[제3차 성평등포럼]

8월 20일 오후 6시 30분 여성미래센터 교육장에서 제3차 성평등포럼이 개최됩니다.
이번 포럼의 제목은 '아직 지겨워하긴 이르다 여성정치세력화'입니다.
많은 참여 바랍니다.

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지난 달, 문재인 정부는 신고리 원전 5·6호기 영구 공사 중단 여부를 ‘공론조사’를 거쳐 결정하기로 했다. 주권자인 국민에게 국가 정책의 결정 권한을 돌려주겠다는 것이었다. 이는 촛불 항쟁의 결과로 탄생한 정권다운 일이다.

대체로 공론조사는 일반 시민 200~300명을 무작위 추첨으로 뽑아 시민 패널을 구성한다. 이어 사전 교육·전문가 패널의 프리젠테이션·질의응답을 통해 해당 분야 전문가와 일반 시민이 소통을 이룬다.

실험 중인 합의모델, 공론화위원회

이후 시민 패널을 10~15명 정도로 나눠 원탁 토론을 진행하고 다시 전체 회의를 여는 등 검토의 시간을 가진다. 그리고 이 과정에는 퍼실레이터(facilitator, 토론 촉진자)가 함께해 민주적이면서도 효과적인 토론이 이루어지도록 돕는다. 약 3개월 동안 숙의 과정을 거치고 최종적으로 다루는 사안에 대해 시민 패널의 의견을 수렴한다.

일부 보수언론에서는 공론조사를 여론조사 정도로 오해하거나 왜곡하는 일이 종종 있는데, 잠시 살펴보았듯이 여론조사와는 전혀 다른 것이다.

공론조사란 국정 논의에 국민이 참여해 숙의 민주주의를 실현하는 장이다. 이것은 성찰적 합의를 이뤄 사회 갈등을 해결하는 유용한 방식이며, 공공선을 추구하는 새로운 합의 모델로도 주목받고 있다. 더 깊이 살펴보면, 여기에는 근대 민주주의의 한계와 딜레마를 극복하려는 노력이 담겨 있기도 하다.

기존 대의제 정치로는 갈등만 부추길 뿐 문제를 해결하지도 사회적 합의를 이루지도 못했던 우리사회에 이 합의 모델이 절실히 요구된다. 이는 문재인 대통령이 지난 21일 국가재정전략회의에서 공론조사에 대해 “앞으로도 사회적 갈등 해결의 모델로 삼아야 한다.”고 밝힌 이유이기도 하다.

신간 ‘추첨 시민의회’…왜 추첨인가?

만약 공론조사의 방식을 법과 제도로 뒷받침하여 더욱 확대한다면 어떨까? 무작위 추첨으로 선발된 수백 명의 시민으로 구성된 심의 기구가 국가의 중요 기관이나 지자체마다 있다면 어떨까? 그렇다면 소모적인 대결과 갈등의 정치를 넘어서 공공선을 추구하는 정치로 나아가는 데 큰 도움이 되지 않을까?

여기서 <추첨 시민의회>라는 책에 주목할 필요가 있다. 이미 세계적으로 대의제의 한계를 넘어서 참여 민주주의와 숙의 민주주의를 실현하는 공론조사, 시민 배심, 합의회의, 기획배심 등이 다양하게 활용되고 있다. 그리고 그 결정판이라고 할 수 있는 것이 바로 추첨 시민의회다.

우선, 이론적 배경을 살펴보자. <추첨 시민의회>는 크게 둘로 얘기한다.

첫째, 다양한 일반 시민의 참여를 보장하면서도 토론이 가능한 규모로 인원을 구성하는 것이다. 이른바 ‘미니 공중’(mini public, 국민의 축소판)이다.

미니 공중은 “작지만 깊이 있는 심의가 가능하여 진정으로 민주적 대표성을 보유하는 심의 포럼”이며, “기존의 이익집단이나 계급처럼 당파적이고 동질적인 이익에 기반을 둔 주체가 아니라 비당파적이고 공적인 관점을 지닌 주체”다.(34쪽)

이 개념의 선구자는 현대 정치학의 거장으로 불리는 로버트 달(Robert Dahl)이다. 그는 폴리아키(polyarchy, 다두 정치)가 ‘인민에 의한 지배’로 다가갈 수 있는 제도적 개혁으로 무작위로 선출한 수백 명의 시민 자문위원회를 운영할 것을 제안했다.

이 자문위원회가 다두 정치 체제의 선출자인 시장, 장관, 의원, 대통령 등을 보조하도록 하자는 것이다. 그는 데모스(demos, 다중)에서 무작위로 선출한 미니 공중의 의견은 데모스 자신의 의견이 될 것이기 때문에 미니 공중의 판단의 권위는 민주주의의 정통성으로부터 도출된다고 말한다.

둘째, 추첨(제비뽑기)이다.

만약 미니 공중이 자원자에 의해 구성되면, 정확한 국민의 축소판이 되기 어렵다. 상대적으로 자원이 더 많은 사람이 참여하게 될 것이기 때문에 편향성이 생기게 된다. 민주적 대표성을 갖추기 위해서는 추첨이라는 무작위 선택이 필요하다.

추첨은 대의제를 핵심으로 하는 근대 민주주의가 자리 잡으면서 잊혀진 공직 선출 방식이다. 그러나 민주주의의 원형으로 불리는 고대 그리스에서 공직 선출 방식으로 선거보다 추첨이 더욱 일반적이었다.

고대 아테네의 시민평의회, 시민법정, 행정관을 모두 추첨으로 뽑았다. 매우 소수의 행정관만 선거로 뽑았을 뿐이다.

“추첨을 통한 공직 배정이 아테네 직접 민주주의의 핵심”(36쪽)이었으며, 이것이 근대 민주주의와 본질적 차이를 낳았다. 근대 민주주의에서 추첨 민주주의는 사법 배심제로 남아 있는 형편이다.

추첨의 장점은 다양하다. 추첨은 선거가 만드는 대표성의 왜곡을 낳지 않고 대표자와 피치자의 유사성의 원리를 실현하며, 아리스토텔레스가 말한 ‘다스리고 다스림 받는 것을 번갈아 가면서 하는’ 민주정의 기본 원칙과도 부합한다. 그리고 번갈아 가면서 하는 통치와 복종을 통해 시민 덕성을 키울 수 있다.

추첨을 통한 미니 공중 구성의 요청은 그 배경에 정치 참여에 배제되는 이가 없어야 하고 누구나 시민 덕성을 발휘할 기회가 있어야 한다는 공화주의 사상이 깔려 있다. 이 새로운 모델이 공화주의자들의 관심을 받는 이유이기도 하다.

시민의회의 실제 사례들

시민의회가 실제로 운영된 사례는 어떠했을까?

우선, 캐나다 브리티시컬럼비아 주에서 선거제도 개혁을 위해 시민의회를 운영한 사례가 유명하다. 이어 캐나다 온타리오 주에서도 선거제도 개혁을 위한 시민의회를 운영했다.

미국 캘리포니아 주에서는 정치인들의 개리멘더링을 막기 위해 시민선거구획정위원회를 운영했다.

아일랜드는 헌법 개정을 위해 시민의회를 운영한 경험이 있으며, 지금도 시민의회가 진행되고 있다.

아이슬란드는 2008년 금융 위기를 겪으면서 시민들이 냄비를 들고 나와 두드리는 이른바 ‘냄비 혁명’이 일어났고, 그 힘으로 헌법 개정을 위한 시민의회가 구성되었다. 아이슬란드의 개헌 시민의회는 집단 지성의 힘을 적극 활용하는 ‘크라우드 소싱’으로 주목받기도 했다.

시민의회가 기존 정치인들이 해결하지 못하는 대표적인 사례로 꼽히는 선거법 개정과 헌법 개정 논의에 활용되었다는 것을 알 수 있다. 나아가 이는 대의제로 대표되는 근대 민주주의를 넘어서 민주주의를 새롭게 만드는 노력이었다는 점에서도 주목할 만하다.

이 책은 이들의 도입 배경, 구성 절차, 진행 과정, 운영 규칙, 성과와 한계 등에 대해 하나하나 소개하고 있다.

시민의회를 통한 개헌, 선거법 개정

이 책에서 더욱 주목할 내용은 시민의회 도입을 위한 다양한 제안들이다. 선거제도 개혁 시민의회, 헌법 개정 시민의회, 주민 자치 실현과 균형 잡힌 양원제를 위한 시민의회 도입 등이다.

선거구나 정치자금법, 의원 정수, 선거 제도 등 의원들의 이해관계가 직결된 사안을 지금처럼 국회에 맡기는 것은 문제가 크다는 걸 누구나 동의한다. 간단히 말해, 중이 제 머리 깎을 수 없으니 다른 기구가 필요하다.

따라서 이 책은 이를 공정하게 다룰 수 있도록 ‘선거제도 개혁 시민의회’를 도입할 것을 제안한다. 무작위 추첨으로 1년 임기의 시민 위원을 300명 가량 선출해 심의하고 결정하도록 하자는 것이다.

또한 선거가 다가올 때마다 의회에 대한 불신을 키우는 요소가 선거구 획정 문제다. 그러니 더 나아가서 의회 내 상임위원회의 하나로 둬서 의회 불신과 정치 불신을 막고 시민의 일상적인 정치 참여를 보장하는 것도 합리적이라 할 수 있다. 이는 민주 정치의 고전적 딜레마를 풀고자 한 스나이더(snider)가 시민 선거 배심으로 제안한 것이기도 하다.

한편, 1987년 헌법 개정 이후 30년 만에 국회 내에 헌법개정특별위원회가 구성되었다. 그렇지만 최고의 사회계약인 헌법 개정안을 개헌특위 36명 국회의원이 논의해서 마련하는 것은 부족함이 크다. 국민이 단순히 국민투표에서 찬성과 반대만 표시할 수 있어 국민 주권주의에 충실하지 못하다.

이 책은 이미 아일랜드와 아이슬랜드에서 경험으로 입증된 ‘헌법 개정 시민의회’를 법으로 뒷받침해 소집할 것을 제안한다. 국민이 정치 체제의 근본적 원칙을 수립하는 주체가 되어야 헌법 1조 국민 주권주의가 비로소 실현될 수 있다.

시민의회+국회…양원제 제안

특히 이 책은 한국 사회에 맞춤한 더 큰 제안을 하고 있어 더욱 눈길을 끈다.

현재 읍면동 주민자치위원회는 위촉이나 추천으로 구성되어 제 역할을 못하고 있다. 이를 추첨으로 선발해 다양한 일반 시민이 참여할 수 있도록 보장하며 권한을 부여해 읍면동 민회로 발전시킬 것을 제안한다. 풀뿌리 민주주의와 주민 자치 실현이라는 점에서도 의미가 크다.

나아가 이를 기반으로 읍면동 민회에서 기초지방자치단체 민회를 구성하고, 기초지방자치단체 민회에서 광역지방자치단체 민회를 구성하며, 결국 국가 민회를 구성하는 데까지 나아간다. 읍면동 민회를 기반으로 해서 국가 민회까지 구성하는 방식이다. 이렇게 하면 특정 파벌이나 힘센 이익집단이 다수를 차지하는 것을 막을 수 있다.

그렇다고 이 민회로 기존 의회를 대체하자고 주장하는 것은 아니다. 이 책은 기존 의회의 한계를 보완하는 양원제를 제안한다.

기존 의회는 선거로 선출된 대표들로 구성하고, 새로운 민회는 추첨으로 선출된 일반 시민들로 구성한다. 기존 의회는 여전히 입법권을 지니지만, 새로운 민회에 의안 발의권·거부권 등을 부여한다.

이런 방식의 양원제로 입법 권력을 나누어 놓으면 양 원 사이에 견제와 균형이 이루어져 현 의회의 많은 단점을 극복할 수 있게 되어 유용하다. 이는 계층 혼합이라는 공화주의 가치와 이상을 실현할 수 있다는 점에서도 바람직하다.

그런데 이것이 가능할 수 있을까? 한국 사회의 에너지와 역동성은 예측 불가한 점이 있다. 시민은 2016년~2017년 촛불 항쟁으로 헌정을 유린한 대통령을 끌어 내렸다. 이 민주적 자산은 분명 시민의회 도입의 핵심적 기반이 될 것이라고 저자는 말한다.

“수차례의 촛불 시위로 알 수 있듯 시민들의 정치적 관심은 직접적인 행동을 동반하며, 정치적 영향력을 요구하는 방향으로 나아가고 있다. 이런 점에서 추첨 시민의회는 시민들의 정치적 관심과 참여를 제도적으로 결집시키고, 정책 결정 권한을 부여받은 공론장으로 기능할 수 있다.”(201쪽)

대의제의 보완재로서 시민의회

시민의회를 제도화하려는 제안은 세계 곳곳에서 다양하게 펼쳐지고 있다. 이 책은 이를 한데 모아 소개하고 있다. 여기서 미처 소개하지 못한 다른 제안들은 책을 통해 확인해 보기 바란다.

오늘날 대의제로 대표되는 근대 민주주의에 수많은 의문과 회의가 제기되고 있다. 또한 정치는 관객 민주주의로 전락해 한편에서는 조롱거리로 희화화되고 다른 한편에서는 정치인 개인에 대한 호감도 문제로 변질되었다. 특정 정치인을 무조건 옹호하는 이른바 ‘빠’ 정치 현상도 벌어진다.

이런 현실에서 시민의회는 시민의 직접 참여를 통해 대의 민주주의의 한계와 관객 민주주의 문제점을 극복하는 좋은 대안이다. 또한 촛불 정부로 불리는 문재인 정권이 새롭게 추구하는 합의 모델로도 유용할 수 있다.

물론 시민의회가 결코 만능은 아니다. 그렇지만 이는 근대 민주주의의 한계와 딜레마를 풀 수 있는 하나의 좋은 대안이라는 점, 일반 시민의 참여를 제도화해서 국민 주권주의라는 이상을 현실로 만든다는 점 등에서 강력하다.

민주주의는 고정된 형태가 아니다. 끊임없이 변하고 적응한다. 그리고 민주주의는 스스로를 극복하며 새롭게 태어난다. <추첨 시민의회> 책을 통해 한국에서도 시민의회 논의가 단지 아이디어 차원이 아니라 구체적인 안들이 논의될 정도로 발전했다는 것을 확인할 수 있다.

이제 하나의 주제를 정해 모의 시민의회를 가동해 본다면 어떨까? 그 가능성을 직접 눈으로 확인해 보며 논의를 더욱 진전시켜 보는 것도 좋을 테다.

비례대표는 확대되어야 한다.

2014년 10월 30일 헌법재판소의 선거구간 인구 편차를 2대 1로 조정하여 투표가치의 평등을 실현해 나가야 한다는 결정 이후 선거제도 개혁의 기회가 생겼다. 단순대표 소선거구제에서 발생하는 사표를 막기 위해 투표가치의 평등을 실현해나갈 제도 마련의 중요한 기회가 만들어 진 것이다.

그러나 법제도는 국회의 의결을 요하는 문제로 거대 두 정당의 합의 없이는 어려운 것이 현실이다. 현재 정당들은 자신들의 기득권을 지키기 위한 방향으로 선거제도를 개악하려 하고 있다. 민주주의 발전과 유권자의 의사를 충분하게 반영하는 제도개선 방향 보다 정당의 이익을 우선하고 있어 아직까지 합의를 이뤄내지 못하고 있다.

선거제도는 전문적인 영역이며 국민주권 실현의 룰을 정하는 만큼 이미 중앙선거관리위원회, 정치학회 학자들과 관련 전문가 집단, 전국의 여성ㆍ시민단체들은 비례성 확대를 위한 개선 방향을 제시하고 있다. 그러나 정치권은 현재까지 수용의사가 없어 보인다.

비례대표제는 단순대표 소선거구제의 불비례성을 줄이기 위한 보완 제도로 과소 대표되고 있는 사회 제 세력들의 대표성 보장과 유권자의 소중한 표가 유실되는 것을 방지하기 위해 도입된 제도다. 1961년 5월 16일 간선제를 기원으로 1인 1표제를 채택했다. 지역구 후보에 투표하고 지역구 의석수에 따라 전국구 의석을 배분해 왔다. 1994년 공직선거법 개정을 통해 지역구 득표율로 전국구 의석을 배분했지만 역시 1인 1표제를 취했다. 2001년 헌법재판소는 비례배분 방식이 평등선거, 직접선거 원칙에 위배되며 민주주의 원리에 부합하지 않아 유권자의 자유로운 선택권과 평등권을 침해한다고 결정했다. 이에 2004년 공직선거법이 개정되어 1인 2표제를 실시하게 되어 유권자는 지역구 후보와 정당에 투표한다.

언론을 통해 자주 보도되는 비리와 자질이 의심스러운 의원들에 대한 소식들까지 합쳐져서 유권자들의 정치에 대한 정서적 불신은 더욱 깊어지고 있다. 이러한 상황을 정치권은 교묘하게 할용하고 있다. 유권자의 정치 불신과 정치 혐오의 정서를 자신들의 기득권 유지의 근거로 활용하며 민심을 반영한 입장이라고 주장하기까지 한다.

급기야 새누리당은 당 대표가 나서서 비례대표를 희생해서라도 지역구를 늘여야한다고 주장하고 있다. 새누리당의 비례축소 발언은 비례대표제의 도입취지를 훼손하는 것이며 소수자, 약자를 위한 정책을 포기한다는 선언으로 해석 될 수밖에 없다.

유권자의 투표가치의 평등을 실현하고 독점적인 거대 정당의 기득권 구조를 바꿔내고 정치를 개혁할 수 있는 중요한 시기를 그냥 흘려보내서는 안된다. 정치제도 개혁의 기회가 거대 독점 정당들의 특권유지와 이해관계로 지연되고 후퇴한다면 20대 국회는 최악이 될 것이다. 특히 여성정치참여는 후퇴하게 될 것이며 우리사회의 성 격차는 더 커질 것이다.

여성대표성 확대는 제도화 과정을 통해 증가했다. 그러나 이런 증가는 비례직 당선의 영향이며 당선자 수는 정체되고 있다. 비례직이 확대되지 않는 한 여성 국회의원 확대는 어려운 상황이다.

민주주의 실현을 위해서는 과소대표성 해결이 중요한 만큼 대의민주주의의 비례적 성별 대표성과 여성 정치참여수준은 민주주의 심화 정도를 보여주는 지표다. 여성대표성 확대와 지역,계층, 소수자들의 참여 확대로 유권자의 의사를 충실하게 반영하도록 비례대표는 확대되어야 한다.

정치에 대한 불신과 혐오의 정서적 거부로는 유권자의 진짜 의사를 반영할 수 없다. 오히려 지금처럼 활용될 뿐이다. 이제라도 정치로부터 배제되고 소외되고 있는 세력들의 연대가 필요하다. 이를 통해 선거제도에 대한 정확한 이해를 높이고, 현재의 의원정수는 인구대비 적절한지, 비례성 확대에 효과가 높은 제도 도입 등에 대한 유권자의 목소리를 제대로 내야 한다. 그래야 정치개악을 막아 내고 유권자의 의사를 정확하게 반영한 진전된 선거제도가 만들어 질 수 있다.

김금옥 한국여성단체연합 상임대표

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[제5차 성평등포럼]

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