선거제 개편 공론화에 충분한 시간 보장하고 의원정수 확대 등 본질적인 논의 회피 말아야

국회 논의만큼 국민적 공감대 얻는 공론화 과정도 중요
비례성 개선하려면 비례 의석 확대와 의원 증원 논의해야

지난 3월 6일 김진표 국회의장과 여야 원내대표가 오는 23일 열리는 본회의에서 ‘선거제 개편’ 논의를 위한 국회 전원위원회(이하 전원위)를 구성하기로 합의했다. 4월 28일 본회의 처리를 목표로 국회 정치개혁특별위원회(이하 정개특위)와 전원위, 공론화 과정을 거쳐 선거법 개정을 논의할 계획이라 알려졌다. 그러나 국회가 4월 10일이라는 선거구 획정 시한에 너무 쫓겨 국민 공론화에 필요한 시간이 충분히 확보될 지 우려된다. 개정 시한을 지키는 것도 물론 중요하지만, 그보다 중요한 것은 공론화 과정을 통해 비례성과 대표성이 확보되는 선거법 개정이 이뤄지도록 국민적 이해와 지지를 구하는 것이다. 또한 공론화 과정과 함께 비례대표 의석 확대를 중심으로 국회의원 증원이 논의되어야 한다.

현행의 준연동형 비례대표제와 소선구제가 결합된 선거제도는 지난 총선시기 위성정당 창당으로 문제가 확인된만큼 개정이 불가피하다. 선거제도는 단순히 국회 각 정당간의 의석 배분을 어떻게 하느냐의 문제가 아니다. 주권자인 국민의 대표 국회를 어떻게 구성하고 운영할 것인가를 결정하는 대의민주주의의 핵심 과정이다. 따라서 당연히 의원들만이 아니라 개정 과정에 국민들의 참여가 폭넓게 보장되고 토론이 이뤄져야 하고, 이를 위해 향후 진행될 공론화 과정에 충분한 시간이 보장되어야 한다. 그러나 현재 국회에서 진행되고 있는 선거구제 개편안을 중심으로 한 논의는 각각의 방안에 대한 의미와 차별성이 무엇인지, 어떤 방안이 비례성과 대표성 확대라는 선거제 개혁의 대원칙에 부합하는지 유권자가 정확하기 파악하기 어렵다. 그간의 선거제도에 대한 평가를 바탕으로 개혁의 원칙과 방향을 확인하고, 이에 부합하는 방안이 무엇인지 충분한 정보를 바탕으로 논의하는 과정이 만들어져야 한다. 굳이 입법 시한을 먼저 정해놓고 시한부로 토론해야할 이유가 없다.

또한 국민 공론화 과정에서 적정 국회의원수에 대한 논의가 충분하게 이뤄져야 한다. 이는 이미 개혁의 방향으로 확인된 비례성과 대표성의 확대를 위해 가야할 길이다. 선거구 획정을 하려면 먼저 지역구 의석과 비례대표 의석을 어떻게 배분할 것인지 결정해야 한다. 그런데 현재 논의중인 어떤 제도를 채택하든 정당득표와 의석 간의 심각한 불비례성을 개선하기 위해서는 국회의원 증원이 불가피하다. 현행 300석 중 비례대표 47석은 전체의 15.7%에 불과해 배분 방식을 아무리 바꾼들 비례성을 높이기 어렵고, 그렇다고 정수를 늘리지 않기 위해 지역구를 대폭 축소하는 것도 현실적이지 않다. 현재 정개특위에서 다인선거구제(중대선거구제) / 일인선거구제(소선거구제), 전국단위 비례대표제 / 권역단위 비례대표제 등으로 논쟁하고 있지만, 의원 정수 확대를 전제하지 않으면 이 모든 대안은 비례성을 높이기 어렵다. 현재 국회에도 의원 증원을 골자로 하는 선거법 개정안(고영인, 김영배, 이은주, 이탄희 등)이 계류중이며, 국회의장 직속 개헌자문위도 비례대표 의석을 중심으로 50명 증원안을 제시한 바 있다. 의원 정수 확대는 꼭 비례성 때문이 아니라도 국회의 책임성과 대표성 확대, 의원들의 기득권 축소를 위해서도 필요하다.

선거제 개편 필요성에 대한 찬성 여론이 높은 반면, 국회의원 증원에 대한 여론의 동의는 아직 높지 않은 것이 사실이다. 그러나 의원 정수 확대 없는 선거제도 개편이 비례성 확대를 기대하기 어려운 상황에서 이를 위해 국민을 설득해야 할 책임이 의원들에게 있는 것도 분명한 사실이다. 국회의원 스스로 책임있는 의정활동과 기득권 포기라는 약속을 통해 국민의 공감과 지지를 얻을 수 있게끔 적극 나서길 바란다. 이는 선거구 획정 시한을 지키는 것보다 훨씬 중요한 문제다.

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*이 글은 참여연대 의정감시센터가 매월 둘째주 목요일마다 발행하는 국회감시 뉴스레터 <월간국감>에 수록되어 있습니다. 국회감시를 위한 더 많은 이야기가 궁금하신가요? 아래 버튼을 눌러 선영 활동가, 마늘이와 함께 국회감시를 시작해보세요.

안녕하세요, 참여연대 의정감시센터에서 활동하는 마늘이 집사 선영이에요.

2023년 3월 6일, 김진표 국회의장과 여야 원내대표는 4월 28일까지 선거법을 개정하겠다는 목표로 전원위원회를 열어 선거제 논의에 집중하겠다고 합의했어요. 그런데… 그 선거제가 어떤 모양인데요? 소선거구제니, 중대선거구니, 도농복합형이니, 전국단위니, 권역별이니, 개방형이니, 폐쇄형이니… 너무나 복잡한 선거제. 네, 이번 달 <월간국감>은 ‘선거제의 모양’으로 시작합니다! 

어느 날, 국회에 선거제를 바꾸자는 공직선거법 개정안이 제출됐습니다. 한 번 읽어볼까요?

“‘개방명부식 권역별 대선거구제’는 권역 내 정당득표율에 따라 해당 권역의 정당별 의석수를 먼저 확정하되, 정당 내 당선자는 후보자 득표순으로 결정하도록 하는 방식”

…여러분은 이 문장을 보았을 때 어떤 선거제인지 이해가 되시던가요? 저는 한참을 반복해서 읽어봤고, 개정안도 프린트해서 읽어봤어요. 그래도 머리 속에 그려지기까지는 오랜 시간이 걸리더라고요. 봐도 봐도 낯설고 어색한 선거 용어 때문에요! 저만 그럴까요, 우리 모두 선거제도가 낯섭니다. 하지만 우리는 바뀔 선거제에 따라 투표해야만 합니다.

선거제, 어렵지 않… 지 않고 어려워요

국회의원이 300명인데 이러다 선거제만 300가지 나오는 거 아닐까 싶을 정도로 선거법 개정안이 연일 발의되고 있습니다. 각기 다른 법안들은 각기 다른 선거결과를 가져올 수 있는데, 이 선거제도가 나에게 좋은지 안 좋은지 판단할 길이 없습니다. 단어부터가 낯설고 어려워 바로 이해하기 힘들잖아요.

① 일인선거구제(소선거구제) vs 다인선거구제(중대선거구제) vs 도농복합형 선거구제

일인선거구제(소선거구제) 한 지역구에서 가장 많이 득표한 1명이 당선됨
다인선거구제(중대선거구제) 여러 지역구를 하나로 합쳐 가장 많이 득표한 순으로 여러 명이 당선됨
도농복합형 선거구제 땅은 좁은데 인구가 많은 곳은 다인선거구제로 합치고, 땅은 넓은데 인구가 적은 곳은 일인선거구제를 적용함

일단 우리 동네 의원을 뽑는 지역구부터 살펴봅시다. 지금 우리가 우리 동네 국회의원을 뽑는 방식인 일인선거구제(소선거구제)는 사표가 가장 많이 발생한다는 이유로 개선이 필요하다고 지적되어 왔죠. 맞습니다. 그렇다면 한 선거구에서 여러 명을 뽑는 다인선거구제(중대선거구제)를 도입하는 것이 더 나은 대안이 될 수 있을까요?

*많은 기사와 글에서 2-4인을 뽑는 선거구를 중선거구, 5인 이상을 뽑는 선거구를 대선거구라고 표현하지만 이는 학술적으로 정의된 개념이 아닙니다. 그러니 <월간국감>에서는 중대선거구제를 다인선거구제라고 칭할게요.

다인선거구제는 장점이 단점이 될 수도 있고, 단점이 장점이 될 수도 있습니다. 왜냐하면 인구수에 따라 선거구마다 배분되는 지역구 의석이 달라지기 때문인데요. 소선거구 여러 개를 합쳐 다인선거구를 만들면 선거구의 면적, 즉 땅이 넓어집니다. ‘좁은 땅’에 ‘많은 사람들’이 사는 서울과 같은 도시들은 땅이 조금 넓어져도 인구만큼 지역구 의석을 많이 받기 때문에 큰 불편함이 없습니다. 이를테면 3명의 국회의원을 가진 강남구(갑,을,병)처럼요.

그런데 강원도로 넘어가면 얘기가 달라집니다. 안 그래도 강남구, 아니 서울시보다 ‘넓은 땅’을 가졌으나 ‘적은 사람들’이 사는 춘천시에 철원군·화천군·양구군까지 붙였는데도 국회의원은 딱 2명(갑,을)에 불과합니다. 땅이 넓으면 넓을수록 한정된 선거운동기간 안에 충분히 유권자와 소통하기 어렵겠죠.

몇 명을 뽑는 다인선거구인지에 따라서도 선거 결과가 달라집니다. 흔히 다인선거구제는 사표를 줄이고 소수정당의 당선 가능성을 높일 거라 기대하는데요, 과연 그럴까요? 첫째, 오히려 거대양당의 독점 현상은 견고해질 수도 있습니다. 특히 2-4인선거구가 그렇습니다. 한 선거구에 정당별로 후보자 한 명씩만 공천하라고 제한하는 것은 헌법에 위배될 수 있기 때문에 각 정당은 당선인만큼 후보자를 공천할 테니까요. 2022년 지선 당시 대구 수성구바 선거구는 4인 선거구였는데, 국민의힘 3인과 더불어민주당 1인이 구의원으로 당선되었습니다.

둘째, 같은 정당으로 출마한 다른 후보자끼리 경쟁하다 보니 파벌 정치가 심화될 가능성이 있습니다. 이 과정에서 선거비용은 더더욱 많이 지출할거고요. 셋째, 예를 들어 5인 선거구일 경우 1등과 3등, 5등 당선인 사이 득표율이 현저히 차이가 나면 표의 등가성이 심각하게 왜곡될 수 있습니다

국민의힘 최형두 의원이나, 김진표 국회의장 등이 거론했던 도농복합형 선거구제의 경우에도 문제가 있습니다. 쉽게 말해 땅은 좁고 인구는 많은 도시는 다인선거구로 하고, 땅은 넓고 인구는 적은 농촌은 소선거구를 적용한다는 건데요. 표의 등가성 측면에서 위헌 소지도 있습니다.

도농복합형 선거구제는 농어촌의 지역 대표성을 보장하기 위해 필요하다고는 하는데… 그렇다면 정당에서 농어민들의 이익을 대변할 후보자를 공천하면 될 문제 아닌가요? 굳이 선거구의 크기로만 접근할 문제는 아닌 것 같습니다. 한편, 지금도 넓은 농어촌의 소선거구는 첫 선거를 치르는 신인 정치인이 이미 안면이 있는 기성 정치인보다 도전하기 어려운 곳이기도 하고요.

② 단기비이양식 투표제 vs 단기이양식 투표제

단기비이양식 투표제 투표용지에 1명만 찍음 (≒다수대표제)
단기이양식 투표제 투표용지에 찍고 싶은 여러 명을 선호하는 순위대로 찍음 (≒선호투표제)

이 개념은 아마 처음 들어보셨을 겁니다 왜 이 어려운 말을 소개해 드리냐면요, 다인선거구제를 도입했을 때 기존의 다수대표제가 아닌 선호투표제를 적용하면 선거개혁의 원칙인 비례성을 높이는 방향으로 작용할 수 있기 때문입니다.

현행 선거제에도 적용되고 있는 단기비이양식은 간단하게 말해, 내가 지지하는 후보가 당선되지 않으면 내 표가 사표가 되는 겁니다. 즉 한 종이에 기표한 나의 표가 차순위 후보에게 넘기지 않을 경우 단기‘비(非)’이양식, 넘길 경우 단기이양식이 됩니다. 다인선거구제를 적용할 경우, 최하위 득표자를 1순위로 선택한 유권자들이 차순위로 선택한 후보에게 표가 이양된다면(단기이양식), 당선인들의 대표성이 더욱 높아지는 효과를 기대할 수 있습니다.

③ 전국단위 비례대표제 vs 권역별 비례대표제

전국단위 비례대표제 각 정당은 비례대표 명부를 ‘전국에 하나’ 제출함.
권역별 비례대표제 각 정당은 비례대표 명부를 ‘권역마다’ 제출함.

요새 가장 많이 등장하는 용어 중 하나입니다. 전국단위 비례대표제는 지금 우리가 투표해왔던 바로 그 제도예요. 권역별 비례대표제는 흔하게 6개, 7개 권역으로 나누거나 많게는 20여 개 정도로 쪼개는 건데요. 서울, 경기와 인천, 강원과 세종, 충북, 전라, 경상, 제주 등 권역 단위를 칭합니다. 그런데 권역별 비례대표제는 권역을 쪼개면 쪼갤수록 득표율이 적은 정당이 의석수를 얻기가 어려워집니다.

예를 들어 전국을 아주 단순하게 8조각으로 나눠봅시다. 비례대표 의석 47석을 8개 권역으로 나누면 약 5-6석이 나오는데요. 경기도에 배분된 비례대표 의석이 6석이라면, 경기도에서만 최소 약 16.6% 이상 득표해야 1석을 얻을 수 있죠. 그렇게 되면 오히려 정당득표와 의석수 간 불비례성이 더욱 심화될 겁니다. 반면 지금의 전국단위 비례대표제는 전국 각지에서 받은 정당득표율을 바탕으로 의석수를 분배합니다.

④ 병립형 비례대표제 vs 연동형 비례대표제

병립형 비례대표제 지역구 의석 배분과 관계 없이 비례대표 의석을 배분함.
연동형 비례대표제 비례대표 의석을 지역구 의석 배분 결과와 연동해서 배분함.

비례대표 의석을 확정하는 방식도 크게 두 가지로 나뉘는데요, 바로 병립형과 연동형입니다. 병립형 비례대표제는 정당별로 지역구에서 몇 석을 얻었는지와 상관없이(병립) 정당득표율만큼 비례대표 의석을 배분합니다. 소선거구제와 병립형 비례대표제의 조합은 전국적 지지를 얻는 거대양당에 굉장히 유리한 선거제도죠. 연동형 비례대표제는 정당득표에 따라 비례대표 의석을 우선 분배하나, 각 정당이 얻은 지역구 의석을 반영해(연동) 비례대표 의석을 배분합니다. 우리는 이 두 개를 섞는 준연동형 비례대표제로 21대 국회의원 선거를 치렀고요.

⑤ 개방형 명부 vs 폐쇄형 명부 vs 가변형 명부

폐쇄형 명부 정당투표용지 1장에 정당명만 나열되어 있어 지지하는 정당에 투표함.
개방형 명부 정당별 투표용지에 적힌 후보자 중 특정 후보자에 투표함.
가변형 명부 지지하는 정당이나, 지지하는 비례대표 후보자를 직접 투표할 수 있음. 투표용지 1장에 모든 정당의 모든 비례대표 후보가 적혀 있거나, 수기로 적는 방법 등이 있음.

우리가 받는 정당투표용지에는 정당명만 적혀 있었죠. 이게 폐쇄형 명부입니다. 정당이 공천한 우선순위대로 득표율에 따라 당선인이 결정되는 방식이죠. 폐쇄형 명부는 정당 지도부가 강력한 공천권을 행사하는 반면 유권자가 비례 후보를 직접 선택할 수 없다는 점에서 비판받아왔습니다. 단점만 있지는 않습니다, 여성, 또는 소수 계층의 대표성을 보장하는 최소한의 안정적 장치가 되거든요.

반면, 개방형 명부는 유권자가 정당이 공천한 후보자들에게 직접 투표를 할 수 있습니다. 이를테면 아래 이탄희 의원이 제안한 선거 투표용지의 모습이 그렇습니다. 지지하는 비례 후보한테도 기표할 수 있도록 칸을 열어놨죠. 유권자도 비례대표 후보에 대한 결정권을 행사할 수 있지만, 인물 중심적 투표 행태가 영향을 미쳐 정당의 책임정치가 희석될 가능성도 있습니다.

가변형 명부는 폐쇄형 명부와 개방형 명부가 결합한 형태입니다. 지지하는 비례 후보가 없다면 정당의 우선 공천 순위에 맡기겠다는 마음으로 정당에 기표하면 되고, 지지하는 비례 후보가 있다면 그 후보에게 직접 기표하면 되는 방식이죠.

선거제의 이모저모한 모양에 대해서는 여기까지

자! 이제 온갖 곳에서 이야기하는 각종 선거제는 저 단어가 조합된 것이로 생각하시면 됩니다. 앞으로도 쏟아질 선거제 관련 기사에 주눅 들지 말고, <월간국감>을 참고해 차근차근 읽어봐 주세요. 눈에 보이지 않았던 선거제의 모양이 조금 더 뚜렷해질 수 있을 테니까요

우리의, 우리에 의한, 우리를 위한 선거제도를 만드는 3가지

선거제도, 자세히 알아보니 구조도 다양하고 그 효과도 다 다르죠. 선거제를 치열하게 고민하는 이유는 선거에 참여하는 모든 사람이 당사자가 되기 때문입니다. 선거에 출마하는 후보자와 정당이 그렇고요, 선거를 관리하는 선관위도 그렇고요, 투표를 직접 행사하는 유권자도 그렇고요, 심지어 투표를 하지 못하더라도 투표로 선출된 국회의원이 만들고 바꾼 법과 사회 속에서 살아갈 수밖에 없는 친구들도 그렇습니다

그런데 선거제 개편 논의는 어느 때는 너무 느리다가도, 갑작스레 너무나 빨라집니다. 수많은 이해관계 속에서 한참을 대립각을 세우다 선거일은 다가오니 어느 순간 발등에 불 떨어지듯 얼렁뚱땅 합의하고 법을 개정하기 때문에 그렇지 않나 싶습니다.

그러나 대의민주주의에서 가장 중요한 것이 바로 선거입니다. 그렇기 때문에 선거제 개편은 유권자가 충분히 이해한 상태에서 국회의 논의를 거쳐 완성되어야 합니다. 내가 던진 표가 국회 의석수에 어떻게 반영될지 쉽게 예측도 하지 못하는 상황에서 투표하는 것은, 전략투표를 해야 할지 소신투표를 해야 할지 머리 속만 복잡하게 만들 뿐입니다. 그런데 이렇게 중요한 선거제 개편 논의가 있을 때마다 유권자들은 의견을 낼 기회도, 적당한 창구도 찾아볼 수 없었습니다. 그래서, 선거제 개편 논의가 한창인 이 시기에 우리는 이렇게 말해보면 어떨까 싶습니다.

• 선거법 개정 시한보다 중요한 것은 국민의 이해와 지지야!
• 국회는 선거제 논의에 국민 의사를 확인하고, 반영하는 공론화 과정 추진해!
• 정당득표와 의석 간 비례성을 높이기 위해 의원은 늘리고, 비례 의석은 확대해!

솔직히 말하면, 의정감시센터에서 일하면서 ‘국회, 제발 천천히 일해!’라고 외친 시기는 이번이 처음인 것 같아요. 국회가 의욕만 앞세우고 성큼성큼 나아가는 것도 꼭 좋은 것은 아니라는 걸 이번에 새삼 깨닫고 있달까요. 시민과 함께하는 선거제 개편 논의는 갈 길이 멀지만, 그 먼 길도 국회감시 뉴스레터 <월간국감>와 함께 국회 감시 레벨을 차근차근 높여가 봐요

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전면적 비례제, 연동형 비례제 제외 납득 어려워
위성정당 방지책과 함께 논의되어야
국회의원 기득권 축소와 함께 비례의석 중심의 증원 검토해야

지난 3/17(금), 국회 정치개혁특별위원회(이하 정개특위) 소위는 비례대표 50석 확대를 전제로 한 소선거구제 + 권역별·병립형 비례대표제와 소선거구제 + 권역별·준연동형 비례대표제, 현행 의석수 유지를 전제로 한 중대선거구제(도농복합선거구제) + 권역별·병립형 비례대표제를 전원위원회에서 논의할 것을 결의했다. 비례성과 대표성 확대라는 선거제 개혁의 원칙에 비춰 볼때 매우 미흡한 방안이다. 당초 정개특위가 논의하기로 했던, 개혁 방향에 가장 부합한다는 평가를 받는 전면적 비례대표제와 연동형 비례대표제가 제외되었기 때문이다. 두 안이 비례성과 대표성 강화라는 선거제 개혁 원칙에 가장 근접한 안임에도 전원위원회 논의 테이블에조차 올리지 않기로 제외한 것을 납득하기 어렵다. 비록 비례대표 50석 확대안이 반영되어 있긴 하나, 그조차도 과거로 회귀하는 병립형 비례대표제, 반쪽짜리 연동형 비례대표제를 전제로 하고 있고, 위성정당 방지대책이나 국회의원 기득권 축소 논의는 아예 제안되지 않았다. 그런데 국민의힘은 이 결의안조차도 의석수 확대를 거부하며 전원위원회 참여 재검토까지 운운하고 있다. 참여연대는 정개특위 전체회의와 전원위원회에서 유권자의 표심이 왜곡없이 의석수에 반영되고, 정치의 다양성을 보장함으로써 정치의 극단적인 양극화를 해소할 수 있도록 건설적인 수정안이 적극 제안되어야 한다고 본다.

대량의 사표를 양산할 수밖에 없는 단순다수제 지역구 선거와 달리 비례대표제는 정당득표율만큼 의석을 배분하므로, 비례 비율이 확대될수록 사표가 줄고 정당득표율과 의석간 비례성을 높일 수 있다. 그런점에서 3개안 모두 현행 비례대표 의석 비율을 보다 높이는 데에 방점을 둔 것은 그나마 다행이다. 하지만 비례의석과 지역구 의석이 독립적으로 계산되는 병립형 비례제가 연동형 비례제에 비해 비례성 강화 효과가 떨어진다는 것은 이미 확인된 사실이다. 권역별 비례제 또한 비례의석을 일부 확대해도 권역을 쪼갤수록 비례성이 악화된다는 점을 간과해서는 안 된다. 권역별 의석수가 줄어들수록 안정적으로 비례 의석 1석을 얻기 위한 최소득표율이 올라가 기득권 정당에 전적으로 유리하고, 소수 정당의 진입 가능성은 떨어진다. 이는 정치의 다양성 확보라는 개혁의 원칙에도 부합하지 않는다. 따라서 과거로 회귀하는 병립형은 제외하고, 권역별 비례제보다는 완전 연동형 비례제를 우선 검토하는 것이 필요하다.

그런데 이렇듯 개혁성이 불완전한 결의안마저도 국민의힘 김기현 당대표 및 주호영 원내대표는 사실상 거부하겠다는 입장을 밝혔다. 여태 선거제도 개혁의 원칙과 방안에 대해 뚜렷한 입장을 밝히지도 않다가, 자당 의원들이 상임위에서 야당과 논의를 통해 합의한 사항을 아예 걷어차겠다는 것은 선거제 개혁 논의를 원점으로 돌리고 선거제 개혁을 하지 말자는 것으로 심히 부적절하다. 국민의힘은 비례성과 대표성 보장이라는 선거개혁의 방향 속에서 전원위 논의에 적극 참여해야 한다.

지난 2/14(화), 정개특위가 발표한 정치개혁 국민 인식조사에서 국민 72.4%는 선거제도의 개편이 필요하다고 답했으나 국회의원 증원에 대해서는 29.1%만이 찬성했을 뿐이다. 선거제도 개혁이 필요하다는데 동의하지만 그 주체인 국회에 대한 불신이 크다는 것도 확인된 것이다. 이를 극복하기 위해서는 무엇보다 국회 스스로 책임있는 의정활동과 기득권을 내려놓는 결단이 필요하다. 그런 점에서 정개특위는 스스로 약속한 의원 특권 제한 방안과 아울러 민주적 공천 과정과 투명성을 보장하기 위한 논의도 반드시 병행해야 할 것이다.

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정개특위 소위 결의안 비례성·대표성 보장 어려워
민심 그대로 반영 위한 실효성 있는 개혁안 마련 필요

지난 3월 17일(금) 국회 정치개혁특별위원회 정치관계법개선소위(이하 정개특위 소위)는 국회의장 산하 헌법개정 및 정치제도 개선 자문위원회의 안을 수용한 ‘국회의원 선거제도 개선에 관한 결의안(이하 결의안)’을 채택하였다. 결의안에 담긴 내용은 ▲소선거구제+병립형 비례대표제, ▲소선거구제+준연동형 비례대표제, ▲도농복합형 중대선거구제+권역별 비례대표제 등 세 가지인데, 첫 번째와 두 번째 안은 의원 정수를 50명 확대하되 그 수만큼 비례대표 의원수를 늘리는 내용을, 세 번째 안은 의원 정수는 그대로 두되 대도시 선거구에서 3인 이상 10인 이하의 중대선거구를 도입하면서, 전체 지역구 의석수를 줄이고 그만큼 비례대표 의석수를 늘리는 내용을 담고 있다.

현행 국회의원 선거제도는 정당 지지율과 의석점유율간의 간극이 큰 불비례성을 내재하고 있고, 다수의 사표를 구조적으로 발생시켜서 제도개혁이 시급한 상황이다. 지난 21대 총선의 경우 33.35%의 득표율(비례대표 선거 결과 기준)을 기록한 더불어민주당이 총 의석 수의 약 60%인 180석을 차지한 반면에, 9.67%의 득표율을 기록한 정의당은 총 의석 수의 약 2%인 6석을 기록하는 등 민의의 왜곡 현상이 심각한 상황이다. 따라서 현재의 선거제도에서 비례성을 강화하여 다양한 계층의 목소리를 대변하고, 국회 구성에 있어 민의를 더욱 정확하게 반영해야할 필요성을 부인할 수는 없다. 그러나 현재 결의안에 담긴 세 가지 안은 우려되는 부분이 적지 않다.

먼저 ‘소선거구제+병립형 비례대표제’ 개편안의 경우, 비록 의원정수 확대를 통한 비례성 개선 효과를 기대할 수는 있겠지만, 기존의 준연동형 비례대표제에 비해서 비례성 기대효과가 적다는 점을 부인할 수 없다. 비례대표 비율이나 비례대표 의석의 획기적인 개선이 담보되지 않는다면 소선거구제+병립형 비례대표제로의 회귀는 퇴행으로 평가될 것이다. 우리 헌법은 제41조 제1항에서 보통, 평등, 직접, 비밀선거의 원칙을 정하면서, 제2항에서 국회의원 정수의 하한을 정하여 다양한 목소리가 국회 내에서 논의될 수 있도록 하였고, 제3항에서 비례대표제를 명시하여 민의의 정확한 반영을 도모하고 있다. 아울러 현행 헌법 체제에서 처음으로 치러졌던 1988년 총선 당시 국회의원선거법 제15조에서는 지역선거구와 비례대표의 비율을 3:1로 명시하고 있었다. 그러나 1988년 이후 지금까지 거대 양당은 자신들의 당리당략과 현역 지역구 의원들의 이기주의 등으로 인하여 지속적으로 비례대표를 축소해왔고 현재 그 비율은 5.4:1인 상황에 이르렀다. 연동형 비례대표제가 아니라, 병립형 비례대표제를 실시하고 있는 여타의 민주주의 국가들과 비교해서도 이 비율은 현저히 낮다. 대표적으로 지역구와 병립형 비례대표제를 실시하고 있는 일본은 289:176, 멕시코는 300:200, 대만은 73:40로 지역구와 비례대표 의석이 배정되어 있는데, 비추어 보면 적어도 지역구와 비례대표 비율이 2:1이 되어야 할 것이다.

다음으로 ‘소선거구제+준연동형 비례대표제’를 유지하는 안도 아쉬움이 적지 않다. 준연동형 비례대표제를 유지하면서 의석수 증원을 포함하는 것은 현행 공직선거법에 비해서 비례성 개선 효과가 기대되는 것은 물론이다. 다만 준연동형 비례대표제가 실효성 있는 제도가 되기 위해서는, 의미있는 위성정당 방지법안이 함께 구비되어야 할 것인데, 현재 국회 정개특위에서 생산적인 논의를 찾아보기 어렵다는 점을 지적하지 않을 수 없다. 위성정당 방지를 위한 실천적인 여야 전체의 합의는 2안 논의의 전제조건이 되어야 한다. 최소한 지역구 후보를 50%이상 공천하는 정당이 비례대표 후보를 공천하지 않을 경우, 일정 비율만큼 선거보조금을 감액하는 수준의 실효성있는 방안이 모색되어야 한다.

소선거구제의 유지를 전제로 하는 1안과 2안이 최소한의 의의를 갖는 것은 비례대표 50석 증원을 수용한데 있다. 그런데 국민의힘 지도부는 자당 의원 스스로가 함께 결의한 결의안을 3일만에 반대한다고 표명하고 있다는 점에서 개탄스럽다. 국회의장 자문위와 국회 정개특위에서의 논의에 대한 최소한의 존중도 없는 국민의힘 신임지도부의 태도에 대하여 깊은 우려와 유감 표명을 넘어 강력한 규탄을 하지 않을 수 없다.

‘도농복합형 중대선거구제+병립형 비례대표제 개편안’의 경우도 우려점이 적지 않다. 우선 현재 해당안은 단기비이양식 중대선거구제(단순다수제)를 전제하고 있는 것으로 보이는데, 이는 학계에서는 이론적으로, 해외에서는 실천적으로도 파산한 선거제도다. 단기비이양식 중대선거구제는 민의의 왜곡을 더욱 심화시킬 수 있다는 점에서 2024정치개혁공동행동은 단호한 반대의 의견을 표명한다. 만약 중대선거구제를 도입하려면 국회에 발의된 김상희 의원안, 박주민 의원안과 같은 정당명부식 중대선거구제나, 아일랜드·호주·몰타 등에서 채택하고 있는 단기이양식 중대선거구제가 도입되어야 할 것이다. 아울러 특별한 논거도 없이 대도시는 중대선거구제, 농산어촌은 소선거구제 유지라는 구조도 동의하기 어렵다. 지역소멸·지역위기의 목소리 앞에서 농산어촌에 대표성 위기를 해결하기 위하여 중대선거구제 도입이 더 필요하다는 목소리도 적지 않은 상황에서, 소선거구제를 전제한 논의는 현역 기득권을 지켜주기 위한 정치적 셈법에 근거한 것 뿐이다.

국회 정치개혁특별위원회는 지난 2023. 2. 14. 국회의원 선거제도를 비롯한 주요 정치개혁 이슈에 대한 “정치개혁 국민 인식조사” 결과를 발표하였다. 그 결과에서 국민의 10명 중 7명인 72.4%는 선거제도의 개편이 필요하다고 답한 것으로 드러났다. 선거제도 개편은 지역주의를 해소하고, 비례성을 확대하여 민의를 정확히 반영하며, 대결적인 정치구조를 완화할 뿐만 아니라, 소수의 목소리도 반영될 수 있도록 더욱 민주적인 방향으로 이루어져야 함은 두말할 필요가 없다. 2024정치개혁공동행동은 선거제도 개혁을 통해서 우리 사회의 민주주의를 더욱 민주화할 필요가 있다는 데 깊은 공감을 표하며, 위에서 지적한 우려사항을 충분히 숙려하여 3월 27일에 개최되는 국회 전원위원회에서 제대로 된 논의가 이뤄지길 바란다. 아울러 현재 국회가 논의를 독점하고 있는 선거제도 개혁 방안에 관해서 더 넓은 국민의 광장에서 소통하는 자세와 태도, 실천이 동반되어야 함을 다시 한 번 강조한다.

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오는 4월 10일 (월) 오후 1시, 국회 본청 앞 계단에서 정치개혁과 선거개혁을 위해 전국 695개 시민사회단체로 구성된 2024정치개혁공동행동은 정의당, 진보당, 노동당, 녹색당과 함께 정의당 이은주 의원 소개로 <국민과 함께 선거개혁! 전원위는 비례성과 대표성을 보장하라> 기자회견을 개최합니다.

국회의원 선거제도 개혁 논의를 위한 국회 전원위원회 회의가 4월 10일 오후 2시부터 진행될 예정입니다. 정개특위가 전원위원회에 제출한 세 가지 방안은 비례성과 대표성 확대를 위한 선거 개혁이라는 의지가 보이지 않고, 전원위원회 논의 방식으로 단일한 선거제 개편안을 여야가 합의할 수 있을지 미지수입니다. 더군다나 정개특위의 국민 공론조사는 조사를 위한 시작 단계에 이르고 있는 상황에서, 국회의장이 밝힌 로드맵상 현실적으로 국민의 의사를 선거법에 반영하기 어려워 보여 우려됩니다.

이에 2024정치개혁공동행동과 정의당, 진보당, 노동당, 녹색당은 국민 의사를 제대로 확인하고 반영하기 위한 절차는 후순으로 미루고 선거법 처리를 서둘러야 한다는 명목으로 전원위원회부터 진행하는 여야 국회를 규탄하고자 합니다. 또한 여야가 선거개혁의 원칙과 방향성에 대한 폭넓은 공감대를 이루고 비례성과 대표성 개선을 중심으로 논의할 것을 촉구하고자 합니다.

기자회견 개요

• <국민과 함께 선거개혁! 전원위는 비례성과 대표성을 보장하라> 기자회견
• 일시 장소 : 2023. 4. 10. (월) 13:00 / 국회 본청 앞 계단 
• 주최 : 2024정치개혁공동행동, 정의당, 진보당, 노동당, 녹색당
• 참가자
  • 사회 : 김준우 (민변 개혁입법특위 부위원장)
  • 소개의원 : 정의당 이은주 의원
  • 2024정치개혁공동행동 대표자
    • 한상희 (참여연대 공동대표)
    • 박석운 (한국진보연대 상임대표)
    • 김찬휘 (선거제도개혁연대 공동대표)
    • 좌세준 (민변 부회장)
    • 이양수 (민주노총 정치위원장)
  • 진보정당
    • 강성희 (진보당 국회의원)
    • 나도원 (노동당 공동대표)
    • 박제민 (서울녹색당 공동운영위원장)
  • 더불어민주당 의원(연대 발언)
  • 기자회견문 낭독

     ※ 현장 상황에 따라 참가자 및 발언 순서는 변동될 수 있습니다.

• 문의 : 참여연대 민선영 간사 (02-725-7104, [email protected])

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오늘(4/10) 오후 1시, 국회 본청 앞 계단에서 정치개혁과 선거개혁을 위해 전국 695개 시민사회단체로 구성된 2024정치개혁공동행동은 정의당, 진보당, 노동당, 녹색당과 함께 정의당 이은주 의원 소개로 <국민과 함께 선거개혁! 전원위는 비례성과 대표성을 보장하라> 기자회견을 개최했습니다.

국회의원 선거제도 개혁 논의를 위한 국회 전원위원회 회의가 4월 10일 오후 2시부터 진행됩니다. 그런데 정개특위가 전원위원회에 제출한 세 가지 방안은 비례성과 대표성 확대를 위한 선거개혁의 취지에서 보면 한계가 존재하며 일부는 역행하는 부분도 있습니다. 또한 정개특위의 국민 공론조사 역시 아직 조사를 위한 시작 단계에 머물러 있습니다.

이에 2024정치개혁공동행동과 정의당, 진보당, 노동당, 녹색당은 여야가 국민 의사를 제대로 확인하고 반영하여 선거개혁의 원칙과 방향성에 대한 폭넓은 공감대를 이루고, 비례성과 대표성 개선을 중심으로 논의할 것을 촉구했습니다.

기자회견문

국회는 비례성과 대표성을 증진하는 선거제도 개혁의 원칙에서 출발하라

국회의원 선거제도 개혁논의에 핵심적인 원칙은 각 정당의 이익이 아니라 표의 등가성, 비례성과 대표성을 강화하는데 있다. 기존의 선거제도는 정당지지율과 의석점유율간의 간극이 크고, 다수의 사표를 구조적으로 발생시켜왔기 때문에 민의를 제대로 반영하지 못했고, 유권자들의 정치에 대한 냉소와 불신을 가중시켜왔다. 그러나 오늘 국회 전원위원회에 제출된 ▲도농복합형 중대선거구제+권역별․병립형 비례대표제, ▲개방형 대선거구제 및 전국단위 병립형 비례대표제 ▲소선거구제 및 권역별․준연동형 비례대표제라는 세 가지 안은 공히 비례성과 대표성 강화라는 선거제도 개혁의 대원칙을 충분히 충족시키지 못하고 있다. 이에 우리는 다음과 같은 선거제도 개혁 논의의 원칙과 방향을 제시하고자 한다.

첫째, 비례대표 의석의 비율 법정화 및 확대는 선거제도 개혁의 첫걸음이다. 

먼저 현재 제출된 세 가지안은 모두 지역구와 비례의석의 비율에 관하여 어떠한 구체적인 언급도 없는 반면 국회의원 의석수는 300명으로 동결하는 것을 내용으로 한다. 국회의원 의석수 확대를 담은 다수의 법안이 발의되었음에도 3개안에 의석확대가 모두 빠졌다는 것은 유감스러운 일이다. 전체의석수 확대를 전제하지 않는다면, 비례의석 확대 없이 비례성과 대표성을 증진할 수 있는 방법은 대단히 제한적이다. 국회의원들은 지역구의 기득권을 보전하기 위하여 1988년 이래 지속적으로 비례대표 의원수를 줄여왔고, 이는 민의가 반영되지 못하는 국회 구성의 주된 원인 중 하나였다. 비례대표 선출 과정에 있어서 불투명성의 문제는 정당의 책임일 뿐, 비례대표제 자체의 결함이 아니다. 

결론적으로 국회는 향후 지역구와 비례대표의 비율을 명문화하고, 현재보다 비례대표 의석의 비율을 획기적으로 개선해야 할 것이다. 비례대표 의석 확대에 대한 우려는 정당의 공천 민주성 강화와 준-개방형 명부제 도입을 통해서 충분히 해결할 수 있다. 

둘째, 중대선거구제 도입은 도농차별 없는 5인 이상 선거구여야 의미가 있다. 

소선거구제로 인한 다수의 사표 발생을 줄이기 위해 중대선거구제를 도입한다면 제도설계에 만전을 기해야 한다. 현재 기초의회 선거에서 실시되는 2인 내지 5인 중대선거구제는 양당 독식의 구조를 안정적으로 재생산할 뿐 비례성 강화에 도움이 되지 않는다. 그러므로 국회는 중대선거구제 도입을 통해 비례성 개선을 도모한다면 최소 5인 이상의 선거구를 검토해야 할 것이다. 

아울러 중대선거구제 도입을 통해서 민의의 반영을 개선하려면 기존의 단순다수제에 기초한 중대선거구제가 아닌 정당명부식 대선거구제 또는 후보에 대한 선호도를 표시하는 아일랜드식 중대선거구제 도입을 검토할 필요가 있다. 한편 국회 전원위원회에 제출된 정당명부식 대선거구제에 관하여 선거관리위원회가 개표의 어려움을 들어 반대하는 것은 행정편의적 발상에 불과하며, 원활한 선거를 주관해야할 기관의 책임을 스스로 부정하는 태도이다. 

아울러 도농복합이라는 이름으로 농산어촌지역에서  중대선거구제를 전면 배제하는 것은 적절치 아니하다. 국회가 진정 농산어촌의 지역대표성을 보장하려면 전체 의석수를 확대하는 것이 타당하다. 

셋째, 준연동형에서 병립형으로의 회귀가 아니라 실천적인 위성정당 방지책이 필요하다. 

오늘 국회에 제출된 세 가지 안 가운데 두 안은 병립형으로의 복귀를 선언하고 있다. 지난 총선 당시 위성정당 창당 등으로 준연동형 비례대표제가 형해화 된 것은 사실이다. 그러나 이 문제는 실효적인 위성정당 방지방안을 통해서 해결할 일이지 병립형으로의 복귀를 통해서 해결될 문제가 결코 아니다. 지금 필요한 것은 제2의 미래한국당‧더불어시민당을 만들지 않겠다는 거대 양당의 결의이며, 섬세하고 정교한 제도적 방지책 마련을 위한 입법부의 역량이지 병립형으로의 퇴행이 아니다. 

넷째, 비례의석 확대 없는 권역별 비례제 도입을 우려한다. 

현재 국회에서는 권역별 비례대표제 도입은 지역분권과 대표성을 강화한다는 측면에서 비중 있게 다루어지고 있다. 그러나 권역별 비례대표제 도입의 가치에도 불구하고, 현행 47석의 비례대표의석을 그대로 둔 상황이라면 오히려 불비례성 강화로 이어질 수 있다. 특히 1안에서 제시된 권역별‧병립형 비례대표제 도입은 비례의석의 증가가 없다면 기존의 전국 봉쇄조항 3%를 훨씬 상회하는 실질장벽을 만든다는 점에서 최악의 안이 될 것이다. 

다섯째, 국회의 성별균형에 관한 개혁적 방안을 결의하라.

현재 21대 국회의 경우 비례대표 의원은 전체 47명 중 여성의원이 24명이나, 지역구 의원은 전체 253명 중 여성의원이 29명으로 11.5%에 불과한 실정이다. 21대 국회에서 여성의원 숫자는 20%가 되지 않으며, 이는 국제적 평균에도 미치지 못한다. 국가인권위원회는 작년 5월 국회의원 선거 및 지방의회의원 선거 후보자 추천시  비례대표 의석뿐만 아니라 지역구 의석에 대해서도 의무화하되 특정 성별이 전체의 10분의 6을 초과하지 않도록 할 것을 국회에 권고한 바가 있다. 우리는 현행 공직선거법상 존재하는 지역구 여성추천 노력규정과 선거보조금으로서는 성별 균형에 도달할 수 없다는 문제제기를 지속적으로 해왔다. 이제는 국회가 이에 응답하고 우리 사회가 성평등한 사회로 진일보하기 위해 지역구 의석에 성별균형을 포함하는 제도개선방안을 반드시 내놓아야 할 것이다.

오늘부터 국회 전원위원회가 4일간 개최된다. 우리는 유명무실한 규정이었던 전원위원회 규정을 통해서라도 국회에서 답보상태였던 선거제도 개혁 논의가 활성화되는 점은 환영한다. 그러나 공직선거법에 따라 국회의원지역구가 선거일 전 1년까지 확정되어야 한다는 점을 감안한다면, 국회 전원위원회가 오늘에서야 개최되는 것이 자랑스러울 일도 아니다. 또한 상기하였듯 3개 결의안이 비례성과 대표성 강화 차원에서 보면 한계가 있는 안이며 심지어는 역행하는 요소도 갖고 있는 만큼, 전원위원회가 이 3개 결의안에만 얽매여 논의의 폭을 스스로 제약해선 안된다. 오늘부터 시작되는 전원위원회에 참여하는 모든 국회의원들은 반성과 성찰의 자세에서 출발해야 할 것이며, 당리당략에 매몰된 정치적 공방과 무리한 언행이 아닌 진정성 있으면서 생산성 있는 태도로 회의에 임해야 할 것이다. 아울러 선거법 개혁 논의를 국회에서 독점하지 말고, 앞으로 다가올 공론화 조사 절차를 포함하여 더 많은 시민들과 소통하는 계획과 실천도 주문한다. 

2023. 4. 10. 

2024정치개혁공동행동 · 정의당 · 진보당 · 노동당 · 녹색당

기자회견 개요

• <국민과 함께 선거개혁! 전원위는 비례성과 대표성을 보장하라> 기자회견
• 일시 장소 : 2023. 4. 10. (월) 13:00 / 국회 본청 앞 계단 
• 주최 : 2024정치개혁공동행동, 정의당, 진보당, 노동당, 녹색당
• 참가자
  • 사회 : 김준우 (민변 개혁입법특위 부위원장)
  • 소개의원 : 정의당 이은주 의원
  • 2024정치개혁공동행동 대표자
    • 한상희 (참여연대 공동대표)
    • 박석운 (한국진보연대 상임대표)
    • 김찬휘 (선거제도개혁연대 공동대표)
    • 좌세준 (민변 부회장)
    • 이양수 (민주노총 정치위원장)
    • 정해랑 (주권자전국회의 공동대표)
  • 진보정당
    • 강성희 (진보당 국회의원)
    • 박제민 (서울녹색당 공동운영위원장)
  • 기자회견문 낭독

• 문의 : 참여연대 민선영 간사 (02-725-7104, [email protected])

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복수안 중 여론조사 ‘택일’ 방식은 제대로된 공론화 과정 아냐

선거제 개혁의 원칙부터 적극적인 국민 공론화과정 거쳐야

지난 6일(월), 국회 정치개혁 특별위원회(위원장 남인순 더불어민주당 의원, 이하 정개특위)가 1박 2일 워크숍 결과 합의된 선거제도 개혁 방향을 밝혔다. 그러나 발표된 브리핑 결과문에서는 당초 15억원의 예산까지 책정하였다며 진행하겠다던 공론조사에 대한 언급이 쏙 빠졌다. 선거제도 개혁 과정이 주권자 국민의 참여 없이 ‘그들만의 리그’로 전락하고, 국민들은 그저 논의과정을 지켜보고 결과를 수용하는 방식은 용납될 수 없다. 정치개혁의 성패는 얼마나 공론화가 이뤄지고 높은 수준의 사회적 합의가 이뤄지느냐 여부에 달려 있다. 2024정치개혁공동행동은 재발족한 작년 10월말 이후 기회가 있을때마다 정개특위와 국회에 선거제도 개혁과정에 시민이 참여할 수 있도록 범국민논의기구의 구성을 촉구한 바 있었다. 정개특위도 애초 공언대로 시민과 함께하는 선거제 개혁의 원칙을 천명하고, 국민 공론화 과정에 대한 구체적 로드맵을 밝혀야 한다.

6일 남인순 위원장이 밝힌 바에 따르면 정개특위는 ‘1박 2일 워크숍’을 진행하며 선거 결과의 비례성과 대표성을 높이고 국민이 수용 가능한 선거제도를 마련해, 지방소멸 대응·지역주의 완화·다양성을 증진하는 것이 선거제도 개혁의 중요한 목표라는 점에 합의했다고 한다. 우리나라 선거제도의 극심한 불비례성을 개선하고 대표성을 높인다는데에 이견이 있을 수 없다. 그러나 단순히 국회 안에서 복수의 안을 만든다음 여론조사를 통해 국민들의 의견을 듣는다고 해서, 그것을 국민이 수용한 선거제도로 간주할 수는 없다.  주권자 국민은 자신들의 대표를 선출하는 방법을 개혁하는데 있어서 논의과정에 참여하고, 의견을 피력하고, 촉구할 권리가 있다. 당초 정개특위 역시 이같은 공론화 필요성에 공감한다며, 일찍부터 국민공론조사를 위해 15억원 가량의 예산을 책정했다고 밝히기도 했다. 그러나 이번 워크숍 성과 브리핑에서 공론조사 관련 내용은 사라지고, 복수의 안 성안 후 대국민 여론조사 및 전문가 의견조사 방식만 포함된 것이다. 이런 방식으로는 선거제도 개혁 논의 과정에서 진정한  의미의 유권자 참여를 보장하기 어렵다.

비례성과 대표성이 높아지는 선거제도 개혁을 위해서는 지금이라도 당장 적극적인 시민들이 참여할 수 있는 공론화 과정을 마련해 사회적 토론을 시작해야 한다. 이를 통해 선거제 개혁의 필요성과 대원칙에서부터 국민적 이해와 공감대가 마련되어야 한다. 그런 후에야 대안으로 제시되고 있는 각 선거제도들의 장단점은 무엇인지, 바람직한 비례대표 선출 모델은 무엇인지 등 건설적인 논의가 가능해진다. 선거구 획정  법정기한을 지키는 것도 중요하지만, 충분한 공론화 과정을 거치지 않고 추진하는  선거제도 개편은 국민의 동의를 얻기 어렵다. 정개특위는 지금이라도 공론조사 등 공론화 과정에 대해 구체적인 로드맵과 일정을 공개하고, 즉각 공론화 과정을 추진해야 한다. 끝.

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선거법 개정안 분석과 선거개혁 방향 제시 위한 국회 토론회

2/22(수) 오후2시, 국회의원회관 제2세미나실

취지 및 목적

오는 2023년 2월 22일(수) 오후 2시, 국회의원회관 제2세미나실에서 정치개혁, 선거제 개혁을 위해 692개 노동·시민단체가 모여 활동하고 있는 2024정치개혁공동행동은 더불어민주당 김영배 의원, 이탄희 의원, 국민의힘 최형두 의원, 정의당 심상정 의원과 공동주최로 “선거제 개편, 어디까지 왔고 어디로 가야하나?” – 선거법 개정안 분석과 선거개혁 방향 제시 위한 국회 토론회를 개최합니다.
22대 국회의원선거 선거구 획정을 위해 올해 4월 10일까지 공직선거법 개정이 필요한 가운데, 국회 정치개혁특별위원회는 2월 중 복수의 선거제 개편안을 마련하고 국회의장도 3월 중 국회의원 전원으로 구성된 전원위원회를 열어 선거법 개정을 마무리짓겠다고 선언했습니다. 또한 여야 141명 국회의원이 참여하는 초당적 여야 정치개혁 모임이 구성되며 선거제 개편 논의가 가속화되고 있는 상황입니다. 현재 국회에는 수많은 공직선거법 개정안들이 연일 발의되고 있습니다.
2024정치개혁공동행동은 국회의원 정수 확대와 정당득표율과 의석수 간 비례성을 높이고 선거제 개편 논의에서 국회가 국민의 의사를 반영하는 절차를 마련해야 한다고 주장해왔습니다. 이는 민주국가에서 게임의 룰인 선거제도가 결과로서 민의를 얼마나 반영하고 있는지를 넘어 그 과정에서도 시민의 목소리를 얼마나 반영하고 있는지도 중요하기 때문입니다.
따라서 이번 토론회를 통해 현재 국회에 발의된 선거법 개정안들에 대한 분석과 시민사회가 바라본 이 개정안들에 대한 평가를 나누고, 시민사회의 선거제 개혁 원칙을 제시하며 각계 의견을 나누는 토론회를 개최하고자 합니다.

토론회 개요

• 제목 : “선거제 개편, 어디까지 왔고 어디로 가야하나” – 선거법 개정안 분석과 선거개혁 방향 제시 위한 국회 토론회
• 일시 : 2023년 2월 22일 (수) 오후 2시 ~ 4시
• 장소 : 국회의원회관 제2세미나실
• 공동 주최 : 더불어민주당 김영배, 이탄희 · 국민의힘 최형두 · 정의당 심상정
• 2024정치개혁공동행동
• 프로그램
  • 좌장 : 한상희 2024정치개혁공동행동 공동대표, 참여연대 공동대표
  • 발제
    • 21대 국회에 발의된 선거법 개정안의 현황 및 분석 / 김형철 한국선거학회 회장
    • 2024정치개혁공동행동이 바라본 선거법 개정안 평가 및 국민 참여 논의 방안 제시 / 김찬휘 선거제도개혁연대 공동대표
  • 토론
    • 김준우 민주사회를 위한 변호사모임 개혁입법특위 부위원장
    • 양이현경 한국여성단체연합 공동대표
    • 이양수 민주노총 부위원장
    • 유성진 참여연대 의정감시센터 소장

※ 참가자는 변동될 수 있습니다.

보도협조 [원문보기 / 다운로드]

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국회의원 증원 및 지역구:비례대표 의석 비율 2:1로 비례성 높여야

선거제 개편 논의 충분한 공론화 과정과 국민 참여 보장해야

2023년 2월 22일 오후 2시, 국회의원회관 제2세미나실에서 정치개혁, 선거제 개혁을 위해 692개 노동·시민단체가 모여 활동하고 있는 2024정치개혁공동행동은 더불어민주당 김영배 의원, 이탄희 의원, 국민의힘 최형두 의원, 정의당 심상정 의원과 공동주최로 “선거제 개편, 어디까지 왔고 어디로 가야하나?” – 선거법 개정안 분석과 선거개혁 방향 제시 위한 국회 토론회를 개최했습니다.

이번 토론회는 현재 국회에 발의된 선거법 개정안들에 대한 분석을 통해 시민사회의 평가 의견을 나누고, 2024정치개혁공동행동의 선거제 개혁 원칙을 제시하기 위한 자리로 마련되었습니다. 토론회는 한상희 2024정치개혁공동행동 공동대표가 좌장을 맡았으며, 김형철 한국선거학회 회장과 김찬휘 선거제도개혁연대 공동대표가 발제하고, 김준우 민변 개혁입법특위 부위원장 · 양이현경 한국여성단체연합 공동대표 · 이양수 민주노총 부위원장 · 유성진 참여연대 의정감시센터 소장이 토론에 참여했습니다.

첫 번째 발제에 나선 김형철 한국선거학회 회장은 21대 총선 결과를 바탕으로 선거불비례성을 확인할 수 있는 갤러거 지수를 구한 결과 21대 총선의 선거불비례성이 민주화 이후 가장 높았다고 지적하며 그 원인으로 첫째, 비례대표의석과 지역구의석의 불균형을 지적했습니다. 300석 중 15.7%에 해당하는 47석의 비례대표의석으로는 비례성을 높이기 어려워 적어도 25%에 해당하는 75석이 비례대표의석이 되어야 한다고 주장했습니다. 둘째, 정당득표수가 의석수로 전환될 때 50%만을 할당하는 준연동형 비례대표제로는 비례성 향상의 한계를 겪을 수밖에 없다는 것입니다. 더욱이 47석 중 30석에만 적용하므로, 이같은 선거제도의 한계는 거대정당이 위성정당을 선택하는 원인이 되었다고 진단했습니다.

이어 현재 국회에서 논의되고 있는 선거제 개편의 주요 쟁점인 중대선거구제에 대해서는 단기비이양식이 아닌 단기이양식을 채택해야 비례성과 대표성을 향상시킬수 있고 보았습니다. 권역단위로 의석수를 할당하고 정당득표에 따라 의석수를 배분받는 권역별 비례대표제의 경우 전국이 아닌 권역의 지역대표성이 과다대표될 수 있다는 점, 이로 인해 계층/계급, 직능, 세대, 여성 그리고 사회적 약자 등 정치적 경쟁 과정에서 불평등한 조건에 의해 대표되지 못한 전국적인 이해와 요구가 과소대표된다는 점에서 숙고가 필요하다고 주장했습니다.

또한 유권자가 직접 정당 후보자를 선택하는 개방형 명부제보다는 현행 폐쇄형 명부제를 혼합한 가변형 명부제의 도입이 필요하다고 했습니다. 개방형 명부제는 인물 정치, 후원주의 정치를 강화할 수 있어 유권자가 정당과 후원자 중 하나를 선택할 수 있는 가변형 명부제가 도입된다면 정당 책임정치의 가능성도 높일 수 있다고 제언했습니다.

두 번째 발제를 맡은 김찬휘 선거제도개혁연대 공동대표는 현재 국회에 발의된 선거법 개정안들에 대한 2024정치개혁공동행동의 종합적인 평가를 밝혔습니다.

첫째, 김성원 의원 등 대부분의 국민의힘 의원들이 발의한 준연동형 비례대표제 폐지 및 병립형으로 회귀하는 개정안은 선거제 ‘개악’이며, 이에 강력히 규탄한다고 밝혔습니다. 병립형 비례대표제를 채택한 OECD 국가 중에서도 극히 낮은 비례대표의석 비율을 가진 한국으로서는 전면 비례대표제로 이행하지 못한다면 비례 의석 비율이라도 늘어나는 것이 ‘최소한의’ 제도 개혁이라고 덧붙였습니다.

둘째, 최인호, 김영배, 민형배 의원 등 현행 선거제에 각기 다른 변화를 주더라도 준연동형 비례대표제를 유지하는 안은 위성정당을 제도적으로 막을 방법이 없으므로, 지역구 공천 비율에 준하는 비례대표 명부의 제출이 없을 때 선거보조금을 깎는 방식이 현실적 방안이 될 수 있다고 주장했습니다.

셋째, 김상희, 박주민, 이탄희 의원안은 각기 다른 표현을 쓰고 있지만 사실상 기존의 지역구처럼 비례성 없는 소선거구제나 비이양식 중대선거구제가 아닌 ‘권역별 개방형 정당명부식 비례대표제’를 도입하고 있다며 현행 선거제보다 비례성이 높아진다는 장점이 있다고 보았습니다. 그러나 선거구를 권역별로 잘개 쪼개고 있기 때문에 법적 봉쇄조항보다 자연적 봉쇄조항이 상승하여 소수정당의 진입이 훨씬 어려워진다고 지적했습니다. 이를 보완하기 위해서는 권역을 고의적으로 쪼개지 말거나, 조정의석에 적용되는 법적 봉쇄조항의 하향이 필요하다고 제언했습니다. 또한, 박주민 의원안의 경우 개방형 명부를 도입하고 있어 여성 당선자가 줄어들 가능성이 있으므로, 폐쇄형 명부에서 홀수 번호에 여성을 할당하거나, 권역을 개방형으로 하되 조정의석에서 여성할당제를 도입하는 방법 등을 제시했습니다.

넷째, 소선거구제를 유지하더라도 연동형 비례대표제를 도입하는 이은주 의원안은 의원정수를 360석으로 확대하고, 지역구 의석과 비례대표 의석을 각각 2대 1인 240석과 120석으로 배정하여 지역구 의원의 반발을 최소화하면서 비례성 있는 선거제도를 만들 수 있다는 장점을 있다고 보았습니다. 그러나 준연동형 비례대표제를 유지하는 안과 같이 연동형 비례대표제는 위성정당의 가능성을 배제할 수 없고, 봉쇄조항의 하향 없이 소수정당의 진입 가능성을 보장하기 어렵다고 평가했습니다.

마지막으로, 한국의 국회의원 수는 OECD 36개국 기준 33위에 해당해 평균 수준으로 끌어올리기 위해서는 최대 500명 정도까지 증원이 필요하다고 강조했습니다. 나아가 국회의원들만의 협소한 논의가 아닌 모든 국민이 선거제 개편에 참여하는 절차와 과정이 필요하다며, ‘국민 공론화위원회’를 반드시 구성해야 한다고 피력했습니다.

두 발제가 끝난 뒤 토론이 이어졌습니다. 먼저 김준우 민변 개혁입법특위 부위원장은 다양한 선거법 개정안을 평가할 때 현행 선거제보다 표의 등가성, 비례성, 대표성을 증진하는데 기여하는지가 1차적 기준이 되어야 한다고 주장했습니다. 병립형 비례대표제로 회귀할거라면 비례대표 비율이 1대1은 되어야 준연동형 비례대표제에 준하는 비례성이 확보될 수 있으며, 적어도 대만과 멕시코의 사례를 보더라도 1.5:1 또는 2:1 수준은 되어야 타당하다는 것입니다. 중대선거구제를 도입하더라도 단기이양식/선호투표제가 도입되어야 의미가 있을 것이며, 준연동형 비례대표제를 개선하기 위해 권역별 비례대표제를 도입할 경우 지역대표성이 이중대표될 수 있다는 점에 공감했습니다.

양이현경 한국여성단체연합 공동대표는 21대 총선 당시 각 정당은 여성 공천 비율을 최소한 30%까지 확대하겠다고 약속했으나, 더불어민주당 12.65%, 미래통합당(현재 국민의힘) 10.97%로 형편 없는 수준이었고, 정의당만 가까스로 20.78%를 기록했다며 이는 심각한 정치적 퇴행이라 지적했습니다. 선거제 개편을 논의할 때마다 성별균형 문제는 항상 부차적 문제로 치부되어 왔는데, 이번 논의 과정에서도 반복되고 있다는 점에 큰 우려를 표했습니다. 모든 선거제도 개정안들이 논의될 때 성별균형, 세대 편중 등에 어떤 영향을 미칠 것인가에 대해 분석하고 평가해야 한다고 했습니다. 현재 발의된 개정안 중에서는 이은주 의원안이 비례대표 의석을 획기적으로 확대해 긍정적이나 현실화 가능성이 낮다고 평가했습니다. 이에 국회의원 증원을 통한 비례의석의 확대, 성별 불균형 해소를 위해 지역구 공천시 특정 성이 60%를 넘지 않도록 하는 법 개정이 필요하다고 주장했습니다.

이양수 민주노총 부위원장은 현행 승자독식 선거제도로 평가 받는 소선거구 단순다수대표제와 병립형 비례대표제는 폐지되어야 한다고 주장하며, 정당 득표가 온전하게 의석으로 치환되도록 개혁되어야 한다고 말했습니다. 또한 노동, 농민, 여성, 빈민, 청년 등이 의석의 절반 이상을 차지해야 비례성이 있다고 볼 수 있고, 법적 봉쇄조항을 폐지하거나 하향하고, 선거구획에 따른 자연적 봉쇄조항을 최소화해야 한다는 점에 공감했습니다.

유성진 참여연대 의정감시센터 소장은 선거제 개선의 핵심목표는 비례성 증진과 이를 통한 국회 내 정당 구성의 다양화에 있어야 하며, 비례대표 의석의 확대와 완전 연동형 비례대표제의 도입이 필요하다고 주장했습니다. 이를 위해서는 현재 정당의 비례대표 명부 작성 과정의 투명성을 높이기 위한 제도 개선이 함께 이뤄져야 한다고 제언했습니다. 또한 비례대표 의석을 확대하려면 국회의원도 증원도 불가피하다고 덧붙였습니다. 또한, 국회에 발의된 개정안들은 국회의원들과 정당의 이해관계를 반영한 까닭에 유권자가 이해하기 쉽고 단순한 방안보다는 복잡한 세부 사항을 담고 있어 유권자들의 혼란을 불러일으키기 쉽다며, 국회 내부의 논의로 단기간에 개선안을 마련하기보다 쟁점 사안을 중심으로 폭넓은 공론화 과정이 무엇보다 필요한 상황이라고 피력했습니다.

모든 발제와 토론에서 공통적으로 언급된 것은 국회의원 증원과 비례대표 의석의 대폭 확대, 이를 위해 국회가 나서서 국민적 의사를 수렴하기 위한 절차를 마련해야 한다는 것이었습니다. 마지막으로 한상희 공동대표는 선거제 개편 논의에 앞서 선거의 주역이 누구인지 되새겨볼 필요가 있다며, 공고한 양당체제 하에서 그 외 정당들은 군소정당도 아닌 미세정당 수준이 되어버렸다며 더 많은 정당이 선거에 참여할 수 있는 기회를 마련해야 한다고 의견을 덧붙였습니다. 나아가 선거개혁은 시민사회의 목소리가 클 수록 제대로 된 개혁이 이뤄질 수 있다며 2024정치개혁공동행동도 이러한 각오를 다져야 한다는 말로 토론회를 마무리했습니다.

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토론회 개요

• 제목 : “선거제 개편, 어디까지 왔고 어디로 가야하나” – 선거법 개정안 분석과 선거개혁 방향 제시 위한 국회 토론회
• 일시 : 2023년 2월 22일 (수) 오후 2시 ~ 4시
• 장소 : 국회의원회관 제2세미나실
• 공동 주최 : 더불어민주당 김영배, 이탄희 · 국민의힘 최형두 · 정의당 심상정
• 2024정치개혁공동행동
• 프로그램
  • 좌장 : 한상희 2024정치개혁공동행동 공동대표, 참여연대 공동대표
  • 발제
    • 21대 국회에 발의된 선거법 개정안의 현황 및 분석 / 김형철 한국선거학회 회장
    • 2024정치개혁공동행동이 바라본 선거법 개정안 평가 및 국민 참여 논의 방안 제시 / 김찬휘 선거제도개혁연대 공동대표
  • 토론
    • 김준우 민주사회를 위한 변호사모임 개혁입법특위 부위원장
    • 양이현경 한국여성단체연합 공동대표
    • 이양수 민주노총 부위원장
    • 유성진 참여연대 의정감시센터 소장

※ 참가자는 변동될 수 있습니다.

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김진표 국회의장 산하 ‘헌법개정 및 정치제도 개선 자문위원회(이하 자문위)’가 선거제도 개편 관련 자문의견 3개안을 국회 정치개혁특별위원회(이하 정개특위)에 제출한 것으로 알려졌다. 주목할 만한 것은 3개 안 중 2개안은 비례성 확대를 위해 비례대표 의석수를 50석 확대할 것을 제안하고 있다는 점이다. 이는 곧 의원정수를 기존 300명에서 350명으로 증원하자는 것을 의미한다. 2024정치개혁공동행동은 그간 우리 국회의 극심한 불비례성을 개선하고 대표성을 강화하기 위해서는 의원정수 확대가 반드시 필요하다고 주장해왔다. 이런 점에서 국회의장 자문위가 의원정수 확대안을 제안한 것은 그 의미가 적지 않다. 국회는 의원정수 확대 없이는 선거제도의 근본적인 개혁이 불가능하다는 점을 직시하고, 국민공론화 과정을 통해 적정한 의원 정수 확대 규모를 논의해야 한다.

국회의장의 의원 정수 확대 제안, 선거제 개혁의 실마리 될 수 있어

자문위가 권고한 3개안은 각각 1) 지역구 소선거구 – 병립형 비례제, 2) 지역구 소선거구 – 권역별 준연동형 비례제, 3) 지역구 복합선거구(중대선거구+소선거구) – 권역별 개방형 명부 비례제 등을 담고 있다. 이와 함께 위성정당 방지를 위해 지역구 선거 참여 정당의 비례명부 제출 의무화, 개방형 명부제 등도 언급하고 있다. 이는 전혀 새로운 논의들이 아니며 비례성과 대표성의 증진이라는 선거제도 개혁의 원칙을 위해 국민과 함께 검토되어야할 제안들이다. 현재 국회에도 30석을 증원하는 더불어민주당 이탄희 의원안, 김영배 의원안, 고영인 의원안과 60석을 증원하는 정의당 이은주 의원안 등 여러 법안들이 계류되어 있는 상황이다. 다만, 완전 연동형이 아닌 권역별 준연동형과 과거로 회귀하는 병립형 비례제, 도농복합형(지역구 복합선거구)는 대표성과 비례성의 증진이라는 목표를 달성하기 어려운 만큼 완전 연동형과 단기이양식 중대선거구제를 함께 검토할 필요가 있다.

우리나라는 인구 대비 의원수가 선진국 대비 지나치게 적어 대표성이 떨어지고, 지역구 중심의 비례성이 낮은 선거제도로 인해 대규모 사표 발생 및 표심 왜곡 현상이 있어왔다. 지역구를 획기적으로 줄이기 어려운 상황에서 비례성을 높이기 위해서는 의원정수 확대가 필요하다는 것은 학계에서 이미 폭넓은 합의기반을 가지고 있다. 인구 증가는 물론이고, 국회가 심사 및 감독해야 할 국가 예산은 민주화 이후 1988년 18조 원 규모에서 올해 639조 원 규모로 약 35.5배, 13대 국회에서 938건에 불과했던 발의 법안 수는 20대 국회 2만4천여 건으로 25.7배 늘었다. 정부조직 또한 과거와 비교할 수 없을 정도로 커지고 복잡해져왔다. 그러나 같은 기간 의원 수는 고작 1명 증가에 그쳤다. 선거제도 상의 모순을 풀기 위함은 물론, 국회가 본래의 책무를 제대로 수행하기 위해서도 의원 정수 확대는 더이상 피할 수 없는 과제다.

의원 정수 확대는 학계에서도 합의된 방향, 국민 공론화 시작해야

그간 거대 양당은 국민 여론의 반대를 핑계대며 국회의원 정수 확대 논의 자체를 금기시 해왔다. 국민들을 설득하기 위한 시도 또한 없었다. 최근 정개특위 의뢰로 진행된 설문조사에서는 국민의 29.1%가 의원정수 확대 주장에 동의한다고 응답한 바 있다. 반대하는 여론이 더 많은 것은 사실이나, 지난 국회 선거제도 개편 당시에 비해 보면 괄목할만큼 높아졌다는 점 또한 주목해야 한다. 국회는 국민의 반대 여론에 기대어 정수 확대 논의를 회피할 것이 아니라 전향적 자세로 의원정수 문제에 대한 공론화에 나서야 한다.

논평 [원문보기/다운로드]

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