서 직영하는 시설을 지자체가 신규로 설치 혹은 매입하는 시설로 한정하는 내용을 발표하였으나, 기존 시설을 배제한 것은 재고가 필요하다. 또한 사회서비스공단은 획일적인 통제와 감독을 위한 기관이 아니라 보육 형태의 다양성과 자율성을 인정하고 지원하는 민주적이고 열린 지원체계를 갖추어야 할 것이다.

 

이 자리에 모인 보육당사자들은 정부와 서울시에 사회서비스공단 추진과정을 공개하고 보육당사자와 소통할 것을 요구하는 면담을 요청하며, 아래와 같은 요구사항을 밝힌다. 

 

공공보육을 확대하고, 보육교사 처우를 개선하며, 보육형태의 다양성과 자율성을 인정하고 지원하는 사회서비스공단을 요구한다!

정부와 서울시는 사회서비스공단 추진과정을 공개하고, 보육당사자들의 목소리를 반영하라! 

공공성을 강화하는 방향으로 사회서비스공단을 추진하라! 

 

2017. 7. 19. 

참여연대, 공공운수노조보육협의회, 인천보육교사협회, 인천보육포럼, 참보육을위한부모연대회
 

 

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박근혜 정부, '쉬운 해고'를 '공정 인사'로 둔갑시켰다!

정부의 아전인수식 법제도 해석

이상호 한겨레경제사회연구원 연구위원

판도라의 상자가 드디어 열렸다. 지난 1월 19일 한국노총의 노사정 합의 파기 선언을 직접적으로 촉발시킨 원인으로 작용했던 일반해고 도입과 취업규칙 불이익 변경 내용을 담고 있는 정부의 '노동개혁을 위한 공정인사·취업규칙 지침'이 22일 전격적으로 발표되었다. 작년 12월 30일 전문가 간담회에서 선보인 '가이드북'이 이번에는 갑자기 '가이드라인(지침)'으로 바뀌더니, 보도자료의 발표 제목에서 '일반해고'가 어느새 '공정인사'로 둔갑했다. 애써 일반해고에 대한 여론의 반발을 피하고자 하는 꼼수라는 것을 모르는 바 아니지만, 본질적으로 변한 것은 하나도 없다. 

예상했던 바대로 정부는 "근로기준법상 해고 사유가 추상적이고 모호해서 노사 모두 불확실성에 직면하기 때문에 법과 판례에 따라 저성과자에 대한 해고 기준과 절차를 명확화하고 공정한 평가 시스템을 구축한다"는 지침의 취지를 밝히고 있다. 그러나 마지막 결론은 "업무 능력의 결여와 근무 성적의 부진 등을 이유로 일반해고를 할 수 있다"는 것이다. 이러한 정부의 발표는 기존 입장과 다르지 않지만, 일반해고 지침의 사회적 파급력을 고려할 때 이를 둘러싼 노사, 노사정간 대립과 갈등이 향후에 첨예화될 것으로 보인다.

한편 정부는 저성과자에 대한 일반해고 사례를 언급하면서 일본과 미국은 물론, 우리나라 노동법 체계의 준거 모델이라고 할 수 있는 독일의 법제도 및 판례의 최근 변화 양상을 강조하고 있다. 이들의 주장은 고용 보호가 가장 강한 나라에 속하는 독일조차 저성과 및 나쁜 성과(Minder- und Schlechtleistung)를 노동자의 개인적 사유에 근거한 해고 사유로 폭넓게 인정하고 있다는 것이다. 하지만 이는 사실과 다르다. 몇몇 판결에서 상당히 엄격한 전제 조건들을 부여한 상태에서 예외적으로 해고가 인정되는 경우가 있을 뿐이다. 또한 독일은 우리와 달리, 해고 조치의 전후 단계별로 촘촘한 고용 안정 조치들을 법제도적으로 잘 구비하고 있다. 이러한 사실에 근거할 때 저성과자의 해고에 대한 근거를 마련하기 위해 독일 사례를 언급하는 것은 맥락이 전혀 맞지 않는 주장이라고 볼 수 있다.

오히려 독일 사례가 우리에게 시사하는 바는 전혀 다른 데 있다고 볼 수 있다.

첫째, 고용보호지수가 세계에서 가장 높은 나라 중의 하나인 독일조차 민법, 해고 보호법, 기업 조직법 등 다층적인 법제도를 통해 해고에 대한 사용자의 오남용 행위를 막고 있으며, 고용 조정에 대한 노동자의 개입 권한을 보장하고 있다. 그런데 개별적, 집단적 해고에 대한 보호 지수가 OECD 평균보다 못할 정도로 고용 안정성이 낮고, 평균 근속 연수가 5~6년에 불과할 정도로 직업 안정성도 낮은 우리나라에서 업무 능력과 실적 미비 등을 사유로 한 저성과자 해고 제도를 도입한다는 것은 사실상 해고 '자유화'를 의미한다.

정부와 사용자는 일반해고 도입의 명분을 노동위원회와 법원 등을 거치면서 장기화되는 부당해고 소송의 증가 추세를 내세우고 있다. 하지만 이는 엉뚱한 변명이다. 오히려 정부가 일반해고 도입을 이렇게 막무가내로 밀어붙이는 이유가 일상적 구조조정의 차원에서 합법적인 고용 조정이 필요하고 희망퇴직과 명예퇴직 등과 같은 조치도 추가 비용 부담이 유발된다는 재벌 대기업의 강력한 요구가 있었기 때문이라는 해석이 더 설득력 있다. 

둘째, 정부는 저성과자로 인한 해고가 법률적으로나 판례를 볼 때 충분한 근거를 가지고 있다고 주장하지만, 이는 법제도에 대한 아전인수격 해석에 불과하다. 노동부가 자주 인용하는 국내 판례는 주로 해고 처분이 아니라, 인사권 행사(승진누락, 성과급 미지급, 대기발령 등)에 국한된 경우이며, 징계해고와 같이 행위적 이유에 의해 발생한 해고라고 하더라도 실적 부진만으로 근로계약 해지(해고)의 정당성을 인정하는 경우는 없다. 사실상 능력 부족이나 적격성 문제 등 개인적 사유로 저성과자를 해고하는 경우는 거의 존재하지 않는다.

이는 독일의 사례에서도 마찬가지이다. 법률적 근거에 의하면, 행위적 이유로 인한 해고가 아니라, 저성과를 초래하는 개인적 사유에 의한 해고는 상당히 엄격하고 공정한 기준과 절차에 따라 진행된다. 우선 해고 예고 시 노동자 본인과 노동자 대표(사업장 평의회)의 설명 보고 및 이의 제기권이 보장되고, 성과 판단의 기준과 내용, 절차와 영향 등 성과 체계 전체에 대한 노동자 대표의 참여권, 특히 공동 결정권이 부여되고 있다. 또한 해고 정당성을 다투는 소송 절차에서 사용자의 증빙 의무는 상당히 엄격하다.

독일연방노동법원 판례에 따르면, 저성과자에 대한 해고가 사회적으로 정당성을 확보하기 위해서는 먼저 저성과가 '현저하게' 객관적으로 증명되어야 하고, 노동자의 책임 소재라고 판단할 수 있는 계약 위반 사실이 '분명하게' 증거로 제출되고, 이러한 저성과 문제로 인해 기업에 '명확한' 피해가 발생하고 이러한 손실이 계속 반복될 것이라는 사실을 사용자가 보여주어야 한다. 이러한 전제 조건들이 모두 논증되어야만 해고 정당성이 유효하다는 것이 일반적인 견해이다. 

셋째, 정부는 현행 근로기준법상 '정당한' 해고 사유가 너무 추상적이고 모호해서 노사 모두 불확실성에 직면함으로써 큰 불편을 겪고 있으며, 일반해고의 도입은 굳이 입법조치가 아니라, 행정지침 방식으로도 가능하다고 주장한다. 하지만 헌법재판소조차 해고의 '정당한 이유'(근기법 23조 1항)를 사회 통념상 고용 관계를 계속할 수 없을 정도로 노동자의 귀책 사유가 분명히 있어야 한다고 밝히고 있다. 

실제로 근로 계약상 해고 사유를 구체적으로 일일이 열거할 수 없는 것이 현실이라고 한다면, 굳이 저성과의 개념 규정을 고집하는 정부의 의도가 오히려 의심스럽다. 그래서 독일 또한 저성과의 기준으로 '성과 중간치', 혹은 '평균치'에 대한 애매한 규정을 열거하기보다는 민법상의 "중간 수준의 형태와 수준을 나타내는 성과"라는 개념을 준용하고 구체적인 적용은 기존 판례에 근거하여 이루어진다. 

또한 행정지침을 통해 새로운 해고 제도를 도입하고 현실에 적용하려는 것은 법치주의에 대한 명백한 위반 행위이며, 행정부의 월권 행위에 해당한다. 만일 이러한 상황에도 불구하고 정부가 일반해고 지침을 밀어붙인다면, 정부가 다른 목적을 가지고 있다는 의심을 가질 수밖에 없다. 실제로 이렇게 행정지침을 남발하는 것은 정부가 그렇게 비판하던 해고 소송의 장기화와 중복을 오히려 더 부추기는 결과를 초래할 것으로 보인다.

넷째, 정부는 저성과자에 대한 일반해고 도입이 초래할 수 있는 문제점이 사회적으로 공론화되고 오남용 가능성이 크다는 사실이 밝혀지자, 이번 가이드라인 발표에서 일반해고의 정당성을 확보하기 위해 공정하고 합리적인 기준과 절차를 수차례 강조하였다. 평가 제도의 설계에 노동자 대표의 참여를 보장하고 평가 방법의 객관성과 평가 실행의 신뢰성을 높이기 위한 조치들을 갖추고 있다고 강변하였다. 그러나 우리나라의 경우 산업 현장에서 이루어지는 인사고과제도는 노동자의 공정한 참가 자체를 부정하고 있다. 사실상 인사고과제도와 유사하게 운영될 것으로 보이는 성과평가제도는 경영 특권으로 사용자의 권한으로 귀속될 것이며, 성과 평가의 기준과 절차에 있어서 노동자의 개입력과 영향력은 사실상 미미할 수밖에 없을 것이다. 그나마 독일 사례를 참고로 하여 저성과자에게 재기의 기회로 부여되는 재교육과 배치 전환의 가능성은 굳이 일반해고의 도입이 아니라고 하더라도 고용 안정 수단으로서 반드시 보완되어야 할 조치이다. 그러나 이러한 조치 또한 일반적으로 사용자의 전권 하에서 만들어지고 실행되고 있는 것이 우리의 현실인 것을 고려하면 과연 얼마나 실효성을 확보할 수 있을지 의심된다. 

이상과 같이 2016년 벽두부터 정부는 한국사회에서 고용 '유연화' 수준을 넘어서는 가히 해고 '자유화'라고 할 수 있는 '일반해고' 제도를 도입하려고 한다. 본인의 의도와 무관하게 노동자의 개인적 귀책 사유에 근거한 해고를 합법화하는 이번 지침이 만일 시행된다면, 근로계약의 해지 상황에서 노동자는 더 이상 기댈 곳이 없을 것이다. 경영상의 사유로 정리해고를 당할 수밖에 없는 노동자들이 자신의 일할 권리, 즉 고용안정권을 보장받지 못하는 게 현실인데, 노동자의 개인적 사유에 따른 해고에 대해 사회적 보호와 배려를 기대하기란 사실상 불가능하다. 

이러한 상황의 심각성으로 인해 민주노총, 한국노총, 청년유니온 등 제 노동시민사회단체들이 대응하고 있지만, 사회적 저항으로 승화되고 있지는 못하다. 이러한 현실 속에서 일반해고 도입에 대한 노동자의 대응이 촉발되고 이러한 대응이 물꼬를 열어 국민적 저항으로 발전할 수 있을지는 양대 노총이 제 시민사회 세력과 얼마나 제대로 사회연대 전선을 구축하고 국민들을 설득할 수 있는가에 달려 있을 것이다.

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다. 
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* 본 내용은 참여연대나 참여사회연구소의 공식 입장이 아닙니다.

노인장기요양보험법 개정안 본회의 통과!!

2014년 12월 국회 보건복지위원회를 통과한 노인장기요양보험법 개정안이 1년 반만인 오늘 여러 노동시민단체의 적극적인 노력 끝에 국회 본 회의를 통과하였습니다. 장기요양기관이 대부분 민간에서 운영하고 정부 및 지자체 관리감독 체계가 미비하여 매년 인력배치기준, 수급자 유인알선, 허위부당청구 등의 불법 운영 사례가 증가하고 있었습니다. 이번 개정안이 통과됨으로 인해 장기요양 서비스의 질 저하문제, 인권문제, 요양보호사 처우문제가 개선될 수 있을 것으로 기대합니다.

2015년 4월 30일 [성명] 국회 법사위는 노인장기요양보험법 개정안을 속히 통과시켜라

2015년 4월 30일 [의견서] 노인장기요양보험법 일부개정안 통과 촉구 건

2015년 5월 21일 [기자회견] 국회는 좋은 돌봄으로 가는 길을 막지 말라!

2015년 6월 24일 [의견서] 『노인장기요양보험법 일부개정안』에 대한 의견서

2015년 11월 3일 [홍보물] 노인장기요양보험법 개정안 얼른 통과시켜 주세요!

2016년 4월 26일 [보도자료] 참여연대, 「노인장기요양보험법 일부개정안」 통과 촉구

2016년 5월 15일 [공동성명] 국회 법사위는 노인장기요양보험법 통과를 더 이상 막지 말라!

의료법 개정안에서 의료법인 인수합병 허용하는 내용 삭제!

오늘(5/19) ‘의료법인 인수합병’을 제외한 의료법 일부개정안이 본회의를 통과하였습니다. 의료법 개정안은 현재는 허용되지 않는 의료법인의 합병을 허용하는 내용을 포함하여 국회 보건복지위원회를 통과하였는데, 의료법인 합병이 가능하게 될 경우 전국적 규모의 불법 네트워크 병원이 합법화되고, 병원이 거래의 대상으로 상품화되어 의료의 공공성이 파괴될 가능성이 있었습니다. 이에 노동시민사회단체는 법안 통과를 합의한 더불어민주당을 규탄하며 법안 철회를 요구하는 농성을 진행하고 카드뉴스를 만들어 배포하는 등 문제점의 심각성을 대중들에게 알리는 운동을 지속하여 마침내 ‘의료법인 인수합병’ 내용을 제외하고 법안이 통과되었습니다.  

2016년 5월 3일 [기자회견] 병원 인수·합병 허용 의료법 개정 중단 촉구 및 더불어민주당 규탄

2016년 5월 3일 무상의료운동본부와 의료민영화범국본, 더불어민주당사 농성 시작

2016년 5월 11일 [기자회견] 의료 민영화 주범, 병원 인수·합병 추진하는 대한병원협회 규탄

2016년 5월 15일 [카드뉴스] 병원인수합병 무엇이 문제인가?

2016년 5월 16일 [의견서] 의료법인 인수합병 허용하는 「의료법 일부개정법률안」 폐기 요구

2016년 5월 17일 [기자회견] 병원인수합병 여야 합의 법사위 상정 규탄 및 법안 폐기 촉구

2016년 5월 17일 노동시민사회단체 대표, 국회의원 면담

건강보험의 사회보험 재정건전화 추진방안 포함은 불법적 시도

정형준 l 의료민영화저지와무상의료실현을위한운동본부 정책위원장, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

들어가며

정부가 2016년 3월 29일 기획재정부(이하, 기재부) 주재로 7대 사회보험(국민연금, 공무원연금, 군인연금, 사학연금, 건강보험, 산재보험, 고용보험) 이사장이 참석한 가운데 ‘사회보험 재정건전화 정책협의회’를 개최했다. 우선 기재부가 사회보장제도인 사회보험의 수장들을 모두 불러 모은 것 자체가 심각한 권한 남용이다.
사회보험은 각기 자신의 목적에 따른 ‘목적성 기금(보험)’의 형태를 띄고 있다. 기재부가 이들 공단 이사장을 모두 불러 모으려면, 최소한 국고지원비중(조세지원비중)이 일정수준을 넘어서 가입자(수익자) 권리를 일반회계를 관리하는 기재부가 직접 행사할 자격이 되어야 가능한 일이다. 그러나 한국에서 실제 대부분의 연금과 사회보험은 거의 전적으로 가입자(국민들)의 직접 기여에 의존한다. 이런 상황에서 기재부의 일방적인 ‘재정건전화 추진방안’ 그리고 ‘재정추정’ 모두 월권이다. 특히, 국민건강보험(이하 건강보험)은 독립된 ‘건강보험법’의 규정을 받는 ‘사회보험’으로, 주요 핵심 정책은 사회적 합의기구인 건강보험정책심의위원회에서 결정하도록 법률에 규정되어 있다.
여기에 이번에 확정한 ‘7대 사회보험 재정 건전화 추진 방안’(이하 추진방안)<그림 2-1>에 포함된 내용도 심각한 문제다. 건강보험에 대해서 자산운용 결과를 설명하며, ‘단기간에 적립금이 크게 늘어나고 있는 기관’으로 묘사하고, ‘해외, 대체 투자’등을 추진하겠다는 뜻을 밝힌 점은 탈법적, 비합리적 처사다.

사실 건강보험의 경우에는 개념상 투자 수익률 같은 용어가 존재할 수 없다. 매년 수입과 지출을 맞추는 단기보험이기 때문이다. 이를 타 기금과 평행선상에서 밝히며, 여타 사회보험 중 가장 수익률이 낮다(2.2%)고 밝히는 것은 국민건강보험의 기본 원리와 근간을 송두리째 포기하는 행위로 여러가지 문제점을 내포하고 있다.

건강보험 누적금(흑자)은 잘못된 의료정책의 산물

우선 투자 및 운용자금으로 묘사되는 막대한 건강보험 흑자가 박근혜 정부 의료정책의 실패를 보여주는 것이다. 때문에 이는 투자수단으로 인식되기 이전에, 현물서비스(의료서비스)로 국민들이 즉각 돌려받아야 온당하다.
현재 17조 원의 막대한 건강보험 누적금은 명백하게도 박근혜 정부의 공약이행실패, 공공의료포기, 낮은 보장성강화안 때문이다. 현 정부가 약속했던 ‘4대중증질환 100% 국가책임’ 과 같은 자신의 공약조차 간병, 차등병실료, 선택진료비를 부분적으로만 급여화하여 공약이행은 커녕 역대 가장 낮은 수준의 보장성강화를 추진했다. 공약은 100% 국가책임이었는데, 막상 기존의 본인부담금에서 경감되는 수준이 15-20% 수준에 지나지 않았다. 이는 내부적으로 보면 법정본인부담금조차 기존부담을 전혀 경감하지 못한데 기인했다. 도리어 초음파시술 같은 경우는 기존계획(이명박 정부의 보장성강화안)의 적용인구를 4대중증질환으로 축소하여 약 200만 명의 보장성 강화도 축소했다.
여기에 2015년에는 공공부조인 의료급여 환자의 보장성을 축소하고, 일반 국민들의 장기입원을 막는다는 목적으로 1달 이상 입원하면 법정본인부담금을 기존의 20%에서 30%까지 올리는 안을 여론의 지탄에도 불구하고 작년 12월에 국무회의에서 통과시켰다. 이는 건강보험 흑자국면에 명백히 역행하는 보장성 악화 정책들이었다.
이런 정부의 건강보험 긴축정책들로 인해, 국민들은 낸 보험료에 비해 의료서비스의 양과 질은 지금 심각한 양극화를 보이고 있다. 부유한 계층은 낮은 건강보험 보장성에도 경제적 여력이 있어 실손보험같은 민간보험을 가입하거나 직접 부담을 감수하면서, 병원 이용을 할 수 있다. 하지만, 가난한 서민들은 높은 본인부담금으로 아파도 병원 이용을 자제해 건강보험 흑자가 매년 수조 원씩 발생한 것이다. 이 때문에 아픈 사람들과 그 가족까지 빈곤층으로 추락하게 되는 ‘재난적의료비’가 계속 문제가 되고 있다.
따라서 누적금(흑자)에 대한 올바른 접근은 잘못된 의료정책을 교정하고, 국민들의 의료비를 인하하여, 경제적인 이유로 병원 이용을 자제하는 상황을 막는 것이 우선되어야 한다. 그럼에도 자신의 잘못된 정책의 산물인 건강보험 흑자로 금용상품 등에 투자를 하겠다는 것은 도의적으로도 후안무치한 발상이다. 건강보험 누적금에 대한 제대로 된 접근은 OECD 평균에도 미치지 못하는 건강보험 보장성을 개선하여 국민들의 실질적인 의료비 인하를 하도록 할 방안을 마련하는 것이다.

한국 국민건강보험의 특징

재정의 대부분을 가입자가 내는 구조

국민건강보험은 공보험임에도 전세계적으로 유래가 없는 가입자의존성(수익자부담원칙)을 고수한다. 2014년 기준으로 가입자가 부담하는 보험료 비율은 87%이고, 정부는 국고에서 고작 13%만을 부담했다. 그나마 정부가 법에 명시된 국고지원금을 제대로 지원한다면 정확하게 16.6%가 되어야 하지만, 예상금액을 낮게 산출하여 막대한 금액을 매년 누락해왔다. 그 결과 한국은 OECD 국가에서 국고지원을 가장 낮게 하는 공보험 보유 국가이다.

여기다 정부가 사후정산을 하지 않아 계속 비율이 줄어들고 있다(2012년 14.8% --> 2014년 13.7%). 10여년 전부터 예측치의 20%가 아닌 사후정산을 통해 실질적인 20%를 지원하라는 요구가 계속 된 이유가 여기에 있었다.
여기다 건강보험 정책은 매년 수입과 지출을 맞추는 구조이기 때문에, 보험료를 결정하는 방식도 가입자, 공급자, 정부가 합의를 하는 사회적 합의기구를 구성해 결정한다. 이것이 ‘건강보험정책심의위원회(이하, 건정심)’ 건정심은 건강보험 적자 때문에 한시적으로 유지하는 기구였으나, 지금은 대부분의 건강정책을 형식상은 논의한다. 해외의 경우를 볼 때, 가입자의 보험요율을 결정하는데에도 공급자가 참여하는 경우는 드문 일이다.
이다. 물론 건정심도 실제 가입자를 대표하는 사람이 극소수에 지나지 않아, 그 동안 흑자를 쌓아두고도 국민의료비 인하에 쓸 수 없었다. 또한 낮은 가입자 대표성으로 인해, 대부분의 의료 정책은 정부가 원하는 데로 흘러간다.
이렇게 허수아비 기구처럼 운영되는 사회적 합의기구라도 존재하지만, 이번 사회보험 재정건전화 계획은 아예 형식적인 가입자들과의 논의도 일체 없다. 또한 이를 상의하려는 계획도 없는 단순한 정부의 일방적인 투자운용계획만 통보되고 있다. 사실 계속되고 있는 일방적인 계획발표 과정만 본다면, 건강보험재정이 거의 전적으로 국고지원으로 운영되는 것 같은 착시현상을 일으킬 정도다.
따라서 이번 사회보험 재정건전화 계획은 낮은 국고지원에도 모자라, 건강보험의 주인인 국민들을 객체화 시키고 기존의 형식적 절차조차 무시하는 탈법적 행위이다.

현물서비스만을 중심으로 하는 사회보험

한국의 건강보험은 전 세계에 유례가 없을 정도로 현물서비스에만 의존한다. 우선 상병수당 이 없다. 사실 중요한 의료보장인 상병수당이 없어 수많은 국민들이 아파도 소득이 없어져 일터에 나가거나 조기에 퇴원하는 나라로, 시민사회단체들은 그 동안 일관되게 상병수당의 도입  상병수당의 도입은 그간 국가인권정책기본계획(NAP)에서도 계속 주장되어 왔으나, 아직까지 도입 시범사업조차 요원하다.
을 주장했다. 그러나 정부는 매번 이를 귓등으로도 듣지 않았다.
이런 특성 때문에 현금급여가 없다는 점은 건강보험 재원이 그 해 이용 가능한 의료서비스라는 제한된 형태로만 제공된다는 점으로, 의료공급 및 수요에 특별한 요소가 없는 이상 적립자체가 필요하지 않는다는 의미를 갖게 된다. 때문에 누적 적립금 자체가 잘못된 단기재정추계를 반증하는 것이기 때문에, 대부분 그 다음연도에 보장성 강화나 보험료 인하로 해소되었다. 대표적으로 2005년 1조5천억의 흑자가 발생하여 암등 중증질환의 산정특례가 적용되는 방식의 보장성 강화가 이루어진 바 있다.

그런데 박근혜 정부들어 그간의 흑자를 적립만 하고 보장성강화나 보험료 인하에 투입하지 않은 점은 여러 가지 추측을 불러일으켰다. 첫째로 건강보험에 대한 국고지원을 축소하려는 시도 ‘적자 엄살’ 건강보험 5년 연속 흑자, 매일경제, 2015년 4월 12일 – 이 기사에서 기재부관계자의 말을 인용하여  "올해 세입 부족분을 충당하기 위해 33조원의 적자국채를 발행하는 상황에서 단기 상품 운용만 하는 12조 원대 건보 재정을 그냥 두는 것은 재정효율성 측면에서 불합리하다"며 "국가 재정과 건보 재정을 감안해서 건보 지원액을 결정해야지, 지금처럼 경직적으로 지원하는 방식은 재고해야 한다" 가 나와 있다.
가 아니냐는 의혹을 받아왔다. 두 번째는 건강보험을 기금화하여 누적금을 합법적으로 금융시장등에 투자하려는 것이 아니냐는 견해도 있었다. 무엇이 되었건 연금처럼 미래 특정 시기에 현금으로 제공되는 현금서비스가 부재한 상황에서 건강보험의 경우는 적립금의 존재자체가 논리적 법리적 문제점을 가진다.

건강보험은 누적된 자금이 필요 없는 1년 단기 재정운영 계획

여기다가 앞서 이야기했듯이 1년 단기 재정운영계획을 가진 사회보험이다. 단기계획을 중장기계획으로 바꾸려면, 최소한의 중장기 재정계획이 필요하다. 그러나 정부는 건강보험의 재정악화에 대한 전망을 제시하면서 핵심변수인 의료공급개혁(공공병원설립, 의료전달체계, 지불제도등)에 대해서는 로드맵조차 제시하고 있지 못하다. 

작년에 기재부가 발표한 ‘2060 장기재정전망’에서도 건강보험을 끼워넣어 ‘재정수지’의 전망을 1925년에는 적자라고 밝히고 있다. 이런 재정전망의 전제조건에 무려 건강보험의 보험료율은 현재보다 33%나 인상되는 상한까지 올리는 걸 전제했다. 이 재정전망에서 의료공급쪽 변수에 대해서는 공공의료지출을 70%까지 인상하겠다고 밝혔으나, 이에 대한 구체적인 계획과 요소에 대한 설명이 없다. 특히 재정고려사항의 핵심인 의료공급구조에 대해서는 전망도, 분석도 언급도 없다.
그렇다면 현재의 공급구조와 의료이용행태가 유지된다는 전망하에 재정전망을 내놓은 것으로 판단할 수 있다. 그런데 기본적으로 매년 수입과 지출을 맞추는 현재의 건강보험재정결정구조에서는 정상적이라면, 적립금만큼 국민들의 보험료를 당장 인하해야 한다는 것이 논리적 귀결이 된다. 하지만 지난 5년간 보험료는 요율까지 매년 인상된 바 있다. 물론 지난 5년간 보험요율 인상의 근거인 재정자료에서는 무려 17조의 누적흑자를 예상한 적이 한 번도 없다. 이는 무려 연말에 한해 4조 8천억의 흑자를 발생했던 2014년의 경우 그해 6월까지도 마찬가지였다<표 2-2>.

따라서 단기재정의 수입지출도 맞추지 못하는 현 정부의 재정전망을 무려 20년에서 40년까지 믿으란 것은 전혀 믿지 못할 일이 된다. 무엇보다 그간 단기 재정운영체계에 대한 평가와 심판도 없는 상황이 더 이상하다. 잘못된 건강보험재정전망을 제시한 누군가가 우선 책임이라도 져야 ‘장기재정전망’을 일부라도 신뢰하던지, 누적금을 사용하던지 논의할 수 있는 기반이 될 것이다. 현재 아무도 책임지지 않는 재정전망은 단순히 정권의 입맛에 맞춘 레토릭에 지나지 않는다.

국고지원 축소시도와 긴축의 모순

결론적으로 정부가 이러한 장기재정전망의 암울함을 이야기하면서도 국고지원을 확대하려고 하기는 커녕 국고지원을 축소하려는 시도는 논리모순이다.
실제로 기재부는 장기적인 재정안정성을 위해 2013년 박근혜 정부 출범에 맞추어 일반소비세에 일정수준의 ‘건강세’를 도입하는 방안을 논의한 바 있다. 또한 현재 논의만 무성한 건강보험 부과체계 개편방안도 사실 건강보험 재정효율화를 위한 구조조정으로도 볼 수 있다. 중장기 건강보험 보장성 확대안을 무려 1년이 지나서 발표한 점 박근혜 정부는 2014-2018년 중기보장성 강화계획을 무려 1년이나 지난 2015년 2월에 발표한 바 있다.
, 당시 발표된 보장성 강화계획 조차 매우 선별적이고, 실제효과를 기대할 수 없다는 점, 앞서 보았듯이 의료급여환자의 비용절감, 입원비 본인부담인상 등이 추진되었다는 점을 모두 종합해보면, 건강보험재정에 대한 현 정부의 노선은 명확한 ‘긴축노선’이다.
건강보험 보장성을 확대하지 않고, 돈을 계속 적립한 이유를 여러가지로 유추해 볼 수는 있을 것이다. 우선 건강보험에 그나마 13% 가량을 차지하는 국고지원 축소 시도가 배경으로 충분히 의심된다. 실제로 2013년 박근혜 정부 출범에 맞추어 기재부에서는 일반소비세에 일정수준의 ‘건강세’를 도입하는 방안을 논의했는데, 이런 논의는 대부분 국고지원금의 축소이후를 대비한 것이었다. 이런 상황에서 한술 더 떠 이를 투자해서 적립금을 더욱 늘리겠다는 것도 기존의 국고지원 축소계획을 공고히 하려는 시도로 의심될 만하다.

법리적인 문제

건강보험 누적금의 전용은 법률로 금지되어 있다. 국민건강보험법 제 38조에 보면, 준비금(누적흑자)은 ‘부족한 보험급여 비용에 충당하거나 지출할 현금이 부족할 때 외에는 사용할 수 없다’고 되어 있다.
이에 대해 보건복지부는 무상의료운동본부의 질의에 대해 ‘국민건강보험공단은 국민건강보험법 제14조제2항에 의거하여 자산의 관리‧운영 및 증식사업을 수행’할 수 있다고 답변하였다. 그러나 국민건강보험법상 누적금은 준비금이지, 자산이 아니다. 여기서 이야기 하는 자산은 국민건강보험이 소유한 부동산 및 공단운영자산을 뜻한다. 이를 교묘히 누적금을 자산으로 왜곡 표현해서는 곤란하다. 국민들이 낸 보험금은 법률상 자산이 될 수 없다.
보건복지부조차 답변에서 투자방침이 ‘현행 법령의 범위 내에서 준비금의 수익성을 높이고자 하는 취지임’이라고 답변하여, 준비금을 투자금으로 생각한다고 밝힌 상황이다. 이는 앞서 보았듯이 준비금은 보험급여 및 지출할 현금 부족 이외에 사용할 수 없다는 법률위반임을 방증하는 것이다.
따라서 지금까지의 막대한 흑자조차 보건복지부와 건강보험공단은 부끄러운 일이건만, 아예 법률까지 어겨가며 이를 투자운용 운운한 것에 대응하지 못하는 것도 문제이다. 이는 법률조차 확인하지 않는 무지의 산물이거나, 법률은 가볍게 어기겠다는 막가파식 발상으로 그간 박근혜 정부가 수많은 법률의 위임 범위조차 어겨가며, 하위법령인 시행령, 시행규칙, 가이드라인 등으로 각종 의료 영리화, 민영화 정책을 강행하였다. 결론적으로 법률의 허용된 범위를 넘는 건강보험에 대한 투자운용은 중단되어야 마땅하다.

소결

한국의 건강보험은 상병수당 등의 현금급여가 없는 것은 물론, 보험자가 직영하는 의료기관도 없고(건강보험공단 일산병원이 유일한 예외), 여기에 심사평가를 담당하는 건강보험심사평가원도 독립적인 공적기구로 편성되어 있어, 그간 건강보험공단이 징수기관일 뿐이란 비판이 있어왔다. 아무리 그간 건강보험정책을 정부가 임의로 정했다고 해도, 건강보험의 보장성강화나 보험요율 결정 문제가 아닌 투자운용은 일방적인 진행이 불가능하다.
건강보험 흑자는 현 정부의 건강보험정책 전반의 실패를 반증하는 것으로, 이에 대한 우선적인 재정학적 판단과 반성, 그리고 시정이 요구된다.
현재 정부는 민간보험의 심사평가기능을 건강보험심사평가원에 위탁허용하려는 시도와 병원에서 직접 민간보험에 의료비를 청구하도록 하려고 시도하고 있다. 이는 건강보험을 민간보험처럼 금융상품화 하려는 시도다. 여기에 자산운용까지 가능한 ‘단기상품’으로 건강보험을 둔갑시키는 것은 이념상으로 볼 때 공보험을 ‘민영화’하는 효과로 볼 수 있다. 또한 장기적으로 민간보험과 경쟁하는 공기업이 운영하는 ‘보험상품’으로 사회보험을 전락시키려는 것이다. 따라서 이러한 방향은 목적과 방향성, 그리고 그 의도 모두 매우 위험하다.
이번 협의체는 송언석 기획재정부 제2차관 주재로 7대 사회보험 이사장이 모두 모인 구조로, 기재부가 사회보장제도를 좌지우지하려는 월권행위인 것은 물론이고, 서비스산업발전기본법의 ‘서비스산업선진화위원회’의 작은 예시로 보인다. 서비스산업선진화위원회는 기재부 장관을 위원장으로 보건복지부장관을 비롯한 장관들(교육부, 문화관광부 등)에게 ‘서비스산업발전기본계획’을 고지하는 구조로 서비스산업발전기본법을 ‘기재부독재법’이라고 불리게 만든 핵심조항이다. 기재부의 경제논리가 실질적인 복지제도 운영에 대한 침해로 나가서는 결코 안되는 것을 보여주는 생생한 예이다.
기재부가 개입하는 사회보장제도와 보건의료정책은 모조리 돈벌이 수단에만 초점이 맞춰져 있다. 이는 부자들은 투자금을 확보해 기쁨의 비명을 지를 테지만, 서민들은 불필요한 비용 부담과 위험 부담을 안게 되고, 결국 사회보장제도가 민간보험 수준으로 전락하며 최종적으로는 사회보장제도 전반의 피폐화를 만들어 낸다. 특히 건강보험은 국민들이 재정의 대부분을 책임지는 구조다. 국민들이 내는 보험료를 투자금으로 사용하는데에는 절차적으로도 국민적 합의를 거쳐야 할 것이다.
정부는 건강보험정책 실패의 근거인 흑자를 빌미로 국고지원 축소를 획책해서는 안된다. 특히 자산운용을 잘해서 비용의 일부를 책임지라는 논리는 매우 천박하다. 해외의 경우처럼 건강보험에 대해서 국고지원을 체계적으로 늘려야 할 것이다.

편집인의 글

2017년 7월호 제225호_김성욱 | 호서대학교 사회복지학부 교수

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부양의무자 기준 폐지  

기획1 국민기초생활보장법상의 부양의무자 기준 
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기획2 부양의무자 기준으로 인한 수급 사각지대
          배진수 | 서울시복지재단 사회복지공익법센터 변호사

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동향

동향1 치매 노인 돌봄에 관한 소고 
          전용호 | 인천대학교 사회복지학과 교수

동향2  2016년도 보건복지 분야 결산
          이경민 | 참여연대 사회복지위원회 간사  

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더 나은 세상을 위한 변론 | 박영아 공익인권법재단 공감 변호사 

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세대 간 연대는 계산기로 계산되지 않는다_이은주 | 민주연구원

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