정보공개센터는 민중의소리에 '공개사유'라는 제목으로 칼럼을 연재하고 있습니다. 

반복되는 비공개, 공공기관에 페널티를 허하라

투명사회를 위한 정보공개센터 조민지 사무국장

공공기관의 정보공개에 관한 법률이 시행된 지 23년이 지난 지금. 정보공개청구 건수는 1998년 2만 6천건에서 2019년 106만 5천건으로 가파르게 증가하고 있으며, 공개율은 무려 95%에 달한다. 국민의 알권리를 보장하고 국정운영의 투명성과 국정에 대한 국민의 참여를 보장할 목적으로 시행된 정보공개법은 분명 양적으로 괄목할만한 성과를 거두고 있다.

그러나 정보공개청구를 몇 번이라도 경험해 본 사람이라면, 공공기관의 막무가내식 비공개와 폐쇄적인 태도 때문에 정보공개제도의 유명무실함을 실감할 수 있다. 우리나라 정보공개제도는 공공기관의 의무만 규정하고 있을 뿐 그 의무를 제대로 이행하지 않더라도 별다른 제재 수단이 없기 때문이다.

우리나라 정보공개법에서는 모든 공공정보는 공개를 원칙으로 하고 있다. 다만, 법에서 정한 8가지 사항에 대해서만 비공개가 가능하다. 만약 이러한 비공개판단이 부당할 경우 청구인은 행정심판이나 행정소송을 통해 독립된 기구의 객관적인 판단을 요구할 수 있다. 문제는 짧게는 1년, 길게는 3년 이상의 시간을 들여 행정심판이나 행정소송의 공개결정을 받더라도 시간이 지난 후 동일하거나 유사한 정보를 청구하면 또다시 비공개되기 일쑤이다. 공공기관이 공개하기를 꺼려하거나 민감하다고 판단하는 정보는 이전의 공개사례와 공개해야 한다는 법원의 판결이 있음에도 비공개를 반복한다는 것이다.

2019년 경실련은 한국토지주택공사(LH)와 서울주택공사(SH)가 시행한 분양아파트에 대한 원가정보 비공개에 대한 행정소송을 진행했다. 결과는 물론 경실련의 승소였다. 주택공사가 시행한 아파트의 분양원가 정보는 국민의 주거안정을 위해 주택을 건설·공급하는 공공기관이 적절한 예산으로 아파트를 공급하였는지 확인할 수 있고, 이를 통해 주택정책에 대한 국민의 참여와 공공기관 운영의 투명성을 확보할 수 있는 정보이다. 또한, 해당 정보는 분양아파트만 달랐지 이미 경실련이 2009년 SH에 제기한 분양아파트 원가 정보공개 소송에서 승소한 사례가 있었으며, 2007년 대법원 판례(대법원2006두20587 판결)에서도 LH 아파트 분양원가 정보에 대해 공개 결정을 내린 바가 있다. 이미 몇 번의 공개판결이 있음에도 불구하고 같은 내용의 정보를 정보공개청구 할 때 마다 비공개로 일관하고 결국 행정소송까지 진행하는 상황이 되풀이 되고 있는 것이다.

이러한 상황은 다른 곳에서도 반복되고 있다. 정치하는 엄마들에서 진행한 스쿨미투 처리현황 정보공개소송에 대해 2020년 법원은 가해 교사 이름과 감사보고서를 제외한 나머지 스쿨미투 처리현황정보를 공개하라는 판결을 내렸다. 판결 이후 진행된 스쿨미투 처리현황 정보공개청구에서 2021년 3월 서울시교육청이 또다시 스쿨미투 발생 학교명 비공개 처분을 반복했다. 해당 정보공개소송이 3년이라는 시간에 걸쳐 진행되었고 결국 공개 판결을 받았음에도, 소송에 제시된 기간 이외의 스쿨미투 처리현황에 대한 정보공개청구라는 이유로 비공개처리를 한 것이다. 교육기관 내에서 벌어진 성폭력 사건의 조사 결과와 그에 따른 처분 결과는 제대로 된 징계와 조치가 이뤄졌는지 확인할 수 있는 정보이며, 교육기관이 성폭력 사건을 공정하게 처리했는지 확인할 수 있는 정보이다. 이러한 정보를 지속적으로 비공개한다면 결국 시민단체가 나서 매년 교육청을 상대로 소송을 할 수 밖에 없는 상황에 놓인다. 이처럼 시간이 지나 소송 끝에 공개된 정보는 결국 문제 제기를 시작도 하지 못한 채 피해 학생들에게 무력감만 남기고 문제가 묻히게 되는 상황에 놓인다. 정보공개의 의무를 다하지 않더라도 손해 보는 게 없으니 교육청은 무조건 시간 끌기로 버티고만 있는 것이다. 이 뿐만 아니다. 이미 공개가 당연하거나 다른 공공기관에서 사전공개 되고 있는 외부위원명단, 회의록, 의회자료제출 목록 등은 번번이 비공개되고 있는 실정이다.

행정심판 행정소송 거쳐 공개 결정 받아도
비슷한 정보를 다시 비공개하는 공공기관
정보공개 거부에 대한 페널티 제도 있어야

이미 법원의 공개 판결이 있음에도, 공개사례가 있음에도 공공기관이 반복적으로 비공개를 할 수 있는 이유는 현행 정보공개법에 악의적인 정보공개 거부에 대한 페널티를 부과하는 제도가 없기 때문에 가능한 일이다. 그러다 보니 공공기관은 청구정보가 조금이라도 민감하거나 예민할 경우 무조건 비공개하고 정보공개소송으로 시간을 끌고 있다가 해당 이슈가 묻히기만을 기다리고 있는 것이다.

악의적인 정보공개거부에 대해 처벌조항이나 페널티를 도입하자는 논의는 이미 2007년부터 시작되었다. 당시 정부와 언론, 학계, 시민단체 추천 인사 등 9명으로 구성된 ‘정보공개 강화 태스크포스’에서는 공직자가 정보를 위변조하거나 허위 내용을 공개할 경우, 또 정보를 은닉할 목적으로 비공개할 경우 금고 또는 벌금 1천만 원 이하의 처벌조항을 제안한 사례가 있었다. 이후 정보공개센터 역시 고의로 거짓 정보를 공개한 자, 정보공개청구의 취소 또는 변경을 회유한 자 등에 대한 처벌조항을 추가하는 내용으로 2018년 진선미 의원의 정보공개법 개정안을 통해 제안한 바가 있다. 그러나 이러한 처벌조항은 '실무자의 업무 수행을 위축시킨다'거나 ‘악의적 논쟁을 일으킬 소지가 있다’는 각 정부 부처의 다양한 반대로 인해 무산되었다.

하지만 하지 않아도 될 행정소송으로 인해 발생하는 행정낭비와 예산낭비, 반복되는 비공개에 따른 사회적 효율성 저하와 알권리 침해로 발생하는 민주주의 가치 훼손의 현 상황을 더 이상 방관해서는 안 된다. 공공기관의 주장대로 처벌조항 신설이 '실무자의 업무수행 위축'이나 '악의적 논쟁(처벌조항을 근거로 공무원을 협박하는 상황 등)'의 우려는 이를 미연에 방지할 제도를 추가하는 것으로 보완할 수 있다. 미국 회의공개법 처벌조항의 사례처럼, 처벌 이전에 정보공개제도를 담당하는 행정안전부나 정보공개위원회의 '공개권고'라는 완충제를 추가하여 정보공개 전문기관의 공개권고를 받아들이지 않을 경우 처벌 절차가 가능하도록 하는 것이다. 또한 처벌조항 도입이 지금 당장 어렵다면, 악의적인 정보비공개에 대해 기관평가나 예산편성 등 공공기관에 불이익을 줄 수 있는 정책을 마련해 현재 자행되고 있는 공공기관의 악의적 비공개에 대응해야 한다. 정보공개법에 정보공개 의무를 다하지 않는 공공기관에 처벌조항 등 페널티를 부과하는 제도가 마련되는 것만으로도 공공기관의 반복적·의도적 비공개를 남용하는 행태를 획기적으로 줄일 수 있다.

정보공개는 공공기관의 정책과 결정을 주권자인 국민이 확인할 수 있는 유일한 수단이다. 때문에 정보공개가 제대로 실현되지 않을 때, 이로 인해 정보격차와 정보독점이 발생할 때 민주주의의 근간이 흔들리게 된다. 공공기관이 국민의 알권리를 침해하지 못하도록, 공공기관으로써 정보공개의무를 다할 수 있도록 악의적인 비공개, 반복되는 비공개로 국민의 알권리를 무시하는 공공기관에게 페널티를 줄 수 있는 정책을 하루빨리 도입해야 할 것이다.

[월간경실련 2021년 3,4월호 – 시사포커스(4)]

진료, 얼마 내고 받으십니까?

– 74개 대학병원 건강보험 보장률 분석 –

가민석 정책국 간사

모든 정책이 그렇지만 보건의료 정책 또한 시대적 상황을 반영해야 한다. 현재 고려해야 할 시대적 상황이란 감염병 대응 및 의료비 부담 경감이다. 코로나19 사태에도 5%에 불과한 공공병원이 감염병 환자의 80%를 감당하면서 곳곳에서 의료 공백을 목격했다. 공공병상과 인력이 부족하여 환자들이 대기하거나 다른 지역으로 이송되는 사례가 속출했고, 업무 강도가 심해진 공공병원의 근무자들이 충원과 처우개선을 외치며 시위하는 지경까지 이르렀다. 우리는 국가재난 상황에서 공공의료(*국가라는 주체가 의료 서비스를 제공하는 협소한 의미로 한정함)의 중요성과 시스템의 공백을 다시금 느끼고 있다.

한편 2020년 보건복지부가 발표한 ‘OECD Health Statistics 2020’에 따르면 우리나라 의료비 증가속도가 OECD 회원국 중 가장 빠른 편이었으며, 경상 의료비 중 가계직접부담이 차지하는 비중(32.5%)이 OECD 평균(20.1%)보다 높았다. 문재인 대통령도 2018년 ‘건강보험 보장성 강화정책’을 발표하면서 ‘연간 500만 원 이상을 지출하는 국민이 46만 명에 달하며, 기초생활수급자들이 빈곤층 가정으로 떨어진 가장 큰 이유 중 두 번째가 의료비 부담’이라고 의료비 관리의 필요성을 역설했다. 대한민국이 OECD 국가 중 고령화 속도가 가장 빠르며, 노인빈곤율도 최고 수준인 나라임을 고려했을 때 의료비 문제는 반드시 해결해야 할 과제이다.

결국, 경실련은 코로나19 극복과 의료비 절감이라는 시대적 과제 앞에 이를 관리하고 통제할 국가의 책무를 논의하고자 공공의료 확충을 주장한다. 이에 앞서 건강보험 보장률 실태를 분석해 공공병원과 민간병원의 의료비 부담 차이를 살펴보고 공공병원 확충의 근거를 제시하고자 했다.

“74개 대학병원 건강보험 보장률 분석발표”
건강보험 보장률이란 우리가 진료를 받고 비용을 지불할 때 국가로부터 지원받는 정도로 이해할 수 있다. 일정 금액의 건강보험비를 매달 납부하고, 환자에게 진료비가 부과될 때 국민건강보험공단이 진료비 일부를 부담하는 사회보장제도의 결과인 것이다. 조사대상은 종합병원급 이상의 총 74개 대학병원이며, 2016년부터 2019년까지 4년치 평균값으로 비교했다. 전체 진료비 중 공단이 부담하는 비용인 보장률을 산출하기 위해 2020년 국정감사에서 보건복지부가 국회 고영인의원실에 제출한 의료기관 회계자료의 ‘총 진료비(건보 환자)’와, 2015년 경실련이 건강보험공단에 제기한 “종합병원별 건강보험진료비 지급 내역 공개” 소송에서 법원이 공개결정한 자료의 ‘공단 부담금’을 활용하였다.

분석 결과 74개 대학병원의 전체 건강보험 보장률은 평균 64.7%였다. 이중 국립대(공공) 병원의 평균 보장률은 68.3%, 사립대(민간) 병원의 평균 보장률은 63.7%로 국립대 병원의 보장률이 대체로 높은 경향을 보였다. 보장률이 가장 높은 병원은 국립대 병원으로 79.2%, 가장 낮은 병원은 사립대 병원으로 47.5%였다. 이를 환자직접부담률(1-보장률)로 환산하면 이해하기 쉽다. 달리 말하면 보장률이 가장 낮은 병원은 환자가 전체 진료비 중 52.5%를 부담하고, 보장률이 가장 높은 병원의 환자는 전체 중 20.8%만 부담한다고 볼 수 있다. 즉 병원에 따라 최대 2.5배의 의료비 차이가 발생하는 것이다.

의료기관 회계보고 체계에 대한 개선 필요성
의료비 부담 절감의 측면에서 공공병원이 민간병원보다 긍정적이라는 결과를 얻었지만, 분석 과정에서 또 다른 문제를 발견했다. 의료법상 회계보고 의무가 있는 종합병원 이상의 약 350개 병원 중 경실련에서 입수할 수 있는 자료는 상급종합병원 14곳, 종합병원 60곳으로 일부였는데 그 데이터마저 정확도가 의심된 것이다. 일부 병원의 자료는 보장률 계산에 활용할 수 없을 만큼 데이터 누락이나 오류가 있었으며, 계산이 가능해 발표하게 된 74개 목록에도 공단과 각 병원 자료의 동일 항목이 일치하지 않는 경우가 있었다. 일관된 기준으로 계산하기 위해 이번 분석에서는 보건복지부가 각 병원에게 제출받은 회계자료의 값을 이용했다.

그러던 중 특정 사립대 병원에서는 경실련이 분석한 데이터의 오류를 주장하기도 했다. 보장률의 산출 공식에서 분모를 차지하는 진료수익 부분에 일반병원이 아닌 치과병원과 한방병원의 수익도 포함되어 보장률이 과소평가되었다는 것이다. 해당 병원은 수정된 보장률 값을 통해 해명 보도까지 발표했는데(수정 이후에도 74개 병원 중 보장률 하위 3위라는 사실은 변함이 없는 관계로, 단순 수치가 아닌 각 병원의 경향을 알아보기 위한 경실련의 취지는 훼손되지 않음) 결국 이를 통해 종합병원과 명백히 분리해야 하는 치과병원과 한방병원의 회계자료도 함께 제출한 사실이 드러난 것이다.

자료를 보고하고 공시하는 이유는 근본적으로 필요한 시기에 필요한 정보를 정확히 얻기 위함이다. 회계자료가 매년 보고되어야 함은 이러한 목적과 함께 각 병원이 국민 세금을 얼마나 적정하게 사용하고 있으며 의료비 부과를 통해 부당한 영리 행위를 하지 않는지에 대한 감시의 측면도 포함한다. 그런데도 이처럼 회계보고 체계에 대한 공백과 오류가 존재한다는 것은 공공의료 논의를 객관적 근거로 뒷받침하기에 앞서 행정상의 해결과제가 전제됨을 의미한다. 보건의료 정책을 담당하는 주무 부처로서 보건복지부가 보고 체계에 대한 정확한 기준을 마련하고, 각 병원은 해당 기준에 맞추어 필요한 정보를 제대로 보고하는 것이 매우 중요한 대목이다.

현재 보건의료 정책을 위한 경실련 과제
시민의 입장에서 궁금한 것은 ‘과연 나는 얼마의 진료비를 내고 있는가’이다. 일반적으로 양질의 의료 서비스를 제공한다고 예상하는 대형병원이 정말 제값에 맞는 서비스를 제공하고 있는 것인지, 내가 다른 사람에 비해 혹은 불필요한 영역에서 진료비를 과하게 부담하고 있는 것은 아닌지 해소할 필요가 있었다. 물론 공단이 축적하고 있는 건강보험비도 시민들의 주머니에서 충당되는 것이기 때문에 단순히 보장률 높은 병원이 의료비 부담 측면에서 좋은 병원이라고 주장할 수는 없다. 궁극적으로 최선의 보건의료 서비스를 제공하기 위해서는 비급여 통제, 의료전달체계 개편, 실손보험 제도개선과 같은 추가적인 대안도 고려되어야 한다.

경실련은 정책의 관점에서 감염병 대응과 의료비 절감이라고 하는 시대적 과제를 해결하기 위해 공공의료 확충을 주장한다. 과거 메르스부터 현재 코로나19 사태까지 국가 의료시스템의 공백을 지켜보며 역사적 교훈을 얻어야 한다. K-방역이 다른 나라와 비교해 우월하다는 결과론적인 상황이 현재 우리나라 의료 체계의 완결성을 입증하는 것이 아니기에 경실련은 끊임없이 제도개선에 대해 고민할 것이다. 정확한 결과 도출을 위해 신뢰할 수 있는 데이터를 찾고 마련하는 방안도 강구할 예정이다. 이를 통해 국가적 재난 상황 속에서 민생을 회복하고 긍정적인 미래를 설계하는 데 일조하길 바란다.

끝으로 명단이 공개되는 모든 병원에서 각자의 사정에 대해 적극적으로 설명해주는 것이 큰 도움이 된다. 이번 분석발표를 계기로 의료기관 회계와 관련된 주체들이 서로 논의하며 개선 방향이 확실해졌고, 경실련 보건의료 운동의 외연이 유의미하게 확장될 수 있었다. 이런 과정을 거듭하며 의료비 관리 기전의 효과적인 대안을 찾아내길 기대한다.