한국 사회적경제 생태계 조성 현황 및 전망 

이은애 | 서울시 사회적경제지원센터 센터장

불평등 국가 대한민국, 경제민주주의 확장 위한 사회적경제에 주목하다 

2008년 이후 세계경제는 장기적 경기침체와 양극화로 몸살을 앓고 있다. 한국 경제 역시 올해 성장률 3%를 전망한 한국은행의 발표가 최대치가 될 것이며, 세계 4대 불평등 국가라는 오명을 쓴 채 저성장기의 고착과 양극화 심화라는 이중적 과제를 풀어내야 하는 상황을 맞고 있다. 여기에 저출산·고령화로 인한 인구절벽 시대의 도래까지 전망되는 상황이어서 향후 경제전망은 어둡기만 하다. 이에 문재인 정부에서는 과거의 수출주도 성장과 부채주도 성장의 한계를 제기하며, 새로운 발전 패러다임으로 소득주도 성장론을 통한 시민들의 생활경제 활성화와 중소기업·벤처 중심의 혁신경제 성장 등을 조화시키는 네바퀴 경제론을 펼치고 있다.

이러한 경제적, 사회적 위기에 대한 해법으로 ‘사회적경제’에 대한 관심은 더욱 커지고 있다. 사회적경제는 이윤 극대화를 최고의 가치로 두는 시장 경제와 달리, 사람의 가치를 우위에 두고 시민들의 필요에 기반하여 시민들의 연대적인 공동생산과 소비, 재투자의 순환구조를 만드는 호혜성의 경제를 말한다. 이러한 과정에서 커뮤니티가 요구하는 재화의 혁신적 공급은 물론 노동시장에서 배제되기 쉬운 취약계층의 일자리 질 제고, 커뮤니티 내의 재분배성을 높여 양극화 해소에 기여하고 경제민주화를 확장시키리라는 기대를 받고 있다.

이러한 환경에서 서울을 비롯한 지방자치단체들과 지역별 사회적경제연대체들이 중심이 되어 과거 중앙정부들이 가졌던 ‘한시적 창업비용 지원을 통한 개별기업 자립촉진과 고용복지 성과달성’의 정책패러다임을 ‘사회 제 주체 간의 호혜성에 기초한 연대로 지속가능한 사회적경제 생태계 조성’으로 변화시키는 정책혁신을 이루고, 문재인정부의 정책기조로 자리 잡게 하는 성과도 보이고 있다.

이에 본고에서는 지난 6년간 추진된 사회적경제 생태계 조성 전략의 타당성 및 정책수단의 변화도(input)뿐 아니라 사회적경제의 지속가능성과 연대 기반 강화정도(output), 사회적경제를 통한 시민들의 생활문제 해결과 경제민주화 기여도(outcome)에 대한 개략적인 평가와 전망을 정리해보고자 한다.

사회적경제 공유자원망 구축 및 호혜적 거버넌스를 통한 생태계 조성 전략을 도입하다

사회적경제 생태계 조성 전략 타당성 및 정책수단의 변화(input)

지난 2011년 이후 충남과 서울을 시작으로 다수의 지방자치단체들에서는 민관 합의과정을 통해 ‘시민의 주도적 참여와 사회·경제·문화적 수요에 기반 하여 운영되는 사회적경제 조직들을 통하여 사회문제의 혁신적 해결과 커뮤니티별 순환경제가 정착되도록(목적) 다양한 사회주체 간의 연대와 공동책임 하에(원칙) 사회적경제의 지속가능한 생태계를 조성(과제)’하는 방향으로 정책패러다임의 전환을 주도하기 시작한다. 

또한 선진 도시와 비교할 때 국내 사회적경제 조직간 연대경험이 취약한 바, ‘사회적경제 생태계 조성 시 사회적 자본 확충과 활용이 가능하도록 4대 공유자원망(협동사업망, 인재, 사회적 금융자본, 판로)을 구축하고 민민‧민관 거버넌스를 통해 정책을 공동생산’함으로써 시민사회의 역량강화와 보충성의 원리가 실현되도록 추진전략을 구현해 오고 있다.

또한 이러한 정책기조에 걸맞은 정책수단의 개발 및 효과 검증이 중요한데, 서울시를 비롯한 지자체들에서는 과거 97%에 달했던 인건비 중심의 직접지원 비중을 40%대까지 축소시키는 대신 사회적경제 기업의 생애주기별 수요에 부응하는 다양한 정책수단들-협동클러스터 조성 및 공유자산화, 지역의제 혁신사업 지원, 협동화 사업지원, 사회적경제특구, 인재양성 로드맵 수립과 교과과정 개발보급, 사회투자기금 조성 및 상호부조기금 촉진, 사회책임구매 확대 등-을 개발 보급하여 기업의 만족도와 연대기반을 높였다.

사회적경제의 혁신프로젝트 추진을 위해서는 ‘사회적 가치창출에 따르는 리스크를 분담하는 인내자본이자 다양한 고관여 경영지원’이 가능한 사회적 금융의 활성화가 생태계 조성 시 필수요소이다. 지난 10여 년 간 국내에서 사회적 금융 성격으로 운용된 자본규모는 약 1,300억원 정도이다. 이중 민간 출연 자본은 200억원 규모로 미약하나 윤리적 자산투자가들의 출현을 이끌었다는 점에서 의의가 크다. 이외 500억원대의 서울시 사회투자기금 및 미소금융 등 공공재원이 85%를 차지하고 있다. 사회적경제 기업들의 재원조성으로 운영되는 상호부조기금도 40억원 규모로 성장 중이나 결손 시 공동분담까지는 불가능한 상황이어서 국내 사회적금융의 재원 다각화 및 상호부조성 제고의 과제가 제기되고 있다.

또한 시장조성 측면에서는 2014년 도입된 『서울시 사회적 가치 증대를 위한 공공조달에 관한 조례』를 통해 2017년 연간 1천억원 규모의 사회적경제 공공구매가 추진되고, 공공조달에 신규로 참여하는 사회적경제 기업의 확대는 물론 참여기업의 평균 매출도 2년 새 132%로 신장되는 성과도 보여주었다. 이를 근거로 타 지자체로 확산되거나 국회에서 우선구매촉진법 제정 논의를 이끌어 내는 성과로 이어지고 있다.

이렇듯 생태계 조성에 필요한 정책수단의 변화(input)는 일단 성공적이었다고 평가된다. 이에 새정부의 사회적경제 정책과제로, 첫째, 지자체 수준에서 검증된 정책 내용과 민관 거버넌스 과정을 제대로 이해하고 17개 시도협의체와 같은 확산구조를 마련하며 둘째, 관련 법제도 정비를 추진하고 셋째, 새정부의 100대 국정과제와 연계한 분야별 사회적경제 성장지원 전략을 수립하는 과정이 요구된다.

사회적경제의 지속가능성과 연대기반 강화(output)

2016년 말 현재 전국의 사회적경제 기업은 1만4,948개소이고 고용인원은 9만1,100명 규모여서, 6년 전과 비교할 때 7배 가까운 양적 성장을 보이고 있다. 한편 신생 협동조합의 높은 휴면율(60%)을 고려할 때 사회적경제의 실규모는 8천여 개에 그쳐 정책수립 시에는 이를 공식 집계로 삼는 것으로 전환할 필요가 있다.

결국 지난 6년은 간접적 생태계 조성전략으로의 전환기이자, 국내 사회적경제의 역사상 가장 양적 팽창이 두드러진 시기이기도 하였다. 사회적경제의 양적 팽창은 2013년 말 협동조합기본법 시행 이후 소규모 신생 협동조합들이 주도했다. 그러나 사업적 준비가 부족한 신생 협동조합의 휴면율이 높고, 80%를 차지하는 사업자조합들이 택시쿱 사례처럼 소상공인 및 프리랜서들의 문제를 해결하는 과정도 이제 시작단계를 보이고 있다.

2010년 이전 설립된 사회적경제 기업들의 경우, 국내의 대표적 시민사회단체들의 참여와 사회문제 해결경험을 바탕으로 인큐베이팅되어 비교적 높은 사회적 관계망과 R&D 역량을 보유할 수 있었다. 이에 이들이 분야별 리딩 기업의 위치를 점하며 연대체들을 이끌고 있다. 반면 중산층 붕괴와 사회서비스 소비자지원제도의 발전이 더딘 환경이 지속되는 가운데 초기 기업들의 규모 있는 성장은 지체되고 있다.

사회적경제 선진국에서는 경험을 통해 사회적경제의 성장 생태계를 조성하는데 최소 30년 이상 누적의 시간이 필요하다고 설명하고 있다. 이런 관점에서 한국은 여전히 생태계 조성의 초기 국가이다. 이렇듯 기반 조성이 취약한 한국에서 시민들이 비즈니스 역량이나 사회적 수요 검증, 그리고 커뮤니티 내 출자·소비망을 확보하지 못한 채로 무작정 사회적경제 창업에 나서도록 설립지원 중심의 정책을 지속하는 게 옳은지 재검토가 필요한 때다. 사회적경제의 실체를 보여주며 필요와 유용성을 설득해야 했던 시기는 지났다.

다행인 것은 평균 5년의 재정지원을 받으며 성장기를 준비할 수 있었던 자활기업과 사회적 기업의 지속율이 90%대를 보이고, 인건비 지원중단 이후 지원대상자의 고용지속율도 60%대를 유지하고 있다는 점이다.

사회적 기업의 고용의 질 연구 결과, 임금은 도시근로자 평균 급여의 70% 수준을 보이고 있다. 취약계층의 경우에는 이전 소득이나 동종 업종 영리기업 급여와 대비해 20% 정도 향상된 것으로 나타나고, 사회보험 가입율도 94% 수준으로 일반기업 평균을 30% 상회하고 있다. 또한 한국노동연구원(2015)이 사회적경제 기업에 종사하는 근로자들의 주관적인 고용의 질을 조사한 바에 따르면 임금과 사회보험 등 근로조건 외에 자율과 권한, 민주적 운영과 협력 문화, 공정성 지표 등에서 높은 만족도를 보이고 있는 것으로 나타났으며, 특히 취약계층 종사자의 만족도가 좀 더 높게 나타났다. 

사회적경제의 정책변화가 이끈 연대기반의 구축을 보여주는 우수사례로는 서울 광진구 사회적경제가 주도한 시민자산화를 들 수 있다. 광진주민연대라는 풀뿌리 시민사회연대체 활동조직이 지역중간지원조직 역할을 수행하는 가운데, 광진구의 사회적경제 조직들은 자치구 사회적경제 생태계조성사업 3년과 자치구 지원센터 설립, 사회적경제 돌봄특구 의제화를 통한 이업종 연대사업을 도모하였고 2017년 36억 원의 공동자산투자를 통해 공유형 사옥을 매입하는 성과를 도출하였다. 

특히 사회적경제의 생태계 조성전략에 능동적으로 나선 서울의 변화는, 2012년 7월 시작되어 현재까지 운영 중인 ‘서울시 사회적경제 민관정책협의회’라는 수평적 민관거버넌스를 통해 사회적경제 정책에 대한 기본계획과 연간 사업 및 예산에 대한 공동생산을 실천한 협치의 산물이어서 그 의미가 크다 하겠다.

반면 서울시 사회적경제 부문별 협의체들과 이들의 ‘네트워크의 네트워크’인 서울시 사회적경제네트워크의 기업회원 조직화율이 5%(2013년)에서 25%(2016년) 정도의 증가에 그치다보니 사회적경제 상호부조기금 조성이나 상호거래의 규모 있는 실천 등을 이끄는 자조적 연대망 구축은 여전히 부족하다는 평가를 받고 있다. 지속적인 거버넌스 활동과 협동화사업 기조로 민간의 연대와 공유자원망 형성의 당위성은 공감하나, 제도별 정부정책 교섭을 위한 연대체 활동이 주를 이루는 가운데 제도가 만든 조직유형별 칸막이를 내면화하며 포괄적이고 사업적인 연대로 나아가지 못하고 있는 것이다. 이러한 상황이 지속될 경우에 공공의 빠르고 다양한 지원이 오히려 사회적경제 조직들에 무임승차 문화를 가속화시킬 위험이 존재한다. 향후 민관의 정책은 사회적경제 조직들 간의 사업연합을 중심으로 ‘비분할 공유자산화 확대’ 추진에 집중 투자할 필요가 있다.

생활문제 해결과 경제민주화 확장에 대한 기여(outcome)

또한 생태계 조성은 그 자체가 목적이라기보다는, 이를 통해 사회적경제가 시민들의 생활문제 해결과 경제민주화 확장에 얼마나 기여했는지(outcome)가 최종성과로서 평가되어야 한다. 그러나 일부 경영공시 사회적 기업 등을 제외하면, 국내 사회적경제 조직들이 창출한 사회적 가치 총량을 수집·분석하는 기관이나 객관적 자료는 부재한 상태이다. 이에 본고에서는 몇몇 의미 있는 사례를 통해 사회적경제가 시민들의 집단적이고 긴급한 생활수요에 보다 혁신적이고 규모 있는 사회적 영향력을 늘리고 있는지, 과거 개별기업 육성기에 비해 통합적이고 민주적인 문제해결 거버넌스가 가동되기 시작하였는지 정도를 진단하는 것으로 대신하고자 한다. 

우선 전국적으로 사회혁신의 수요가 높고 사회적경제의 강점발휘가 유리한 생활의제로는 공동체적 정주를 보장하는 저렴한 사회주택의 확충, 질 높고 신뢰 가능한 공익적 아동보육 서비스, 거주지 기반의 노인돌봄 통합서비스, 청년실업 및 노동시장 배제계층을 위한 좋은 일자리 확대, 건강한 먹거리, 건강예방 및 보건의료서비스 양질개선 등으로 나타나고 있다. 

이에 서울시와 경기도 등에서는 보육시설 내 아동학대 이슈로 공보육시설을 확충하거나 시민들의 주거비 부담 완화를 위한 사회주택 공급을 늘리는 과정에서 전체 공급물량의 10% 이상을 사회적경제 방식으로 공급한다는 계획을 발표하였다. 이러한 과정에서 서울의 사회주택 분야 사회적경제 조직들은 공공의 정책목표 수립을 적극적으로 이끌었을 뿐 아니라, 그간 빈 집 및 노후주택을 활용하여 359호의 공유주택을 공급·관리해 본 경험을 토대로 대규모 사회주택의 건설관리가 가능하도록 역량을 키우며 (사)사회주택협회 창립을 통한 업종연대 활동도 확대하였다. 이 중 사회적 기업 ‘더함’은 국내 최초의 협동조합 아파트단지를 건설·운영하는 사례를 만들어, 입주조합원의 지불능력별 차등임대료 도입과 소셜믹스를 실현하고 상가 및 커뮤니티 시설도 입주민과 지역사회의 필요에 기초해 운영해나가는 사업을 추진 중이다.

또한 서울시에서는 자치구별 우선순위 생활의제를 선정해 지역 내 사회적경제 앵커기업을 육성하며 다양한 사회적경제 조직과 지역사회의 협력으로 문제를 해결해 나가는 ‘사회적경제특구 지원사업’을 추진하였는데, 광진구의 돌봄 사회적경제특구 사례처럼 다업종 사회적경제 기업들의 사업연합을 통해 지역 내 노인들의 분절적 돌봄 서비스 수요를 패키징하여 보다 저렴하게 공동 공급하는 사업 성과가 나타나고 있다.

이렇듯 사회적 수요가 높은 분야에서 사회적경제 조직 간에 연대를 촉진하는 방식으로 공공의 재정지원 방식을 변화시키면, 협업을 위한 자원공유와 공동생산이 증가할 뿐 아니라 비용절감을 통해 보다 저렴하고 질 높은 서비스 공급이 가능하다는 사실이 확인되고 있다. 

한편 이러한 과정에서 사회적경제가 집중해야 할 재화가 어떤 성격이어야 하는지도 명확해졌다. 즉, 현재와 같은 저성장기·중산층 축소기에는 시민들 간의 상호부조적인 생산소비를 통해 생활비용을 절감하며 일상의 반복구매가 가능하도록 하는 생활재(주거, 먹거리, 교통, 의료복지, 교육 등)의 생산에 집중해야 한다. 이것이 사회적경제의 지속화는 물론 커뮤니티 순환경제로서의 역할수행을 가능하게 할 생산관리 혁신과제이다. 그러나 지금까지 사회적경제 창업 지원정책들은 대부분 이러한 사회적 수요나 시장규모 예측이 부재한 채, 재화 공급자인 개별 창업팀들의 욕구를 중심으로 선정, 지원되었고 그 결과 지역 내 소상공인과 차별화하기 어려운 생존형 기업의 증가를 가속화시켰다. 이에 향후 설립이 전망되는 사회적경제진흥원 등에서는 의제별로 커뮤니티의 수요와 공급력을 조사하고 규모화 할 전략분야를 제시하는 계획경제적 공급량 조정기능이 이루어져야 할 것이다. 

향후 사회적경제 생태계 활성화 전망 및 과제

우리나라의 사회적경제 역사는 시민사회의 주도성이 높았던 자발적 시민경제운동에서 외환위기 전후로 고용복지정책의 유효한 파트너로 주목받으며 공공주도성에 이끌리는 시기로 나누어진다.

먼저 자발적 운동기는 일제 강점기 농촌 기반으로 시작되나 이후 도시화·산업화 과정에서 대부분 단절되었다. 이후 1980년대 말, 도시 빈민과 노동자를 대상으로 하는 생산자협동조합운동, 풀뿌리 생활복지운동 조직들의 지역 탁아·방과후교육·인권보호 활동 등이 한국 사회적경제 조직의 원형으로 재등장한다. 이들의 활동은 2002년 국민기초생활보장법 제정 운동과 2003년 사회적일자리 창출사업 정책에 참여하면서 시민사회 섹터를 통한 도시 서민층의 고용복지 확충 가능성을 검증받아 자활기업과 사회적 기업 육성의 법제화로 이어진다. 1990년대 들어서는 한국경제의 고도성장 속에 중산층이 확대되면서 이들의 안전한 먹거리와 의료서비스 수요를 반영한 소비자생활협동조합의 성장도 이어진다. 그러나 2012년 지방자치단체 수준에서의 포괄적 사회적경제네트워크들이 설립되기 이전까지 취약층 고용과 보편복지적 사회서비스 확충을 주목적으로 하는 지역공익형(public) 사회적경제 조직들(자활기업, 사회적 기업, 커뮤니티 비즈니스 등)과 조합원 내부의 공동이익 실현(collective)을 주목적으로 하는 사회적경제 조직(생활협동조합)들 간의 교류나 연대는 매우 미미한 채 상호 분절적인 발전을 이어오게 된다. 이에 한국의 사회적경제가 계층을 뛰어넘는 시민들의 호혜적 연대와 시민적 사회자본 활용-시민들의 공동참여를 통한 출자와 소비, 공유자산 형성과 커뮤니티 관계자본 확충-으로 이어지지 못하였고, 결국 “사회적경제의 공익성이 높을수록 공공재원에 대한 의존도가 심각하다”는 오명을 남기게 된다. 

이후 2007년 세계경제 위기가 확산되면서 수도권의 파멸적 비대화 문제를 제기해 온 지방 조직들을 중심으로 지역순환경제를 강조하는 커뮤니티 비즈니스의 흐름이 나타나기 시작한다.

20여년에 걸친 사회적경제 조직들의 분절의 역사와 중앙정부 부처 간의 경쟁적인 정책주도의 역사를 뒤흔드는 변화가 2011년 이후 지방자치단체들에서 일어나게 된다. 서울 뿐 아니라 충남·강원·제주·경기·대구 등의 광역 지자체는 물론 성북구·광진구·광산구·완주군·안산시·아산시·전주시·서귀포시 등 기초 지자체들의 주도와 연대로 부문별 제도를 뛰어넘는 통합적인 연대 촉진과 정책 혁신을 이끌며 지역기반의 사회적경제 성장 생태계를 조성해 오고 있다. 이는 대부분의 경제사회 정책을 중앙정부가 탑-다운방식으로 주도해온 한국의 역사에서 매우 의미 있는 성과였다. 즉, 지난 6년은 사회적경제의 역사에서 ‘중앙 실패 & 지자체 민관의 협치 성공 & 정당 약진을 보이며 정책 간 통합을 높인 시기’로 기록될 것이다.

이에 새정부에서는 지난 6년 간 변화를 주도해온 지자체들의 정책혁신 전 과정을 학습하는 공식적 구조를 만들고, 사회적경제 정책 역사 최초로 상향식 정책수립을 이끌 사명이 있다. 그러나 안타깝게도 지난해 10월 발표된 새정부 사회적경제 활성화정책은 “기대에 비해 실망”이라는 평가를 남겼다. 지난 6년의 변화를 정책기조로 수용한 측면을 제외하고는, 사회적경제의 생태계 구성 요소별 대안정책과 민간역량 제고전략이 미흡하다는 평가이다. 

구체적으로 인재양성에서는 전국적 역량조사 계획이나 비수도권 지역의 인재부족에 대한 해법을 발견하기 어렵고, 자본시장 조성도 중소기업·벤처 정책자금의 활용과 신용협동조합의 기업대출 규제완화 외에 시민참여로 이루어질 사회적 금융의 재원 다각화 전략이 부재하다. 판로조성 측면에서는 공공구매를 촉진할 가점제 강화 외에 법제정 논의가 진행 중인 사회적가치법과 사회적경제구매촉진법의 시행에 따른 우호적 환경조성이 기대 받고 있다. 사회적경제 조직 간의 자조적 연대촉진과 지역화를 위한 관점과 전략도 부재한데 그간 지방자치단체들에서 개발해 온 다양한 간접지원제도 및 협동사업 개발의 정책혁신 성과에 대한 이해부족이 낳은 결과라 평가된다.

한편, 국회의 사회적경제기본법 제정이나 이번 새정부의 사회적경제 활성화 대책에서 정부 부처 간의 행정 칸막이 해소를 강조하고는 있으나 실제로는 사회적경제 주무부처 지정만 서두르며 부처별 숙원과제를 취합하여 발표된 상황이어서 이러한 정책의 결과로 부처 간 융합행정을 전망하기는 아직 어렵다. 게다가 프랑스나 캐나다와 같이 사회적경제들 내에서 내부장벽을 허물고자 하는 필요와 노력을 통해 사회적경제기본법 제정이 제기된 것이 아니라, 19대 국회에서의 정당 간 정책경쟁의 산물로 시작되었는데, 최근 사회적경제기본법시민행동을 발족하며 시민사회의 합의구조를 만드는 노력은 고무적이라 본다. 

사회적경제의 지역화를 추진해 온 지난 6년의 역사적 성과와 단절된 문제 외에도 사회적경제와의 합의절차 없이 새정부의 거버넌스 구조가 ‘청와대 일자리위원회 산하 사회적경제 전문위원회’에 설치된 것도 향후 전망을 어둡게 한다. 왜냐하면 사회적경제 조직들로부터 사회적경제가 기여하고자 하는 효용성에 걸맞는 거버넌스 단위가 어디인지 협의하고, 새정부의 일자리 창출정책에 사회적경제 현장이 어떻게 기여할 것인지를 모아내는 공개적이고 민주적인 합의과정이 부재하였기 때문이다. 이로 인해 5년 후 성과책임을 누가 질 것인지 불분명한 상황이다.

이는 촛불시민의 승리로 정권교체를 이루고, 연방제에 준하는 지방자치분권을 강조하는 문재인대통령의 의지조차 반영하지 못한 결과이며, 지역별 수요(의제)와 역량의 편차를 고려하고 지방 균형발전에 기여하도록 추진되어야 할 정책분야-사회적경제·마을공동체·지역재생 등-의 특성을 고려하지 못한 오류라 평가된다. 

다행인 것은 활성화 대책 발표 이후 부처별 구체적인 정책 대안 논의가 지속되는 중이어서 이러한 오류나 한계를 성찰적으로 극복해 나갈 두 번째 기회가 주어졌고, 이를 활용하는 가운데 사회적경제가 시민사회 내에서 리더쉽을 발휘해보는 가능성을 보이고 있다는 점이다.

오스트리아 그라츠가 보여주는 길

미세먼지의 불확실성에 대처하는 우리의 자세

김현우 에너지기후정책연구소 연구부소장

미세먼지 대처가 쉽지 않은 문제임은 잘 알려진 일이다. 이 문제의 심각성이 대중적으로 알려진 게 한참 전임에도, 과학계부터 정치권까지 속 시원한 대답을 내놓고 있지 못하다. 최근 서울시가 미세먼지 경보 발령 시 대중교통 무료화 정책을 실시하면서 논란은 더욱 가속화되었다. 하지만 여전히 고농도 미세먼지가 얼마나 위험한지, 원인이 무엇인지, 그리고 개인적으로든 아니면 구조적으로든 어떻게 막거나 줄일 수 있는지, 모든 것이 불확실한 상태다. 

하지만 먼저 한 두 가지를 확실히 해두고 출발할 필요가 있다. 첫째는 '중국발 미세먼지'에 대한 상식은 틀린 경우가 많다는 것이다. 일례로 미세먼지가 높은 날의 위성사진으로 흔히 알려져 있는, 중국에서 발원하는 뿌연 먼지덩어리의 사진은 실은 미세먼지의 것이 아니다. 그야말로 미세한 미세먼지는 그렇게 사진으로 나타나지 않으며, 중국에서(만) 발생하여 한반도로 엄청나게 밀려오는 성질도 아니다. 미세먼지는 사방팔방으로 흘러가는데 한반도 안팎의 대기 흐름에 따라 더 밀도가 높아지거나 정체되거나 희석된다. 물론 이것이 중국발 미세먼지의 작용이 적다는 의미는 아니다. 

둘째는 국내 미세먼지 농도에는 국내 발생원의 영향이 상당하고, 저감 대책도 분명한 영향을 끼친다는 것이다. 예를 들어 서울시보다 평양시의 미세먼지 농도가 높은 편인데, 이는 중국발 미세먼지 영향이 규정적이지 않다는 반증일 수 있다. 북한이 한국에 비해 석탄연료를 활용하는 난방과 평양 인근 공업시설의 미세먼지 배출량이 많기 때문으로 추측할 수 있다. 서울시만 보더라도 미세먼지 농도는 역대 시장의 정책과 자동차 및 산업활동의 변화에 따라 함께 오르내려 왔다. 

중국발 미세먼지 프레임의 문제

요약하자면, 중국의 미세먼지 발생량이 한국의 미세먼지 농도에 대체로 정의 영향을 끼치지만 정비례하지는 않으며, 한국 내의 미세먼지 발생원 관리는 국내 미세먼지 농도에 음의 영향을 끼치지만 반비례하지는 않는다. 한국에 고농도 미세먼지 경보가 발령될 때 중국 등 국외 영향이 압도적이라면 국내 대응 조치의 실효성은 매우 반감될 수 있다. 그러나 역으로, 국내 대응 조치가 매우 미흡하다면 국외 영향은 고스란히 혹은 더욱 증폭되어 국내에 미칠 수 있다. 여기에 미세먼지 대응 정책의 어려움이 있다. 

이는 기후변화의 불확실성과도 비슷한 면이 있다. 기후변화에 관한 국제패널(IPCC)이 내놓는 수십 년 단위의 기후변화 예상은 수많은 과학적 모델링을 거쳤지만 변수와 요소 투입에 따라 상당한 차이를 보이는 불확실성의 측면을 갖는다. 그리고 IPCC의 보고서에 근거하여 국제적 기후변화 대응을 논의하고 약속한 파리 협정의 구체적 효과 역시 불확실하며 온실가스 감축 약속이 각국에서 제대로 이행될지는 더욱 불확실하다. 그러나 평균기온 상승을 섭씨 2도로 억제한다는 잠정적 목표 하에 예측과 방어적 조치를 하지 않을 수 없다. 보다 나은 국제 기후협정을 촉구하는 한편으로, 기후변화의 완화와 적응을 위한 세밀한 대책을 각국과 각 부문에서 할 수 있는 만큼 최선을 다해 수행하는 수밖에 없는 것이다. 

이 말이 미세먼지 대응 정책은 안 하는 것보단 무엇이든 하는 게 낫다는 뜻은 아니다. 미세먼지 발생원에 대한 제어든 취약집단에 대한 보호든, 더욱 면밀하고 효과적일 수 있도록 치열하게 논쟁하고 연구와 대응이 강구되어야 한다. 그런 점에서 미세먼지 대응을 둘러싼 정치권과 지자체들 사이의 공방은 호들갑스러웠지만 여전히 내용은 미흡해 보인다. 

서울시의 대중교통 무료화 효과 논란

서울시가 총 사흘간 실시했던 출퇴근 시간 대중교통 무료화를 다시 살펴보자. 경기도와 보수 야당들은 효과도 없는 정책에 혈세를 쓰며 경기도를 바보로 만드는 정치 쇼를 펼치고 있다고 발끈했고, 서울시는 무대책보다는 과잉 대책이 더 나을 수 있다며 협조에 미온적인 경기도를 질타했다. 하지만 출퇴근 시 대중교통 무료화는 과잉 대책이 아니라 그 역시 실은 미온적인 수단이었다. 출퇴근 시 무료화로 인해 그날의 교통수단 선택을 바꿀 서울시민들은 극소수였고 미세먼지 때문에라도 자동차로 아이들을 통학시키는 이들도 있었을 것이다. 실제로 그 사흘 동안 서울시 도로의 교통량은 1-2%밖에 줄어들지 않았고, 국내 미세먼지 발생원 중 도로교통은 일부라는 점을 감안하면 미세먼지 농도에 끼친 효과는 거의 전무하다고 이야기할 수밖에 없다. 

그러나 경기도지사가 이야기했듯이 마스크와 공기청정기 보급이 더 실효적인 대안이냐 하면 그것도 올바른 답은 아니다. 마스크를 쓴다고 호흡기 안전이 보장되는 것도 아니고 계속 그렇게 생활할 수도 없다. 출퇴근 시 대중교통 무료화든 마스크와 공기청정기 보급이든, 둘 다 미세먼지에 대한 근본적 해결책도 아니며 지속가능한 효과를 갖지도 못한다. 물론 고농도 미세먼지가 예보될 때 대중교통 무료화를 출퇴근 시에만 제한하지 말고 하루 종일 시행하고 모든 승용차에 강제 2부제를 적용하거나, 마스크 보급에 그치지 않고 아예 임시 휴무를 실시한다면 보다 실질적 효과를 기대할 수 있을 것이다. 따라서 정치적 공방은 이러한 과감한 조치들로 이어져야 한다. 그러나 미세먼지의 불확실성은 보다 넓고 구조적인 대책을 필요로 한다. 그리고 이는 보다 나은 우리의 삶과 살만한 도시를 위한 기회의 창을 열어줄 수도 있다. 

오스트리아 그라츠가 보여주는 길

알프스 남사면에 위치한 오스트리아 도시 그라츠는 1993년에 그린피스기후보호상을 수상하는 것을 시작으로 하여 지금은 대표적인 유럽의 환경 도시로 자리매김하고 있지만, 1980년대 말까지는 오히려 대기 질 악화 문제에 시달리고 있었다. 화석연료 난방과 교외의 차량 통근 숫자 증가 때문이기도 했지만, 분지 지형에 위치하여 외부와 공기 순환이 잘 안 되는 탓도 있었다. 그라츠의 대기 질 문제는 1988~1989년의 스모그 겨울로 정점에 이르렀고 대응을 요구하는 여론도 고조되었다. 이에 대해 그라츠 등 슈티리아 지역 일원이 일명 '공기 정화지역'으로 지정되었고 일련의 환경 정책이 적용되었다. 

그라츠는 간선도로를 제외한 시내 전역에서 시속 30킬로미터 속도 제한을 유럽 최초로 시행했고, 오스트리아에서 처음으로 교통센터를 설립하고 시내버스를 보다 친환경적인 바이오디젤 연료로 바꾸었으며, 시내 중심거리를 차 없는 거리로 지정하고 트램을 적극적으로 도입하는 등 적극적 교통정책을 실시했다. 아울러 츠벤덴도르프 핵발전소 반대운동의 동력이 결합되어 에너지전환 개념이 도입되었고, 환경부서가 강화되고 에너지청이 설립되어 통합적 에너지 계획 수립으로 이어지게 되었다. 

그라츠의 미세먼지 문제가 완전히 해결된 것은 아니지만, 이렇게 그라츠는 대기정책에서 교통정책, 그리고 에너지 정책으로 폭과 수위를 더해가면서 문화유산의 도시에 환경도시의 칭호를 더하게 되었다. 이후 다른 여러 유럽도시들이 그라츠를 참고하게 되었음은 물론이다. 구조적인 그리고 일상적인 대책과 전환만이 미세먼지를 해결할 수 있고, 다른 많은 문제를 해결하는 도시 전환을 만들 수 있다. 치밀한 고민과 토론이 요구되는 일이며, 세금과 책임성이 필요한 일이다.

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다.  같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(클릭)
 
* 본 내용은 참여연대나 참여사회연구소의 공식 입장이 아닙니다.

시민정치시평은 참여연대 부설 참여사회연구소와 <프레시안>이 공동 기획·연재합니다. 

정치개혁공동행동, 서울시획정위원회에

‘기초의회 4인 선거구 확대’ 요구

다양한 정당과 후보가 경쟁하고 소수자들의 목소리가 대표될 수 있도록 

4인 선거구 확대해야

오늘(3/9), <정치개혁공동행동>은 내일 예정된 서울시 선거구획정위원회 회의를 앞두고, 서울시 선거구획정위원회 위원들에게 ‘기초의회 4인 선거구 확대’ 의견을 제출하였습니다. 

<정치개혁공동행동>은 의견서를 통해, 기초의회에 중선거구제를 도입한 취지는 거대 양당 중심의 지역주의 구도를 완화하고 다양한 정치세력의 진출을 보장하기 위함이었다는 점을 강조하고, 이러한 취지를 살려 4인 선거구 확대를 주장하였습니다. 

<정치개혁공동행동>은 전체 60%를 차지하는 2인 선거구를 축소해야 하는 이유도 밝혔습니다. 2인 선거구는 오히려 거대 양당의 독점을 강화시키고 군소정당 등의 원내 진입을 어렵게 만들고, 거대 양당 소속이 아닌 정치인이나 신진 정치인들이 출마 자체를 포기하여 무투표로 거대 양당의 후보들만 당선되는 일도 발생하여 공정하고 자유로운 경쟁이 제한된다는 점을 지적하였습니다. 

▣ 의견서 

 

기초의회 4인 선거구를 대폭 확대하여 

특정 정당 독점은 완화하고 다양한 민의를 반영해야 합니다

 

 

안녕하십니까.

 

<정치개혁공동행동>은 전국 567개 노동·시민단체가 함께하는 네트워크로, △민심 그대로 선거제도 개혁, △정치 다양성과 여성정치 확대, △‘누구나 정치’가 가능한 참정권 확대 등 3대 의제를 중심으로 2017년 1월부터 활동을 이어오고 있습니다. 

 

<정치개혁공동행동>은 유권자의 정치적 의사를 의회 구성에 제대로 공정하게 반영하는 것이 정치개혁의 핵심이라 보고, 국회의원선거 뿐 아니라 지방의회선거에서도 득표만큼 의석을 배분하는 ‘연동형 비례대표제’를 도입할 것을 국회에 요구해왔습니다. 그러나 유감스럽게도 국회는 선거제도 개혁 방안에 대해서는 제대로 논의조차 하지 않았습니다. <정치개혁공동행동>은 기존 지방의회선거의 제도변화가 없는 현재의 조건 하에서, 비례성을 높이고 다양한 민의가 반영되도록 하기 위해서는 4인 선거구의 확대가 반드시 필요하다고 판단합니다. 

 

이에 다음과 같이 이유를 제시하오니 기초의회 중선거구제 도입 취지에 맞게 2인 선거구는 대폭 축소하는 한편, 4인 선거구를 확대하는 방안을 획정위원들께서 마련해주실 것을 요청 드립니다. 

 

첫째, 4인 선거구 확대의 필요성과 근거가 충분합니다. 

 

기초의회 중선거구제 도입 취지는 ‘거대 양당 중심의 지역주의 구도 완화와 다양한 정치세력의 진출’입니다. 지역주의는 오랜 시간 한국 정치의 가장 큰 병폐였습니다. 특정 지역에서 특정 정당의 독과점은 의회 구성을 획일적으로 만들고 지방행정부와 지방의회 간 견제와 균형의 기능을 망가뜨렸습니다. 중선거구제는 이러한 지역주의 구도를 깨기 위해, 제도적으로 다양한 정당과 후보가 경쟁하고 그동안 소외되었던 소수자들의 목소리가 제대로 대표될 수 있도록 만든 것입니다. 이러한 제도 취지를 살리기 위해서는 4인 선거구를 확대하는 방안이 필요합니다. 

 

이미 서울과 부산, 대전, 대구, 광주 등 여러 지역 공청회에서도 ‘4인 선거구 확대’가 공통된 학계와 시민사회의 의견으로 제시되었습니다. 서울특별시자치구의회의원선거구획정위원회가 지난 해 11월 10일 주최한 공청회에서도 중선거구제 제도적 취지를 살려 3인~4인 선거구를 확대해야 하고 선거구 인구편차 기준도 현행 4:1에서 더 낮춰야 한다는 의견을 전문가들이 제시한 바 있습니다. 

 

둘째, 2인 선거구는 다양한 정치세력의 원내 진입 가능성을 낮춥니다.

 

전체의 60%를 차지하는 2인 선거구는 대폭 축소되어야 합니다. 2인 선거구는 거대 양당의 독점을 강화시키고 군소정당 등 다양한 정치세력의 원내 진입을 어렵게 만들어 오히려 중선거구제 도입 취지를 훼손하고 있습니다. 실제, 지난 6회 지방선거 기초의회 지역구 당선자 2519명 중 2195명(약 87%)이 당시 새누리당과 새정치민주연합 소속이었으며 서울의 경우, 지역구 당선자 366명 중 양당 소속이 아닌 당선자는 단 4명에 불과했습니다. ‘거대 정당의 공천이 곧 당선’이 되는 우리 지방정치의 문제를 이대로 방치해서는 안 됩니다. 

 

셋째, 2인 선거구는 단일 후보자의 무투표 당선이 발생할 가능성을 높입니다. 

 

거대 양당의 경쟁이 치열한 지역은 양당 소속이 아닌 정치인들이 출마 자체를 포기하여 무투표로 거대 양당의 후보들만 당선되는 일이 발생합니다. 자유로운 경쟁이 제한되는 선거는 공정한 선거라고 볼 수 없으며, 건강한 민주주의도 아닙니다. 거대 정당이든 소수 정당이든 다양한 후보가 공정하고 자유롭게 경쟁할 수 있도록 4인 선거구가 더 많이 확대되어야 합니다.  

 

6.13 지방선거가 3개월 앞으로 다가왔습니다. 이번 지방선거에서는 지역 주민들의 다양한 표심이 의회에 제대로 반영할 수 있는 선거구 획정이 되기를 희망합니다. 

 

<정치개혁공동행동>

서울시의회 4인 선거구 무산시킨 더불어민주당 규탄한다!

거대 양당 결국, 민심 외면하고 당리당략에 의한 구태정치 반복

결국 서울시의회는 오늘(3/20) 4인 선거구를 무산시켰다. 서울시 선거구획정위가 제출한 7개의 4인 선거구 신설안을 수용하기는커녕 모두 2인 선거구로 쪼개버렸다. 이로 인해 ‘소수 정당과 정치신인의 의회 진출 확대’를 위한 중선거구제 도입 취지는 무산되고 거대 양당인 더불어민주당과 자유한국당의 기득권은 더욱 공고해졌다. 오늘, 더불어민주당과 자유한국당의 정치 야합은 거대 양당이 다양한 민심을 대변하는 길을 외면한 채 오로지 당리당략에 의해 구태를 답습하고 있다는 증거이며, 기득권 지키기에 발목 잡힌 한국 정치의 현주소를 적나라하게 보여준 것이다. 

4인 선거구 쪼개기에 대한 모든 책임은 기득권 지키기에 급급했던 더불어민주당과 자유한국당 두 거대 정당에 공히 있겠으나, 특히 서울시의회 절대다수를 차지하고 있는 더불어민주당의 책임을 크게 물어야 할 것이다. 더욱이 정치개혁을 외쳐온 더불어민주당이 앞장서서 4인 선거구를 무산시킨 것은 유권자를 우롱하는 것이며, 위선이고 기만이다. 원칙도 방향도 없는 집권여당의 행태에 분노하지 않을 수 없다. 청산 대상인 자유한국당과 함께 손잡은 더불어민주당은 지지율에 취해 잘못된 선택을 한 책임을 결코 면할 수 없을 것이다.