국가정보원(국정원)의 태도 변화가 심상치 않다. 곽노현 전 교육감과 박재동 화백 등의 사찰 문건 관련 정보공개소송에서 대법원이 공개 판결을 내린 후 국가정보원은 사찰 정보에 대해 당사자들에게 전향적으로 ‘적극적인’ 정보공개를 하겠다고 밝혔다.
여기에 그치지 않고 지난 11월 26일 이재명 경기도지사, 배우 문성근, <버닝> 등의 영화를 제작한 이준동 영화제작자, 故이소선 여사, 故문익환 목사, 故노회찬 의원의 유가족들도 국정원에 사찰 파일 정보공개청구를 하자 국정원은 아예 기조실장이 팀장을 맡고 변호사 직원을 포함하는 ‘민간인 사찰정보 공개를 위한 전담 TF’를 꾸린다고 한다. 이는 분명히 극적인 변화라고 할 수 있다. 왜냐면 현행 정보공개법에는 별다른 처벌과 제재조항이 없어 아무리 대법원에서 공개 판결을 내렸다고 하더라도 그간 공공기관들은 마음만 먹으면 해당 정보가 존재하지 않는다고 발뺌하거나, 공개를 차일피일 미뤄 늑장 공개하거나, 아예 법원 판결을 무시하고 끝까지 정보를 공개하지 않는 경우도 왕왕 있었기 때문이다. 이런 맥락을 미루어보면 국정원이 스스로 사찰정보를 당사자들에게 공개하겠다고 약속한 것은 결코 작은 변화라고 할 수 없겠다.
문재인 대통령이 29일 청와대 본관에서 박지원 신임 국가정보원장에게 임명장을 수여한 후 기념촬영을 하고 있다. 2020.07.29.ⓒ뉴시스
이런 변화 기류는 당연히 문재인 대통령이 후보 시절부터 공약으로 내세웠던 국정원 개혁과 무관하지 않다. 문재인 정부는 집권 첫해인 지난 2017년 국정원 개혁발전위원회를 설치하며 개혁을 시작했으나, 지난 3년간 국내 첩보 업무 이관을 위한 조직개편과 예산삭감 등의 내부 개편이 상대적으로 오랜 시간 진행되었다. 그리고 지난 11월 30일 국내정보수집업무 폐지, 국정원법 개정안이 국회 정보위원회 전체회의에서 통과되었다. 이제 법사위와 본회의 통과가 남았지만 문재인 정부의 국정원 개혁은 7부 능선을 넘었다고 볼 수 있다.
하지만 정작 국정원 개혁에 대한 시민사회 여론은 싸늘하기만 하다. 이번에 정보위에서 통과된 국정원법 개정안은 국가기관 등에 국정원이 사실조회 및 자료제출 등을 요구할 경우 이에 응하도록 강제하고 있고, 국정원 직원에게 광범위한 조사권을 부여하면서도 정작 수사권 이관은 정작 3년간의 유예기간을 두고 있기 때문이다. 이는 2017년부터 이어졌던 국정원 개혁의 칼자루와 책임을 다음 정권에 넘긴 것이나 다름 아니다. 즉 다음 정권에서 마음만 먹는다면 국정원 개혁은 언제든지 중단될 수 있는 불안이 내재된 상태다. 이대로라면 문재인 정부의 국정원 개혁은 용두사미라는 평가를 피하기 어렵다.
이명박·박근혜 시절 사찰 파일 공개한 국정원
중앙정보부 시절부터의 폐해 청산은 용두사미 우려
안보 가치 소실된 국내업무 문건 국민에게 공개해야
국정원 마크 ⓒ김철수 기자
지금 와서 돌이켜보면 국정원 개혁은 첫 단추부터 잘못 끼워졌다는 생각이 든다. 최근 한 언론보도에 따르면 중앙정보부 설치 이후 현재까지 지난 60년간 국정원이 국가기록원에 이관한 기록은 단 72건에 불과한 것으로 드러나 충격을 주었다. 이마저도 2014년부터 단 네 차례 이관이 이루어졌고 2018년 이후로는 아예 단 한 건도 이관된 바가 없다고 밝혀져 오히려 정보공개의 측면에서 보면 국정원 개혁의 저의마저 의심하게 되는 상황이다. ‘본질적 차원의 변화’는 결국 과거에 대한 ‘성찰과 반성’에서 나온다는 단순한 진리를 간과하지 않았다면, 국정원 개혁의 시작은 대외 안보적 가치가 소실된 국내업무 문건들을 비밀해제하고 이를 국민들에게 공개하는 것부터 시작되었어야 한다. 하지만 지난 국정원 개혁발전위원회의 활동도 이명박·박근혜 정부 시기 민간인 사찰 및 정치개입, 박근혜 정부 시기 국정원 특활비 청와대 상납 등 직전 보수 정권들의 국정원과 관련된 부정과 치부를 밝히는 것으로 귀결되었다. 결과적으로 1961년 중앙정보부 시기부터 오늘날 국정원까지 60년에 이르는 현대사에서 정보기관 본질과 한국 사회에 끼친 폐해들을 오롯이 마주하게 하지는 못한 셈이다.
이번 국정원법 개정안에 따라 수사권 이관이 3년간 유예되며 국정원 개혁의 종결도 결국 3년간 유예된 셈이다. 따라서 향후 3년간 국정원 개혁의 최대 숙제 중 하나는 특정 세력의 정치적 유불리와 관계없이 대외 안보적 가치가 다한 국내업무 문건들을 과감하게 비밀해제하고 이들을 국민들 앞에 공개하는 것이 되어야 한다. 그래야 앞으로 신설될 국내업무를 전담할 수사기관도 이를 반면교사 삼아 국정원의 어두운 길을 다시 밟지 않을 수 있다.
지난 10월 30일, 올림픽공원에서 문화체육관광부가 주최한 '2019 대한민국 대중문화예술상 시상식'이 열렸습니다. 대중문화예술상은 정부 차원에서 대중문화예술의 사회적 위상을 높이고, 대중문화예술인들의 창작 의욕을 높이기 위해 제정된 상입니다.
올 해는 대중문화예술상 10주년이라 그 의미가 더 깊었는데요, 가수 양희은, 배우 김혜자를 비롯한 5명이 문화훈장을, 배우 염정아와 라디오DJ 배철수를 비롯한 6명이 대통령표창을, 가수 김완선과 배우 김서형을 비롯한 8명이 국무총리 표창을, 가수 송가인과 배우 류준열을 비롯한 9명이 문체부 장관 표창을 받았습니다. (문화체육관광부 보도자료에서 자세히 확인하기)
누가 봐도 대중문화발전에 큰 공로가 있는 분들이죠?
이쯤 되면 제목에 내건 'BTS, 김혜자, 박찬욱'의 공통점을 쉽게 추측할 수 있을 것 같은데요, 바로 '문화훈장 수훈자'라는 점입니다. 배우 김혜자의 경우 앞서 이야기했듯이 2019년 대중문화예술상 시상식을 통해 그간 대중문화 발전에 기여한 공로로 은관문화훈장을 수훈했습니다.
전세계적인 인기를 얻고 있는 BTS 멤버들은 지난 해 대중문화예술상 시상식에서 화관문화훈장 수훈자가 되었습니다. 특히 막내인 정국의 경우, 최연소 문화훈장 수훈자로 기록에 남게 되었습니다. 함께 문화훈장을 받은 수훈자들이 배우 이순재와 김영옥, 가수 김민기 등 활동한지 50년이 넘는 커리어를 가진 원로들이라는 점을 따져보았을 때, 평균 나이 23.7세인 BTS의 문화훈장 수훈은 아주 이례적인 일이었습니다.
BTS의 2018년 대중문화예술상 시상식 화관문화훈장 수훈 장면
박찬욱 감독의 경우 이미 15년 전인 2004년에 보관문화훈장을 받았습니다. 당시 영화 [올드보이]가 칸 영화제에서 심사위원 대상을 받은 것으로 영화산업발전의 공로를 인정 받았기 때문이었습니다. [올드보이]의 주연배우 최민식과 제작자인 쇼이스트 김동주 대표도 각각 옥관문화훈장을 수훈했습니다.
지난 2006년, 배우 최민식씨는 스크린쿼터 축소 방침에 반대하며 [올드보이]로 받은 옥관문화훈장을 반납하기도 했습니다.
이렇게 문화훈장을 받았다고 하면 뭔가 대단한 영광이라는 느낌도 들고, 언뜻 보니 은관이니 옥관이니 화관이니 등급도 여러 개가 있는듯 한데, 도대체 문화훈장은 무엇이고, 누가 받았는지, 어떤 기준으로 서훈하는지, 훈장을 받으면 어떤 혜택이 있는지 솔직히 잘 알려져있지 않은 것이 사실입니다. 오늘은 이러한 문화훈장에 대한 여러 궁금증들을 풀어보려고 합니다.
먼저, 훈장, 포장, 표창이 어떻게 구분되는지 살펴보겠습니다. 훈장과 포장은 상훈법을 근거로 하고 있습니다. 상훈법에서는 "대한민국 국민이나 외국인으로서 대한민국에 공로가 뚜렷한 사람"에 대해 훈장이나 포장을 수여한다고 하고 있습니다. 또, 상훈법 제19조에서 '포장은 훈장에 다음가는 훈격'이라 하고 있기 때문에, 훈장이 포장보다 높은 상임을 알 수 있습니다. 표창의 경우, 법이 아니라 대통령령인 정부 표창 규정으로 주어지기 때문에 일반적으로 훈장, 포장 보다 한 단계 낮은 격으로 보고 있습니다.
훈장은 총 분야별로 열두 종류가 있습니다. 이 중 오늘 살펴볼 문화훈장의 경우 금관/은관/보관/옥관/화관 훈장의 다섯 등급으로 나누어져 있습니다. 문화훈장은 본래 1951년 문화훈장령이 제정되어 주어졌다가, 1967년 상훈법이 개정되면서 국민훈장으로 이름이 바뀐 바 있습니다. 그러다가 1973년 상훈법 개정으로 인해 지금의 문화훈장 체계를 갖추게 되어 1974년부터 지금(2019.11.01)까지 46년간 총 1425번의 서훈 절차를 거쳤습니다.(해당 수치는 행정안전부를 대상으로정보공개 청구한 자료에 기반하고 있습니다.)
본래 훈장은 "동일한 공적에 대해서는 거듭 수여하지 않는다"는 원칙이 있지만, 그럼에도 불구하고 훈장을 여러번 받는 경우도 있습니다. 대표적인 사례가 영화감독 김기덕인데요, 2004년 베를린국제영화제에서 [사마리아]가 은곰상을 받은 이후 보관문화훈장을 받았고, 2012년 베네치아 국제영화제에서 [피에타]가 황금사자상을 수상하면서 한 단계 높은 은관문화훈장을 받았습니다. 각기 다른 영화제에서 상을 받은 공로를 인정 받았다고 볼 수 있겠습니다.
문화훈장의 경우, 매년 10월 셋째 토요일 문화의 날을 기념하여 수여하는 경우가 많습니다. 문화의 날은 1972년 문화예술진흥법이 제정되면서 처음 지정이 되었는데요, 문화예술진흥법 제정 당시 "국가는 문화예술의 진흥을 위하여 현저한 공적이 있는 자에게 대통령령이 정하는 바에 따라 시상할 수 있다"는 조항에 따라 국민훈장에 통합되어 있던 문화훈장을 다시 부활시킨 것으로 보입니다.
받기 어렵다는 금관문화훈장, 이렇게 생겼습니다!
1974년 6월 19일이 지금과 같은 체계로 바뀐 문화훈장이 처음으로 주어진 날입니다. 당시 수훈자는 당시 '천재소년'이라 불리었던 바이올리니스트 김영욱(현재 서울대 음대 교수)입니다. 당시로서는 흔치 않게 어린 나이부터 국제무대에서 활약한 한국인 음악가였던 김영욱은 27세 나이로 은관문화훈장을 받아, 개정 이후 첫 문화훈장 수훈자가 되었습니다. (바이올리니스트 김영욱이 누군지 궁금하신 분들은 클릭!)
재미있게도 한 달 후인 7월 15일, 두번째 문화훈장을 받은 수훈자 역시 세계무대에서 활약하던 스물두살의 젊은 음악가였습니다. 바로 지휘자 정명훈입니다. 이 때 은관문화훈장을 받은 정명훈은 2018년, 방탄소년단 멤버 정국이 역시 스물두살의 나이로 화관문화훈장 수훈자가 되기 전까지 최연소 문화훈장 수훈자 기록을 오랜 기간 지켜왔습니다. 1995년에 다시 금관문화훈장 수훈자가 되는 영예를 누리기도 했구요.
무려 45년 전의 일입니다.
이렇게 "국제 무대에서 활약하여 국위를 선양한 젊은 음악가들"이 문화훈장의 수훈자들이었다는 것을 생각해보면, 문화훈장의 본래 역할은 '문화예술을 통한 국위 선양'을 강조하기 위함이 아니었나 추측해볼 수 있겠습니다.
그렇다면, 도대체 어떤 기준과 절차에 따라 훈장 서훈과 그 등급을 결정하는지 알아보도록 하겠습니다. 상훈법 제3조에 따르면 서훈대상자의 공적 내용, 그 공적이 국가와 사회에 미친 효과의 정도 및 지위 등을 고려하여 서훈한다고 되어 있는데요, 일단 행정안전부장관을 비롯한 중앙행정기관의 장, 국회사무총장, 법원행정처장, 헌법재판소사무처장, 중앙선거관리위원회사무총장 등이 서훈 대상자를 추천하게 됩니다. 문화훈장의 경우 보통 문화체육관광부장관이나 문화재청장, 방송통신위원장 등이 추천권을 가지게 됩니다.
정부포상 업무지침에 따른 정부포상 절차
각 추천기관에서는 먼저 홈페이지를 통해 포상 후보자를 공모합니다. 공모, 혹은 자체 추천을 통해 뽑힌 포상 후보자들은 대한민국 상훈 홈페이지와 각 부처 홈페이지에 명단과 공로사항을 공개하고, 포상 후보자로 적절한지 공개 검증을 거치게 됩니다. 공개검증 과정에서 문제가 없다면, 이번에는 다시 각 기관의 공적심사위원회에서 추천대상자들의 적정성과 공적에 대해 심사를 합니다. 그 결과를 바탕으로 추천기관들은 공적조서를 작성하여, 행정안전부 - 국무회의 - 국무총리 결재를 거쳐 최종적으로 대통령이 재가한 후에야 훈장을 수여하게 됩니다.
2018 정부포상 업무지침에 따르면 훈장의 경우 보통 15년 이상 해당 분야에서 공적을 쌓은 자에게 수여함을 원칙으로 하고 있습니다. 참고로 포장은 10년 이상, 표창은 5년 이상의 기간을 기준으로 두고 있는데요, 그렇다면 BTS의 경우 아직 데뷔 15년이 지나지 않았는데 어떻게...? 라는 질문이 나올 수 있습니다. 정부포상 업무지침에서는 '국가/사회 발전에 탁월한 공적이 있는 자로서 추천기관과 행정안전부장관이 협의하여 포상기준의 예외를 적용하기로 한 자'에 대해서는 기간에 상관 없이 포상할 수 있도록 하고 있습니다. '탁월한 공적'의 사례로는 국제대회(경연)우승, 세계 최고권위의 상 수상, 국내 또는 세계 최초/최고의 업적 달성 등을 들고 있습니다. BTS의 경우, ‘Love Yourself' 앨범이 연달아 빌보드 200 1위를 기록한 것이 업적으로 인정된 경우겠죠? 마찬가지로 박찬욱 감독 역시 감독 데뷔 11년 만에 칸 영화제 수상을 계기로 훈장을 받았습니다.
이번엔 아쉬웠지만 곧 그래미를 수상하고 또 다시 훈장을 받을지도?!
문화훈장의 경우 보통 방송의 날, 인쇄문화의 날 한글날, 책의 날, 문화의 날, 대중문화예술상 시상식 등을 기념하여 수여하고 있습니다. 2019년의 경우, 인쇄문화의 날(9월 14일), 한글날(10월9일), 책의 날(10월 11일), 잡지의 날(10월 20일), 문화의 날(10월 19일), 대중문화예술상 시상식(10월 30일) 등을 전후하여 모두 27명에게 문화훈장이 서훈되었습니다.
그렇다면 훈장의 등급인 훈격의 결정 기준은 어떻게 될까요? 사실 문화훈장의 경우 훈격을 결정하는 기준이 모호한 편입니다. 정부포상 업무지침에서는 "구체적인 훈격은 공적의 정도, 기서훈, 수공기간, 사회적 평가, 지위 등을 종합 검토하여 결정하되, 포상분야･ 종류･대상간에 균형이 이루어지도록 하여야 함"이라 정하고 있습니다. 그러다보니 세간의 상식으로는 이해하기 어려운 경우가 나타나기도 하는데, 이에 대해서는 나중에 더 자세히 다루도록 하겠습니다.
세번이나 문화훈장을 받은 수필가 전숙희
이렇게 일생에 한번 받기도 힘든 문화훈장을 무려 세번이나 받은 분들이 있습니다. 2010년 작고한 수필가 전숙희의 경우 1976년 보관문화훈장, 2005년 은관문화훈장을 수훈하고 2010년 작고한 직후 금관문화훈장을 추서되었습니다. 한때 패션 디자이너의 대명사였던 김봉남(앙드레김) 역시 1997년 화관문화훈장, 2008년 보관문화훈장에 이어 2010년 세상을 떠난 이후 금관문화훈장이 추서되었습니다.
2009년 은관문화훈장을 패용한 가수 이미자
아직 활발히 활동하고 있으면서도 문화훈장을 세번이나 받은 레전드 중 레전드도 있는데, 바로 지난 60년간 수많은 히트곡을 남긴 가수 이미자입니다. 이미자는 1995년 화관문화훈장, 1999년 보관문화훈장, 2009년 은관문화훈장을 받아 무려 세 번에 걸쳐 훈장을 받았습니다. 2009년 당시에는 대중음악 가수로서 최초로 은관문화훈장을 받아, 화제가 되기도 했습니다. 그 후로는 대중문화예술상이 신설되면서 패티김, 조용필, 태진아, 남진, 김민기, 조동진 등 우리에게 익숙한 대중음악인들이 은관문화훈장을 받게 되는데요, 아직 최고 등급인 금관문화훈장을 받은 대중음악인은 없는 상황입니다. 대중음악계에 있어서 위상을 고려했을 때 언젠가 이미자의 금관문화훈장 수훈도 당연해 보이는데, 그렇다면 정말 그 누구도 따라가기 힘들, 유일무이한 문화훈장 4회 수훈자로 남게 될 듯 합니다.
문화훈장을 받는다는 것은 문화예술인으로서는 더없이 영광인 일이지만, 한편 또다른 혜택은 없는지 궁금해지기도 합니다. 실제로 지난 해 BTS가 문화훈장을 받은 직후, 훈장 수훈자에 대한 군 면제 혜택이 있는지에 대한 내용이 실시간 검색어로 오르기도 했는데요,
대한민국 헌법에서는 "훈장 등의 영전은 이를 받은 자에게만 효력이 있고, 어떠한 특권도 이에 따르지 아니한다."고 하여, 훈장 수훈자에 대한 혜택이나 특권을 인정하지 않고 있습니다. 군인/공무원 신분으로 전쟁 상황이나 국가안보에 중대한 공로를 세워 무공훈장이나 보국훈장을 받은 경우 국가유공자 등록 대상이 되지만, 문화훈장의 경우 국가유공자 대상이 아닙니다. 공무원의 경우, 훈장이 인사에 도움이 된다고는 하지만, 이 역시 뚜렷한 '혜택'이라고 보긴 어렵습니다. 다만, 상훈법에 따라 훈장을 받은 인물은 현충원 안장대상심의위원회를 거쳐 안장대상으로 결정된 경우 사후에 국립현충원에 안장될 수 있다는 것이 유일한 혜택이라면 혜택이 아닐까 싶습니다.
금관문화훈장을 받은 한복디자이너 이영희씨가 올 해 국립서울현충원에 안장도니 바 있습니다.
오늘은 이렇게 문화훈장에 대해 여러모로 살펴보았는데요, 현재 훈장 수훈자들의 명단은 대한민국 상훈 홈페이지에서 검색이 가능하나, 전체 명단을 제대로 확인하기 어려운 상황입니다. 그뿐 아니라, 간단하게 수훈자들의 소속을 소개하고 있으나 어떤 공적으로 훈장을 받게 되었는지, 직업은 무엇인지 등의 정보는 제공하지 않고 있습니다. 그뿐 아니라 문화예술계의 특성 상 예명을 사용하는 경우가 많음에도 불구하고, 본명으로만 검색이 가능하게 되어 있어 어떤 인물이 훈장을 받았는지 한눈에 살펴볼 수 없는 상황입니다.
정보공개센터는 행정안전부에 대한 정보공개청구를 통해 1974년 이후 문화훈장 수훈자들의 명단을 확보하였습니다. 그 후 정말로 기나긴 검색과 정리 과정을 거쳐 2003년 3월부터 2019년 11월 현재까지, 노무현/이명박/박근혜/문재인 정부 기간 동안의 문화훈장 수훈 671건에 대한 DB를 정리하였습니다.
다음 글에서는 정보공개센터가 정리한 DB를 바탕으로, 지난 16년 간 문화훈장 수훈자들의 현황에 대해 살펴보고 정권별로 나타나는 문화훈장 서훈에 대한 특징 차이에 대해서도 살펴보고자 합니다!
정보공개센터의 주요한 업무 중 하나는 상담입니다. 매일 여기저기서 정보공개 청구와 관련한 문의 연락이 옵니다. 그중에서도 가장 흔하게 받는 질문은 “정보공개 청구를 했다가 비공개 통지를 받았는데 어떻게 해야 하느냐”는 것입니다. 가장 흔하지만, 바로 답하기 가장 어려운 질문이기도 합니다.
정보공개법에 따르면 공공기관의 모든 정보는 기본적으로 공개 대상이고, 공공기관은 이를 적극적으로 공개해야 할 의무를 지닙니다. 이렇게 공개가 원칙이지만, 정보공개법 제9조에서 비공개 조항을 마련해 예외적으로 비공개 대상인 경우를 열거하고 있습니다. 모든 것을 허용하되, 일부 규제 대상을 지정하는 네거티브 방식을 채택하고 있다고 할 수 있습니다.
이렇게 “법으로 금지된 것이 아니면 모두 공개”하는 네거티브 방식이 “법으로 정한 것만 공개하고 나머지는 비공개”하는 포지티브 방식보다 정보공개 확대에 긍정적인 제도인 것은 확실합니다. 그런데, 실제로 제도가 ‘공개 중심’으로 작동하기 위해서는 법에서 구체적인 비공개 근거들이 명시되어야 합니다. 문제는 현재 정보공개법 상의 비공개 조항들이 굉장히 포괄적으로 서술되어 있어서, 무엇이 공개고 무엇이 비공개인지 판단하기 어렵다는 점입니다.
공개? 비공개? 담당자 따라 널뛰는 기준
예를 들어 정보공개법 제9조제1항제2호는 “국가안전보장·국방·통일·외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보”는 비공개할 수 있다는 내용입니다. 문제는, ‘공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해치는’ 것의 기준을 좀처럼 알 수 없다는 것입니다.
군인권센터의 경우, 최근 사병들에 대한 부실 급식 논란이 일자 군 급식과 관련된 자료들을 정보공개 청구했다고 합니다. 그런데 “급식 식수 인원이 확인되면 군사 전략이 노출될 수 있다”는 이유로 비공개를 받았다고 합니다. (링크) 그렇기 때문에 급식 관련 정보공개가 ‘국가의 중대한 이익을 현저히 해친다’는 것이죠. 판단 기준을 이해하기 어려운 사례입니다.
마찬가지로 “경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는” 정보는 역시 비공개 대상입니다. 과거 어느 지방자치단체에 업무추진비를 사용한 식당 이름을 공개해달라고 정보공개 청구를 했더니, ‘식당 이름이 공개되면 식당의 영업 이익에 영향을 미칠 수 있다’며 비공개 통지를 받은 적이 있습니다. 한 공기업은 자신들이 광고를 맡긴 언론사들의 명단에 대해 영업비밀이라고 주장하기도 했습니다. 그런 정보들이 공개된다고 해서 정당한 이익이 현저하게 침해되리라고 진심으로 믿는지는 모르겠지만, 실제로 이런 식의 비공개가 빈번한 것이 정보공개제도의 현실입니다.
이렇게 청구 대상 기관, 그리고 업무 담당자에 따라 비공개의 근거나 기준이 널뛰기하고, 황당한 비공개 사례들도 적지 않습니다. 그래서 정보공개를 청구하는 것 자체는 매우 쉽지만, 내가 원하는 자료를 받아내는 건 생각보다 어려운 일입니다. 자료를 잘 받기 위해서는 청구 단계에서부터 내가 요청하는 정보가 왜 공개 대상 자료인지, 확실한 근거를 가지고 공개 요청을 해야 황당한 비공개 통지를 피할 수 있는 가능성이 높아집니다.
‘비공개'에 맞서는 법
정보공개포털 자료실(링크)에는 정보공개제도의 주무부처인 행정안전부를 비롯하여, 여러 기관에서 발간한 정보공개 운영 매뉴얼을 다운로드 받을 수 있게 되어 있습니다. 특히 행정안전부가 발간한 ‘정보공개 운영 안내서’는 정보공개 청구를 할 때 쟁점이 될 수 있는 사안들에 대한 Q&A나 유형별 비공개 사례들을 잘 정리해놓고 있어, 청구 절차를 밟을 때 요긴하게 활용할 수 있습니다.
행정안전부 정보공개 운영 안내서 162페이지
예를 들어 앞서 소개했던 ‘식당 이름’과 관련한 사례를 보자면, 정보공개 운영 안내서 162페이지에서는 공공기관이 예산을 집행한 법인의 상호 등은 영업상 비밀로 볼 수 없어, 비공개 정보가 아니라고 안내하고 있습니다. 만약 업무추진비 내역에 대해 정보공개 청구를 한다고 할 때, 혹시나 모를 비공개를 염두에 두고 ‘정보공개 운영 안내서 162페이지에 따라 업체의 상호명, 주소지 등은 공개 대상 정보임을 참고해 달라’고 청구서에 명시해 놓는다면 기관에서도 막무가내로 비공개를 하긴 어려워집니다.
어떤 정보가 비공개 정보에 해당하는지, ‘심화 과정’으로 알아보려면 서울시에서 제작한 2018 정보공개 사례집을 살펴보는 것이 좋습니다. 서울정보소통광장에서 바로 다운로드가 가능한데요(링크), 정보공개 운영 안내서보다 더 많은 양의 공개/비공개 사례들을 다루고 있고, 무엇보다도 주요한 정보공개 행정심판 재결례나 판례들을 그대로 전재하고 있기 때문에 어떤 논리로 공개/비공개에 대한 판결이 나왔는지 확인할 수 있습니다. 정보공개 청구를 하다보면 이의신청이나 행정심판 등 불복절차를 밟을 일이 생기는데, 이때 정보공개 사례집에서 나의 사례와 유사한 케이스를 찾아 인용한다면 공개 주장이 받아들여질 가능성이 높아지겠죠.
20년이 넘은 정보공개법 제9조, 이제는 좀 바꾸자
사실 공공기관이 공개 여부를 알아서 잘 판단한다면, 시민들이 굳이 이렇게 두꺼운 매뉴얼을 뒤져가며 공개냐, 비공개냐 머리를 싸맬 일은 없을 겁니다. 하지만, 코에 걸면 코걸이, 귀에 걸면 귀걸이로 비공개 조항을 적용한 마구잡이 비공개가 아직도 계속 되고 있기 때문에 답답한 상황이 계속 이어지고 있는 것이죠.
정보공개법의 비공개 조항은 최초로 법이 제정되었던 1998년 당시의 비공개 조항을 거의 그대로 유지하고 있습니다. 20년이 넘는 시간이 흐르면서 공공기관이 보유하고 관리하는 정보의 종류도, 양도 훨씬 많아진 만큼 법 제정 당시의 기준으로 명확하게 판단하기 어려운 영역들이 훨씬 많아졌습니다. 기준이 모호해질수록, 자의적인 비공개도는 더욱 늘어날 것이고, 공공기관에 대한 사회적 신뢰가 낮아질 수 밖에 없습니다.
애매모호한 정보공개법 제9조, 이제는 좀 바뀌어야 하지 않을까요? 그렇다면 어떻게 바꿔야 하는지는 다음 글로 다시 이야기해보도록 하겠습니다.
2021년 3월 3일 오전 10시, 참여연대 2층 아름드리홀에서 [국정원 불법사찰 정보공개 및 진상규명 마련을 위한 긴급 토론회]가 열립니다. 내놔라내파일시민행동, 국정원감시네트워크, 노웅래 의원실, 강민정 의원실이 함께 주최하는 이번 토론회의 목적은 국정원 불법사찰 정보의 공개 및 폐기, 진상규명을 위한 법적 근거 마련을 위한 다양한 방안을 검토하고, 국회와 정부에 진상규명을 촉구하기 위함입니다.
정보공개센터는 국정원감시네트워크에 참여하고 있으며, 강성국 활동가가 토론자로 함께 할 예정입니다.
토론회에 대하여 문의 사항이 있으시면 참여연대 이은미 간사(02-723-5302) 혹은 내놔라내파일시민행동 김남주 변호사(010-8997-3653)으로 연락 주시길 바랍니다.
토론회 순서
사회: 국정원감시네트워크
인사말: 김윤태 (우석대 교수, 내놔라내파일시민행동 상임집행위원장) 인사말: 노웅래 국회의원
좌장: 곽노현 전 교육감
발제1 : MB 정부 4대강사업 반대 환경 단체 사찰 피해 사례 발표 / 김종원 환경운동연합 활동가 발제2 : 국정원 불법사찰 정보공개 및 진상규명을 위한 특별법 제정의 필요성 및 방안 / 김남주 변호사, 내놔라내파일시민행동
토론(가나다라 순)
강성국 정보공개센터 활동가 나세웅 MBC기자 신동진 국정원 과거사건 진실규명을 통한 발전위원회 전 조사관 이준동 나우필름 대표, 사찰피해자 장유식 변호사, 국정원 개혁발전위원회 전 공보간사
- 의원개최 토론회 현황의 경우 의원 단독으로 개최하는 경우와 위원회별 개최하는 경우가 혼합되어 통계 및 분석 불가
- 회기일수의 경우 대구,경북지역만 실회기일수 기준(공개한 회기일수에서 공휴일 주말 제외)으로 취합되어 통계 및 분석 불가
- 질의 및 발언 : 동일 일자에 의원 1인당 여러건의 5분발언(or시정질의)이 존재할 경우 1건으로 취합함
2) 배경
● 지방자치 발전의 한축인 의회가 제대로 활동하기 위해 시민의 감시가 필수적임. 이를 위해 의정활동을 평가할 여러 기준이 필요함. 참여자치지역운동연대는 이번 보고서를 통해 시민이 의정활동을 평가하는 몇가지 방식을 제안하고자 함. 이를 기초로 각 지역에서 다양한 기준으로 의회를 평가하고, 견제하는 활동의 시작이 되기를 기대함.
3) 평가내용
● 지방의회 의정활동의 핵심은 집행부 견제와 감시, 입법활동임.
● 이를 평가하기 위해 시정질의 및 5분발언, 조례발의 현황, 불출석현황, 건의/결의안 현황, 토론회 현황, 회기일수를 정보공개청구했고 이를 기초로 지방의회의 의정활동을 평가했음.
의정활동 평가 결과
1) 지방의원 1/3은 말 없이 일한다
● 의정활동의 핵심은 집행부 견제와 감시임. 이를 얼마나 했는지 공식적으로 보여주는 자료가 본회의 5분발언과 시(군)정 질의임. 지난 1년간(2018.7.1.~2019.6.30.) 3,750명의 지방의원이 본회의에서 1인당 1.99건의 5분발언과 시(군)정질의를 했음.
● 그러나 전체 의원 1/3에 달하는 1,139명은 본회의에서 한번도 발언하지 않았음. 심지어 의회 전체가 말(질의) 없이 일한 의회도 네 지역(강원인제, 전남보성, 경북 청송, 경북 고령)이나 됨. 의원 중 한 명만 발언하는 의회 역시 세 지역(인천 강화, 강원 양구, 전남 완도)임. 53개 의회는 의원 중 절반이 한번도 발언하지 않았음.
● 시군구정 질의의 경우 단체장 및 해당기관장에게 직접 질문할 수 있고, 즉각 대답을 듣는다는 점에서 국회의 대정부질의와 비유할 수 있는 지방의원의 권한중 가장 크고 핵심적인 권한임. 5분자유발언의 경우 회기중에 사전에 상정되지 않더라도 긴급하게 다루거나 해당의원의 지방자체단체에게 요구하는 사안을 발언할 수 있도록 한 말그대로 시민들의 언로임에도 불구하고 몇몇 지방의회에서 발언 수가 적다는 것은 문제임.
[표1] 특,광역시의회 5분발언, 시정질의 건수
자치단체
의원수
발언수
1인당 발언수
서울특별시
110
91
0.83
부산광역시
47
184
3.91
대구광역시
30
81
2.70
인천광역시
37
106
2.86
광주광역시
23
72
3.13
대전광역시
22
58
2.64
울산광역시
22
92
4.18
세종특별자치시
18
70
3.89
합계
309
754
2.44
[표2] 특,광역시 기초의회 5분발언, 시정질의 건수
자치단체
의원수
발언수
1인당 발언수
서울특별시
423
1070
2.53
부산광역시
182
365
2.01
대구광역시
116
275
2.37
인천광역시
118
157
1.33
광주광역시
68
153
2.25
대전광역시
63
58
0.92
울산광역시
50
116
2.32
합계
1,020
2,194
2.15
[표3] 광역도의회 5분발언, 시정질의 건수
자치단체
의원수
발언수
1인당 발언수
경기도
142
180
1.27
강원도
46
128
2.78
충청북도
32
69
2.16
충청남도
42
147
3.50
전라북도
39
120
3.08
전라남도
58
50
0.86
경상북도
60
74
1.23
경상남도
58
158
2.72
제주특별자치도
38
137
3.61
합계
515
1063
2.06
[표4] 광역도 기초의회 5분발언, 시정질의 건수
자치단체
의원수
발언수
1인당 발언수
경기도
446
775
1.74
강원도
169
291
1.72
충청북도
132
320
2.42
충청남도
171
356
2.08
전라북도
197
438
2.22
전라남도
243
293
1.21
경상북도
284
382
1.35
경상남도
264
609
2.31
합계
1,906
3,464
1.81
[표5] 질의 및 발언 0건인 의회
no.
의회구분
광역구분
기초의회명
의원수
발언 0건인 의원수
질의 및 발언 0건인 의회
기초
강원도
인제군
7
7
질의 및 발언 0건인 의회
기초
전라남도
보성군
8
8
질의 및 발언 0건인 의회
기초
경상북도
청송군
7
7
질의 및 발언 0건인 의회
기초
경상북도
고령군
7
7
● 특이사항
- 전라남도 보성군의회 : 회의록 검색 시스템 없고 게시판형식으로 한글파일 업로드(해당의회 보러가기)
[표6] 질의 및 발언 1명만 발언
no.
의회구분
광역구분
기초의회명
의원수
발언 0건인 의원수
1명만 질의 및 발언한 의회
기초
인천광역시
강화군
7
6
1명만 질의 및 발언한 의회
기초
강원도
양구군
7
6
1명만 질의 및 발언한 의회
기초
전라남도
완도군
9
8
● 의원 중 질의 및 발언 0건 인원이 절반 이상_의장제외 : 53개 기초의회
2) 의원 1인당 연간 몇개의 조례를 만들까?
● 조례 입법활동은 지방의회의 주요한 권한임. 243개 의회에서 1년간 7,275개의 조례를 제정, 개정, 폐지했음. 의원 1인당 평균 1.94번의 입법활동을 한 것임. 입법활동이 가장 활발한 것은 경기도 양평군의회로 의원 1인당 7.86건의 입법활동을 했음. 이에 반해 최하위인 경기도 가평은 의원 1인당 0.14건의 입법활동을 했음. 연간 1명이 1건의 조례개정을 한 결과임. 51개 의회가 1인당 1회 미만의 입법활동을 했음.
[표7] 특,광역시의회 입법활동 건수
자치단체
의원수
발의수
1인당 입법활동
서울특별시
110
388
3.52
부산광역시
47
107
2.28
대구광역시
30
89
2.97
인천광역시
37
118
3.14
광주광역시
23
80
3.43
대전광역시
22
54
2.50
울산광역시
22
51
2.32
세종특별자치시
18
63
3.50
합계
309
950
3.06
[표8] 특,광역시기초의회 입법활동 건수
자치단체
의원수
발의수
1인당 입법활동
서울특별시
423
650
1.53
부산광역시
182
370
2.03
대구광역시
116
231
1.98
인천광역시
118
209
1.77
광주광역시
68
265
3.78
대전광역시
63
156
2.46
울산광역시
50
79
1.56
합계
1,020
1,960
1.92
[표9] 광역도의회 입법활동 건수
자치단체
의원수
발의수
1인당 입법활동
경기도
142
348
2.43
강원도
46
79
1.67
충청북도
32
87
2.69
충청남도
42
111
2.64
전라북도
39
76
1.92
전라남도
58
197
3.40
경상북도
60
87
1.47
경상남도
58
94
1.62
제주특별자치도
38
182
4.79
합계
515
1,261
2.43
[표10] 광역도 기초의회 입법활동 건수
자치단체
의원수
발의수
1인당 입법활동
경기도
446
993
2.21
강원도
169
256
1.50
충청북도
132
253
1.91
충청남도
171
364
2.11
전라북도
197
237
1.19
전라남도
243
514
2.12
경상북도
284
240
0.85
경상남도
264
247
0.94
합계
1,906
3,104
1.62
3) 출석을 안해도 이유는 비공개?
● 의정활동 중 부득이한 사정으로 불출석하는 경우가 있다. 이런 경우 어떤 사유로 출석하지 않았는지 의장에게 사전 또는 사후에 제출해야함. 대구, 대전, 세종, 경기도, 전라남도, 서울특별시 중랑구/서대문구/구로구. 부산광역시 북구/해운대구, 광주광역시 서구, 충청남도 당진시, 경상북도 경산시 의회는 불출석 사유를 상세히 공개했음. 이에 반해 불출석에 대해 별도 관리하지 않거나, 사유를 비공개 또는 부분 공개하는 의회도 있음. 특히 서울시의회의 경우 불출석사유가 개인정보라는 이유로 이의신청에도 비공개를 유지하고 있음.
● 국회처럼 상시적으로 열리지도 않음에도 불구 하고 불출석 하는 의원들에 대한 사유와 정보가 비공개된다는 것은 국민들의 알권리를 침해하는 것임. 또한 의원들의 불출석 관련 정보가 반드시 지켜줘야 하는 개인정보에 해당된다고는 보기가 어려움.
● 데이터 없음 : 회의록공개로 대체하여 불출석 일자 및 사유 비공개
● 전원출석 : 전원출석이라 공개한 의회
[표11] 출결현황 공개 여부
출결현황 공개여부
해당 의회 수
공개
204
비공개
12
전원출석
27
● 불출석사유 공개여부 구분 기준 : 공개(병가, 개인사정 등) / 비공개(비공개, 비워있음, 전원 기타, '불참') / 부분공개(청가 결석 / 일부만 사유공개)
[표12] 출결현황을 공개한 204개 의회의 ‘불출석 사유 공개여부’
불출석 사유 공개여부
해당 의회 수
공개
150
비공개
29
전원출석
25
● 특이사항
- 서울특별시의회의 경우 일자별 불출석 현황 비공개에 ‘이의신청’진행했지만 의원 비공개
- 예천군 불출석 사유 기록 부존재
- 울릉군 불출석 사유 전원 '출타'
4) 의회 전체의 의견을 얼마나 표명할까?
● 건의/결의안은 개별 의원이 아닌 의회 전체의 뜻을 표명하는 것임. 집행부 견제, 정부나 광역자치단체 정책에 대한 의견 표명 등 다양한 의미를 담을 수 있음. 즉 건의/ 결의안은 의회가 얼마나 다양한 활동을 하는지 볼 수 있음. 지방의회는 평균 4.3 건의 건의/결의안을 통과시켰음. 건의/결의안이 0건인 의회는 37개, 1개인 의회는 58개임.
● 이번 통계는 일상적인 업무(정례적인 특위 구성, 출석요구)로 인한 건의/결의안은 제외하고 집계했음.
● [참고] 건의결의안 제외 키워드
- 예결산 특별위 구성 및 보고
- 윤리특위 구성 및 보고
- 조례심사특위 구성 및 보고
- 군수 또는 관계공무원 출석 요구
지방의회 의정활동 개선을 위한 5가지 제언
● 지방의회 정보 및 통계자료 전담기구 설치 : 각 의회별로 생산 및 기록하는 양식이 다르고 전국적 통계자료가 존재하지 않아 지방의회간 비교 및 시민들의 정보획득에 어려움이 있음.
● 지방의회 불출석에 관한 법령 정비 : 의원의 불출석시 사유 및 부득이한 사유시 사용하는 공가에 대해서 정의하고, 보고 및 통계 를 작성하여 시민들에게 공개하여야 일하는 지방의회가 될 수 있다.이와 더불어 지방의원 겸직 금지를 확대하고 현황정보를 사전에 공개하여야 함.
● 지방의회 전문/전담인력 확보를 위한 법령정비 : 지방자치단체와 지방의회의 관계는 견제 감시하는 관계이나 의원을 제외하고는 의회사무처를 비롯한 구성원에 대해 해당 지방자치단체장에게 인사권이 있고 또 인사권이 없더라도 계약직에 해당되어 지방의회 발전과 기본기능을 발휘 할수 없음.
● 의회의 정보공개 강화 : 의회의 활동과 관련되어 생산되는 정보와 자료에 대해서 특별한 이유가 없다면 시민들이 알수 있어야 함. 입법검토의견서, 행정사무감사결과 등 정보보호와 아무런 연관이 없음에도 상시적으로 비공개되어 지고 있는 현실임. 각종자료의 공개와 동시에 홈페이지의 경우 웹표준을 준수하고, 안건의 경우 의원들의 찬성과 반대를 알 수 있도록 공개투표를 원칙으로 하되 비공개 투표의 적용기준을 강화해야 함.
● 지방의원 교육강화 : 지방의원들 중 의회활동 시작전 국회 의정연수원에서 연수를 실시하고 있지만 제대로 이루어지고 있지 않음. 특히 초선일 경우 임기 시작전 1주일 이상의 교육, 재선의원의 경우에도 역량강화를 위한 의무교육이 필요함.
바로 9월 8일과 9일 이틀동안 새로 개편된 정보공개포털에서 경기 안산상록경찰서의 내사결과보고서, 전남 강진경찰서의 교통사고사망사건문건, 서울지역 소방서의 구급활동일지가 유출되는 충격적인 사고가 있었습니다.
<사진: 안산상록경찰서에서 사건 관련 당사자에 공개한 문건이 대국민공개정보에 공개되어 있다.>
이들 문서에는 민감한 수사정보와 개인정보들이 상세하게 담겨 있어 정보주체 당사자 외에는 일반 시민들에게 어떤 상황에서라도 적나라하게 공개되어서는 안됩니다. 만약 공개해야 할 경우에는 정보주체 당사자들에게 공개 예정 사실을 미리 통보하고 개인정보 등 비공개 정보들을 편집한 후에 제한적으로 공개되어야 합니다. 하지만 이번 사고는 이러한 과정 없이 누구나 정보공개포털에서 비공개정보들을 아무 제약없이 다운로드받을 수 있었습니다.
<사진: 강진경찰서가 생산한 교통사고사망사건 문건들 역시 사고 관련 당사자에게 공개한 정보들이 대국민공개정보에 공개되었다.>
이들 유출된 비공개정보에는 당사자들의 성명과 생년월일, 주민번호, 주소는 물론이고 내사결과보고서의 경우에는 사망한 피해자에 대한 사망 경위에 대한 묘사도 아무런 편집없이 드러나 있으며 사건과 관련된 참고인들의 진술, 성명과 소속 및 직업 또한 공개되어 있습니다. 뿐만 아니라 유출된 구급활동일지에도 환자의 성명과 나이, 성별, 생년월일과 환자 증상 등이 그대로 함께 유출되었습니다.
<사진: 서울시 송파소방서에서 작성해 당사자 위임인에게 공개한 구급활동일지도 대국민공개정보에 공개되었다.>
그런데 이런 충격적인 정보유출 사고도 사실 이번이 처음은 아닙니다. 지난 2015년에도 정보공개포털 개편에서도 한 시민단체가 청구한 청구자료들이 전혀 상관없는 다른 시민단체 계정으로 옮겨지는 정보유출 사고가 있었습니다. 이에 행정안전부는 급기야 정보공개포털에 사과문을 게시하고 이를 바로잡기위해 정보공개포털을 14시간 가량 운영중단해야 했습니다. 직전 개편에도 이와 같은 정보유출 사고가 있었는데 유사한 사고가 반복해서 벌어졌습니다. 결국 정보공개포털 개편작업 할 때마다 이런 정보유출 참사가 벌어지고 있는 셈입니다.
또한 문제는 이뿐 만이 아닙니다. 이번 개편된 새 정보공개포포털은 오픈과 동시에 여러가지 치명적인 오류들이 발생해 시민들과 공공기관 정보공개담당자 등 이용자들에게 큰 불편을 주어 많은 비판을 받고 있습니다. 지금까지 정보공개센터가 수집한 이용자간 공통적 오류 사례만 하더라도 9가지가 되고 오류 내용도 상식적으로 받아들여 지기 어려울 정도로 치명적인 것이 대부분입니다.
운영개시 최초 약 2주간 가량 크롬 및 일부 브라우져로 이용 불가
운영개시 최초 약 2주간 일부 계정 로그인 장애
본인확인 안 되어 청구인이 결정통지서 확인불가
본인이 정보공개청구한 청구신청목록이 안보임
결정통지서에 결재자 정보가 안보여 결재 없이 결정통지 되는 것으로 보임
이의신청 안됨(현재도 불안정)
정보공개 수수료 계좌이체 안됨(현재도 안됨)
포털 내부 검색 전반적으로 간헐적 오류 등 불안
OPEN API 일부 공공기관 검색 안됨
이 정도로 오류가 심각하다면 무리하게 운영을 개시하기보다는 시기를 좀 미루더라도 안정적으로 이용이 가능한 상태에서 서비스를 오픈하는 것이 나았을 것으로 보입니다. 이번 정보공개포털 개편 사업의 공식명은 “지능형 정보공개시스템 고도화[1단계]” 사업입니다. 아래 첨부한 행정안전부의 용역사업 제안요청서에 따르면 이번 사업은 1년 동안 개발하는데 세금이 무려 24억원이 들어간 사업입니다. 그럼에도 비공개정보 유출사고에 오류 투성이지만 정작 개선된 부분은 딱히 눈에 띄지 습니다. 이대로 라면 정작 정보공개포털의 개발보다 오류를 수정하고 새 정보공개포털을 안정화 하는데 훨씬 더 많은 예산이 투입될 상황입니다.
정보공개제도와 행정개선의 핵심은 시민이 공공기관의 행정과 투명한 운영에 대한 정보와 시민들에게 유용한 공공정보를 적절하게 취득하고 그것을 활용하는 것입니다. 하지만 정작 정보공개 개선이라는 불안한 조급행정·전시행정으로 오히려 시민들은 불편과 개인정보 유출 피해만 떠안고 있습니다. 정보공개센터는 개인정보유출 피해자에 대한 행정안전부의 진정성 있는 사과와 보상, 그리고 정보공개포털 개편 사업의 책임있는 조치를 요구합니다.
(최종)제안요청서_행정안전부.hwp
시민들의 의견
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