민주당 인천시당 - 이재명의 10대 인천 공약


서울시장 후보는 다가올 폐기물 폭탄에 대한 해법이 있는가
자원회수시설 추가 설치 외 대체매립지 조성 불투명, 발생지처리원칙에 입각한 서울시 폐기물 감량・처리 시급하다
○ 서울시장 보궐선거가 한 달 보름여 앞으로 다가오며 각 정당별 후보경선이 본격적으로 진행되기 시작했다. 후보경선에 나선 주요 후보들의 공약들을 살펴보니 주택 공급을 위한 도시개발, 부동산 정책에 매몰되었고 폐기물 정책 공약은 안철수 후보 외에 나오지 않고 있다. 안철수 후보가 낸 폐기물 정책 공약도 미래형 쓰레기통 설치, 플라스틱 제로 인증제, 쓰레기 책임수거제 등 이다. 서울시가 당면한 폐기물 현안과제들과 근본적인 쓰레기 감량을 통한 처리 해결엔 부족해 보인다.
○ 서울시 생활폐기물 일일매립량은 △2015년 608톤 △2016년 680톤 △2017년 694톤 △2018년 839톤 △2019년 970톤으로 매년 증가하고 있다.
○ 수도권매립지의 반입총량제 시행 1년의 결과 서울시 25개구 가운데 20개구가 반입량을 초과하였다. 올해부터는 반입총량을 기존 2018년 반입량 기준 90%에서 85%로 축소했으나 지난 1월 서울시 반입량은 1만3,756톤으로 이미 반입량을 초과한 것으로 나타났다.
○ 수도권매립지의 조기포화 문제로 환경부•경기도•서울시가 올 4월까지 대체매립지 공모를 추진 중에 있다. 하지만 여의도 면적 4분의3에 달하는 부지 확보가 필요해 그 가능성이 불투명한 상태이다.
○ 서울시는 생활폐기물 직매립 제로화를 위해 자원회수시설 1개소 추가 설치와 기존 4개 시설의 시설개선을 추진한다는 목표를 세웠다. 그러나 직매립을 하지 않더라도 소각 후 발생되는 최종 소각폐기물은 매립된다. 최종 매립량의 감축을 위해 더 구체적이고 적극적인 원천 감량과 매립 제로 방안이 뒷받침되어야 하는 상황이다.
○ 수도권매립지 대체부지 조성의 불확실성과 다가올 폐기물 처리 문제의 심각성을 외면한 채, 차기 서울시의 일꾼을 자처하며 서울시장 후보경선에 임한 후보들의 폐기물 정책 무관심은 개탄스럽다.
○ 코앞에 닥친 폐기물 처리 문제의 해결을 위해 이번 보궐선거이후 당선된 서울시장의 시정 운영 방향은 매우 중요하다. 서울시장 후보들은 예비후보 입장을 떠나 지금이라도 폐기물 폭탄을 피하기 위한 서울시 폐기물 처리 정책 공약을 제시해야 할 것이다.
2021년 2월 18일
서울환경운동연합 공동의장 박윤애 선상규 최영식
사무처장 신우용
※ 문의 : 서울환경연합 생태도시팀 생활환경 담당 김현경 활동가
02-735-7088 / [email protected]
참여연대는 오늘(7/21) 문재인 정부 평가보고서 <https://bit.ly/3ir01LE" style="background:rgb(255,255,255) 0px 0px;color:rgb(102,153,204);font-family:'나눔고딕', NanumGothic, ng;text-align:justify;" rel="nofollow">문재인 정부의 멈춰선 개혁, 성과와 한계>를 발행했습니다. <권력기관의 정치적 중립과 민주적 통제 강화>분야 국정과제에 대한 평가서를 공개합니다.
https://bit.ly/3ir01LE" style="background:0px 0px;color:rgb(102,153,204);" target="_blank" rel="nofollow">전체 이슈리포트 보러가기
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권력기관의 정치적 중립과 민주적 통제 강화
이명박-박근혜 정권 시기 검찰, 경찰, 국정원 등 권력기관은 주어진 권한을 국민의 기본권 보호보다 제 조직을 지키거나 권력자를 위해 남용해왔음. 국정원의 대선개입 댓글부대와 불법 해킹사찰, 검찰의 박근혜 정부 국정농단 의혹 봐주기 수사 등 권력기관이 스스로 정치적 행위자로 나서기도 하였음. 정치 중립 의무를 저버린 권력기관을 개혁하고 민주적 통제를 강화해야 한다는 요구가 지속되었음.
문재인 정부는 출범 이후 분권, 견제와 균형을 기본 방향으로 하여 공수처 설치, 검찰과 경찰 간 수사권 조정, 국정원 개편 등 권력기관 개편 방안을 제시하였음. 공수처법이 입법되어 공수처가 2021년 1월 공식 출범하고, 검경수사권 조정 법안(형사소송법, 검찰청법)이 개정되어 2021년 1월 시행되었으며, 경찰개혁 관련법과 국정원법이 개정되었음. 일련의 권력기관 개혁입법이 마무리된 상황에서 이러한 개혁입법과 개혁이 실제로 애초에 목표한 방향대로 이루어졌는지 평가해 볼 필요가 있음.
<표> 권력기관의 정치적 중립과 민주적 통제 강화 관련 국정과제 현황과 적절성 평가, 이행 평가
분류 | 세부 과제 | 적절성 평가 | 이행 평가 | 판단 근거 |
검찰
개혁 | 고위공직자비리수사처 설치 | 검찰의 기소독점을 분산하는 점에서 개혁적 과제 | ◎ | - 공수처 설치법 제정(2019.12.29.) 고위공직자 부정부패 수사 및 수사대상 일부 기소할 수 있는 기구 신설
- 공수처법 개정안 통과(2020.12.10.)
- 공수처 공식 출범(2021.1.21.) |
검경 수사권 조정 | 검-경 권한 재정립하는 개혁적 과제이나 구체성 부족 | △ | - 검경수사권 조정 관련 검찰청법, 형사소송법 개정(2020.1.13.)
- 수사권 조정 시행(2021.1.1.) | |
법무부 탈검찰화 및 검사의 법무부 등 외부기관 근무 축소 | 검찰의 영향력 축소 위한 개혁적 과제이나 구체적 추진 일정 제시되지 않음 | ⵔ | - 법무부 직제를 복수직제로 바꾸며 일부 진행
- 장관과 차관에 비검찰 출신 임명
- 검사의 외부기관 근무 축소 일부 진행 | |
검찰총장후보추천위원회와
검찰인사위원회의 중립성, 독립성 확보 | 방향은 개혁적이나 구체성 부족 | △ | - 검찰총장후보추천위 관련 제도 개혁 없음
- 인사관련 제도 개혁 일부 진행 | |
경찰
개혁 | 자치경찰 관련 법률 제⋅개정, 시범 실시 후 2019년 전면 실시 | 방향은 개혁적이나 ‘자치경찰’의 구체적 방안 없음 | △ | - 자치경찰제 관련 경찰법 개정(2020.12.9.)
- 자치경찰사무만 신설하는 방식으로 시행(2021.7.1) |
경찰위원회 실질화를 통한 민주적 통제 강화 | 방향은 개혁적이나 구체적 방안 제시 없음 | Х | - 경찰법 개정 과정에서 관련 내용 제외 | |
국정원
개혁 | 국정원 국내정보 수집 금지, 대공수사권 경찰로 이관 등 | 국정원의 국내정치 개입 금지 위한 개혁적인 과제 | △ | - 국내정보 수집 금지, 대공수사권 이관(3년 유예)하는 국정원법 개정(2020.12.13.) |
<이행 평가>
◎ 취지에 맞게 이행이 완료된 과제
ⵔ 취지에 맞게 이행 중인 과제
△ 미흡하거나 핵심이 변질된 채로 이행중이거나 이행이 완료된 과제
Х 미이행인 과제, 남은 임기 1년동안 진행계획이 없어 사실상 폐기로 봐도 무방한 과제
국정과제
2017년까지 고위공직자비리수사처 설치 등 관련 법령 제정
적절성 평가 : 검찰의 기소독점을 분산하고 검찰을 견제할 수 있는 기구의 신설이라는 점에서 개혁적인 과제
검찰의 힘은 수사권과 기소권의 독점에서 비롯된 것으로 판단하고, 이를 해체 및 분산 조정하는 것은 검찰개혁의 핵심이자 반드시 진행되어야 할 과제였음. 검사를 포함한 고위공직자의 비리를 엄단하기 위한 공수처 설치는 20여년 가까이 참여연대를 비롯한 시민사회가 요구해온 개혁과제로, 구체적 법안까지 여러 차례 제출된 바 있으며 대통령의 핵심 공약이었다는 점에서 개혁성과 구체성이 높은 과제였음.
하지만 검찰과 제1야당(자유한국당)이 공수처 설치에 극렬하게 반대해 왔다는 점, 20대 국회의 의석 비율을 봤을 때 실현가능성 측면에서 어려움이 예상된 바 있음.
이행 평가 : ◎
문재인 정부는 2017년 내 공수처 설치법을 제정할 것을 국정과제로 제시하였으나, 실제로는 2019년에야 입법 논의가 본격화되었음.
국회에서는 자유한국당의 반대로 2019년 4월, 신속처리안건(패스트트랙) 절차를 통해 입법이 진행되었으며 이 과정에서 여야 간 격렬한 충돌이 있었고 검찰의 수사와 재판으로까지 이어짐.
공수처 설치법이 2019년 12월 30일 통과되고 2020년 7월 법이 시행되었지만, 미래통합당의 보이콧으로 공수처장후보추천위원회가 구성되지 않고 공전하였음. 결국 출범도 하기 전, 공수처법을 개정해 후보추천위원회 구성과 정족수를 바꾸고서야 공수처장 추천이 이뤄지고 2021년 1월 공식 출범하였음.
정부여당이 입법 추진 당시 공언하였던 야당의 거부권이라는 약속이 야당이 공수처장 추천 자체를 막는 수단으로 삼자, 약속을 뒤집고 공수처법을 개정하여, 적어도 외관상으로는 공수처장 임명 등 공수처 운영에 필수적인 객관성과 중립성 요청이 약화되었다는 위험성도 존재함. 공수처의 수사 및 기소 범위도 제한적으로 부여되고 조직의 규모도 매우 작아 태생적 한계도 있음. 또한 검경 등 기존의 수사기관과의 협력체계가 완비되지 않아 기능적 한계도 가짐. 그럼에도 불구하고, 그동안 검찰이 독점해온 기소권을 분산시키고 고위공직자 부패와 비리를 독립적으로 수사하여 기소하는 기구가 만들어지고 공식 출범했다는 점에서 이행완료로 평가함.
국정과제 / 주요 정책
2017년까지 경찰권 분산 및 인권친화적 경찰 확립 실행 방안 등과 연계하여 수사권 조정안 마련, 2018년부터 수사권 조정안 시행
적절성 평가 : 검찰의 광범위한 권한을 대폭 축소하고 검-경 권한 재정립 면에서 개혁적 과제였으나, 구체성은 부족함
수사권 조정은 직접수사권과 수사지휘권 등을 수 십년간 제한 없이 독점해온 검찰의 광범위한 권한을 분산하고, 경찰과의 관계를 변화시켜 국민의 기본권을 보장하기 위한 오래된 과제였음. 문재인 정부가 이를 국정과제로 제시한 것은 개혁적인 방향이었음. 그러나 검찰과 경찰 간, 수사권을 어떻게 나누고 조정할 것인지 목표와 상을 분명하게 제시하지는 못 함. 결국 검⋅경 간 힘겨루기와 타협을 통해 그 결과가 정해질 수밖에 없었다는 점에서 애초 개혁의 취지를 벗어날 우려도 높았다고 평가할 수 있음.
이행 평가 : △
2018년 6월, 법무부 장관과 행안부 장관은 <검경 수사권 조정 합의문>을 발표함. 합의문의 핵심 사항은 기존 상하관계였던 검찰과 경찰의 관계를 수사와 공소제기, 공소유지의 원활한 수행을 위하여 상호 협력 관계로 설정하고, 경찰에 1차적 수사권과 1차적 수사종결권을 부여하며, 검찰에는 보완수사요구권, 송치후 수사권 등 경찰수사에 대한 통제권을 부여하는 것임.
위 합의문을 바탕으로 2018년 11월, 정부안이 국회에 제출되고 국회에서 패스트트랙 절차를 거쳐 2020년 1월 13일, 형사소송법과 검찰청법이 개정되었음. 공수처법과 달리 수사권 조정과 관련해서는 여야 간 대립이 극심하지는 않음. 2021년 1월 1일, 수사권 조정 관련 법안이 시행됨.
그러나 검찰의 직접수사 범위로 남아있는 6대 범죄(부패범죄, 경제범죄, 공직자범죄, 선거범죄, 방위사업범죄, 대형참사 등 대통령령으로 정하는 중요 범죄) 역시 과도하게 넓고, 검찰작성 피의자신문조서 증거능력 제한 시행이 2022년으로 유예되어 애초 수사권 조정 취지에서 일부 후퇴하여 미흡한 채로 남았음.
국정과제
법무부 탈검찰화 및 검사의 법무부 등 외부기관 근무 축소
적절성 평가 : 법무부 등에 대한 검찰의 영향력을 줄이는 점에서 개혁적인 과제이나 목표 시기 등이 제시되지 않음
검찰을 민주적으로 통제해야할 법무부가 검사들에 의해 장악되어 있는 현실을 개선하고 불필요한 외부기관 근무를 축소하는 것은 청와대와 법무부의 직제 개정과 구체적 인사로 실현가능한 과제였고, 검찰의 영향력을 줄인다는 점에서 필요하고 적절한 과제였음. 하지만 탈검찰화를 어느 수준까지 할지 외부기관 근무 축소는 언제까지 할지 등 국정과제의 추진 계획이 분명하게 제시되지는 않아 구체성은 떨어졌음.
이행 평가 : ⵔ
문재인 정부는 임기 초부터 법무부장관에 비(非)검찰 출신을 연이어 임명(박상기-조국-추미애-박범계)하고, 후반에는 차관에도 비검찰 출신을 임명(이용구-강성국)하였음. 2017년과 2018년 직제를 개정하여 그동안 검사만 보직할 수 있었던 직제를 복수 직제로 개편함. 감찰관, 법무심의관, 검찰국 국제형사과장, 형사법제과장 등 직위에 검사가 아닌 일반직 공무원이나 외부 전문가를 임용할 수 있도록 함.
법무부 파견 검사 수가 70명에서 33명(2021.3.기준)으로 절반 이하로 감소한 것은 사실이지만, 2018년 이후 추가적인 법무부 직제 개편이 없고 30여 명 수준에서 법무부 파견이 유지되어 현 시점에서 탈검찰화는 답보상태에 있음.
검사의 외부기관 파견은 2016년 41개 기관에 68명 검사를 파견했던 것에서 2021년 31개 기관에 46명 검사를 파견하는 정도로 일부 줄어들어 큰 폭의 변화라고 보기는 어려움.
국정과제
2017년부터 검찰총장후보추천위원회 중립성⋅독립성 확보를 위한 제도 정비, 검찰인사위원회의 중립성⋅독립성 확보를 위한 제도 정비
적절성 평가 : 공정성을 확보하기 위한 전제로서 인사 중립성⋅독립성은 개혁적인 과제이나, 구체성이 떨어짐
검찰 인사와 관련한 중립성 시비가 끊이지 않았다는 점에서 인사의 중립성과 독립성은 검찰의 수사, 기소의 공정성을 확보하기 위한 전제 조건임. 방향면에서 개혁적으로 평가함. 검찰총장후보추천위원회와 검찰인사위원회의 중립성과 독립성을 확보하기 위한 제도정비는 대통령령 개정으로 가능한 사안이고, 중립성 등은 위원 구성과 구성방식을 바꿔 실현할 수 있는 과제임. 그러나 과제가 추상적으로 제시될 뿐 세부적인 내용과 추진 계획 등은 제시되지 않음.
이행 평가 : △
검찰인사위원회는 검사인사규정 등의 제⋅개정으로 과제가 일부 이행되었다고 평가할 수 있으나, 검찰총장 인사와 관련해서는 검찰총장후보추천위원회 관련 제도상 변화가 전혀 없었음. 특히 검찰개혁위원회와 법무검찰개혁위원회가 검찰총장 추천 과정에서 정부의 입김을 최대한 배제하는 등의 권고가 있었음에도 제도 개선이 없었음.
국정과제
2017년부터 자치경찰 관련 법률 제⋅개정, 2018년 시범 실시 후 2019년 전면 실시
적절성 평가 : 과제 자체는 개혁적인 과제이나, ‘자치경찰제’의 구체적 방안이 없어 구체성이 떨어짐
자치경찰제는 경찰총장을 정점으로 군대식의 상명하복체제를 가진 현재의 체계를 분권형 경찰체제로 변화시키자는 것으로, 자치분권이라는 시대적 요구에 따른 개혁적인 과제임. 그러나 과제 제안시 어떤 수준으로 자치경찰제를 도입할 것인지에 대한 구체적 방안이 제시되지 않아 구체성이 떨어지는 과제였음.
이행 평가 : △
문재인 정부의 자치경찰제 논의는 2017년 7월 발족한 경찰개혁위원회가 그 해 11월 3일 <광역단위 자치경찰 도입 권고안>을 발표하고, 2018년 11월 13일 자치분권위원회가 <광역단위 자치경찰제 도입방안>을 발표하며 본격화됨. 2019년 국가경찰-자치경찰 이원화 모형을 기반으로 매우 최소화한 수준의 자치경찰제 도입안이 발의(홍익표 의원안)되어 입법이 추진되었지만 20대 국회에서 통과되지 않음.
2020년 7월, 정부는 코로나19 상황과 청사 건축 비용 문제를 이유로 국가경찰-자치경찰 일원화 방침을 밝히고, 조직분리 없이 경찰사무의 일부를 자치경찰 사무로 분리하고 시도경찰위원회만 설치하는 방식으로 자치경찰제 도입안을 후퇴, 변질시킴. 2020년 12월 9일, 여야 합의로 자치경찰제 도입, 국가수사본부 신설 등 경찰법 전면 개정안이 국회를 통과함. 이후 시도별로 자치경찰위원회가 구성되고, 개정된 경찰법에 따른 자치경찰제가 7월부터 시행되었음.
결과적으로 자치경찰제의 애초 취지는 사라지고 일부 사무만을 자치경찰에 이관하는 수준으로 그 도입 취지가 크게 훼손되었음. 경찰의 조직과 권한은 확대된 반면, 민주적 통제와 관련한 개혁은 진행되지 않은 점도 심각한 문제임. 이러한 개혁 후퇴의 원인은 개혁 주체인 청와대와 여당의 변심으로밖에 설명하기 어려움. 검찰개혁과 관련해 대립하던 검찰과 달리 순치되어 있던 경찰에 대해서는 개혁명분만 얻고, 사실상 경찰에 힘을 싣는 선택을 했다고 평가할 수 있음.
또한 시민들의 삶에 직결된 경찰 조직의 근본적 변화임에도 불구하고 사회적인 공론화가 제대로 이루어지지 않았음. 시민사회(경찰개혁네트워크)에서는 실질적인 자치경찰제 도입을 촉구하는 활동을 지속했지만 시민사회의 목소리는 제대로 전달되지 않았으며, 국회 행안위는 코로나19를 이유로 경찰법 공청회조차 비공개 진행하였음.
국정과제
2017년부터 경찰위원회 실질화를 통한 민주적 통제 강화
적절성 평가 : 경찰조직에 대한 민주적 통제 면에서 개혁적인 과제
자문기구에 불과한 (국가)경찰위원회의 구성을 다양화하고 합의제 행정기관으로 권한을 강화하는 것은 경찰청장을 정점으로 수직적으로 구성된 경찰조직에 대한 민주적 통제를 강화한다는 점에서 개혁적인 과제였음. 경찰의 정치적 중립성 보장을 위해 경찰위원회 구성 권한을 대통령 독점에서 국회 등으로 나누는 것도 필요한 과제였음. 그러나 세부 방안 제시가 부족하여 구체성이 떨어짐.
이행 평가 : Х
2017년 11월, 경찰개혁위원회는 국가경찰위원회 지위를 격상하고, 위원 임명 방식도 기존 대통령 임명에서 행정⋅입법⋅사법부에 3명씩 추천권을 부여, 시민에 의한 외부통제기구로 경찰 인권⋅감찰 옴부즈만 설치 방안 등 <경찰위원회 실질화> 권고안을 발표하였음. 경찰개혁위원회의 권고 내용을 일부 반영한 법안이 국회에 발의되긴 하였으나, 정작 2019년 3월 11일 사실상 정부안인 홍익표 민주당의원의 경찰법 전부개정안에는 관련 내용이 모두 제외됨. 이후 21대 국회에서 발의된 김영배 더불어민주당 의원안에서도 경찰위원회 실질화 방안은 부재하여 입법과정에서 국가경찰위원회 개혁은 제외됨. 청와대와 여당이 과제 이행을 포기한 것이며 사실상 폐기한 국정과제로 평가함.
대통령의 인사권을 국회에 나누어 주는 것으로 대통령의 의지로 가능한 개혁과제였지만, 이 역시 ‘무늬만 자치경찰제’ 도입과 궤를 같이하는 정치적 판단이 작용했을 것으로 평가됨.
경찰개혁과 관련 국정과제로 명시적으로 제시된 것은 아니지만, 전 정부에서 정치개입 등이 드러난 정보경찰의 폐지 또는 축소도 중요한 경찰개혁 과제였음. 시민사회에서는 정보경찰의 전면 폐지를 강력히 요구해왔음.
경찰개혁위원회의 권고에 따라 정보경찰 인원이 약간(11% 가량) 축소되었지만, 지난해 12월 경찰법 개정과정에서 경찰 정보수집의 근거규정인 '치안정보의 수집 작성 및 배포'가 ‘공공안녕에 대한 위험의 예방과 대응을 위한 정보의 수집ㆍ작성 및 배포’로 바뀜.
오히려 정보경찰의 정보수집 범위가 광범위하게 확장되고, 기존의 탈법적 정보수집으로 비판 받아온 정보활동이 법적 근거를 획득하게되어 경찰권이 더 비대화 되었음. 이러한 입법은 개혁이 아니라 퇴행임.
국정과제
국정원을 해외안보정보원으로 개편, 조직명 변경, 국내정보 수집 금지, 대공수사권 경찰로 이관
적절성 평가 : 국정원의 국내정치 개입을 막기 위한 개혁적인 과제
해외안보정보원으로 개편 등은 민간사찰과 국내 정치 개입 등의 불법행위로 지탄받아온 국정원을 사실상 순수한 정보기관으로 탈바꿈하겠다는 전면적인 개혁 방안이었음. 문재인 정부 집권 초기는 과거 국정원의 여러 불법행위들이 확인된 상황으로, 방향은 개혁적으로 제시되었고 국내정보 수집 금지나 대공수사권 이관과 같은 핵심 의제도 제시되었다는 점에서 구체성도 가지고 있었음. 다만 국정원법의 전면 개정이 필요한 상황에서 대공수사권 이관과 관련하여 제1야당이 강력하게 반대하여 실현 가능성에서 어려움이 예상되었음.
이행 평가 : △
2017년 6월, 서훈 국정원장은 새로 임명되자마자 국내정보 수집을 하지 않겠다며 국내정보담당관을 폐지하고 국정원 개혁발전위원회를 구성해 내부에서 논의를 진행함. 이후 국정원 개혁 법안이 국회에 발의되기도 했으나 2019년 남북정상회담 등의 상황 등으로 2020년 5월까지 20대 국회에서는 법 개정과 관련된 별다른 논의가 없었음.
2020년 하반기 정부와 여당이 권력기관 개혁입법을 마무리하겠다고 나서면서 본격적인 논의가 진행됨. 2020년 12월 13일, 국내정보수집과 사찰의 근거가 되어 왔던 ‘국내보안정보’라는 용어와 대공, 대정부전복 정보를 삭제하고, 수사권을 폐지하고 이관하도록 하였으나 이관의 시행은 3년 유예하는 내용으로 국정원법이 개정됨.
국정원의 정보수집 범위는 축소하였으나 규정이 모호한 ‘국민의 안전을 위한 대응조치’와 ‘사이버 공격에 대한 예방 및 대응’ 등을 새롭게 직무범위에 추가하여 직무범위가 확대되었다고 볼 여지도 있음. 수사권 폐지(이관)이 3년 유예되고, 새롭게 조사권이 부여됨.
권력기관 개혁은 수사와 조사, 정보 수집 등 국민의 기본권을 직접적으로 제약하거나 침해할 가능성이 큰 권력기관(검찰, 경찰, 국정원 등)의 권한을 분산시키거나 조정하여 궁극적으로 국민의 기본권을 보장하는 것을 목적으로 함.
문재인 정부의 권력기관 개혁 슬로건은 거창하였으나 개혁의 지향과 의미, 가치가 명확하게 제시되지 못하였고 개혁의 종합 로드맵은 부재했다고 평가함. 그동안 제시되어온 개혁 과제들이 병렬식으로 나열되었고, 권력기관들의 권력의 총량을 어떻게 조정하고 재구성할 것인지에 대한 준비가 부족했던 것으로 평가함. 더욱이 탄핵 이전(2016년)에 구성된 20대 국회는 개혁 입법을 추진하기 쉽지 않은 의석 구조(여당 121석)로, 개혁의 적기라 할 수 있는 집권 초기(임기후 2년) 권력기관 개혁 입법은 진행하지 못함.
또한 정치적 상황과 필요에 따라 개혁 아젠다가 왜곡되는 상황이 발생했고, 개혁 과정에서 개혁 대상 기관(검찰, 경찰, 국정원)들의 조직논리에 개혁 아젠다가 굴복하는 상황까지 나타남.
지난 4년간의 권력기관 개혁의 종합적인 결과는 ‘경찰의 비대화, 검찰과 국정원의 건재, 미미한 공수처’로 평가할 수 있음. 자치경찰제는 무늬만 도입되었고, 경찰위원회나 정보경찰 개혁은 사실상 없었던 반면 수사권과 수사종결권, 대공수사권 등의 권한을 새롭게 갖게 되면서 비대한 권한을 가진 경찰이 탄생했음. 검찰은 공수처가 신설되고 경찰과 권한을 조정하여 권한이 분산된 것처럼 보이지만, 6대 범죄 수사권을 여전히 보유하고 있고 기소권 역시 거의 변화가 없어 기존의 막강한 권한이 축소되었다고 보기는 어려움. 국정원의 정보수집 범위는 일부 줄었지만, ‘대응조치’ 등 직무범위가 일부 확대되었음. 수사권 이관도 3년 유예되면서 제도적으로는 권한이 줄지 않았음. 공수처가 출범하여 검찰을 견제할 것을 기대했지만 작은 조직으로 출범하여 권한과 수사력의 한계가 확인되고 있음. 그 결과 권력기관 관련 법과 제도가 크게 바뀐 것처럼 보이지만 권력기관의 권한의 총량은 오히려 증가했고, 권력기관에 대한 민주적 통제장치가 구비되지 않은 등 근본적인 변화가 있었다고 평가하기는 어려운 상황임.
권력기관의 권한을 분산시키는 것도 중요하지만 권력의 총량이 늘어나는 것을 경계해야 하고 권력기관 간의 균형과 무엇보다 시민에게 미치는 영향, 인권을 보장하는 것을 염두에 두는 종합적인 개혁의 로드맵을 제시하면서 개혁이 진행되어야 함. 또한 시민사회가 민주적인 방식으로, 시민의 인권보장이라는 목표 안에서 권력기관 개혁이 진행되고 있는지를 확인하고 감시하는 것도 중요한 과제임.
참여연대는 오늘(7/21) 문재인 정부 평가보고서 <https://bit.ly/3ir01LE" style="color:rgb(102,153,204);font-family:'나눔고딕', NanumGothic, ng;font-size:16px;background:rgb(255,255,255) 0px 0px;" rel="nofollow">문재인 정부의 멈춰선 개혁, 성과와 한계>를 발행했습니다. <재벌대기업 지배구조 개선과 경제력 집중 완화>분야 국정과제에 대한 평가서를 공개합니다.
https://bit.ly/3ir01LE" style="background:0px 0px;color:rgb(102,153,204);" target="_blank" rel="nofollow">전체 이슈리포트 보러가기
http://bit.ly/3eDYQaL" style="background:0px 0px;color:rgb(102,153,204);" target="_blank" rel="nofollow">보도자료 보러가기
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2012년 대선은 재벌개혁과 경제민주화가 핵심 화두였으나 박근혜 정부 시절 이 약속은 거의 이행되지 않고 폐기되었으며 오히려 다수의 규제완화 정책이 시행됨. 박근혜 대통령의 탄핵으로 당선이 거의 확실시되었던 2017년 대선 당시 문재인 대통령은 2012년 박근혜 대통령이 내세웠던 경제민주화 공약보다도 후퇴한 수준의 공약을 제시함.
정부 출범 초기에는 소득주도성장과 공정경제, 혁신성장을 주요한 경제정책 방향으로 설정하고 공정경제 정책 분야에서 일부 진전된 모습을 보였으나 정권 후반부로 가면서 혁신성장과 규제완화를 앞세우고 있음. 또한 21대 총선에서 여당이 180석의 압도적인 의석수를 확보했음에도 불구하고 상법, 공정거래법 등 주요 입법과제를 처리함에 있어 법개정의 취지를 무력화시킬 수 있는 조항들을 포함시키고, 하도급법, 유통산업발전법 등 주요입법 과제들을 힘있게 추진하지 못하는 등 재벌개혁과 경제민주화 이행 의지가 있는지 의문스러운 상황임.
<표> 재벌대기업 지배구조 개선과 경제력 집중 완화 관련 국정과제 현황과 적절성 평가, 이행 평가
분류 | 세부 과제 | 적절성 평가 | 이행 평가 | 판단 근거 |
재벌
개혁 및 경제
민주화 | 재벌 총수 일가 전횡 방지 및 소유 지배구조 개선 | 재벌총수 견제 장치 강화 차원에서 개혁적 과제 | △ | - 상법 개정으로 다중대표소송제 도입됐으나 높은 원고요건으로 취지 훼손. 전자투표제 및 집중투표제 도입 안 됨(2020.12.19.)
- 공정거래법 전면 개정으로 신규 설립 지주회사의 자회사, 손자회사 지분율 요건 상향. 그러나 기존 지주회사에는 적용하지 않음 (2020.12.19.) |
사회책임 투자 원칙에 입각한 국민연금의 주주권 행사 강화 | 국민 노후자금의 수탁자로서 국민연금의 주주권 행사 근거 마련한 개혁적 과제 | △ | - ‘국민연금기금 수탁자 책임에 관한 원칙’ 도입(2018.7.30.)
- 국민연금은 심각한 기업가치 훼손으로 국민의 자산에 피해를 입히는 기업에 주주권을 행사할 것을 선언했으나, 한 차례 정관변경 주주 제안하는 것에 그침 | |
대중소기업 상생 협력 및 소상공인 자영업자 역량 강화 | 중소상인 생업 터전 보호를 위한 개혁적 과제 | △ | - 소상공인 생계형 적합업종 특별법 제정(2018.6.12.)
- 상가임대차보호법 개정, 계약갱신 요구권 10년으로 확대했으나 새로 체결하는 임대차에 적용(2018.9.20.) | |
갑을 문제 및 대·중소기업 간 양극화 개선·해소 | 대기업에 유리한 ‘기울어진 운동장’ 바로잡는 개혁적 과제 | △ | - 하도급거래 공정화 종합대책 발표(2017.12.28.) | |
가계부채 위험 해소 | 가계 안정 위한 개혁적 과제였으나, 부채 총량 증가 억제 위한 구체적 방안은 부재 | △ | - 차주별 DSR 단계적 적용하기로 했으나 전월세보증금대출, 예적금담보대출 등 포함되지 않음 | |
공정거래 감시 역량 및 소비자 피해 구제 강화 | 강제조사권 없는 공정위 한계 보완 및 소비자 피해 구제 위한 개혁적 과제 | △ | - 전속고발제 폐지 제외된 채 공정거래법 개정(2020.12.19.)
- 가맹사업법 개정으로 가맹분야의 분쟁조정협의회를 광역지자체에도 설치할 수 있도록 해 신속한 피해 구조 가능(2018.2.28.) | |
<이행 여부>
◎ 취지에 맞게 이행이 완료된 과제
ⵔ 취지에 맞게 이행 중인 과제
△ 미흡하거나 핵심이 변질된 채로 이행중이거나 이행이 완료된 과제
Х 미이행인 과제, 남은 임기 1년동안 진행계획이 없어 사실상 폐기로 봐도 무방한 과제
재벌 개혁 및 경제민주화
재벌 총수 일가 전횡 방지 및 소유 지배구조 개선
국정과제
2018년까지 다중대표소송제⋅전자투표제 도입, 집중투표제 의무화 등 추진, 편법적 지배력 강화 차단을 위해 2017년~2018년 기간 중 지주회사 행위제한 규제 강화, 인적분할 시 자사주 의결권 부활 방지, 기존 순환출자 단계적 해소 방안 마련 추진, 사익편취 근절을 위해 2018년까지 총수 일가 사익편취 규제의 적용대상 확대, 사익편취 행위 상시 감시, 금산분리 원칙을 강화하기 위해 2018년까지 금융보험사의 계열사에 대한 의결권 제한 강화, 2018년부터는 금융그룹 통합감독 시행
적절성 평가 : 재벌총수 견제 장치 강화 차원에서 개혁적 과제
모회사 주주가 불법 행위를 한 자회사, 손자회사 경영진들을 상대로 손해배상 소송을 할 수 있는 다중대표소송제, 소액주주들의 권리 보장을 위한 전자투표제, 집중투표제 도입은 주주가 적은 지분으로도 재벌총수들을 견제할 수 있게 하는 것으로 개혁적인 과제였음.
경제력 집중 우려로 설립 자체가 금지되었던 지주회사가 IMF 위기 당시 대기업의 문어발식 계열사 확장을 가능케 한 순환출자구조 해소에 대한 대안이자, 소유지배구조 단순·투명화라는 명분 아래 제한적으로 허용됨. 이후 지속적으로 지주회사 행위규제가 완화된 결과, 총수일가가 적은 자본으로 지배력을 과도하게 확대하는 경제력 집중 현상이 오히려 더 심각해졌음. 이에 지주회사의 행위 규제를 강화하고자 한 국정과제의 목표 자체는 바람직함.
사익편취는 일감몰아주기를 통한 부의 증대, 일감몰아주기로 성장한 회사와 계열사와의 합병 등을 통한 승계 도모 등으로 지배주주의 경제력 집중을 심화시킨다는 점에서 단순한 내부거래의 문제를 넘어선 우리 경제 생태계의 크나큰 병폐라 할 수 있음. 이에 사익편취 규제 적용대상을 확대하고 사익편취 행위를 상시 감시하고자 하는 국정과제는 적절한 것이었음.
이행 평가 : △
2020년 12월 9일 통과된 상법과 공정거래법 개정안에서 일부 과제들이 반영되었으나 입법 취지는 크게 퇴색함. 상법 개정으로 다중대표소송제가 도입됐으나 원고 요건을 상장회사 0.5%, 비상장회사 1% 주식소유로 높게 잡아 사실상 소송을 불가능하게 하여 본래 입법 취지가 퇴색됨. 개정법에 따르면 삼성전자 시가총액을 500조 원으로 추산할 경우 그 자회사에 대한 소송을 하기 위해서는 2.5조 원의 주식 보유가 필요함. 한편 전자투표제 및 집중투표제는 아예 의무화가 되지 않았음. 코로나19로 인해 자발적으로 전자투표제 도입 기업이 늘어난 것은 사실이나 법적인 의무화와는 다른 것임.
공정거래법 전면 개정으로 신규 설립 지주회사의 자회사·손자회사 지분율 요건이 상장사 30%, 비상장사 50%로 상향되었으나 △공익법인, 자사주 등 법의 사각지대를 악용한 대주주 일가의 지배력 강화 차단 방안, △지주회사의 부채비율(현행 200%) 강화, △인적분할 시 자사주 의결권 부활 방지, △기존 순환출자의 단계적 해소 등의 방법을 전혀 마련하지 않아 국정과제는 전반적으로 이행되지 않았음. 또한 기존 지주회사의 자회사·손자회사의 지분율 요건을 해소하지 않고 신규 설립 지주회사의 지분율 요건만을 강화하여 기존 지주회사들이 지분율 규제를 받지 않게 됨. 그나마 사익편취 규제대상이 되는 회사의 총수일가 지분율 기준이 상장·비상장사 모두 20%로 통일되었고(기존의 경우 상장사 30%), 이들 회사가 지분을 50% 이상 보유한 자회사로 규제 대상을 확대한 것은 진일보한 것임.
공정거래위원회는 문재인 정부에서 지속적으로 대기업집단 내부거래 현황정보 및 상표권 사용료 수취내역 공개, 사익편취 규제 관련 실태조사 발표 등을 진행했고, 2018년부터 그룹 차원의 총수일가 부당지원행위 등에 대해 과징금·고발 조치 등을 지속적으로 진행한 것은 평가할 만 함.
사회책임 투자 원칙에 입각한 국민연금의 주주권 행사 강화
주요 정책
임기 초 국정과제로 제시된 것은 아니나, 문재인 정부는 2018년 7월 30일 국민연금기금 수탁자 책임에 관한 원칙(스튜어드십 코드) 도입을 선언함. 주주대표소송, 손해배상소송 등 소송근거를 마련하여 시행하고(2018년 하반기), 예상치 못한 기업가치 훼손 이슈 발생 시 비공개 대화 및 사안에 따라 공개적 주주활동 개시(2018년 하반기), 문제 이사·사외이사 선임 등 관련 안건에 반대 의결권 행사 및 실제 사외이사 후보 추천(2020년) 계획을 발표하였음.
적절성 평가 : 국민 노후자금의 수탁자로서 국민연금의 주주권 행사 근거 마련한 개혁적 과제
주주대표소송제는 소액주주권한을 강화해 경영진의 전횡을 방지하려는 제도로 1962년 상법 제정 초창기부터 도입됐으며, 상장법인의 경우 회사 전체 주식의 0.01% 이상을 갖고 있는 주주가 이사의 책임을 추궁할 소의 제기를 청구할 수 있음. 국민연금이 국민 노후자금의 수탁자로서 투자했던 기업 중 이사 등의 불법·과실 등 방만한 경영 행위 및 잘못된 경영결정 등으로 입은 손해에 대해 주주로서 대표소송 등을 제기할 근거를 마련하는 것은 적절했음.
이행 평가 : △
국민연금은 스튜어드십 코드를 도입하면서 심각한 기업가치 훼손으로 국민의 소중한 자산에 피해를 입히는 기업에 대해 수탁자로서 주주가치 제고와 국민의 이익을 위해 적극적으로 주주권을 행사할 것이라고 선언했음. 이를 위해 비공개 대화 및 공개적 주주활동 개시, 문제이사·사외이사 선임 등 관련 안건에 반대 의결권 행사, 독립성있는 사외이사 추천 계획을 내놓은 것은 적절했으나 그 동안 단 한 차례의 정관변경 주주제안(주총 부결)이 있었을 뿐 적극적인 주주권 행사는 이행되지 않고 있음.
2. 가계부채 위험 해소
국정과제
주택담보대출비율(LTV) 및 소득 대비 부채비율 DTI 합리적 개선, 2017년부터 상환능력 심사(DSR) 단계적 도입, 대부업법과 이자제한법상 최고금리 일원화와 최고이자율 20%로 인하, 소멸시효 완성채권 추심·매각금지 법제화(채권추심법 개정), 금융소비자보호법 제정, 국민행복기금, 2017년 중 공공기관 보유 잔여채권 정리방안 마련·추진 등
적절성 평가 : 가계 안정 위한 개혁적 과제였으나, 부채 총량 증가 억제 위한 구체적 방안은 부재
주택담보대출비율(LTV), 소득 대비 부채비율(DTI) 합리적 개선에 대한 목표가 불분명하며, 부채를 동원해 주택을 구입할 수 있도록 여지를 남겨 투기와 가계 가처분소득 감소 방지에 소극적이었음. 상환능력 심사(DSR) 단계적 도입은 가계의 소득이 감당할 수 있는 범위에서 대출을 받도록 함으로써 가계 안정을 도모하는 정책으로 필요한 정책이었으나 국민소득증가율을 상회하는 가계 가처분소득 대비 가계부채 총량 증가를 억제하기 위한 구체적인 방향 제시가 부재했음.
대부업법과 이자제한법 최고금리 일원화와 최고이자율 인하는 제도권 금융을 이용하지 못하는 저신용자들이 약탈적 고리 대출에 노출되는 것을 막는 의미에서 반드시 필요한 정책이었고 정책의 목표 역시 분명하게 제시됨. 소멸시효 완성채권 추심·매각 금지 법제화 역시 저소득 한계채무자들이 부채의 늪에서 벗어나도록 하고 이들의 인권과 삶을 보장하기 위해 필요한 정책이었음. 금융소비자보호법 제정과 동일기능-동일규제 체계 도입도 이후 사모펀드 불완전·사기 판매에서 드러났듯 금융상품 가입·판매 과정에서 금융기관에 비해 열위에 있는 금융소비자들에 대해 보호 장치를 마련한다는 의미에서 필요한 정책과제였음.
이행 평가 : △
정부 초기 대출규제는 차주의 상환능력을 감안하지 않고 투기과열지구, 조정대상지역 내 주택 구입에만 적용되는 주택의 가격대비 대출규모 제한 LTV규제 중심으로 이루어짐. 전월세보증금을 대출에 반영되지 않아 실제로 LTV 100%가 넘는 상황이 발생했고, 이마저도 조정 지역 내 핀셋규제라는 문제가 있었음.
문재인 정부는 DSR 관리지표 도입방안 발표(2018.10.18.), 제2금융권까지 DSR 관리지표 확대안을 발표(2019.5.30.)했으나, DSR 지표 적용을 개별 차주가 아니라 금융기관별 대출금액 평균 DSR 비율로 적용하여 대출 시 개인의 상환능력을 평가하려는 기본취지가 반영되지 않음. 차주별 DSR 기준 적용을 투기과열지구 시가 9억 원 초과 주택구입 시 담보대출과 연소득 8천만 원 이상 고소득자의 1억 원 초과 신용대출에 한해 제한적으로만 적용하다가 집값 상승과 가계부채 폭증이 심각해진 2021년 4월에야 차주별 DSR 전면 시행 정책을 발표해 뒷북 정책을 편 것도 매우 아쉬운 점임. 또 갭투기 금원으로 지목받고 있는 전월세보증금과 예적금담보대출을 DSR 산식에서 제외했고, 할부·리스·카드론 등 소비자신용 등 가계의 가처분소득을 위축시키는 주요한 대출 영역도 DSR 산정기준 상 반환채무에 포함시키지 않았음. 가능한 모든 채무가 차주의 상환비율 산정에 반영되어야 실질적인 DSR 관리 효과로 이어질 수 있다는 점에서 정부의 정책 추진은 변질 후퇴한 것으로 평가함.
정부는 대부업법 시행령과 이자제한법 시행령 개정으로 2018년부터 이자제한법과 대부업법상 최고이자율을 24%로 동등하게 맞춰 인하했고, 2020년 11월 당정협의를 통해 「법정 최고금리 인하방안」 발표, 이자제한법과 대부업법상 최고금리를 기존의 24%에서 20%로 낮춘 것은 의미가 있음. 정부는 채권추심자가 채무자에게 최초 변제 요구시 채권 변제기와 소멸기간 정보 통지할 것을 의무화하고, 채권추심자들이 소멸시효가 완료되지 않았음을 입증하지 못하면 변제요구를 하지 못하게 하는 채권추심법을 국회에 제출했고, 국회 해당 상임위 소위에 회부된 상황이나 아직까지 여당의 추진의지를 확인하기 어려운 상황임.
3. 공정거래 감시 역량 및 소비자 피해 구제 강화
국정과제
전속고발제 등 개선, 조사권 광역지자체와 분담, 소비자분야 집단소송제 도입 등
적절성 평가 : 강제조사권 없는 공정위 한계 보완, 소비자 피해 구제 위한 개혁적 과제
유통, 가맹, 대리 등 현장에서 발생하는 불공정행위의 신속하고 철저한 수사가 필요함에도 불구하고 강제조사권이 없는 공정위의 한계 등으로 인해 지연 및 무산되는 경우가 빈번했고, 집단소송제의 경우 기업의 불법행위 근절과 소비자 피해구제 강화를 위해 지속적으로 요구되어온 과제였음.
이행 평가 : △
2018년, 공정위와 법무부가 위법성이 큰 경성카르텔에 한해 전속고발제 폐지를 합의했으나 2020년 전속고발권을 유지한 공정거래법 개정이 이루어짐. 늑장 소극 행정, 강제조사권 부재 등 개선을 위해 시급한 과제였으나 여당이 재계 요구대로 전속고발권을 유지시킴.
2017년 공정위, 서울시, 경기도 업무협약 체결, 2018년 2월 광역자치단체에 가맹사업거래 분쟁조정협의회를 설치하게 하는 가맹사업법 개정 등의 진전이 있었으나, 실질적 조사권이나 처분권 등의 권한 분산이 이뤄지지 않아 공정위 늑장 행정 개선을 기대하기는 어려움.
2020년 9월, 법무부가 집단소송법안 및 징벌적 손해배상제 도입을 위한 상법 개정안을 입법예고하고 공청회를 진행했지만 현재까지 해당 법안을 국회에 제출하지 않았음.
문재인 정부는 재벌 불법경영승계, 황제경영, 부당특혜 근절 등을 공약으로 내세웠으며 김상조 전 정책실장을 공정거래위원장에 내정하고 38년 만에 공정거래법 전면개정을 위한 특별위원회를 출범함으로써 지금까지와는 다른 개혁이 이뤄질 것이라는 기대감을 갖게 함. 그러나 2018년 8월 24일 입법예고된 공정거래법 전부개정안은 공약 뿐만 아니라 공정거래법 특위 권고안에서도 한참 후퇴한 내용이었음. 이에 국회에서 상법과 공정거래법이 통과되었음에도 실질적 재벌개혁을 체감하기에는 한계가 있음.
횡령, 배임 등 경제범죄에 대한 엄정한 법 집행과 사면권 제한을 추진하겠다는 대통령 공약이 무색하게도 현재 이재용 삼성전자 부회장에 대한 사면론 뿐만 아니라 상법 상 주주평등 원리를 훼손하고 대주주 지배력 집중을 심화시키는 복수의결권 도입 주장이 지속적으로 제기되고 있음. 국민연금 스튜어드십 코드도 문재인 대통령의 의지 표명과는 달리 한진칼 정관변경 주주제안(주총에서 부결됨) 한 차례 외에 주주대표소송은 한 차례도 진행된 바 없음.
이재명 대통령 후보의 순천시 공약이 확정되어 알려드립니다.
이재명 대통령을 꼭 당선시켜 순천의 꿈을 이루어내보길 소망합니다.
제가 요청한 공약을 이행 또는 지원하는 것으로 모두 수용되었습니다.
여당 국회의원이 되어 순천의 꿈을 시민들과 함께 반드시 이루고 싶습니다 !!!
시민들의 의견
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