소극적인 재정지출 정책으로, 실망스러운 2017년 예산안    

GDP 대비 재정지출 규모 제자리, 자연증가분에 미치지 못하는 복지 지출
재정건전화법 등으로 복지지출 동결하려는 시도도 위험
공평한 증세와 재정지출 확대 등 적극적 재정정책이 필요한 시점   

정부는 오늘(8/30) 총액 400조 7천억 원의 ‘2017년 예산안’을 발표하였다. 이에 대해 정부는 총지출이 전년대비 3.7%(+14.3조원) 증가한 400.7조 원에 달하는 슈퍼예산안이라고 내세우고 있지만, 이 증가율은 2011년 이후 지난 5년간의 정부 총지출 평균 증가율인 연 5%에도 미치지 못하는 것으로 경상성장률보다도 낮은 수준이다. 참여연대 조세재정개혁센터(소장 정세은 충남대 교수)는 2017년 예산안이 경제위기 및 저출산·고령화 문제에 대응하기에 부족한 실망스러운 예산안이라고 판단한다. SOC 예산을 줄이고 일자리 및 저출산 관련 예산을 늘리겠다는 예산안의 방향은 바람직하지만, 실상을 들여다보면 보건․복지․고용 분야의 예산은 전년 대비 고작 5.3% 증가에 그쳐 2011년 이후 지난 5년간 평균 증가율 8.5%에도 한참 못 미치며 그로 인해 저출산, 양극화, 고용 위기를 해결하기에는 역부족이라 보인다. 

예산안의 내용을 들여다보면, 보건․복지․고용 분야 예산은 130조 원으로서 작년에 비해 6.6조 원, 즉 5.3% 증가하여 이전보다 증가율이 감소했을 뿐 아니라 이 중 국민연금 등 공적연금 지출액의 증가분이 2.6조 원을 차지하여 적지 않게 복지의 자연증가분에 기댄 것이다. 기초생활보장예산은 2,123억 원 증가했으나 증가율은 2.09%에 불과하여 생계급여 최대지급액 인상률(5.2%)의 절반도 안되는 수준이다. 정부는 생계급여 최대지급액을 5.2% 인상하였다고 내세우나 이는 2014년 국민기초생활보장법 전면 개정시 2017년까지 생계급여 기준을 단계적으로 중위소득의 30%까지 인상시키기로 했던 법 부칙 제5조 제3항에 따라 자동적으로 인상된 것에 불과하다. 매년 과소추계 및 축소 예산편성으로 비판받는 국민건강보험 국고 지원은 작년보다 2,210억 원이나 줄어든 6조 8,764억 원만을 편성하였다. 또한 정부는 행정 교육 수요에 능동적으로 대응하기 위하여 지방교부세와 지방교육재정교부금을 대폭 늘렸다고 하나, 이는 증가한 국세에 자동연동된 것으로 현재 법에 규정된 수준의 변화인 것으로 보인다. 나아가 정부는 최근 교육청 예산 떠넘기기로 문제되고 있는 누리과정 예산을 특별회계를 신설하여 교부하겠다는 내용을 관련법이 통과되지도 않은 상황에서 예산안에 포함시켜 놓았는데, 이는 추후 논란이 될 것으로 보인다. 한편 민간기업 중심의 해외자원개발 지원을 확대하고 사업실패 시 원리금 상환을 일부 면제하는 성공불융자 제도를 도입하는 것은 민간기업에 대한 특혜 문제로 이어질 수 있다. 그밖에도 현실성 없는 달탐사 사업에 예산을 710억 원 배정하는 등 예산낭비 사례도 눈에 띈다. 

또한 총지출 규모 증가를 억제하기 위하여 재정지출을 수반할 경우 기존 사업을 축소 또는 폐지하도록 하는 재정건전화법 제정을 추진하고, 일괄적으로 각 부처의 재량지출 10%를 줄이겠다는 원칙없는 예산삭감 정책을 추진하는 것도 문제이다. 이처럼 총지출 증가를 강력 통제하는 것은 결국 조세부담률을 크게 올리지 않으면서 재정건전성을 지키겠다는 정부의 조세재정정책 기조 때문이다. 정부는 이러한 조세재정정책 기조를 법으로 못 박기 위하여 아직 통과되지도 않은 재정건전화법 제정안을 올해 예산안에 포함시켰는데 이 법안이 통과된다면 향후 재정정책은 지속적으로 긴축적 기조로 시행될 것이며 국회의 예산과 입법에 관한 권리는 심각하게 침해될 것이 분명하다.

저출산 및 고령화, 양극화라는 구조적인 문제에 더하여 경기침체가 지속되고 있는 상황에서 정부의 재정정책은 여전히 소극적이다. 정부는 낮은 조세부담률이 기업 투자를 자극하고 그래서 경제가 성장할 것이란 기대를 버리지 못하고 있다. 그러나 이러한 정책은 그간 세수 부족만 낳았으며 올해는 세수 부족 사태가 발생하지 않았으나 이전보다 경기는 더욱 하강하고 있다. 올해 세수 급증은 불황기에 발생한 일시적인 현상일 가능성이 높으며 올해 소폭 증가한 조세부담률을 유지하여 과거와 같은 심각한 재정수지 악화현상은 발생하지 않는다 해도 이러한 조세부담률 수준으로 재정건전성을 지키며 경제위기에 대응할 정도의 재정지출 정책을 펴기에는 부족하다. 공평증세를 통한 세입확충을 통해 적극적 재분배 정책을 펼침으로써 분배를 개선할 뿐 아니라 내수확대를 통한 성장을 추구할 시점이다. 참여연대는 정부의 소극적 조세재정정책에 반대하며 법인세 인상 등 공평과세를 통한 적극적인 재정확보 노력을 통하여 경제위기에 대응하고 재정건전성도 지킬 것을 요구한다.

서울시의 통(通)하려는 복지 정책

“제도는 기본적으로 만들어져 있는데 누가 보호받아야 하는지 선별하는 것이 까다로운 만큼 (복지)전달체계도 다시 만들 것입니다”(2004년 12월 노무현 대통령 사랑의 리퀘스트 방송).

“각 부처에 흩어진 복지사업 정보의 통합 관리를 서둘러 복지전달체계를 더욱 효율화해 나갈 것입니다”(2012년 10월 이명박 대통령 국회 국정연설). “복지예산 누수를 근절하기 위한 (복지)시스템 보완 및 제도 개선을 보다 속도감 있게 추진해 주길 바란다”(2014년 2월 박근혜 대통령 보건복지부 업무보고).

역대 어느 대통령 치고 복지전달체계에 대해 지대한 관심을 가지지 않은 적이 없다. 복지예산이 한 푼이라도 새지 않도록 엄정한 관리감독 기능을 강화하기 위해서라거나, 대상과 급여의 중복을 줄이고 사각지대를 발굴하여 예산의 효율성을 높이기 위해서, 아니면 민간의 자원을 결합하여 부족한 공공복지재원을 보충하기 위해서, 나아가 복지제도의 확대를 예비하여 그에 걸맞는 전달구조를 미리 구축하기 위해서 등이 그 배경이다.

그러나 다른 한편으로 보자면, 복지예산의 투여 정도에 비해 시민들의 체감과 반응은 영 시원치 않은 데에 대한 답답함의 발로이기도 하다. 복지예산의 확대가 가히 얼마나 빠르게 진행되었는지는 주무 부처인 보건복지부 예산 추이를 보면 알 수 있다. 김대중정부가 시작된 1998년 3조 1,000억원이던 것이, 노무현정부 출범 시점엔 8조 5,000억원이었다. 노무현정부가 이명박정부에게 물려 준 이 부처의 예산은 물경 24조 8,000억원이었고, 박근혜정부가 시작된 2013년엔 41조 4,000억원으로 늘어났다. 정권이 네 번 바뀌는 15년 사이 13배 가까이 증폭된 것이다.

그렇지만 국민들의 복지체감도는 여전히 낮다. 당장 복지급여가 절실한 빈곤층 중엔 부양의무자나 재산 기준이 맞지 않아 배제된, 전형적인 사각지대가 400만명으로 추정된다. 아동은 여전히 부모의 책임이라는 미명 하에 영유아 보육을 제외하곤 체감할 만한 제도가 없다. 연금을 받는 노인들은 전체의 30%에 불과하고 2019년에 가서야 연금수급자 비중이 의미있게 늘어난다. 실직자나 자영업자, 비정규직에게 발효되는 제도는 찾아보기 어렵다.

기실 복지체감도가 낮은 것은 전달체계 탓이 아니다. 부실한 제도 때문이다. 제도 확충에 대한 의지 없이 전달체계로 체감도를 높이려는 시도는 분명 꼼수이고 꼬리로 몸통을 움직여 보려는 부질없는 소치이다.

지금까지 제도의 확충과 더불어 획기적인 전달체계의 개편을 시도한 중앙정부는 노무현정부 때가 유일하다. 동사무소의 명칭을 주민센터로 바꾼 것도 이 때다. 복지, 보건, 고용, 주거 등 주민생활과 관련된 8대 서비스를 통합적으로 취급하기 위해 지방정부의 조직을 전면적으로 개편했다. 그러나 임기를 반년 남겨두고 개편을 한 것도 문제지만, 성과를 가늠하기도 전에‘노무현 지우기’의 일환으로 지속적인 추진이 거부당했다. 이후 현재까지 인력 증원이나 전산망 확충, 기능의 부분 통합이라는 엉거주춤한 시도는 있어왔으나 제도와 전달체계 어느 쪽도 획기적 확충은 없었다.

이런 가운데 최근 서울시의 행보는 주목할 만하다. 4년 전 서울시 복지예산의 비중은 26%, 현재는 34%. 서울형 기초생활보장제도부터 0세와 65세 가정 모두를 찾아가는 보편적 서비스까지 다양한 제도의 확충이 시도된다. 복지담당인력 두 배 확충, 주민센터의 조직과 기능 전면 개편이 뒤따른다. 여기에 주민들의 자치, 민주, 연대라는 ‘깨어있는’ 시민의식을 결합시키는 시도까지 얹었다.

어떤 정권도 성공하지 못했던 복지전달체계의 개편이 서울에선 성공할까? 과연 서울 시민들은 복지의 증진을 체감하게 될까? 복지를 주민에게 통(通)하게 하자는 이 엄청난 시도는 박원순 서울시장의 능력과 정치적 명운이 판가름 나는 시험대가 되기에 충분하다.

이태수 꽃동네대 사회복지학과 교수

* 이 글은 2015년 8월 2일 한국일보에 기고한 글입니다. 원문보기>>