4기 인천복지아카데미

 '복지국가 들여다보기'

▶일시 : 6월 19일~7월10일 매주화요일 오후 15시
▶장소 : 인하대 9호관 217호

▶대상 : 사회복지종사자 30명 내외

민주주의와 복지국가의 관점에서 본 분권지상주의의 문제와 과제

신진욱 | 중앙대학교 사회학과 교수

지방분권지상주의

1700만 시민의 수개월에 걸친 촛불집회와 박근혜 대통령의 탄핵에 이어 탄생한 문재인 정부는 대통령 개헌안의 헌법 제1조에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”는 조항을 추가할 것을 제안하면서 오늘날 국가대개혁의 핵심을 ‘지방분권국가’로 압축했다. 지방분권을 지지하느냐의 문제와 전혀 별개로, 지방분권이 한국사회의 최상위의 법규범과 국가정체성을 표현하는 헌법 1조의 반열에 오를 만큼 절대적 가치를 지니고 있는가 라는 질문을 던지게 된다.

엄밀한 의미의 지방분권, 즉 입법․행정․재정의 측면에서 중앙과 지역의 권력불균형을 완화하는 과제가 긴급하다는 것은 분명하다. 현재 한국의 헌법, 지방자치법, 사회보장법 등은 지자체 조례 제정을 법령의 허용 범위 내로 묶어두고 있고, 중앙정부가 지역 입법에 개입하여 통제할 수 있으며, 세입 면에서 지방세 비율이 여타 선진국의 절반에도 못 미치면서도 세출의 절반 이상을 지자체에 떠맡김으로써 지역의 부담을 초래하고 있다. 이런 상황에서 지역의 권한과 독립성을 확대하고 중앙-지역 간 관계를 명료히 하는 것은 중요한 과제다(문병효, 2015; 최봉기, 2010). 

그러나 한 사회의 문제와 과제는 다차원적이다. 국가기관 내의 권력분립, 시민적 자유의 보호, 평등과 연대를 위한 국가능력의 증대, 경제권력으로부터 국가의 자율성, 지역 간의 균형 있는 부와 삶의 질, 주민의 필요와 요구에 부응하는 지역정치 등 제각기 중요한 여러 목표가 있다. 이 모든 것을 ‘지방분권’의 이름하에 뒤섞는 것은 정확한 현실인식과 대안모색을 가로막을 뿐더러, 지역을 좋은 방향으로 발전시키는 데에도 도움이 되지 않는다. 이 글은 지방분권으로 통칭되고 있는 여러 문제와 과제를 분별하고, 국가와 지역을 함께 개혁하기 위해 고려할 쟁점들을 고찰한다. 

민주화에서 분권국가 선언까지

출발점은 1987년이다. 독재종식과 더불어 일련의 민주적 기본권과 정치제도가 도입되었지만, 권위주의 시대에 형성된 극도의 중앙집중적 권력구조의 유산을 개혁하는 과제가 남았다. 여기서 두 갈래의 문제틀이 생겨났다. 그 하나의 축은 국가개혁이다. 대통령․청와대 권력의 분산, 정당정치의 실질화, 선거제도 개혁, 참여민주주의 확대 등이다. 이것은 이른바 ‘87년 체제’의 중대한 문제점을 해결해야 하는 과제였다. 다른 하나의 축은 지역개혁이다. 1991년 지방자치 개시와 1995년의 제1회 동시지방선거 실시 이후 ‘지역’의 정치적 중요성이 커졌다. 1990년대 내내 시민단체들은 지방자치, 지방분권 운동을 벌였고, 1990년대 후반부터 대선 후보들은 지방분권을 공약으로 내걸었다. 여기에 서울․수도권 집중 경향이 심해지면서 지역 간 격차를 완화시켜야 할 숙제가 더해졌다. 여기서 지방분권과 민주화의 문제틀을 동일시하는 경향이 생겨났다. 

그러나 지역 수준의 권위주의와 권력집중도 가능하며 지방권력이 지역 경제권력에 종속되어 사회경제적 집중을 심화시킬 수도 있다. 그런 의미에서 지방자치와 지방분권이 곧 민주화와 권력분산은 아니다. 그럼에도 불구하고 지방분권을 모든 좋은 것의 대명사로 간주하는 믿음이 고착됐다. 그것이 분명해진 계기가 2003년의 ‘지방분권 3대 특별법’ 제정이다. ｢신행정수도건설특별법｣, ｢국가균형발전특별법｣, ｢지방분권특별법｣은 수도권 집중 완화, 중앙사무의 지역 이양, 지방정치의 책임성 강화, 주민참여 촉진 등 다양한 목표를 담고 있었는데 모두 ‘지방분권’으로 간주됐다. 이어 2005년에 노무현 정부는 복지사업을 중심으로 중앙사무의 많은 부분을 지방으로 이양했다. 이 과정은 ‘지역’에 관해 많은 혼란을 안고 있었지만 이를 봉합한 채 성급하게 진행됐다(김태일, 2007).

2018년의 대통령 개헌안은 이제 지역발전에 관련된 제반 목표 뿐 아니라, 박근혜 대통령 탄핵 이후 핵심 과제가 된 국가 권력구조의 개혁까지 ‘지방분권국가’라는 지향으로 압축하면서 혼돈에 정점을 찍었다. 이로써 국가 권력구조의 개선, ‘촛불’이 상징하는 시민권력의 구현, 지역균형발전, 지방권력 강화, 지방정부의 책임성과 주민참여 확대 등 모든 과제를 ‘지방분권’이라는 하나의 개념이 대표하게 됐다. 이것은 규범적 구속력보다는 상징적 의미를 갖고 있다. 개헌안에서 지역 권한 강화에 관한 세부 조항은 ‘지방분권국가’라는 엄청난 선언에 비하면 온건한 내용이다. 그러므로 여기서 문제는 지역의 강화를 위한 제도개선안이 과도하다는 것이 아니라, ‘지방분권’이 현 시대의 여러 개혁과제를 상징할 수 있다고 믿는 인식의 혼란이다. 이 혼란을 교정해야 지방분권과 지역정치, 지역의 복지와 균형발전을 제대로 이룰 수 있다.

지방자치, 지방분권, 지역균형발전

먼저 그동안 ‘지방분권’이라는 이름으로 혼동되어 온 지방자치, 지방분권, 지역균형발전의 상이한 문제와 과제를 분별해야 한다. <표 1-1>은 세 측면에서 일차적으로 문제시되는 현실과 그로부터 도출된 즉각적 과제를 정리한 것이다.

⒜ 지방자치의 일차적 문제는 중앙정치가 지역정치를 좌우하는 현실이다. 권위주의 시기 동안 독재권력은 단체장을 중앙에서 임명하고 통제했다. 그런 만큼 지방자치 시대의 최대 의의는 지방정치를 활성화시키고 대표성을 높이는 것이다. 2006년과 2010년의 지방선거를 앞두고 투표참여와 정당정치를 확대하는 일련의 법 개정으로 지방정치는 크게 활성화됐다. ⒝ 지방분권의 강화를 요구하는 문제는 지자체의 자율성과 입법적, 재정적, 행정적 역량이 약하다는 점이다. 이에 대한 대안은 지역의 자율성과 자립성을 강화하는 것인데, 양자는 같은 것이 아니다. 자율과 책임이 주어졌을 때 그것이 지역 경제와 재정의 자립성으로 이어질 수 있는 가능성은 지역에 따라 다르다. 따라서 ⒞ 지역 간 균형발전이라는 문제를 별도로 고려해야 한다. 이 문제의 핵심은 두말할 나위 없이 수도권과 지방 간의 격차다. 중앙에 대한 ‘지역’의 강화와 수도권에 대한 ‘지방’의 강화는 분명히 다르다. 

여기서 중요한 점은 위의 셋 중 하나의 문제해결 노력이 자동적으로 다른 쪽의 문제해결로 이어진다는 보장이 없다는 것이다. 지방자치 20여 년 동안 지방분권이 진전되지 않았듯이, 지방자치와 지방분권이 지역균형발전을 가져다주지 않는다. 지역의 자율성을 높이는 것은 지역 간의, 특히 수도권과 지방 간의 격차를 늘이는 결과를 낳을 수도 있고, 그 반대일 수도 있다. 지역분권이 지역 간 격차 완화와 함께 가려면, 지역권력의 강화에 준하는 강도로 지역균형을 위한 중앙의 개입능력을 확보하고 지역 상호간 연대책임을 부과해야 한다.  

여기서 말하고자 하는 바는 분권이 이런 문제를 심화시킨다는 것이 아니라, 분권의 과제와 정치경제적 균형발전의 과제는 같지 않으며 자동적으로 상호강화하는 관계에 있지 않다는 것이다. 우리는 지역의 지방자치, 지방분권, 지역균형발전이라는 과제를 ‘따로 또 함께’ 고민해야 한다. 

중앙과 지역의 동시적 개혁과제

다음으로 우리는 중앙과 지역 수준을 아우르는 범위로 시야를 넓혀서, 촛불과 탄핵 이후의 국가개혁과제를 ‘지방분권국가’로 집약하게 만든 혼란을 풀어야 한다. 이명박․박근혜 정권을 겪으면서 제기된 핵심 개혁과제는 두 가지였다. 하나는 중앙집중적 권력구조를 분산시켜 국가기구 내의 권력분립과 상호책임성을 강화하는 것이다. 다른 하나는 시민에 대한 국가의 공적 책임을 강화하고 정치․사회적 기본권을 보호하며 참여민주주의를 확대하는 것이다. 둘은 각각 행정부/입법부 간의 수평적 관계와 정부․정당/시민 간의 수직적 관계에 관련된다. 한편 지역에 관련되는 개혁과제는 일차적으로 중앙-지역 관계에서 지역의 자율성과 자립성을 강화하는 것이다. 하지만 중앙정부와 국회에 요구하는 개혁을 지역 수준에 적용시켜 보면 다른 많은 개혁과제가 분명히 보인다. 

<표 1-2>는 정치제도 내의 수평적 관계와 정부․정당과 시민 간 수직적 관계에 관련된 개혁과제를 중앙-지역 관계, 중앙 수준, 지역 수준에서 함께 고찰하기 위한 메타도식이다.

먼저 ⒜와 ⒝에서 출발해보자. ⒜는 박근혜 대통령의 권력남용으로 명백히 드러난 권력구조의 과잉집중 문제를 해결하기 위해 행정부와 입법부 간의 권력분립과 상호책임성을 강화해야 할 필요성이 긴급해졌다. 이와 달리 ⒝는 국가기구 내의 문제가 아니라 국가와 시민의 관계에 관련된다. 2000년대에 여러 차례 일어난 촛불집회에서 표출된 시민들의 의지는 대통령제를 못 믿겠으니 국회에 힘을 실어줘야 한다는 것이 아니었다. 시민들은 정부․의회․정당 등 ‘모든’ 정치제도를 시민의 감시와 참여, 압력 하에 두길 원했고, 또한 정치계급에 의해 사유화된 국가가 아니라 시민공동체를 위해 존재하는 공적 국가를 갖길 원했다. 중앙정치 개혁은 ⒜와 ⒝를 함께 담아야 한다.

그럼 이 관점에서 지역의 문제를 보자. ⒞와 ⒟는 중앙과 지역의 관계에 관한 것이다. 이 관계를 대하는 이제까지의 지배적 프레임은 지역의 자율성과 자립성을 핵심어로 했다. 그러나 정치제도와 정치-시민 관계의 개혁이라는 문제틀과 중앙-지역 관계의 문제틀을 교차해보면 빈 칸에 물음표가 생긴다. 양자의 연관이 명백하려면 지역이 중앙보다 더 나은 민주주의와 분배정의를 보여주고 있어야 한다. 그러나 지금 한국은 그렇지 않다. 그러므로 ⒠ 어떻게 하면 지방정부와 의회가 서로 건설적으로 견제하고 협력하면서, ⒡ 주민들의 감시와 참여를 보장하고 모든 계층의 고른 행복을 위한 복지 노력을 적극적으로 기울이게끔 할 수 있느냐라는 문제가 중요해진다. 

지방자치와 지방분권의 과제

그렇다면 바람직한 ‘지방자치’와 ‘지방분권’을 위한 과제는 무엇인가? <표 1-3>의 왼쪽 열이 중앙과의 관계에서 지방자치와 지방분권의 과제라면, 오른쪽 열은 중앙뿐 아니라 지역 수준에서도 실현되어야 할 몇 가지 실질적 과제를 열거하고 있다.

⒜에서 지방정치의 형식적 대표성과 선거경쟁의 활성화는 분명 지방정치 발전의 한 측면이지만, 선거정당성만으로 민주주의가 달성되지 않는다는 것을 이명박․박근혜 정권이 보여줬다. 지방정치 민주화를 위해서는 추가적 과제가 달성되어야 한다. 지방선거가 각 지역의 의제와 주민들의 요구를 반영해야 하고, 단체장과 의회 간의 권력분립과 상호책임성이 실현되어야 하며, 선출된 권력의 정책이 주민들의 필요와 욕구에 반응해야 하고, 지자체와 지방의회의 과오에 대해 주민들이 책임을 물을 수 있어야 하고, 정치권력이 지역의 경제권력으로부터 독립적이어야 한다. 

⒝에서 현재 극도로 낮은 지역의 자율성과 자립성을 강화하는 것은 시급한 과제이되, 강화된 지역권력이 어떤 정부, 어떤 정치를 실현할지는 또 다른 문제다. 지방정부가 토건․성장주의 정책으로 재정을 확충하려는 경향, 지역 간 입지경쟁 속에서 감세와 각종 탈규제 등의 유인을 사용하는 것을 제어할 수 있어야 하며, 지자체의 자율적 복지 노력을 강제할 수 있는 아래로부터의 압력이 존재해야 한다. 더불어 중앙정부의 정치개혁이나 복지확대 노력에 대해 일부 지방정부가 비토를 행사하여 개혁을 저지할 수 있는 가능성, 그리고 정치·경제·복지 등 여러 면에서 지방분권이 지역 간의 불균등 발전을 심화시킬 수 있는 가능성을 고려하여 제도 개혁을 설계해야 한다.

이처럼 ‘좋은 분권’은 ‘좋은 국가’ 만큼이나 많은 문턱을 가진 길이다. 일단 지방분권이 먼저라고 생각한다면 사회변화에서 ‘시점과 순서’의 중요성을 간과하는 것이다(신진욱·서준상, 2016). 지역정치를 민주화하고 친복지세력을 강화하는 과제는 지방분권 못지않게 긴급하다. 이것 없는 지역권력의 강화는 곧 지역의 정치엘리트와 경제권력의 강화를 뜻한다. 

지방분권국가와 복지국가

끝으로 국가적 수준에서 분권과 복지의 관계를 보자. 그 핵심 질문은 “지방분권국가는 복지국가를 촉진하는가?”, “선진적 복지국가들은 지방분권국가인가?”가 될 것이다. 여기서 지방분권국가는 모호한 개념이다. 지역분권적 국가는 반드시 국가형태상 연방국가를 의미하지 않는다. 연방제 국가도 중앙-지역 관계가 위계적일 수 있고, 단일형 국가도 분권적일 수 있다. 

먼저 연방국가 체제는 복지국가 발전을 촉진하는가? 이에 관해 그동안 찬반이 있었지만 오늘날 다수의 견해는 양자가 직접적 관계가 없다는 것이다. 독일, 오스트리아와 같은 유럽의 연방제 나라들은 발전된 복지국가를 갖고 있지만, 미국에선 연방제 국가형태와 복지국가 저발전이 서로 연관되어 있다. 미국에서 연방제 체제는 자본이동을 용이하게 하여 주정부들은 종종 재원확보를 위한 입지경쟁을 하면서 감세, 탈규제 정책을 펼쳤다. 연방제는 또한 대법원을 통해 연방의 권한을 제약하고 제도개혁을 비토하는 헌법적 기초이기도 했다. 흥미롭게도 미국의 국가체제를 설계하던 시기에 부르주아 세력은 바로 이런 효과를 내다보며 연방제를 강력히 주장했고 관철했다(알레시나·글레이저, 2012). 

다음으로 강조할 것은 모든 연방제 국가에서 지역이 강력한 권한을 갖는 것은 아니라는 사실이다. 미국은 연방과 주의 권한 및 책임이 분명히 분리된 이중적 연방제 모델이며, 주는 입법과 재정 면에서 강한 자율성을 갖고 있다. 이에 반해 독일은 연방제지만 연방이 포괄적 입법권과 감독권을 갖고 있고 주정부는 주로 집행을 담당하여, 연방과 주 사이에 위계적 관계가 강하다. 그 대신 독일은 연방상원(Bundesrat)이 각 주의 현직 대표자로 구성되는 유일한 국가다. 상원은 주에 관련된 입법에 참여하며 헌법재판소에 대해 강력한 선출권과 제소권을 갖는다. 독일은 이러한 결합형 연방제(Verflechtungsföderalismus) 혹은 협력형 연방제(kooperativer Föderalismus)를 통해 권력구조의 구심력과 원심력의 균형 추구해왔다.  

한편 단일국가 체제인 복지국가에서 지역정부의 역량과 역할이 연방제 국가에 비해 더 작은가 하면 전혀 그렇지 않다(남찬섭, 2016). 스웨덴, 노르웨이, 핀란드, 덴마크 등 북구 나라들은 단일형 국가체제지만, 영미권 연방제 국가보다 훨씬 강한 지역정부의 복지행정 능력과 복지정치 기반을 갖고 있다. 북구에서 전체 공공지출․세입 중 지역의 비중은 30%~40%대로 10%~20%대인 미국, 캐나다, 호주 등 연방제 국가보다 상당히 높고, 전체 공공부문 고용 중 지역정부의 고용 비중 역시 북구에선 70% 내외로 10%대~50%대에 걸쳐 다양한 영미권 연방제 국가보다 훨씬 높다. 이에 반해 미국에선 일찍부터 지역 수준까지 선거정치의 힘이 커져서 공공기관의 독립성과 지속성이 약했고, 정치-사회 간에 후원주의 관계가 발전하여 사회정책의 미발달을 초래했다. 

끝으로 지방분권의 강화 또는 약화가 복지국가의 발전과 후퇴에 미치는 영향 역시 맥락에 따라 다르다. 예를 들어 독일에선 다층적, 분권적 권력구조가 1980~90년대에 급격한 신자유주의 개혁을 막는 방어벽 역할을 했지만, 2000년대 하르츠 개혁에 포함된 지방분권 조처들은 복지국가 축소로 가는 수단의 하나였다. 일본에서 지역정치의 양가성은 더 극적이다. 1970년대 일본 복지국가의 도약은 혁신지자체가 자민당 지배의 중앙정부를 압박하고 이끌어가는 경로였다. 그러나 1990년대 이후엔 중앙 역할을 지역으로 이양하고 국고보조를 축소하는 것이 복지국가 축소의 수단이 되었다(타다, 2008; 미야모토, 2010). 나아가 지금은 아베 자민당의 기반이 바로 지역이다. 대도시의 강한 반(反)아베 여론에도 불구하고 자민당의 선거승리를 가능케 한 것은 지역의 견고한 보수권력이었다. ‘지역권력’의 정치적 의미는 근본적으로 양가적이고 불확정적이다. 

결론

전체를 관장하는 힘을 부분으로 분산시켜 각각에 자유를 주면 모든 부분이 행복한 전체가 생겨나리라는 믿음은 아주 오래된 자유주의의 근거 없는 믿음이다. 중앙-지역 관계에서의 분권은 계급적 관점에서 봤을 때 결코 그 자체로 더 많은 평등과 정의, 복지를 의미하지 않는다. 지방분권국가로 접근해가는 것이 복지국가라는 또 다른 국가이상의 실현을 선도하거나 촉진할 것이라고 믿을 수 있는 근거는 없다. 지방분권과 복지국가 발전 간의 관계는 불확정적이며, 따라서 양자의 상생적 발전을 위한다면 두 문제틀이 교차하는 지점에서 더 많은 고민과 노력이 필요하다. 분권주의자가 지방분권의 대안을 마련하고, 복지전문가가 복지국가의 대안을 마련하는 식의 단순한 분업은 양쪽 모두에 나쁜 결과를 초래할 것이다. 

이상적으로 지방분권은 복지국가의 기초를 지역에서부터 탄탄히 쌓기 위한 첫 걸음이 될 수 있지만 그건 어디까지나 희망이고 당위일 뿐, 단지 의지와 노력으로 실현할 수 있으리라 낙관할 수 없다. 역사적으로 산업발전, 선거정치, 시민권력, 복지국가 등 다양한 사회변동의 시점과 순서, 그들 간의 특정한 결합관계는 이후 사회 전체의 발전궤적에 큰 영향을 미쳤다. 복지국가 발전의 초창기에 있는 한국에서는 모든 지역에서 복지정치 기반의 성장을 골고루 이뤄갈 수 있게끔 중앙과 지역의 관계가 설정되어야 하며, 특히 중앙 권력의 단순 이양이 아니라 지역복지의 임파워먼트를 위한 중앙-지역 협력 모델을 모색해야 한다. 

지방분권을 절대선으로 숭앙하는 관념이 탄생한 계보를 비판적으로 성찰해야 한다. 지난 십여 년 동안 ‘지역’의 정치적, 계급적 의미는 역동적으로 변했다. 2004년에 총선에서 열린우리당이 과반수 의석을 획득한 후에 정권의 지지율은 다시 추락했고, 2006년 지방선거에서 한나라당은 모든 지자체장을 석권했다. ‘풀뿌리 지역보수’에 관해 많은 얘기가 오갔다. 이후 2007년 대선과 2008년 총선 패배로 중앙과 지역의 행정·입법부를 모두 보수에 장악당한 진보적 유권자층은 2010년 지방선거에서 지역에 권력을 부여함으로써 지배구조에 균열을 냈다. 이명박·박근혜 집권기 동안 진보층에게 ‘국가’가 혐오의 대상이었다면 ‘지역’은 희망이었다. 이것이 지방분권지상주의의 얕은 뿌리다. 그러나 뿌리가 얕은 현재는 영속되지 않는다. 한국에서 지역의 민주적, 진보적 역량은 북구나 대륙유럽의 몇몇 나라처럼 두터운 토대를 갖고 있지 않다. 한국의 지역정치는 많은 부분 중앙정치의 확장이며, 중앙정치의 급변은 지역의 판도를 쉽게 바꿔놓을 수 있다. 진보주의자의 지향은 강력한 지역권력이 아니라 평등한 지역사회다. 오는 지방선거의 모토는 ‘지역에게 분권을!’이 아니라 ‘지역부터 복지국가를!’이어야 한다.

<참고문헌>

김태일(2007), ｢‘지방분권’의 정치 동학｣, 고려대학교 아세아문제연구소, 한일공동연구총서, pp. 127-147.

남찬섭(2016), ｢지방자치와 복지국가 간의 관계와 복지분권에의 함의｣, 한국사회정책 23(4): 3-33.

문병효(2015), ｢사회복지재정의 부담주체에 관한 소고｣, 사회보장법학 49(1): 55-92.

미야모토 타로(2011), 복지정치: 일본의 생활보장과 민주주의, 임성근 옮김, 서울: 논형.

신진욱·서준상(2016). ｢복지국가, 지방분권, 지방정치: 역사·비교론적 관점에서 본 한국의 복지 분권화의 특성｣, 한국사회정책 23(4): 61~89.

알레시나, 알베르토, & 에드워드 글레이저(2012). 복지국가의 정치학 - 누가 왜 복지국가에 반대하는가?, 전용범 옮김, 파주: 생각의 힘.

최봉기(2010). ｢한국지방자치발전을 위한 지방정부의 역할과제｣, 한국행정논집 22(2): 427-456.

타다 히데노리(2008), 일본의 사회보장: 이론과 분석, 정재철‧나인숙‧김성원 옮김. 서울: 인간과복지.

문재인정부의 포용국가 전략회의 결과에 대한 입장

지난 9월 6일 문재인 정부는 출범 후 최초의 사회정책 전략회의를 개최하여 정부가 추진할 복지국가의 목표상을 ‘혁신적 포용국가’로 제시하고 이를 실현할 사회정책의 비전과 전략을 제시하였다. 혁신적 포용국가는 김대중정부의 생산적 복지, 노무현정부의 사회비전 2030에 이은 민주정부의 세 번째 복지국가 청사진으로 현 정부가 출범한 지 1년이 더 지난 시점에서 발표되어 오히려 만시지탄의 감마저 없지 않지만 일단은 환영할 만하다.

정부가 발표한 혁신적 포용국가 비전은 현 정부의 소득주도성장 전략의 전체적 구상에서 반드시 다루어졌어야 할 소득보장과 사회서비스 전략을 제시하였다는 점에서 긍정적이다. 이는 최저임금 인상과 함께 소득주도 성장의 전체 모습을 제대로 갖추게 하는 데 기여할 것으로 생각한다. 특히 이번에 제시한 사회정책 비전에서는 사회보험과 기초소득보장의 동시적 강화를 강조하면서, 그간 지속적으로 후퇴되어 온 국민연금 소득대체율에 대하여 적정 수준으로 인상이 필요하다는 점을 지적한 것과 보건복지 서비스 분야에서 적정 수준의 공공서비스 공급자로 국가의 역할을 분명히 하고 이를 통하여 공공사회서비스 일자리 확충을 강조하였다는 점에서 기존의 정부 정책과는 차별성이 있다. 저출산･고령화에 대비한 사회지속성 확보, 4차 산업혁명을 비롯한 미래기술변화에 대처할 역량이 사회정책에 의해 구축된다고 적시한 것도 바람직하다. 더 나아가 사회정책은 경제정책과 대립되는 것이 아니라 상보적 관계에 있으며, 자본과 시장 중심의 혁신이 아니라 사람 중심의 혁신을 위해 사회투자와 노동시장정책을 복지정책과 결합한 전략은 우리사회가 민주주의의 가치를 지키면서 추구해야 할 혁신이 어떤 것이어야 하는지를 적절히 짚은 것이라 평가할 수 있다.

그러나 전략회의의 실효성과 관련한 의문점들은 지적되지 않을 수 없다. 우선 국가전략회의라는 특성상 방향성 제시에 머물렀다는 점을 감안하더라도, 이번 전략회의의 내용은 상당히 추상적이어서 구체적인 정책 목표와 수단들이 빠져있다. 정부도 이런 점을 의식하여 내년 상반기 중에 국민기본생활 3개년 계획을 수립하여 구체적인 계획을 발표한다고 하였으나, 이것이 또 다시 정책수립을 미루는 관행으로 흘러가지 않도록 해야한다. 무엇보다 이번 전략회의에서 천명한 사람 중심의 혁신이 사회정책 전략회의에서만 통용되는 개념으로 한정되지 않을까 하는 의구심도 여전히 남는다. 아직까지 경제 부처를 중심으로 자본과 시장 중심의 혁신을 강조하는 흐름은 강력하게 유지되고 있고, 이는 의료분야의 규제완화를 추진한다는 대목에서도 이미 드러났다. 만일 문재인정부가 경제부처를 중심으로 한 자본과 시장 중심의 혁신을 사람 중심의 혁신으로 근본적으로 대체하지 못한다면 과거 정부가 그랬듯 경제정책과 사회정책이 별개로 운영되어 상호갈등을 유발하고 국가 전체적으로는 이중전략의 신호를 주는 오류를 또 다시 범하게 될 것이다. 사회정책만 사람중심의 혁신을 추구해서는 안 되며, 산업정책과 금융정책, 경제정책 등 비사회정책 전반이 모두 사람중심의 혁신을 목표로 삼는 일관된 국가전략이 추진되어야 한다. 또한 문재인정부는 관성적인 재정보수주의를 타파하기 위한 진정한 사람 중심 예산과 그를 위한 재정 전략도 함께 수립해야 할 것이다.

이번 문재인정부의 사회정책 전략회의가 내놓은 혁신적 포용국가 전략은 아직 진행 중이라고 할 수 있다. 전략회의에서 말한 국민기본생활 3개년 계획이 어떻게 사람중심의 혁신을 가능케 할 구체적 정책으로 제시될 것인지가 문재인정부의 포용국가 비전의 실현 여부를 결정할 것이다. 더 나아가 사회정책 뿐 아니라 노동과 주거 그리고 산업을 다루는 경제정책 전반에 있어서도 사람중심의 복지전략이 보다 강력한 원칙으로 추진되어야 양극화와 빈곤의 고통에서 국민들에게 희망의 메시지를 던질 수 있을 것이다. 문재인정부는 사회정책 전략회의에서 제시한 혁신적 포용국가를 실현하기 위해 보다 적극적이고 과감한 행보를 펼쳐야 할 것이다.

▶ 논평 [원문보기/다운로드]

<기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전> 출판기념 토크쇼

▶ 취지와 목적

• 남성 생계부양자가 일하는 사회에 기초해 설계된 복지국가는 신자유주의가 초래한 사회적 위험에 무기력한 모습을 보이고 있음. 일부 군소 정당의 황당한 주장으로 여겨지던 기본소득이 일자리는 점점 감소하고 그나마 남아 있는 일자리의 질도 점점 더 나빠지고 있는 시대의 ‘실제적’ 대안 중 하나로 부상함.

• 참여연대 사회복지위원회는 임금노동에 기초한 소득보장제도를 대신해 세계 곳곳에서 논의되고 있는 기본소득과 관련된 실험을 탐구하는 세미나를 통해, 기본소득지구네트워크의 저서를 번역해 <기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전>을 2018년 9월 발간함. *원서: Basic Income Guarantee and Politics

• 이에 참여연대 사회복지위원회가 탐색한 기본소득실험의 국제적 경험과 실현에 대한 전망을 시민들에게 공유하고 기본소득의 도입을 주장하고 있는 단체를 초청해 기본소득에 관한 논의의 장을 열어보고자 함.

▶ 출판기념 토크쇼 개요

• 일시: 2018년 9월 28일 (금요일) 오후 7시

• 장소: 참여연대 카페통인

• 주최: 참여연대 사회복지위원회

▶ 프로그램

• 제목: <기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전> 출판기념 토크쇼

• 사회: 최혜지 서울여자대학교 교수

• 패널① 윤홍식 참여연대 사회복지위원회 부위원장

• 패널② 이원재 LAB2050 대표이사

• 패널③ 김주온 녹색당 공동운영위원장

• 토크 주제

  • 세계 각국의 기본소득 실험이 주는 함의

  • 한국형 기본소득 도입의 가능성

  • 청년수당(혹은 유사한 현금급여) 정책실험이 주는 의미와 과제

• 자유토론

▶ 기본소득 토크쇼 [참가신청/의견 남기기]

참여연대 사회복지위원회는 기본소득 실험의 국제적 경험과 실현에 대한 전망을 담은 <기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전>을 2018년 10월 4일 발간했습니다. 본 책은 리차드 K. 카푸토_{Richard K. Kaputo}가 2012년 엮은 <Basic Income Guarantee and Politics>를 번역한 출판물로, 핀란드·독일 등의 전통적인 복지국가부터 멕시코·이란까지 세계 12개국의 복지제도와 기본소득에 관한 논의를 분석한 내용을 담고 있습니다.

기본소득은 점점 심각해지는 빈곤과 불평등에 대응하기 위한 가장 혁신적이고, 강력하고, 직접적이고, 논쟁적인 제안 중 하나입니다. '기본소득은 복지국가의 대안이 될 수 있을까?' 이 간단하고도 심오한 물음에서 출발한 2년 간의 세미나로 시작해,한국 사회의 ‘대안’ 담론으로서 기본소득들에 관한 풍성한 논의가 있기를 기대하는 마음으로 복잡하고도 흥미로운 번역서를 출판하게 됐습니다.

<기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전> 구매처

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복지국가는 불평등 문제의 해결책이 될 수 있을까?

소외된 자들의 '협상력'이 중요하다

남재욱 한국직업능력개발원 부연구위원

지난 10여 년 간 전 세계를 달군 화두를 꼽으라면 '불평등'은 그 유력한 후보의 하나일 것이다. 2008년 금융위기 이후 저성장과 양극화를 배경으로 대두된 '월가를 점령하라(Occupy Wall Street)'운동에서 불평등의 역사적 변화에 대한 고찰로 일약 '락스타 경제학자'로 떠오른 피케티 열풍을 지나, 올해는 “부자 클럽"이라고 불리는 다보스포럼(WEF, 세계경제포럼)에서도 불평등은 최대의 이슈였다. 한국은 또 어떤가? 최근 한국에서 사회갈등을 불러일으키고 있는 부동산 문제, 일자리 문제, 세대 간 불공정 문제, 성차별 문제는 모두 불평등 문제를 그 기저에 깔고 있다. 바야흐로 불평등의 시대라고 할만하다.

이처럼 심각한 불평등을 해소할 수 있는 처방으로 많은 이들이 제시하는 것 중 하나가 복지국가다. 다른 사회과학적 개념들과 마찬가지로 복지국가를 한 마디로 정의하기는 어렵지만, 그 핵심적인 역할 중 하나는 비시장적 수단을 통해 재화와 서비스를 분배하는데 있다. 현 시대 불평등의 직접적 원인을 지난 수십 년간의 시장만능주의에서 찾는 관점에서 보면, 복지국가를 통한 재분배는 불평등에 대한 유력한 해법으로 여겨질 만하다. 자본주의 역사에서 예외적으로 불평등이 낮았던 시기라고 꼽히는 20세기 중반이 바로 복지국가의 전성기였다는 점과 불평등 심화의 출발점이라고 지목되는 1980년대에 복지국가도 위축되기 시작했다는 점 역시 이를 뒷받침한다.

그러나 실제로 복지국가가 불평등을 완화하는지는 복지국가 연구자들에게도 오랜 수수께끼였다. 복지국가의 재분배 기능이 반드시 부자에서 빈자로의 수직적 재분배를 의미하는 것은 아니기 때문이다. 대부분의 복지국가에서 가장 큰 규모를 차지하는 프로그램은 건강보장과 노후소득보장인데, 이 제도들의 핵심적인 기능은 부자에서 빈자로의 재분배 보다는 건강한 사람에서 아픈 사람에게로, 장수하지 못하는 사람에게서 장수하는 사람에게로의 재분배에 있다. 물론 프로그램의 구체적인 재원과 급여 구조에 따라 수직적 재분배도 나타나지만 이는 이 제도들의 2차적인 기능이다. 요컨대 건강과 노후소득보장을 위한 대표적인 제도인 사회보험은 '불평등 완화' 보다는 '위험의 분산'을 위한 제도이며, 따라서 우리가 주목하는 부자와 빈자 간 재분배에는 한계가 있다는 것이다. 물론 복지국가에는 부자에게 돈을 걷어 빈자에게 재분배하는 국민기초생활보장제도와 같은 공공부조도 있다. 그러나 이는 '최후의 사회안전망'으로서 불평등 완화보다는 빈곤방지가 그 핵심기능이다.

이 때문에 라메쉬 미쉬라와 같은 연구자는 복지국가를 통한 계급 간 재분배 정도는 미약하며, 사실 이 점이 바로 복지국가가 자본부의 사회에서 유지될 수 있었던 이유라고 설명한다. 이렇게 보면 20세기에 형성된 복지국가는 불평등 완화 장치라기보다는 사회적 위험을 집단화함으로써 분산시키고, 최악의 빈곤을 막는 수단으로 발달해왔다고 볼 수도 있다. 물론 그 자체로도 복지국가의 가치는 충분히 높지만 불평등 문제에 대한 해법으로 복지국가를 떠올린 이들로서는 실망스러운 결론이 아닐 수 없다.

뿐만 아니라 최근에는 복지국가가 오히려 불평등을 증가시킨다는 지적도 받고 있다. 20세기의 복지국가는 노동인구의 대부분에게 안정적 고용의 기회가 주어진다는 것을 전제로 형성되었다. 복지국가의 핵심 프로그램인 사회보험은 종종 장기간의 사회보험료 납부 이력을 요구했는데, 노동인구의 다수가 장기적·안정적으로 고용될 수 있다고 여겼기 때문이다. 또한 이와 같은 일자리는 대부분 가족을 부양할 수 있는 수준의 임금이 주어진다고 보았기 때문에 복지국가는 남성생계부양자를 보호하는 것에 초점을 맞추었고, 여성의 가정 내 무급노동은 사적 영역에서 당연하게 주어지는 조건으로 간주하였다.

그러나 21세기 복지국가 환경은 이와 다르다. 대부분의 국가들에서 완전고용은 더 이상 자연스러운 상황이 아니며, 불안정한 비표준적 고용(비정규직)은 이제 노동시장의 새로운 표준이 되고 있다. 고용구조의 변화로 기존의 일자리가 사라진 자리에 가족까지 부양하기에는 불충분한 저임금 일자리들이 채지고 있으며, 핵가족 구조는 해체되고 있다. 이와 같은 조건 안에서 '일정기간의 안정적 고용을 전제로 하는' 사회보험과 같은 프로그램은 노동시장에서 상대적으로 안정적 일자리를 가졌던 이들만을 보호한다는 비판을 받는다. 실업과 불안정 일자리를 오가는 이들은 오히려 복지국가로부터도 소외되고 있으며, 이는 불평등을 증가시키는 요인이라는 것이다. 정규직 87%, 비정규직 45%라는 한국의 고용보험 가입률은(2019년 8월 기준) 이를 집약적으로 보여준다.

그렇다면 복지국가를 통한 불평등의 완화는 헛된 바람일 뿐일까?

21세기 복지국가가 불평등을 심화시키는 문제는 복지국가 프로그램의 재편을 통해 극복해야 하는 문제다. 노동시장 약자를 배제한다는 점을 지적받고 있는 사회보험의 경우에도 스웨덴이나 최근 사회보험 프로그램을 개혁한 프랑스의 경우처럼 불안정 노동자나 비임금노동자들까지 사회보험에 포괄하고자 하는 노력을 통해 개선할 수 있다. 물론 한국의 경우 사회보험의 법적 적용대상조차 사회보험에 제대로 가입하지 못하는 경우가 많다는 점에서 이들 국가들보다 많은 숙제를 가지고 있지만, 복지국가의 핵심 프로그램인 사회보험을 변화하는 노동시장 환경에 적응시키려는 노력은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 여기에 고용을 조건으로 하지 않는 소득보장제도를 보완하는 것 역시 중요한 정책적 과제다.

공적으로 제공되는 보편적 사회서비스는 불평등의 관점에서 의미가 큰 복지국가 프로그램이다. 사회서비스는 특정한 요건(아동돌봄이라면 아동의 유무, 장애인 활동지원이라면 장애의 유형과 정도 등)이 있는 이들에게 보편적으로 제공할 수 있으며, 이 경우 고용이력이나 여타의 원인으로 배제될 가능성을 낮출 수 있다. 뿐만 아니라 사회서비스는 대부분의 가정에서 돌봄의 부담을 지고 있는 여성, 비장애인에 비해 다양한 어려움을 겪는 장애인, 소득 외에도 다양한 지원을 필요로 하는 고령자들의 욕구를 사회적으로 해소함으로써 소득이 아닌 성, 연령, 건강상태에 따라 나타나는 불평등을 완화할 수 있는 방향이기도 하다. 우리 사회의 차별과 불평등 문제를 모두 금전적 차원으로 환원될 수 없다는 관점에서 보면, 양질의 공적 사회서비스를 확대하는 일이 불평등 문제에 대해 갖는 잠재력은 매우 크다.

우리가 복지국가 프로그램에서 배제되는 이들을 포괄하고 이를 통해 복지국가의 빈곤방지와 위험분산 기능이 모든 시민에게 보편적으로 적용될 수 있도록 할 수 있다면, 이는 불평등과 관련한 또 한 가지 가능성을 열어준다. 복지국가가 현재의 불평등한 사회에서 소외되고 있는 이들의 '협상력'이 될 가능성이 있기 때문이다. 선진국에서 노동소득분배율이 낮아진 원인을 분석한 엥겔베르트 스톡해머는 사회보장의 약화가 세계화 및 금융화와 함께 노동소득분배율 하락을 설명하는 요인이라고 제시한 바 있다. 사회보장의 약화는 자본측에 대한 노동측의 협상력을 낮추었고, 그것이 노동소득분배율을 낮춘 원인 중 하나라는 것이다.

이와 같은 분석은 복지국가가 직접적으로 부자의 돈을 걷어 빈자에게 나누어줌으로써 직접적으로 불평등을 완화시키는 정도는 제한적일지라도, 시민들이 공통적으로 경험하는 사회적 위험을 낮추고 빈곤으로부터 보호하는 것이 '정치'의 영역을 경유하여 불평등 완화에 기여할 수 있음을 시사한다. 사실 정치야말로 불평등 문제의 궁극적인 해법이다. 민주주의 국가에서 소외된 이들의 이익을 옹호하는데 이들의 목소리를 찾아주는 것보다 더 좋은 방법은 없기 때문이다. 불평등 문제를 연구한 피케티는 불평등에 대한 대안으로 글로벌 자본세의 도입을 주장하면서, 글로벌 자본세 자체의 효과보다도 글로벌 자본세를 통해 사람들이 불평등의 심각성에 대해 좀 더 잘 알게 되면 민주주의의 힘이 불평등을 완화시키는 방향으로 작동할 것이라고 설명한 바 있다. 두터운 복지국가는 또 다른 방식으로 민주주의의 힘을 작동시킬 수 있다. 시민 개개인이 하루하루 생존의 위협과 압박에서 자유로워진다면, 이들이 심화되는 불평등에 맞서 자신의 목소리를 좀 더 적극적으로 표출하리라고 기대할 수 있기 때문이다.

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다. 같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(http://www.pressian.com/news/review_list_all.html?rvw_no=1661" rel="nofollow">클릭)

 

* 본 내용은 참여연대나 참여사회연구소의 입장과 다를 수 있습니다.