그토록 오고 싶었다. 우리 가족들이 그동안 이 막혔던 청운동 입구를 지나서 청와대 100미터 앞으로 행진하고 있다. 여기를 들어오고 싶어서 그 동안 우리 가족들은 많은 수모를 당했다. 내팽겨쳐지기도 했다. 얻어 맞기도 했다.”
청와대 경계 100미터, 그 곳에서 세월호 유가족들은 흐르는 눈물을 연신 닦아 냈다.
지난 3일 헌정 사상 최대 인파가 모인 집회로 기록된 6차 범국민행동에는 주최측 추산으로 서울 170만 명, 전국 232만 명이 결집했다. 10월 29일 박근혜 대통령의 하야를 요구하는 첫 촛불이 광화문에 켜진 후, 촛불의 행렬은 청와대에서 직선거리로 약 1.3킬로미터 떨어진 광화문 세종대왕 동상을 시작으로 주를 거듭할수록 900미터, 400미터, 그리고 200미터 청와대를 향해 나아갔다.
6차 촛불이 켜진 3일에는 집시법에서 제한하는 청와대 100미터까지 나아갔다. 성역이 무너졌다. 깃발을 든 외국인 관광객이 아닌 깃발을 든 그 어느 누구도 허락치 않았던 청와대 경계 100미터다.
진도대교에서 청와대 100미터까지 2년 7개월
2014년 4월 20일 세월호 참사 유가족들이 박근혜 대통령을 만나겠다며 청와대로 향했던 그 날, 유가족들은 청와대에서 384킬로미터가 떨어진 진도대교에서 발이 묶였다. 그리고 2년 7개월, 비로소 청와대 경계 100미터에 설 수 있었다.
잔인했던 어버이날 밤을 넘긴 새벽을 걸어 청운동사무소 앞까지, 그리고서도 수백 명이 연행되어도 열리지 않던 길이었다. 해를 넘겨 4월 광화문 앞에서 농성을 하고서도 병풍처럼 경찰의 차벽에 가려져 닿지 못했던 그 길이었다. 유가족들과 집회 참가자들의 손에 든 위험한 물건이라고는 ‘박근혜’ 이름 석자가 새겨진 피켓과 진상규명을 요구하는 현수막이 전부였다.
집시법상 집회시위가 허락된 곳은 청와대 경계 100미터였지만, 세월호 참사가 난 후 경찰의 심리적 저지선이었던 광화문에서 청와대로 이르는 모든 지역은 경찰이 보호하는 ‘성역’이 되었다. 모든 집회는 금지되었고, ‘박근혜’ 이름 석자가 들어간 피켓은 ‘위험’으로 인지되어 청와대로의 접근이 불가했다.
백남기와 한상균
청와대로 가는 길이 막혔던 것은 세월호 유가족들만이 아니었다. 노동자와 농민들도 길이 막혔다. 작년 11월 14일 민중총궐기가 열렸다. 집회는 시작도 되지 않았는데 정부 각부처가 참여하는 공안대책회의가 열렸고, 정부 공동담화가 발표되었다. 경찰은 갑호비상령을 내렸다. 곧 큰 일이 일어날 것만 같은 불안감이 증폭되었고 경찰은 노동자 농민의 시위에 ‘불법’과 ‘폭력’의 딱지를 붙여서 언론 플레이를 했다.
박근혜 대통령에게 공약을 지키라 했던 농민들의 상여는 처참히 깨졌다. 그 길에서 백남기 농민은 경찰의 물대포에 맞아 의식을 잃었다. 집회 참가자들이 청와대에 닿지 못하게 세종로와 종로 1가에 발을 묶는 데 경찰버스 679대와 물대포 19대가 동원됐다.
그 날 오후부터 늦은 밤까지 6시간 40분 동안 거리에 쏟아 부은 물의 양만해도 202톤이고, 백남기 농민을 향했던 충남 살수차 9호가 6시 30분부터 백남기 농민이 쓰러지기까지 불과 40분 동안 최루액과 함께 쏟아 부은 물은 4000리터였다. 한상균 민주노총 위원장에게는 올 해 7월 이 날의 책임을 물어 1심에서 징역 5년이 선고 되었다.
길이 다르지는 않았다. 작년 민중총궐기에 있었던 수 만 명도 청와대를 가려했었다. 요구가 그리 다르지도 않았다. 아니 2016년의 11월에는 이보다 더 많은 수십 배의 인파가 청와대로 향했다. ‘하야’와 ‘퇴진’이라는 요구도 오히려 작년 보다도 더욱 구체적이었다. 그러나 정부 공동담화도 갑호 비상령도 없었다.
그래도 불편한 법원의 결정
10월 최순실-박근혜 게이트가 불거지면서 권력의 정당성에 금이 가고 거리에 촛불을 든 시민들이 압도하면서 경찰은 “나라를 걱정하는 국민”들 뒤로 물러섰다. 그래도 청와대는 성역이었다. 청와대 인근에 집회신고를 하면 경찰이 금지통고와 조건 통보를 했다. 그러나 법원이 길을 열었다.
법원은 “집시법을 엄격하게 해석할 것이 아니고 오히려 이 사건 집회를 조건 없이 허용하는 것이 민주주의 국가임을 스스로 증명하는 것”이라고 했고, “집회의 자유가 가지는 헌법적 가치와 기능, 집회에 대한 허가 금지를 선언한 헌법정신” 등을 언급하며 청와대 앞을 박근혜 퇴진을 요구하는 촛불에 내주었다.
반가운 법원의 결정에도 한편 여전히 마음이 불편하다. 지난달 12일 3차 촛불을 앞두고 법원은 “특정 이익집단에 의해 주도되는 것이 아니라 청소년·어른·노인을 불문하고 다수의 국민이 자발적으로 참여”하는 집회이고 “집회 참가인들이 그동안 보여준 성숙한 시민의식 등에 비춰볼 때 평화적으로 진행될 것이라 능히 예상할 수 있다”고 했다.
26일에도 법원은 “그 간의 집회가 평화적으로 진행됐다”며 집회 참가자의 손을 들어 주어 청와대에서 200미터 지점까지 허용했다. 또 법원은 “대통령에게 국민의 목소리를 전달하고자 하는 이번 집회의 특수한 목적상 사직로. 율곡로가 집회 및 행진 장소로서 갖는 의미가 과거 집회들과는 현저히 다르다”고도 했다.
우리가 또 청와대 앞에서 만나려면
그러나 지금 우리가 든 촛불이 과거의 집회와 그리 다를까? 백남기 농민과 한상균 민주노총 위원장이 거리에서 외치고 싶었던 이야기가 촛불을 든 시민들이 하고 싶은 이야기와 무엇이 그리 달랐을까.
모든 사람은 평화적 집회의 자유에 대한 권리를 가진다. 헌법상 보장된 평화적 집회의 자유는 마땅히 누리는 권리지 경찰과 법원이 허락해야 하는 특권이나 시혜가 아니다. 청소년·어른·노인을 불문한 다수의 국민이 자발적으로 참여하는 집회이건, 혹은 특정 집단의 집회이건 가리지 않고 보장되어야 한다.
그러나 그동안 많은 정치인과 보수언론들은 민주노총과 같은 조직된 노동자들의 투쟁을 비롯한 정부에 반대하는 많은 투쟁을 ‘전문시위꾼’의 싸움으로 매도했다. 이런 프레임은 이들의 투쟁을 경찰 차벽으로 가로막고, 최루액과 물대포를 쏘며 청와대로 가지 못하도록 정당화 시키는 데 이용되었다. 그러니 백 만이 넘는 이들이 촛불을 들고나서야, 혹은 정권의 정당성에 균열이 생기고 나서야 열린 이 길이 마냥 반가울 수는 없다. 백 만의 촛불이 아니어도, 오히려 많은 국민들이 알지 못해 널리 지지를 받지 못하는 ‘목소리’ 없는 이들에게도 당연히 청와대 100미터는 열려 있었어야 하는 길이었다.
법원이 그동안 평화적으로 집회를 했으니 조금 더 허용할 수 있는 근거가 된다고 밝힌 것 역시 마음 한구석이 불편하다. 모든 집회는 집회 주최자가 평화적으로 집회를 개최할 의도를 표현한 이상 평화적인 집회로 간주되어야 한다. 지금까지 내 기억 대부분의 집회는 그러했고, 세월호 참사의 진실을 찾는 싸움도, 그 어느 노동자, 농민들의 싸움도, 작년 민중총궐기 역시도 평화적 집회 개최의 의지를 표명했었다.
과거에 평화적인 집회를 했는지 여부를 평가해 경찰이든 법원이든 다음 집회를 ‘허가’하는 근거로 삼는다면 이후의 집회 역시 여러 번의 집회를 통해 평화적이라는 것을 입증해서 경찰과 법원이 ‘허가’를 받아야 하는 특권과 시혜로 전락할 수밖에 없다.
박근혜 대통령 집권 이후 민주주의의 결여는 거리에서 말할 자유 ‘없음’으로 이어졌다. 그러나 시민들은 거대한 경찰과 대통령을 엄호하는 권력에 균열을 만들어 내며 그 공간을 되찾아 가고 있다. 촛불이 청와대 앞 100미터로 갔다. 그러나 경찰이 금지통고를 하고 비로소 법원이 금지통고에 대한 가처분 결정이라도 내야 집회를 할 수 있는 현실을 그대로 놓고서 우리가 언제까지 청와대 100미터에서 다시 만날 수 있을까?
백 만이 모이지 않더라도, 그 수가 100명이라도 그 낮은 ‘목소리’들이 청와대 앞에서 대통령이 듣고 보도록 구호를 외치고, 촛불을 들고 행진을 할 수 있는 권리는 빼앗길 수 없는 인권이다. 이를 지켜야 우리가 어렵게 되찾아가고 있는 민주주의의 공간을 잃지 않는다.
인권10대뉴스 투표에 참여하며 올해의 후보로 올라온 사건들을 되돌아보면 좋겠다. 올해 인권의 이름으로 있었던 많은 싸움들이 거리로 나오려 할 때, 헌법에서 기본권으로 보장하는 이 권리가 어떻게 가로막혔었는지를 “과거의 집회”들을 살펴보며 한 번 더 기억했으면 좋겠다. 그리고 청와대 100미터를 민주주의와 인권의 공간으로 지키기 위해 우리가 무엇을 할 수 있는지 함께 고민했으면 좋겠다. 청와대를 향해 평화로운 집회와 행진을 할 자유는 빼앗길 수 없는 인권이다.
지방의정 실전가이드 2회 주제로 검색사이트 ‘구글’을 소개한다. 사실 구글 검색을 1회 주제로 할까도 생각했다. 그만큼 의정활동을 잘하기 위해 필수적이다. 하지만 시리즈의 1회 주제로 ‘법령이 기본’을 선정한 것은 시리즈의 권위(?)를 위해서였다. 명색이 지방의정 가이드인데, 첫 회에 “의원님들! 자료 검색은 구글로 하세요”라고 소개하기가 좀 민망한 구석이 있다. 또 이미 많은 지방의원들이 구글을 쓰고 있는데 뒷북 정보 아닐까 싶기도 했다. 하지만 구글 검색을 이용하기 전과 후 의정활동 정보의 수준차이는 진정 ‘하늘과 땅 차이’기에 ‘넘버2’로 다룬다.
사람에게는 누구나 지금의 나를 있게 한 스승이 있다. 그리고 지금도 곁에서 조언 해주는 멘토도 있다. 사람은 아니지만 지금 나에게 구글은 스승이자 멘토다. 내 활용능력에 한계가 있어서 그렇지, 구글은 정말 아낌없이 다 알려준다.
검색엔진은 구글뿐 아니라 네이버도 있고 다음도 있다. 그러나 의정활동을 위한 법령, 규정, 공문서 검색에 있어 네이버나 다음은 구글의 상대가 못 된다.
물론 네이버나 다음은 나름 장점이 있다. 내 생각에 네이버나 다음은 일반인들의 ‘생활밀착형’ 검색엔진이다. 날씨, 길 찾기, 영화, 맛집, 쇼핑 등등 일반일상생활에 필요한 정보들이 잘 모아져 있다. 수많은 광고들과 함께.
구글과 네이버, 다음을 통해 실제 검색을 해보자. 차이를 금방 알 수 있다.
다음에서 예산을 쳤더니 검색창에 자동완성 기능으로 예산군청이 첫 번째로 나온다. 이어서 날씨, 맛집, 시네마, 소복갈비 등등
네이버에 예산을 쳤더니 검색창 자동완성 기능으로 예산 소복갈비가 젤 먼저 나온다. 돈벌이 최적화. 네이버 주식가격이 높은 이유다. 그 밑에 맛집, 출렁다리, 소갈비 등등
구글에 예산을 쳤더니 자동완성 기능으로 예산배정계획이 첫 번째로 나온다. 예산총칙도 나오고 예산편성지침도 나온다. 아, 수많은 재정관련 자료들이 모여 있는 국회 예산정책처도 나온다. 예산 및 기금운용계획뿐만 아니라 ‘집행지침’까지 있는 줄은 공무원 아닌 일반인들은 잘 모른다.
같은 단어를 쳤는데 왜 각기 다른 결과가 나올까? 물론 내가 이전에 검색했던 결과값이 추가돼 나온 것일수도 있다. 하지만 난 생전 처음 내 컴퓨터에 구글을 깔고 예산이나 재정, 지방자치 등의 단어를 쳤을 때 주르륵 검색돼 나오던 공문서 제목들을 보며 감격해 마지않던 그 날을 잊지 못한다. “심~봤다!”
지방 쓰는 법이나 지방세 납부방법도 물론 중요한 정보다.
지방흡입 가격이나 지방분해 주사도 궁금해 할 사람들이 있긴 하겠다.
구글에서 지방을 쳤더니 지방행정의 중요한 공문서들이 주르륵 자동완성 돼 검색된다. 이 정도면 네이버나 다음이 국내산이라고 해서 애국심으로 선택할 문제가 아니다.
구글을 이용하는 방법은 간단하다. 첫째, PC에서 인터넷 창을 열면 오른쪽 위에 점 세 개가 보인다. 이것이 설정 버튼인데, 누르고 들어가 설정메뉴를 클릭하고, ‘시작할 때’ 메뉴에 들어가면 인터넷을 시작할 때 구글로 첫 화면이 뜨게 할 수 있다. (쉽지만 처음 해보면 잘 모를 수 있다. 하지만 네이버나 다음 검색만 해봐도 충분히 알 수 있다)
둘째, 기존 네이버나 다음에서 구글을 치고 들어가 구글 사이트를 띄워 사용하는 방법이다. 번거롭지만.
셋째 인터넷브라우저 ‘크롬’을 설치하는 방법이다. 네이버나 다음에서 크롬을 치고 다운받아 설치하면 자동적으로 구글로 검색하게 설정돼 있다. 구글은 웹사이트이고, 크롬은 인터넷브라우저인데, 크롬에서는 기본적으로 구글 웹사이트를 초기 검색사이트로 설정하고 있다. 인터넷브라우저란 인터넷 검색 소프트웨어를 말하는데, 크롬은 우리가 흔히 쓰는 인터넷익스플로러보다 빠른 인터넷브라우저라고 알려져 있다.
개인적으론 3가지 방법 중 크롬을 설치하는 것이 제일 유용했다. 크롬을 설치하고 구글과 함께 네이버, 다음도 필요할 때 같이 사용하고 있다.
∙ (의의) 성인지 예산제도란 ｢양성평등기본법｣제16조 및 ｢국가재정법｣제16조제5호, ｢지방재정법｣ 제36조의2, 제53조의2에 따라 예산이 여성과 남성에게 미치는 효과를 분석함으로써 중앙 재원과 지방 재원이 보다 성평등한 방식으로 사용될 수 있도록 예산의 배분구조와 규칙을 변화시키고자 하는 재원배분과정
∙ (성인지 예산과정) 지방자치단체 성인지예산서 작성은 지자체의 일반예산 편성일정과 동일하게 진행. 성인지예산서 작성기준은 7월말까지 행정안전부와 여성가족부의 협의를 통해 결정되고 배포. 각 지자체는 10월까지 대상사업 선정 및 성인지예산서를 작성한 후 해당 실·국에서 부서별 성인지 예산서를 취합하여 예산요구서와 함께 예산부서에 제출. 이후 예산부서에서는 지방자치단체의 성인지예산서를 검토 및 확정하여 11월 말에 예산안 첨부서류로 성인지 예산서를 의회에 제출
∙ (성인지 예산대상) 성인지예산서 작성 대상사업은 양성평등정책 추진사업, 성별영향분석평가사업, 자치단체 특화사업으로 분류. 양성평등정책 추진사업은 양성평등정책 기본계획에 따른 추진사업을 의미하며, 성별영향분석평가사업은 성별영향분석평가의 대상이 되는 예산사업을 의미. 그 외에 자치단체 특화사업은 지자체 공약사업 및 주력사업으로 성 불평등 및 성 격차 개선 가능성이 큰 사업에 대해서 성인지 예산서를 작성
2. 지방자치단체 성인지 예산 분석 필요성
∙ 문재인 정부는 국정과제로 ‘성평등 정책 추진체계 강화’을 제시하고 성인지예산제도를 포함한 성주류화 정책의 성과 향상의 의지를 밝힘
∙ 성인지 예산제도가 시행된 2013년 이후 지방 성인지예산서 작성 사업수와 예산액은 점차 증가하고 있음
∙성인지 예산의 양적인 확대와는 달리 성인지예산서 작성의 질적 수준이 상대적으로 낮은 수준
∙ 특히 성인지 대상사업으로 분류가 부적절한 사업, 사업대상자 및 사업수혜자 선정이 부적절한 사업, 성과지표 및 성과목표 설정이 부적절한 사업 등의 문제점이 지적되고 있음
∙ 본 연구에서는 지방자치단체의 성인지 예산 현황과 사례 분석하여 제도의 개선방안을 제시하고자 함
3. 2020년 성인지 예산 현황
1) 연도별 성인지예산 현황
∙ 2016년도~2020년도 성인지 예산 연평균 증가율은 13.01% 증가하여 세입 예산연평균 증가율 9.38% 보다 증가폭이 큼
∙ 2020년도 세입 예산 대비 성인지 예산 비율은 6.62%
<최근 5년간 지방자치단체 성인지 예산 현황> (단위 : 백만원, %)
년도
성인지예산액
(A)
세입예산액
(B)
성인지예산비율
(A/B)*100
2020년
25,161,146
380,242,468
6.62
2019년
24,282,057
341,577,502
7.11
2018년
20,580,901
310,161,214
6.64
2017년
16,933,237
283,250,435
5.98
2016년
15,424,491
265,652,815
5.81
<출처:행안부 지방재정365>
2) 광역자치단체별 성인지 예산 현황
∙ 세입예산 대비 성인지예산 비율이 가장 큰 광역단체는 경남본청 16.54%. 반면 가장 작은 광역단체는 광주본청 0.93%
<광역단체 성인지 예산 현황> (단위 : 백만원, %)
자치단체
성인지예산액
(A)
세입예산액
(B)
성인지예산비율
(A/B)*100
경남본청
1,653,963
9,999,440
16.54
울산본청
520,061
4,401,891
11.81
대전본청
669,631
6,782,712
9.87
경북본청
1,003,650
10,893,557
9.21
충북본청
517,470
5,740,887
9.01
경기본청
2,750,142
31,737,661
8.67
부산본청
1,186,692
13,780,452
8.61
충남본청
631,046
7,783,569
8.11
인천본청
929,880
11,920,554
7.80
전북본청
589,402
7,826,159
7.53
서울본청
3,025,020
41,984,488
7.21
전남본청
427,320
9,305,126
4.59
강원본청
260,954
7,443,524
3.51
대구본청
346,171
10,920,690
3.17
세종본청
44,873
1,760,325
2.55
제주본청
144,503
6,758,075
2.14
광주본청
57,236
6,140,721
0.93
<출처:행안부 지방재정365>
3) 기초자치단체별 성인지 예산 현황
∙ 세입예산 대비 성인지예산 비율이 가장 큰 기초단체는 울산 동구 45.05%. 반면 가장 작은 기초단체는 서울 송파구 0.51%
<기초단체 성인지 예산 상위 10위 현황> (단위 : 백만원, %)
상위/순위
자치단체
성인지예산액
(A)
세입예산액
(B)
성인지예산비율
(A/B)*100
1
울산동구
133,144
295,550
45.05
2
울산북구
119,328
380,782
31.34
3
서울중랑구
208,150
788,607
26.39
4
전남함평군
104,541
403,587
25.90
5
전남화순군
144,838
575,703
25.16
6
전남광양시
192,908
1,064,972
18.11
7
경기김포시
266,792
1,492,268
17.88
8
광주남구
63,739
419,172
15.21
9
전남나주시
112,682
801,552
14.06
10
광주광산구
94,476
679,871
13.90
<출처:행안부 지방재정365>
<기초단체 성인지 예산 하위 10위 현황> (단위 : 백만원, %)
하위/순위
자치단체
성인지예산액
(A)
세입예산액
(B)
성인지예산비율
(A/B)*100
217
서울은평구
9,749
866,310
1.13
218
경북청도군
4,087
415,248
0.98
219
부산해운대구
5,735
614,832
0.93
220
서울영등포구
6,055
689,876
0.88
221
전남완도군
4,092
555,514
0.74
222
경기광주시
8,211
1,125,972
0.73
223
경기과천시
6,931
1,105,091
0.63
224
부산연제구
2,375
382,334
0.62
225
경남고성군
3,659
633,308
0.58
226
서울송파구
4,876
961,924
0.51
<출처:행안부 지방재정365>
4. 지자체별 현황 및 사례를 통한 문제점 분석
∙ 성인지예산서 작성 대상사업은 양성평등정책 추진사업, 성별영향분석평가사업, 자치단체 특화사업으로 분류. 서울시, 경기도, 부산시 등 3개 단체의 성인지 예산 사업별 현황과 3개 지역 기초단체의 성인지 예산사업을 분석
- (양성평등정책추진사업)여성가족부장관이 수립한 양성평등정책기본계획에 따라 자치단체가 추진하는 사업, 성평등 문화예술 콘텐츠 확산, 여성노동자 역량강화 및 경력개발 지원 등이 해당
- (성별영향분석평가사업)성별영향분석평가란 법령·계획·사업 등 정부의 주요 정책을 수립·시행하는 과정에서 여성과 남성의 특성과 사회·경제적 격차 등의 요인들을 체계적으로 분석·평가함으로써 정부정책이 성평등 실현에 기여하도록 하는 제도
- (자치단체 별도추진사업)자치단체장의 공약사업 및 주력사업으로 성별 수혜분석이 가능하다고 판단되는 사업, 성불평등 혹은 성격차 개선 가능성이 큰 사업
1) 서울시 예산 현황 및 사례 분석
∙ ｢서울시 2020년도 성인지 예산｣ 사업수는 총 333개이며, 예산액은 3,025,020백만원
- 양성평등정책추진사업은 38개 사업, 예산액은 789,551백만원
- 성별영향분석평가사업은 140개 사업, 예산액은 348,828백만원
- 자치단체 별도 추진사업은 155개 사업, 예산액은 1,886,641백만원
<서울시 성인지 예산 사업수 및 예산 현황> (단위 : 개, 백만원)
구 분
사 업 수
예 산 액
총 계
333
3,025,020
양성평등정책추진사업
38
789,551
성별영향분석평가사업
140
348,828
자치단체 별도 추진사업
155
1,886,641
<출처:행안부 지방재정365>
<서울시 도시재생 정책 확산을 위한 홍보강화 사업 : 성인지 대상사업으로 분류 부적절>
세부사업
예산
분석의견
구분
사업내용
도시재생 정책확산을 위한 홍보강화
1,932,650천원
⦁불특정 다수의 지역주민 전체를 수혜대상으로 하여 특정 성별을 사업수혜자로 구분하기 곤란
⦁성별격차 원인분석은 사업대상자와 수혜자의 추세를 근거로 성별간에 격차가 발생하는 원인을 사업담당자의 관점에서 기술하는 항목임. 도시재생사업 홍보물 제작시 등장인물의 성역할에 따른 성별격차가 발생가능성이 성별격차 원인분석으로 작성됨
⦁성인지예산제도는 남성과 여성을 무조건 5:5로 맞추는 제도가 아님(행안부의 성인지예산서 작성지침을 참고하여 성과목표 설정 검토 필요)
성별영향분석평가사업
도시재생본부 사업별 홍보 강화를 위한 콘텐츠 제작 및 시민참여 프로그램 시행
2) 경기도 예산 현황 및 사례 분석
∙ 경기도는 성별영향분석평가사업의 수가 가장 많으며, 자치단체 별도 추진사업 예산이 가장 큼
- 양성평등정책추진사업은 46개, 219,747백만원
- 성별영향분석평가사업은 127개, 346,110백만원
- 자치단체 별도 추진사업은 28개, 2,184,285백만원
<경기도 성인지 예산 사업수 및 예산 현황> (단위 : 개, 백만원)
구 분
사 업 수
예 산 액
총 계
201
2,750,142
양성평등정책추진사업
46
219,747
성별영향분석평가사업
127
346,110
자치단체 별도 추진사업
28
2,184,285
<출처:행안부 지방재정365>
<경기도 연천군 농업인전문기술교육 사업 : 사업대상자와 수혜자 설정 부적정>
세부사업
예산
분석의견
구분
사업내용
농업인전문기술교육 사업
15,000천원
⦁대상자와 수혜자 통계자료가 동일함
⦁성별격차 원인분석은 사업대상자와 수혜자의 추세를 근거로 성별간에 격차가 발생하는 원인을 사업담당자의 관점에서 기술하는 항목임. 그러나 교육인원 중 여성과 남성 비율로 분석이라고 단순 작성
⦁성과목표는 ‘교육생중 여성이 차지하는 비율’이지만 성과목표치는 ‘여성 교육생 수’로 작성됨
⦁성인지예산제도는 남성과 여성을 무조건 5:5로 맞추는 제도가 아님(행안부의 성인지예산서 작성지침을 참고하여 성과목표 설정 검토 필요)
성별영향분석평가사업
농업전문기술 및 경영능력 향상을 위한 교양, 전공과정 운영 25회, 100시간
3) 부산시 예산 현황 및 사례 분석
∙ 부산시는 양성평등정책추진사업이 사업수, 예산 모두 가장 많음
- 양성평등정책추진사업은 48개, 702,923백만원
- 성별영향분석평가사업은 62개, 159,477백만원
- 자치단체 별도 추진사업은 27개, 324,293백만원
<부산시 성인지 예산 사업수 및 예산 현황> (단위 : 개, 백만원)
구 분
사 업 수
예 산 액
총 계
137
1,186,693
양성평등정책추진사업
48
702,923
성별영향분석평가사업
62
159,477
자치단체 별도 추진사업
27
324,293
<출처:행안부 지방재정365>
<부산시 금정구 보안등 유지보수 사업 : 성과지표 설정 부적절>
세부사업
예산
분석의견
구분
사업내용
보안등 유지관리(일반회계)
532,255천원
⦁불특정 다수의 지역주민 전체를 수혜대상으로 하여 특정 성별을 사업수혜자로 구분하기 곤란
⦁성별격차 원인분석이 전혀 이루어지지 않고 있어, 성과목표 설정의 근거와 연계성이 부족
⦁성과지표는 ‘보안등 유지보수 및 신설건수’으로 되었으며 매년 동일건수임
⦁인프라 사업에서 시설 설치건수가 성과지표인 경우 매년 설치수를 증가시키기 어려운 문제가 있음
⦁본 사업에서는 우선 성별격차 원인분석을 통해 적절한 성과목표를 도출할 필요가 있음
성별영향평가사업
노후 보안등 유지관리,
보안등 보수자재비, 보안등 전기요금, 노후 확산형 보안등기구 교체
3) 현황 및 사례 분석 결과
(1) 총괄 분석
∙ 서울시는 자치단체 별도 추진사업이 세입 예산 대비 62%로 가장 비중이 크고, 경기도는 자치단체 별도 추진사업이 세입 예산 대비 79%로 가장 비중이 크고, 부산시는 양성평등정책 추진사업이 세입 예산 대비 59%로 가장 비중이 큼
∙ 서울시, 경기도, 부산시 등의 기초단체의 성인지 예산서를 분석한 결과 성인지 대상사업으로 분류가 부적절한 사업, 사업대상자 및 사업수혜자 선정이 부적절한 사업, 성과지표 및 성과목표 설정이 부적절한 사업 등이 존재
(2) 성인지 대상사업으로 분류가 부적절한 사업
∙ ｢서울시 2020년도 성인지 예산서｣분석 결과 성인지 예산사업으로 분류하는 것이 적절한지 검토가 필요한 사업이 있음
∙ 성인지 대상사업 선정기준은 일종의 가이드라인으로서 절대적인 기준은 아니라고 할 것이므로, 성인지 대상사업 선정기준에 포함되는 사업이라고 하더라도 사업의 목적, 추진방식, 성별수혜분석 가능여부 등을 고려하여 성인지 대상사업으로 분류하는 것이 타당한지에 대하여 추가적인 검토를 수행해야 함
∙ 서울시 도시재생 정책확산을 위한 홍보강화 사업은 성인지 예산 대상사업으로 부적절한 것으로 분석됨. 불특정 다수의 지역주민 전체를 수혜대상으로 하여 특정 성별을 사업수혜자로 구분하기 곤란
(3) 사업대상자 및 사업수혜자 선정이 부적절한 사업
∙ ｢2020년도 성인지 예산서 작성 매뉴얼｣에서는 성별 수혜분석 작성 시 ‘사업대상자’는 실제 수혜자가 아니라 사업이 목표로 하는 모집단을, ‘사업수혜자’는 실제사업의 혜택을 받는 사람을 의미한다고 설명하고 있음
∙ 경기도 31개 시･군 중 연천군 농업인전문기술교육 사업은 사업대상자 및 사업수혜자 선정이 부적절한 사업으로 분석됨. 사업대상자와 수혜자 통계자료가 동일하고 성별 수혜분석과는 상관없이 남성과 여성을 5:5로 맞추려고 성과목표를 설정하는 오류가 있었음
(4) 성과지표 및 성과목표 설정이 부적절한 사업
∙ ｢2020년도 성인지 예산서｣는 성과목표 산출근거 작성 시 측정산식 및 측정방법을 명시하도록 함으로써 산출근거의 타당성을 제고하도록 함
∙ 부산시 16개 자치구 중 금정구 보안등 유지관리 사업은 성별격차 원인분석이 이루어지지 않고 있어, 성과목표 설정의 근거와 성과지표의 연계성이 부족
∙ 인프라성 사업에서 성과목표를 예산에 맞춰 형식적으로 경향이 있음. 인프라성 사업은 불특정 다수를 대상으로 하므로, 대상자와 수혜자를 파악하기 어렵고 결국 시설 설치수로 성과목표를 설정함. 시설 설치는 성별수혜분석보다는 예산에 의존하게 되므로 성과목표치를 예산에 맞추어 설정하는 경향이 존재
4. 나라살림연구소 의견
(1) 성인지 대상사업 선정 개선 및 신규 대상사업 발굴 필요
∙ 성인지 대상사업으로 부적절한 사업은 형식적인 운영으로 이어지고 있으므로, 부적절한 사업을 제외시키고 주요사업 위주로 실효성있게 운영 필요
∙ 지자체는 ① 성인지적 분석이 필요하지만 대상사업에 포함되어 있지 않는 사업들을 적극적으로 발굴해나감과 동시에 ② 현재 작성된 대상사업 중에 성인지적 접근이 불필요한 사업들을 제외시켜 나가는 노력이 병행되어야 함
∙ 지자체는 성인지 예산 총괄부서인 예산과와 여성정책 부서의 긴밀한 협조체계를 구축해야함. 이들 성인지 예산 총괄 및 추진 부서는 성인지 대상사업의 적절한 사업과 부적절한 사업을 판단할 수 있는 명확한 기준을 마련해야 함
(2) 성과지표 및 성과목표 설정 개선 필요
∙ 성과지표는 성과목표와 관리과제의 정책추진 달성도를 양적·질적으로 제시하는 지수인데 성과지표 설정이 부적절한 경우가 있어 성평등 목표를 달성할 수 있는 적절한 성과지표로의 개선이 필요
∙ 성인지 예산서와 성과계획서의 성과지표가 다른 경우가 있으므로, 서로 연계하여 운영할 필요가 있음
∙ 성과목표는 전략목표를 구체화하는 하위목표로, 전략목표 실현을 위해 계획기간 내에 달성하고자 하는 내용을 제시하여 성과지표와 연계
(3) 사업대상자 및 사업수혜자 선정 개선 필요
∙ ｢2020년도 성인지 예산서 작성 매뉴얼｣에서는 성별 수혜분석 작성 시 ‘사업대상자’는 실제 수혜자가 아니라 사업이 목표로 하는 모집단을, ‘사업수혜자’는 실제 사업의 혜택을 받는 사람을 의미한다고 설명하고 있음
∙ 성별수혜분석은 사업대상자 비율과 비교해서 수혜자 비율이 어떻게 차이가 있는지를 분석하는 것이므로 사업대상자는 사업수혜자의 모집단으로 설정 필요
(4) 성인지 예산서 작성 지침 개선 필요
∙ 성인지예산서를 작성하는 공무원과 컨설턴트가 참고할만한 성인지예산서 지침이 미흡. 행안부 지방자치단체 예산편성운영기준에 간단하게 안내되어있어 공무원들이 성과목표 및 지표 설정 등 성인지 예산에 대한 이해를 도모하기는 힘든 수준
∙ 점차 증가하는 지방 성인지예산제도의 규모와 함께 성인지예산서의 작성수준도 향상시키기 위해서는 성인지예산서 작성 지침의 개선이 필요
(5) 공무원 교육 및 컨설팅 강화
∙ 성인지 예산서 질적 향상이 안되는 큰 이유로는 먼저 공무원들이 성인지 예산제도의 중요성에 대해 아직까지 공감하지 못하고 있는 것을 들 수 있음
∙ 공무원을 대상으로 하는 성인지 예산제도 교육과 함께, 지방의회 의원과 고위공무원들의 성인지예산제도에 대한 인식교육이 지속적으로 이루져야 함
∙ 현재 16개 지역 성별영향평가센터가 설치되어있는데 해당 지자체에서 별도로 예산을 편성하여 공무원 교육 및 컨설팅을 실시해야함
∙ 행안부, 여가부 등 홈페이지를 살펴봐도 성인지 예산 우수사례 자료를 게시한 곳은 없음. 성인지 예산 우수사례를 통하여 공무원들과 주민들이 쉽게 이해할 수 있도록 우수사례 확산이 필요
(6) 지방의회 및 외부 협력 강화
∙ 지방의회 의원들이 지자체 예산을 심의･의결시 성인지 예산서에 대한 질의를 하는 경우는 매우 드물며 관심이 저조. 지방의원 대상 성인지 예산제도에 대한 교육을 의무화하고, 교육에 필요한 예산을 별도로 편성해야 함
∙ 지방의원들의 성인지 예산에 대한 인식과 관심이 높으면 일반 사업부서의 성인지 예산서에 적극적인 대응력을 높일 수 있음
∙ 성인지 예산제도를 보다 활성화하기 위해서 지방의회, NGO, 전문가그룹과 협력 기반을 구축할 필요가 있음
(7) 행안부 지방 성인지 예산서 DB 구축 및 공개
∙ 현재 행안부 지방재정통계사이트인 ‘지방재정365’를 통해서는 단순히 지자체별 연도별 성인지 예산액만을 알 수 있는 수준
∙ 성인지 예산 기능별 예산, 사업 수, 분류, 세부사업, 성과목표 및 지표 등에 대한 내용을 알 수 없음. 행안부는 지자체 공무원, 의원, 주민들이 성인지 예산에 대해 알수 있게 지자체 성인지 예산서의 세부사업을 DB로 구축하여 공개 필요
‘나라살림브리핑’은 나라살림연구소에서 관련 전문가 및 경제부 기자에게 발송하는 재정관련 브리핑 입니다. 재정, 조세, 예산 관련 정부, 국회, 학계 및 시민사회의 동향을 통계적으로 분석하여 전달하는 한편 나라살림연구소의 비판과 대안이 담겨 있습니다. 이 브리핑을 받고자 하시는 분은 아래 메일 주소에 소속과 성함을 알려주시면 메일로 발송하겠습니다. [email protected]
영화 ‘극한직업’ 말고 ‘극한직업’이란 텔레비전 프로그램이 있다. 노동은 신성한 거라고 배웠건만, 지하 막장에서 석탄 캐고, 파도치는 배 위에서 새우 잡는 모습을 보면, 참 짠하다. 그런데 공무원 중에서도 극한직업이 있다. 소방관이나 경찰 등도 물론 힘들지만, 필자가 생각하는 가장 극한직업은 지방의회 사무국(처) 공무원이다. 이들은 규정과 소신대로 열심히 일할 수도, 안 할 수도 없는, 극한 감정 노동자다. 인사권이 단체장에게 있는 잘못된 현행 지방자치법이 지방의회 소속 공무원들의 영혼을 갉아먹고 있다.
#전문 2.
지방의회 사무국(처) 인사권이 집행부 지방자치단체장에 있어, 지방의원들의 의정활동이 막대한 지장을 받고 있다. 인재가 의회 사무국에 오기 힘들뿐더러, 집행부 눈치 보는 사무직원들에게 소신 있는 의정활동 보좌를 기대하기도 어렵다. 현 지방자치법 제91조(사무직원의 정원과 임명) ②항 “사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명한다”고 돼 있기 때문이다.
전문 1과 2 가운데 어느 게 더 이해되시는지? 원래 전문 2로 시작하려다가, 사무직원들의 고뇌에 찬 공허한 눈빛이 자꾸 어른거려 전문 1로 바꿨다가, 그냥 두 개를 같이 실어 보기로 했다.
각설하고, 거창한 지방의회 사무국(처) 인사권 독립은 국회의원님들이 해주시든 말든 기다려 보기로 하고, 전문위원이나마 민간전문가로 임용하는 방법에 대해 알아보자.
<지방자치법>
제12절 (지방의회의) 사무기구와 직원
제90조(사무처 등의 설치) ① 시ㆍ도의회에는 사무를 처리하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 사무처를 둘 수 있으며, 사무처에는 사무처장과 직원을 둔다.
② 시ㆍ군 및 자치구의회에는 사무를 처리하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 사무국이나 사무과를 둘 수 있으며, 사무국ㆍ사무과에는 사무국장 또는 사무과장과 직원을 둘 수 있다.
③ 제1항과 제2항에 따른 사무처장ㆍ사무국장ㆍ사무과장 및 직원(이하 이 절에서 "사무직원"이라 한다)은 지방공무원으로 보한다.
제91조(사무직원의 정원과 임명) ① 지방의회에 두는 사무직원의 정수는 조례로 정한다.
② 사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명한다.다만, 지방자치단체의 장은 사무직원 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공무원에 대한 임용권은 지방의회 사무처장ㆍ사무국장ㆍ사무과장에게 위임하여야 한다.
<개정 2012. 12. 11., 2013. 7. 16.>
1. 별정직공무원
2.「지방공무원법」 제25조의5에 따른 임기제공무원
3.대통령령으로 정하는 일반직공무원
제92조(사무직원의 직무와 신분보장 등) ① 사무처장ㆍ사무국장 또는 사무과장은 의장의 명을 받아 의회의 사무를 처리한다.
② 사무직원의 임용ㆍ보수ㆍ복무ㆍ신분보장ㆍ징계 등에 관하여는 이 법에서 정한 것 외에는 「지방공무원법」을 적용한다.
우리나라 지방자치제는 ‘기관대립형’으로, 지방의회와 지방자치단체가 서로 대등하고, 지방의회가 지방정부(집행부)를 견제, 감시하게 돼 있다.
그런데 지방자치법 91조 2항에 “지방의회 사무직원은 그 지방자치단체장이 임명한다”고 돼 있고, 92조 1항에 “사무국장은 의장의 명을 받아 의회의 사무를 처리 한다”고 돼 있다.
“말이야, 막걸리야?”는 이럴 때 쓰라고 생긴 말이다.
지방의회 사무국(처) 인사권 독립 요구는 어제오늘의 문제가 아니다. 최근 기초의회 사무국(과) 인사권은 기존대로 두고, 광역지방의회 사무처 인사권만 의장에게 주도록 지방자치법을 개정한다는 얘기가 심심찮게 들리는데, 이 또한 “말이야, 막걸리야?”
하지만 이런 지방자치법 아래에서도 지방의회 전문위원을 별정직이나 임기제 외부 민간인으로 채용하는 지방의회가 많다. 물론 관료사회의 저항을 이기려면 정당을 초월한 의원들의 연대와 굳센 투쟁, 그리고 약간의 정치적 조건들이 필요하다. 복잡하다고? 확실한 건, 불가능하지 않고 가능하다는 것. 법령에 할 수 있게 돼 있다는 것.
지방의회가 이렇게 전문위원을 별정직 혹은 임기제로 외부 전문 인력을 채용할 수 있는 근거는 대통령령인 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원 기준 등에 관한 규정’ 제15조 2항의 <별표5> “전문위원은 일반직의 직급에 해당하는 상당 계급의 별정직 지방공무원으로 임명할 수 있다.”고 돼 있기 때문이다.
제15조(의회사무기구의 설치기준 등) ① 법 제90조에 따라 설치하는 시ㆍ도의 의회사무처, 시ㆍ군ㆍ구의 의회사무국이나 의회사무과의 설치기준과 의회사무처장, 의회사무국장ㆍ의회사무과장 등 의회사무기구 공무원의 직급기준은 별표 4와 같다.
② 시ㆍ도 의회사무처와 2개 이상의 지방자치단체가 하나로 합쳐져 관할 인구가 100만 명 이상이 된 시 의회사무국에 하부조직으로 담당관을 설치할 수 있으며, 시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ구의 위원회에 두는 전문위원의 직급과 정수(定數)는 별표 5와 같다.<개정 2011. 8. 22.>
③ 제2항에 따른 전문위원은 소속위원회의 사무를 처리할 때 소속위원회 위원장의 지휘를 받으며, 그 외의 일반적인 사무는 의회사무처장이나 의회사무국장ㆍ의회사무과장의 지휘ㆍ감독을 받는다.
④ 시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ구의 의회사무기구에 두는 담당관과 전문위원의 사무분장 등에 관한 사항은 해당 지방자치단체의 규칙으로 정한다. 이 경우 미리 지방의회 의장의 의견을 들어야 한다.
■ 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) [별표 5]<개정 2019. 4. 30.>
위원회에 두는 전문위원의 직급 및 정수기준(제15조제2항 관련)
1. 시·도
비고
1. 위 표 중 총 정수는 해당 지방의회의 위원회에 두는 전문위원의 수를 합산한 것을 말한다.
2. 전문위원은 일반직의 직급에 해당하는 상당계급의 별정직지방공무원으로 임명할 수 있다.
3. 전문위원의 직급별 정원은 총 정수의 범위에서 직급간 상호 조정이 가능하나, 4급의 정원은 위 표의 정수를 초과할 수 없다.
4. 삭제 <2016. 12. 30.>
2. 시·군·자치구
비고
1. 위 표 중 총 정수는 해당 지방의회의 위원회에 두는 전문위원의 수를 합산한 것을 말한다.
2. 전문위원은 일반직의 직급에 해당하는 상당계급의 별정직지방공무원으로 임명할 수 있다.
3. 전문위원의 직급별 정원은 총 정수의 범위에서 직급간 상호 조정이 가능하나, 5급의 정원은 위 표의 정수를 초과할 수 없다.
그런데 아직도 대부분 지방의회가 전문위원을 민간전문가로 뽑지 못하고 있다. 이는 지방자치법 제90조의 위임에 따라 제정된 <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>를 제대로 만들지 못했기 때문이다.
<지방자치법>
제90조(사무처 등의 설치) ① 시ㆍ도의회에는 사무를 처리하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 사무처를 둘 수 있으며, 사무처에는 사무처장과 직원을 둔다.
② 시ㆍ군 및 자치구의회에는 사무를 처리하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 사무국이나 사무과를 둘 수 있으며, 사무국ㆍ사무과에는 사무국장 또는 사무과장과 직원을 둘 수 있다.
제91조(사무직원의 정원과 임명) ① 지방의회에 두는 사무직원의 정수는 조례로 정한다.
지방자치법에 따르면 조례에 정하는 바에 따라 지방의회에 사무처, 사무국, 사무과를 두고, 사무직원의 정수도 정하게 돼 있다. 여기서 말하는 조례는 지방의회 소관조례인 <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>다. 그러나 실상은 어떠한가? <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>에 전문위원 임용이나 정수에 관한 지방의회 권한을 지방자치단체장에게 송두리째 넘겨주고 있다.
대통령령인 <지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정> 제15조 2항의 <별표5> “전문위원은 일반직의 직급에 해당하는 상당 계급의 별정직 지방공무원으로 임명할 수 있다.”고 돼 있으니, 조례에 이 내용을 담아야 하는데 그렇게 하지 못하고 있다.
또 지방의회를 보좌하는 사무직원의 정수를 지방의회가 정하지 않고 집행부 행정기구 및 정원조례에 헌납했다.
<용인시의회 사무국의 설치 및 사무직원의 정수 등에 관한 조례>
제1조(목적) 이 조례는 「지방자치법」제90조 및 제91조에 따라 용인시 의회(이하 “의회”라 한다)의 사무를 처리하기 위한 의회사무기구의 설치와 지방공무원인 사무직원의 정수 및 사무분장 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
〔전문개정 2012. 5. 9〕
제2조(사무국의 설치) ① 의회의 사무를 처리하기 위하여 의회에 사무국을 둔다.
② 사무국은 의장의 지휘·감독을 받아 의회의 운영 등 입법 활동에 관련된 사무를 처리한다.
〔전문개정 2012. 5. 9〕
제3조(사무국장) ① 사무국에 사무국장을 둔다.
② 사무국장은 의장의 명을 받아 의회의 사무를 통할하고 소속 직원을 지휘 감독한다.
〔본조신설 2012. 5. 9〕
제4조(전문위원)① 소속위원회의 위원장을 보좌하고 위원장의 지휘를 받아 사무를 처리하기 위해 전문위원을 둔다.
② 전문위원은 위원회의 의안을 검토하고 의사진행을 보좌한다.
③ 전문위원은 제1항 및 제2항에 따라 사무 이외에 일반적인 사무에 대하여는 사무국장의 지휘·감독을 받는다.
〔본조신설 2012. 5. 9〕
제5조(사무직원의 정수) 의회에 두는 사무직원의 정수는「용인시 행정기구 및 정원 조례」로 정하며, 그 직급별 정원은「용인시 행정기구 및 정원 조례 시행규칙」으로 정한다.〈개정 2006. 10. 13, 2007. 7. 1, 2008. 12. 29, 2010. 8. 2〉
〔종전 제3조에서 이동〈2012. 5. 9〉〕
제6조(시행규칙) 이 조례 시행에 관하여 필요한 사항은 따로 규칙으로 정한다.
〔종전 제4조에서 이동〈2012. 5. 9〉〕
<서울특별시 서대문구의회 사무국 설치 및 직원 정수 조례>
제1조(목적) 이 조례는 「지방자치법」제90조 및 제91조의 규정에 의하여 서울특별시 서대문구의회의 사무를 처리하기 위한 사무기구의 설치와 지방공무원인 사무직원의 정수 및 분장사무 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. (개정 2008. 2.19., 2018.11. 7.)
제2조(사무국의 설치) ① 서울특별시 서대문구의회(이하 “의회”라 한다)의 사무를 처리하기 위하여 의회에 사무국을 둔다. (개정 2018.11. 7.)
② 사무국은 의장의 지휘·감독을 받아 의회의 운영 등 입법활동에 관련된 사무를 처리한다.
제3조(사무국장) ① 사무국에 사무국장을 둔다.
② 사무국장은 의장의 명을 받아 의회의 사무를 총괄하고, 소속직원을 지휘·감독한다. (개정 2018.11. 7.)
제4조(전문위원)① 위원회에 전문위원과 필요한 직원을 둔다. (본항개정 2018.11. 7.)
② 전문위원은 소속위원회의 위원장을 보좌하고 위원장의 지휘를 받아 소관 사무를 처리하며 그 위원회 소속 직원을 지휘ㆍ감독한다. (신설 2018.11. 7.)
③ 전문위원은 위원회의 의안을 검토하고 의사진행을 보좌한다. (개정 2018.11. 7.)
④ 전문위원은 제2항 및 제3항의 규정에 의한 사무 이외에 일반적 사무에 대하여는 사무국장의 지휘·감독을 받는다. (개정 2018.11. 7.)
제5조(직원의 정수) (제목개정 2018.11. 7.) 의회에 두는 사무직원의 정수는 「서울특별시 서대문구 지방공무원 정원 조례」로 정한다.(개정 2018.11. 7.)
제6조(시행규칙) 이 조례 시행에 관하여 필요한 사항과 사무국의 사무분장 등은 규칙으로 정한다.
이렇게 어처구니없는 조례가 제정된 것은 <지방자치법> 제91조(사무직원의 정원과 임명) ②항 “사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명한다.”와 대통령령인 <지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정> 제15조 ④항 “시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ구의 의회사무기구에 두는 담당관과 전문위원의 사무분장 등에 관한 사항은 해당 지방자치단체의 규칙으로 정한다. 이 경우 미리 지방의회 의장의 의견을 들어야 한다.”를 교묘하게 섞어 기만당했기 때문이다.
참으로 힘들게 그나마 비교적 정상적인 조례 하나 찾았다. <서울특별시 마포구의회 사무기구 설치 및 직원정수 조례>다. 마포구의회 조례에는 시행령에서 열어둔 대로 전문위원 4명 중 5급상당 별정직 1명, 6급 임기제 1명을 명시해 놓았다. 그러나 사무직원 정수는 역시 행정부에 결정권을 넘기고 있다.
<서울특별시 마포구의회 사무기구 설치 및 직원정수 조례>
제1조(목적) 이 조례는「지방자치법」 제90조 및 제91조에 따라 서울특별시 마포구의회 사무기구와 지방공무원인 사무직원의 정수 및 분장사무 등에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. <개정 2007.10.5, 2017.12.28>
제2조(직무) ①서울특별시 마포구의회(이하 "의회"라 한다)의 사무를 처리하기 위하여 의회에 서울특별시 마포구의회사무국(이하 "사무국"이라 한다)을 둔다. <개정 2017.12.28>
②사무국은 서울특별시 마포구의회의장(이하 "의장"이라 한다)의 지휘 ·감독을 받아 의회의 운영 등에 관련된 사무를 처리한다. <개정 2017.12.28>
제3조(사무국장) ①의회의 사무를 처리하기 위하여 사무국에 서울특별시 마포구의회사무국장(이하 "사무국장"이라 한다)과 사무직원(이하 "직원"이라 한다)을 둔다. <개정 2017.12.28>
②사무국장은 지방서기관으로 보한다.
③사무국장은 의장의 명을 받아 의회의 사무를 총괄하고, 소속직원을 지휘·감독한다. <개정 2017.12.28>
제4조(전문위원) ①소속위원회 위원장의 지휘를 받아 위원회 사무를 처리하기 위하여 전문위원을 두되, 전문위원은 지방별정직5급상당 1명, 지방행정사무관 1명, 지방행정주사 1명, 임기제지방행정주사 1명으로 보한다. <개정 2007.3.22, 2009.2.5, 2017.12.28>
②전문위원은 위원회의 의안을 검토하고 의사진행을 보좌한다.
③전문위원은 제1항 및 제2항에 따른 사무 이외에 일반적인 사무에 대하여는 사무국장의 지휘·감독을 받는다. <개정 2017.12.28>
제5조(직원의 정원) 의회에 두는 직원의 정원은「서울특별시 마포구 지방공무원 정원 조례」로 정한다. <개정 2007.3.22, 2017.12.28>
제6조(시행규칙) 사무국의 하부조직과 그 사무분장 및 그 밖에 이 조례의 시행에 필요한 사항은 규칙으로 정한다. <개정 2007.3.22, 2017.12.28>
<지방자치법>에서 지방의회 소관 조례인 <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>로 정하라고 위임한 사항을 굳이 집행부 소관인 조례나 규칙으로 넘겨, 사무국 내 최고 고급인력인 전문위원 자리가 퇴직을 앞둔 5급 공무원들이 잠시 쉬었다 가시는 곳이 되고 있다.(아주 극히 일부, 눈치 보지 않고 열심히 하시는 일반직 전문위원들께는 죄송합니다)
이렇게 중심 조례가 부실하게 제정되면서, 지방의회 전문위원 및 사무직원 정수 문제는 행정기관의 조례와 규칙 안 별표 안에서 교묘히 숨겨지고 왜곡돼 지방의원들의 관심 속에서 멀어져 있다.
그나마 서울 서대문구처럼 대통령령 취지를 살려 <서대문구 지방공무원 정원 조례>에 별정직을 명시해 놓은 곳도 있지만 그렇지 않은 곳이 훨씬 많다.
각 지방의회는 우선 자기 지역의 <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>가 어떻게 돼 있는지, 또 집행부의 행정기구 및 정원조례 등에 지방의회 사무직원 정수가 몇 명이고 전문위원을 어떻게 규정해 놓았는지 살펴본 후 중장기적으로는 조례 개정을, 단기적으로는 현 규정안에서 외부전문가 전문위원을 임용하기 위해 어떻게 싸워야 할지 작전을 잘 짜야 한다. 대통령령이 별정직을 둘 수 있게 열어둔 입법 취지에 대한 확신과 의원들 간의 정당을 초월한 단결은 필수다.
추신1.
그나마 별정직 전문위원 임용 근거를 마련한 <서울특별시 마포구의회 사무기구 설치 및 직원정수 조례>를 찾은 감격도 잠시, 2017년 개정을 통해 그전까지 2명이던 5급 별정직 전문위원이 1명으로 줄어든 것을 발견하곤 좌절했다. 그나마 6급 임기제 전문위원이 1명 늘었으니 아주 물러선 것은 아니라고 자위해야 할까?
그런데 “전문위원 직종을 조정하여 전문성 제고 및 의회의 감시 감독 기능을 강화하고 집행부와의 소통을 확대하여 주민들의 다양한 요구에 효과적으로 대응하고자 함”이라고 돼 있는 마포구의 개정 이유가 아주 그럴싸하다. 다른 지방의회도 조례를 정상화하면서 똑같이 써먹었으면 좋겠다.
추신 2.
악마는 디테일에 있다고 하고, 죽 쒀서 개 준다는 얘기도 있다. 기껏 힘들게 민간 전문가 별정직, 임기제 전문위원 만들어 놓고 공무원들이 차지하거나, 단체장 혹은 국회의원 줄 타고 들어오는 실력 없는 전문위원이 자리를 차지하는 경우가 결코 적지 않다. 그렇게 되면 그 지방의회는 망한 거다.
단체장의 예산편성권 못지않게 지방의회의 예산확정권도 권한이 막강하다. 최악의 경우지만, 지방의회가 삭감한 예산안을 단체장이 받아들이지 않더라도 지방의회가 확정의결을 하면 그것은 그 지방자치단체의 예산으로 확정된다. 그러니 지방의회는 예산안심의 과정에서 예산삭감권을 최대한 활용, 정치력을 발휘해 자신들이 필요하다고 생각하는 사업비 증액을 협상해볼 수 있다. 그리고 소관상임위원회의 예산안 예비심사를 존중하지 않는 태도는 행정부을 위해 예산안심의 과정을 간편하게 해주는, 반 지방의회 행태라는 점을 명심하자.
예산편성기준에 있는 예산안 심의의결 흐름도다. 여기에서 이 흐름도를 다시 올린 이유는 바로 소관상임위의 예비심사의 위상을 다시한번 강조하기 위해서다.
일부 지방의회에서 소관삼임위원회의 예비심사를 형식적인 요식행위로 생각하는 경향이 있다. 그러나 이것은 매우 잘못된 생각이다. 예산편성기준 흐름도에서 보듯 예산결산특별위원회 예산심사 못지않게 소관상임위의 예비심사도 지방의회 예산안심의과정의 중요한 필수절차다.
흐름도에 소관상임위 부분을 보면 상정, 심의, 의결이라고 못 박혀 있다. 소관 상임위도 예산안을 의결하는 것이다.
소관상임위는 2년간 해당 부서의 담당하며 해당 부서의 업무를 소상히 파악하고 있다. 이런 소관상임위의 예비심사는 그래서 매우 중요하다.
그런데도 일부 지방의회에서 소관상임위의 예비심사를 요식행위로 치부해 버리는 행태가 만연한 것은 아마도 행정부가 의도적으로 조장했을 가능성이 크다. 행정부 입장에서는 예산안심의 절차를 하나 줄이고 싶을 것이다. 그리고 예산안이 무사히 통과되게 ‘로비’할 위원회가 예산결산특별위원회 하나면 좋을 것이다. 여기에 일부 지방의회의 여야 대립이나, 예결위 구성원들의 독선이 조금 가미되면 소관상임위의 전문적 예비심사는 물 건너가는 요식행위가 되고, 공무원들 입장에서는 예산을 사수하는 데 큰 걸림돌을 하나 치우고 시작하는 셈이 된다.
예산편성기준에 모호하게 언급돼 있지만 “소관별 상임위에서 예산안의 예비심사를 마친 예산안”은 ‘행정부가 제출한 예산안’이 아니라, ‘소관 상임위의 예산안’이라고 나는 생각한다. 예결위가 심사하는 예산안은 순수한 행정부의 예산안이 아니라 소관 상임위에서 한 번 걸러 만든 상임위의 예산안일 수밖에 없는 것이다.
소관 상임위의 예비심사는 예산수정안이 되지 못한다는 주장도 있다. 나의 동료인 나라살림연구소 이왕재부소장은 지난주 [이왕재 칼럼] ‘국회 상임위 예결소위 심의 번복 유감’에서 국회법을 근거로 “상임위의 예비심사는 최종적 결정권한을 가지고 있는 아니기 때문에 예결위에 상임위에서 '예비'로 심사한 내용을 제출만 할 수 있고, 본회의에 제출할 수정예산안은 예결위에서 결정한다”고 말하고 있다. (출처: https://watchman7.tistory.com/3132)
그러나 국회의 경우에도 상임위의 예비심사에서 삭감한 예산을 예결위에서 되살릴려면 상임위의 동의를 받아야 한다.
서울시 서대문구의회는 아예 소관 상임위원회의 예비심사 권위를 확실히 하기 위해 회의규칙에 명문화했다. 상임위 예비심사내용을 존중해야 하며, 특히 상임위가 감액한 세출예산을 예결위가 증액할 경우 소관상임위의 동의를 얻도록 한 것.
사실 굳이 이런 조항이 필요 없이 상임위 예비심사가 존중되어야 한다고 보지만, 이런 모습은 상임위 예산예비심사의 무력화가 상당히 심하게 만연하고 있다는 것을 반증한다. 다른 지방의회에서도 서대문구의회처럼 말끔하게 정리하여 행정부에게 유리한 상임위 예비심사를 무력화하는 잘못된 관행은 없애는 게 좋다.
지방의회가 삭감해 수정한 예산안을 단체장이 동의해 주지 않는다. 그러면 의회는 속수무책인가? 단체장의 동의가 없어도 의회가 확정한 예산은 효력이 발생한다.
지방의회 입장에서는 속상한 법조항이 바로 지방자치법 제127조제3항 “지방의회는 단체장 동의없이 지출예산 각 정책사업의 예산액을 증액하거나 새로운 비목을 추가할 수 없다”이다. 과도한 세출예산증액을 막기 위한 제도다.
그래서 지방의회가 예산안을 확정짓기 전에 부단체장이나 예산담당 국장이 발언대에 올라 “의회의 수정예산안에 동의합니다”고 말하는 절차를 거치는 것이다. 보통의 경우 예산안심의 과정에서 의회와 행정부가 절충점을 찾아 삭감과 증액을 적절히 조정한다.
하지만 그렇게 되지 않는 경우는? 더러 그런 경우도 있었던 것 같다. 행정안전부와 지방자치인재개발원이 펴내 지방공무원 교육자료로 쓰고 있는 ‘2020년 공통교재 지방예산실무’ 94쪽에 이런 내용이 있다.
그렇다. 만일 단체장이 지방의회가 삭감해 수정한 예산안에 대해 동의를 안 해줘도 지방의회가 확정해 버리면 지방예산의 효력이 발생한다. 지방의회의 예산의 심의 확정권은 실로 대단한 것이다.
또 하나 쟁점사항이 있다. 지방자치법 제127조제3항 “지방의회는 단체장 동의 없이 지출예산 각 정책사업의 예산액을 증액하거나 새로운 비목을 추가할 수 없다”고 돼 있는데, 그럼 세입예산의 증액은 지방의회 독단적으로 가능한가?
법 조항 문구로만 본다면 법에 명시된 대로 지출예산만 증액할 수 없고 세입은 증액 가능하다고 다퉈볼 수는 있다. 하지만 행안부 공통교재는 “지방자치법 127조가 증액할 수 없다고 규정한 것의 범위에는 예산편성안 전체를 의미한다”고 돼 있다. 세입을 증액할 경우 당연히 세출도 증액되므로 합리적 해석이라 하겠다.
따라서 지방의회가 합리적 토론과 근거제시로 세입을 증액할 명분을 만들고 세출을 증액할 때처럼 행정부의 동의를 얻는 절차를 밟으면 될 것이다.
만일 지방의회가 예산안을 승인해주지 않으면 어떻게 되는가? 지방자지단체는 의회가 예산을 승인해줄 때까지 지방자치법 제131조에 정한 3가지 목적에 대해 전년도 예산에 준해서만 집행할 수 있다.
3가지 목적은 1.법령, 조례에 의하여 설치된 기관이나 시설의 유지⋅운영, 2.법령상 또는 조례상 지출의무의 이행, 3. 이미 예산으로 승인된 사업의 계속이다.
예산안심의는 고도의 정치적 판단이다. 집행부 예산안에 근거를 가지고 토론을 하되 의회가 주눅들 필요는 없다. 예산안이 확정되지 않으면 정치적으로 더 부담스러운 것은 집행부다.
전국에는 243개의 지방자치단체가 있고 그곳에선 오늘도 많은 일들이 벌어진다. 지방정부 재정은 아껴 쓰는 것이 기본이긴 하지만 써야 할 곳에는 과감하고 효율적으로 쓰는 것도 중요하다. 전국 지자체가 실시하고 있는 지방재정혁신 우수사례들을 선별해 격주로 연재한다.
나라살림연구소 서호성 책임연구위원
비수도권 대도시와 붙어있는 A시에 기업 창업을 유도하기위한 대규모 벤처비즈센터 건립이 확정된다. 센터 근무자들을 위한 인근 지역 주거수요 증가와 생활SOC 확충 필요성 때문에 이 지역 땅값 상승은 불 보듯 뻔 한일. 대도시 부동산 업자들이 모집한 부동산투기원정대가 몰려든다. 투기원정대가 마구잡이로 이 지역 부동산을 사들인 이후 부동산 가격이 폭등한다. 이제 이 지역에 교육, 문화, 복지 등 공공시설을 건립하기 위해서는 벤처비즈센터가 확정되기 이전보다 2~3배 이상 더 많은 재정을 투입해야 한다. 그나마 향후 땅값이 더 상승할 것이라는 기대 때문에 부지를 팔겠다는 땅주인들이 없어 이 지역 공공시설 건립은 언제 시작할 수 있을지 기약이 없어진다.
지역에 주요시설 건립 등 개발이 이뤄질 때 흔히 발생하는 시나리오다. 그러나 대구광역시 달성군 현풍면에 들어선 대구테크비즈센터 인근 지역에서는 이런 일이 발생하지 않았다. 달성군이 지난 2015년부터 가동하고 있는 ‘미래전략사업부지TF팀’이 대구테크비즈센터 부지 인근에 미리 교육문화복지센터 등 공공시설 부지를 확보해 놓는 등 발 빠르게 대처했기 때문이다.
<달성교육문화복지센터 조감도>
달성군 미래전략사업부지TF팀은 대구테크비즈센터 건립논의 초기에 이 지역 공공시설 수요를 예측하고 교육문화복지센터 부지로 미리 약 1만㎡ 면적의 땅을 약 36억 원에 매입 해두었다. 대구테크비즈센터가 착공된 2018년의 이 땅 매입예상가격은 약 137억 원. 사전부지 매입으로 약100억 원의 예산을 절감했다. 달성군은 또 예술 창작 공간 및 생활문화센터로 조성중인 폐교부지 2개소도 사전 부지매입으로 수 십 억 원의 예산을 아꼈다.
달성군 미래전략사업부지TF팀의 효과는 예산을 절감한 것으로 그치지 않는다. 공공시설 건립의 경우 대부분 계획 확정 및 예산 확보 이후에도 토지 소유주들과의 줄다리기를 거쳐 부지를 매입하고 착공하려면 수년이 훌쩍 흘러 행정 입장에선 애간장이 녹기 십상. 하지만 달성군의 사전부지매입은 공공시설 건립에 드는 시간도 크게 단축시켜 그 만큼 빠르게 주민들에게 적절한 행정서비스를 제공하게 됐다.
공공시설물 건립부지 사전 확보를 통해 예산도 절감하고 사업기간도 단축해 시민들에게 효율적인 행정서비스를 제공하게 된 달성군은 2018년 지방재정개혁 우수 행정안전부 장관상과 1억5천만 원의 인센티브를 받았다.
달성군은 대구테크노폴리스, 대구국가산업단지, 대규모 공동주택단지 조성 등 급속한 지역개발과 인구증가가 이뤄지고 있는 지역. 이 때문에 지역 균형개발 및 인구증가지역의 도서관, 문화센터 등 공공시설물 건립이 제일 시급한 정책과제로 대두됐다.
하지만 최근 5~6년간 땅값 상승률이 전국 5위를 기록하는 등 달성군의 땅값이 급속히 올라 공공시설물 건립부지 확보가 어렵고, 부지매입비가 과다하게 소요되어 속도감 있는 공공시설물 건립이 어려울 것으로 예상됐었다.
<전국 자치단체 중 2012년∼2017년 기간 동안 땅값 상승률 전국 순위(1위~5위)>
1위 : 세종시(33.41%)
2위 : 서귀포시(33.11%)
3위 : 제주시(29.57%)
4위 : 해운대구(29.00%)
5위 : 달성군(25.58%)
(국토교통부가 20대 국회 국토교통위원회 송석준 의원(자유한국당, 이천시)에게 2018년 10월 제출한 자료)
달성군은 2015년 전국 지방자치단체 최초로 분야별 전문 팀장들을 모아 미래전략사업부지TF팀을 구성, 운영했다. 이를 통해 대구테크노폴리스 사업지구 내 문화, 복지, 체육시설 부지와 폐교 2개소(구 대평초등학교, 구서재초등학교 달천분교) 등을 사전에 매입하여 수 십 억 원의 세출예산 절감 효과를 거뒀다.
지방자치단체가 미래전략사업 부지를 사전확보 한다는 명목아래 부동산사업을 벌이는 것 아니냐는 지적이 있을 수 있다. 그러나 지방자치단체가 도시계획 입안 당사자이면서도 각종 개발 이후 또 다시 부족해진 공공시설을 확충하기 위해 이미 오를 대로 오른 비싼 땅을 지자체 피 같은 재정으로 사야 하는 상황은 개선이 필요하다.
2012년∼2017년 기간 동안 땅값 상승률이 높았던 세종시, 서귀포시, 제주시, 해운대구, 달성군의 비슷한 기간 재무제표를 살펴보면 토지공유재산 관리를 잘하는 지자체와 그렇지 않은 지자체의 차이가 느껴진다. 미래전략사업부지TF팀을 운영 중인 달성군의 토지자산 5년 평균증가율이 13.14%로 다른 지자체에 비해 월등하게 높은 것은(전국 5년 평균증가율은 4.51%) 달성군의 미래전략사업 부지 효율적 관리가 지자체의 토지자산에 어떤 형태로든 긍정적인 영향을 미쳤다고도 볼 수 있다.
<땅값 상승률 높은 지자체 일반유형자산 중 토지금액 총액> (단위 : 백만원, %)
지자체
2014년
2015년
2016년
2017년
2018년
5년평균
증가율(%)
세종전체
123,114
134,452
145,493
196,409
182,941
10.41
제주전체
597,273
602,294
640,291
644,296
655,442
2.35
부산해운대구
76,898
103,518
100,316
101,264
104,335
7.93
대구달성군
85,897
85,955
110,213
113,545
140,763
13.14
출처 : 지방재정365 재무제표의 재정상태표 자료 재구성
물론 지자체의 토지자산이 모두 미래전략사업 부지에 해당하지는 않을 것이다. 그리고 지자체 토지자산 금액 상승이 지자체의 노력 때문이라기보다 땅값 상승으로 인한 자연스러운 현상일 수도 있다.
하지만 생활SOC 등 공공시설 건립비 중 부지매입비가 차지하는 비중이 월등하게 높은 현실에서 지자체별로 미래전략사업부지를 미리 확보해 놓는 노력은 의미가 있다.
전국 광역시도별 지자체들의 일반유형자산 중 토지금액의 2014년~2018년 연평균증가율을 살펴보면 인천전체, 울산전체, 세종시, 대구전체 등 대도시가 높고, 부산 등 11개 지역이 전국 평균증가율보다 낮으며, 특히 강원전체와 제주전체, 광주전체, 경기전체, 경남전체, 서울전체는 연평균증가율이 3%에도 미치지 못한다.
특히 땅값 상승과 공시지가 현실화에도 불구하고 토지자산 총액 연평균증가율이 마이너스를 기록하고 있는 서울전체 지자체들과 급속한 수도권 개발에도 불구 2%를 갓 넘은 경기도 지자체들의 경우 토지 공유재산 관리에 문제가 있어 보인다.
시민들의 의견
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