- 요 약    -

• 전국기준 거주외국인이 총인구의 3%를 넘고 일부지자체에는 10% 넘는 외국인이 거주하는 상황이나 지자체의 행정수요를 파악할땐 국적기준의 주민등록인구를 측정단위로 사용해 외국인 주민은 반영되지 않음

• 지방자치법상 지자체의 행정서비스를 향유할 수 있는 ‘주민’임에도 주민등록법상 ‘주민’ 아니어서 기초수요 안전관리비, 문화관광비 등 비용산정에서 제외, 보정수요로 일부 항목에 일부 비율로만 반영

• 50만 이상 특례 인정도 주민등록 인구 기준 적용, 총 인구 50만 넘어도 인정안되기도  

• 시혜적 우대정책보다 지자체가 비용으로 인식하지 않도록 똑같은 주민으로 인정하는 제도개선 있어야 

1. 작성이유

거주 외국인이 늘어나면서 이들의 정착을 지원하는 제도가 많이 마련되었으나 정작 지자체의 행정수요를 파악할땐 외국인 주민은 측정단위에 반영되지 않음. 이러한 정부의 셈법은 합리적인 선택인지 혹은 불가피한 정책인지, 개선할 필요는 없는지 점검함   

• 통계청이 집계한  2018년 기준 전국 총인구 수는 5,163만명, 이 가운데 내국인이 4,998만명이고, 외국인이 165만명임

• 이 때 외국인은 기준시점을 기준으로 3개월 이상 국내에 거주한 (한국국적을 취득하지 않은) 외국인으로 단기체류외국인, 등록외국인, 외국국적동포거소신고자를 포함. 단순하게 총인구만 기준으로 놓고 봤을때 약 3.2%의 외국인이 국내에 함께 거주하고 있는 것 

• 한편, 같은 해 기준 전국 226개 기초자치단체 가운데 외국인 인구의 비율이 가장 높은 자치단체는 충북 음성군으로 총인구 10만 5천여명 가운데 외국인이 1만 3천명으로 12.45%이며, 다음이 서울특별시 영등포구로  12.43% 서울시 금천구가 11.04% 경기도 포천시와 안산시의 경우 각각 총인구의 10.84%와 10.59%가 외국인인 상황

[표1]  2018년 기준 외국인 인구비율 상위 10개 기초지자체  

출처: 통계청, 국가통계포털,나라살림연구소에서 재정리
주: 해당통계의 경우 2019년 통계가 집계되어 있으나 이하 다른 통계와의 종합적 이해를 위해 2018년 통계를 반영

• 거주 외국인이 늘어나면서 다문화사회로의 변화와 관련한 여러 정책이 경쟁적으로 시도됨.  그 과정에서 외국인에 대한 조건없는 우선적 배려 정책들로 자국민이 역차별을 받고 있다는 논란까지 제기되면서  지난해 4월에는 법무부를 중심으로 ‘국민이 공감할 수 있는 외국인 정책 방향 모색’을 주제로 한 국적, 통합제도 개선 실무분과위원회가 구성되기도.

   2. 현황 및 문제점

1) 외국인 주민 고려하지 않는 지방교부세 기초수요

• 반면, 지방교부세의 행정수요 평가기준에는 외국인 주민수가 기초자료가 아닌 보정수요로만 고려되면서 외국인 주민이 많은 지자체의 경우 지원정책 수행과 행정비용 부담이 가중되는 문제가 해소되지 못하고 있음

• 지방교부세는 지방세 등 자체 세입만으로 필요한 재원을 확보할 수 없는 재정부족단체들도 일정한 행정수준을 확보할 수 있도록 재원을 보장하고, 지방자치단체간의  재정력 격차를 완충하는 제도로, 국세수입 중 일부를 정률로 재배분해 지방자치단체가 자율편성할 수 있도록 한  일반재원임

• 이 가운데 보통교부세는 내국세 수입예정액의 19.24% 가운데 특별교부세 3%를 제외한 97%를  ｢지방교부세법｣ 제6조제1항의 규정에 의하여 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 지방자치단체에 교부. 재정여건이 취약한 지자체일 수록 보통교부세 산정이 재정운영에 미치는 영향은 커지게 됨 

• 보통교부세 산정시 기준재정수요액은 ｢지방교부세법｣ 시행령에 규정된 측정항목별 측정단위에 측정단위별 단위비용과 보정계수에 의하여 산정하는 ‘기초수요’, 각종 법령에 근거하여 산정하는 법정수요 및 지역균형수요, 사회복지균형수요 등의 ‘보정수요’, 그리고 지방자치단체의 세출 절감 등 노력 정도를 반영하는 ‘자체노력’을 합산하여 산정

• 기초수요 측정항목은 일반 예산과목 구조에 상응해 인건비 등 16개 세항목으로 구성되며, 16개 세항목가운데 안전관리비, 문화관광비, 환경보호비, 노인복지비(노령), 아동복지비(아동), 장애인복지비(등록장애인), 보건사회복지비 등의 측정 세항목에서 측정단위로 ‘인구수’를 사용

[표2] 기초수요액 산정 측정 세항목별 측정단위

2) 기초수요 측정단위 주민등록인구 기준의 문제점

• 그런데 기초수요산정에서 측정단위로 사용하는 인구수는 주민등록법 제6조 제1항 제1호에 따른 6개월 평균 거주자로, 국적이  한국이 아닌 외국인은 포함되지 않음

•  주민등록법에 따르면 각 기초자치단체에 30일 이상 거주하는 내국인은 주민등록법에 따라 등록하지만  외국인은 그렇지 않기 때문임

•  지방자치법상 ‘주민’은 주민등록법상 ‘주민’이 ‘국적’을 기준으로 규정되는 것과 달리  ‘거주’를 기준으로 규정

• 지방자치법에 따르면 지방자치단체의 구역 안에  주소를 가진 자는 해당 자치단체의 주민으로, 법령으로 정하는 바에 따라 소속 지자체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 행정혜택을 누릴 권리를 갖는다는 점에서 행정수요산정기준에 보다 부합

• 주민등록인구를 측정단위로 하는 것은 타당한지 살펴봄. 행정안전부는 ‘측정단위’의 선정시 고려사항에 대해 다음과 같이 설명

• 첫번째 요건인 측정항목과 재정수요의 상관관계에서 한국국적의 유무가 유의미한 차이를 발생시킨다고 보기는 곤란함

•  경찰, 재난방재·민방위, 소방 관련 분야로 방범 순찰, 기초질서 위반사범 단속, 교통법규 위반 지도단속, 공공시설 경비, 소방서 운영,의용소방대 운영, 119 구조구급, 민방위 관리, 지방병무행정 지원 등의 경비수요를 산정하는 안전관리비, 

• 문화예술, 관광, 체육, 문화재 관련 분야로 공공도서관 운영,문화예술사업 및 지원, 예술·국악단 등 육성, 문예회관, 박물관 등 운영경비,향토축제, 관광자원 및 관광산업 개발·보존, 관광상품 문화상품 개발, 관광홍보 등의 경비 수요를 산정한 문화관광비, 

• 그밖에 환경보호비 등등을 위해 지자체가 투입해야 하는 행정비용은 거주기준일뿐 국적에 따라 구별되어 지출될 수 없음   

• 측정단위선정에서 두번째와 세번째의 요건은 객관적이고 공식적인 수치와 통계의 확보가능성

• 외국인들의 경우 주민등록 대신 출입국 관리법에 따라 90일 이상 체류하는 경우 외국인 등록을 하도록 하고 있으며, 통계청은 매년 지방자치단체의 ‘외국인주민’현황 뿐 아니라 출입국자 및 체류외국인 통계도 작성, 발표. 주민등록인구로 제한하지 않더라도 보다 실질적인 행정수요인 주민수를 측정할 수 있는 객관적이고 명료하며, 공식적인 통계가 존재

3) 일부항목에 일부만 반영되는 보정수요의 보정인구 3, 외국인 주민

• 교부세 산정에서 외국인인구가 전혀 고려되지 않는 것은 아님.기초수요가 아닌 ‘보정수요액’ 산정에서 일부가 부분적으로 포함. 그러나  산정항목이나 비율에서 차이가 크고 기초수요가 아닌 보정수요에 포함되어야 할 근거도 희박 

• 보정수요액은 측정항목 및 측정단위의 형태로는 산정할 수 없는 행정․재정상의 수요가 발생하는 경우 이에 해당되는 경비를 가산 

• 보정수요 반영항목으로는 일반조정교부금(특별조정교부금은 제외됨), 징수교부금, 통합지방자치단체 수요, 세종특별자치시 수요, 지역균형수요, 사회복지균형수요 등

•  지역균형수요 중 환경보호비와 지역관리비 등 2개 세항목에 등록외국인수와 외국국적동포 국내 거소자 수가 보정인구3으로, 수요산정액의 20%는 광역에 80%는 기초에  각각 반영

•  사회복지수요 중 보건사회복지비 세항목에 다문화수요(등록외국인수, 국적취득자수+ 국제결혼가정자녀수+북한이탈주민수+외국국적동포 국내거소자수)로 수요산정액이 50%는 광역에, 50%는 기초에 각각 반영 되는 것이 전부 

•  반영되는 항목과 산정비율에서 기초수요산정과 차이가 크고 앞서 확인했듯, 명확한 통계가 존재한다는 점에서 측정항목및 단위의 형태로 산정할 수 없다고 보기도 곤란

• 내국인과 외국인 간에 행정수요의 차이가 존재한다고 보기 어려운 안전관리비, 문화관광비 등 항목에서도 외국인 인구수는 보정수요로도 고려되지 않아

4) 거주 외국인이 많은 지자체가 불이익을 받는 구조

• 외국인 거주자를 내국인과 동일한 행정수요로 인식하지 않는 것은 지방자치법상 대도시에 대한 특례인정에서도 확인 

• 지방자치법 제175조에 따라  “서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시”에 대해 “행정, 재정운영 및 국가의 지도ㆍ감독에 대하여는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있는데 이때 적용되는 인구 기준 역시 주민등록인구임 

• 이 때문에 외국인 거주자가 많아 등록외국인수만 합쳐도 50만을 넘는데도 주민등록인구 기준을 충족하지 못해 특례대상에서 제외되는 기초지자체가 존재 

• 2020년 6월 말 기준 경기도 시흥시의 거주인구는 등록외국인 34,029명을 포함해 51만 5,459명으로 포항시(51만 838명/주민등록인구 50만7천명)보다 많지만 주민등록인구가 48만1,430명이어서 특례 인정 제외

3. 나라살림연구소 의견

•  외국인의 행정수요에 대한 차별적 고려는 결국 고스란히 외국인 거주 지자체의 비용부담으로 돌아가게 됨. 비용은 내국인과 똑같이 지출되는데 교부세로는 똑같이 반영되지 않으니  서두에서 살펴보았듯 외국인 수가 지역인구의 10%를 넘을 정도로 비중이 큰 기초지자체의 경우 재정운영에 있어 큰 부담이 아닐 수 없음

• 지방자치법상 주민이지만 주민등록법상 주민이 아니어서 보통교부세 기초수요산정에서 제외되는 국내 거주 외국인. 최근 역차별 논란까지 빚어지고 있는 시혜적 배려정책 이전에  국적과 무관하게 거주지역의 재산과 공공시설을 이용하고, 균등하게 행정 혜택을 누리는 주민으로 인식하고 이를 차별없이 지자체에 대한 재정지원에 반영하는 노력이 제대로 된 사회통합을 위해서도 필요 

docs.google.com/document/d/1hCyB7mFy8WX7RRrwtaK2abLYpsmLM5aAVtKqMQ99-no/edit

하수배출량 기준 용수사용량 → 방수유량계 측정값으로

2020년 36억 원 ↑ 전국 확대시 연간 700억 원 ↑

나라살림연구소 책임연구위원 서호성

지방자치단체 하수도 사용료 부과체계가 수상하다. 물환경보전법이나 폐기물관리법에 배출측정기기를 설치를 의무화해놓고도, 하수 배출량을 굳이 일반가정집과 같이 용수사용량을 기준으로 산정하고 있다. 그리고는 감수율이란 제도를 도입해 담당공무원들조차 헷갈리게, 기업체가 신고한 대로 하수도 사용료를 감면해 주고 있다. 조례를 어지간히 꼼꼼히 읽지 않으면 기업체들이 감수율이란 제도를 통해 하수도 사용료를 감면받고 있다는 사실조차 알 수 없다. 울산광역시가 그걸 바로 잡았다.

각 지방자치단체는 조례에 따라 하수도 사용료를 부과, 징수하고 있다. 하수도 사용료는 하수배출량 만큼 부과되는데, 하수 배출량은 일반 가정이나 기업체나 모두 용수 사용량(급수량)을 기준으로 산정한다.

그런데 기업체의 경우 하수배출량을 산정할 때 ‘감수율’을 감안해 감면혜택을 준다. 음료수나 아이스크림 생산기업 등과 같이 기업 활동 과정에서 제품생산, 증발, 스팀생산 등으로 물 사용량보다 하수배출량이 줄어드는 것을 감안해 하수배출량을 적게 산정하는 것이다.

각 지방자치단체는 물 사용량과 배출량 차이인 ‘감수율’이 30% 이상이면 하수배출량을 적게 산정하는 방법으로 사용료를 감면해 주고 있다.

그런데 이 감수율은 기업체들 스스로가 전문기관에 용역을 줘 5년마다 조사해 기업체가 신고한다. 보통 이 보고서들은 복잡한 수식으로 돼 있어 공무원들도 그 내용을 잘 이해할 수가 없다. 용역보고서가 감수율 몇%라고 하면 그대로 믿어야 하는 셈이다.

울산광역시는 하수도 감수율에 따라 기업체 하수도 사용료를 감면해 주는 방식이 불합리하다고 생각했다.

조례에 감수율 30% 이상 기업에게 하수도 사용료를 감면해주고 있으나, 기업체 감수율 산정 용역을 어떤 전문기관에 어떤 주기로 해야 하는지 등 구체적인 방법과 절차가 규정되지 않아 용역 결과를 신뢰하기 어렵다.

또 전문 직렬이 아닌 상하수도 요금 담당자(행정직)가 석유화학 등 중·대기업 제조업의 복잡 다양한 생산 공정을 이해하고 기업체에서 보내 온 감수율 용역 보고서를 검증 및 확인하는 것은 사실상 불가능하다.

뿐만 아니라 음식물처리업, 폐수처리업 등 폐기물을 반입하여 영업하는 일부 기업의 경우, 외부요인에 의해 하수 배출량이 용수사용량보다 오히려 늘어 나는 경우도 있으나 모두 누락되고 있었다.

이에 따라 울산광역시는 기업체가 ‘물환경보전법’이나 ‘폐기물법’에 의해 방류유량계를 갖추고 있는 경우 하수도 사용료 산출을 기업체의 방류유량계를 기준으로 하도록 바꿨다.

가장 정확하게 하수 배출량을 기록하는 방류유량계를 의무적으로 운용하고 있으면서도 알다가도 모를, 기업체만 알 수 있는 감수율을 근거로 하수 배출량을 복잡하게 산정하는 방법을 개선한 것.

이것이 가능했던 것은 ‘울산광역시 하수도 사용 조례’ 제20조4항에 “공공하수도의 사용자가 「물환경보전법」 제38조의2에 따른 폐수량 측정기기를 설치한 경우에는 그 기기에 의해 측정된 폐수량을 하수배출량으로 볼 수 있다”고 돼 있기 때문이다.

사실 울산광역시는 이미 지난 1999년에 폐수량 측정장치로 측정한 폐수량을 하수배출량으로 볼 수 있는 조례를 마련해 놓았었다. 하지만 지금껏 시행하지 않다가 이번에 개선한 것이다.

다른 지자체의 경우에도 하수도 사용 조례에 폐수량 측정장치로 측정한 폐수량을 하수배출량으로 볼 수 있다고 돼 있는 경우가 많다. 이런 조항이 없다면 개정하면 된다.

울산시는 하수도 사용료 부과체계 개선으로 2019년 사용료 수입이 전년대비 36여억 원 증가 됐다. 2020년 1~6월 상반기에도 18여 억 원이 증가했고, 앞으로도 매년 36억 원 증가할 것으로 예상된다.

울산시청 하수관리과 임정호 주무관은 “하수도 관련 조례는 정부의 표준조례에 따라 만들어져 전국적으로 하수 사용료 부과체계가 동일하기 때문에 이 사례가 전파된다면 전국적으로 연간 700억 원 이상의 사용료 수입 증대가 기대된다”고 밝히고 있다.

울산시는 이와 함께 앞으로 고농도 폐수배출업소 수질하수도 사용료도 도입할 방침이다.

하수도법 제65조에 의거 하수도 사용료는 하수의 양과 수질, 사용형태를 고려하여 조례로 정하도록 규정하고 있다.

하지만 폐기물 매립업 등 관련법에 오염물질별 배출허용기준 준수 일부 예외가 적용돼 고농도 오염물질이 하수처리장에 유입돼 심각한 과부하 원인이 되고 있으나 하수도 요금은 동일하게 적용돼 형평성 문제가 발생하고 있다.

울산시는 조례를 정비해 음식물처리 및 폐기물 매립업체의 유기물질, 고형물질, 총질소, 총인 등 항목에 대해 하수처리시설 서례 유입수질 대비 초과 농도를 파악해 하수도 사용료를 추가 부과할 계획이다.

서호성의 지방의정 실전가이드 ⑥ 행정사무감사 제대로 하는 법

현장방문 미리미리, 개별감사로 시간 아끼고

경기도의회처럼 사무보조자 도입 적극 모색

정례회 기간 늘리면 여유 있는 감사 가능

감사결과보고서 홈페이지 공개 널리 알려야

나라살림연구소 책임연구위원 서호성

지방의원들이 공무원들에게 평상시보다 조금 더 대접받는 것처럼 느껴질 때가 있다. 바로 행정사무감사 즈음이다. 의회에 따라 1차 정례회 때 하기도 하고 2차 정례회 때 하기도 하는데 정확한 조사 자료는 없다. 시군자치구의회의장협의회 같은 곳에서 제공해주면 좋으련만.

공무원들의 립서비스에 취해서인지, 지방의회가 실제 행정사무감사에서 자기 권한을 놓치는 부분이 많다. 안 그래도 짧은 감사일정인데, 현장방문기간이 과도하게 잡혀 있다든지, 감사 방식이 부서별 질의답변식이어서 시간이 낭비된다든지, 행감 사무보조 인력을 제대로 못 쓰고 있다든지.

지방자치법의 행정사무감사 관련 조항을 보자. 41조 1항에 광역의회는 14일, 기초의회는 9일 범위에서 감사를 실시하게 돼 있다. 또 기간 상관없이 특정사안에 관해 조사를 할 수 있다. 또 7항에서는 감사 또는 조사에 필요한 사항은 ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’에 준하여 대통령령으로 정하라고 돼 있다.

먼저 행정사무감사 기간에 대해 알아보자. 감사 기간은 지방자치법에 광역 14일, 기초 9일 범위로 못 박혀 있으니 어쩔 수 없이 이에 따라야 한다. 감사기간이 부족하다면, 특정사안에 대해 행정조사를 실시하는 방법으로 보완할 수 있다. 예를 들어 민간위탁에 관한 행정조사를 할 수 있다. 현재 시도의장협의회 등에서 감사기간을 늘리는 지방자치법 개정을 줄기차게 요구하고 있다.

문제는 토요일, 일요일 주말 2일이 포함되는 짧은 감사기간도 제대로 못 챙기는 지방의회가 많다는 것. 피 같은 행감 기간 중 쓸데없이 현장방문에 2~3일씩을 써버리거나, 아예 감사기간을 8일로 정해버리는 경우도 있다.

현장방문은 행감 기간 전에 임시회 등을 통해 얼마든지 미리 할 수 있다. 현장방문 몇 군데 들러 사진 찍고 식사하고 2~3일을 탕진하면 감사는 언제하나? 또 법에 보장된 감사 기간마저 스스로 줄여주는 경우는 그야말로 ‘노답’이다.

위 감사일정을 보면 9일간의 기간 중 주말 2일 빼고 남은 7일 중 2일을 현지확인을 위한 현장방문으로 써버리고 있다. 그리고 주요업무 청취를 왜 행감 기간에 하는지?

이 지방의회 행감계획은 감사방식에도 문제가 있다. 부서별로 날짜를 정해놓고 상임위원회 전체 위원이 모여 행감을 진행하는 방식인데(부서별 전체 질의답변 감사 방식 사진참고), 이러면 그나마 짧은 감사기간이 다른 의원들 질문 듣느라 허비되고 한번 지나간 부서는 다시 부르기도 쉽지 않다.

행정사무감사는 의원 개별로 진행되어야 짧은 감사기간을 효율적으로 쓸 수 있다.(의원별 개별감사방식 사진참고) 물론 속기록을 위해 질의답변감사를 병행실시하고, 반드시 공식적인 행정사무감사 강평을 해야 한다.

다음은 서울시 서대문구의회 행정사무감사 일정이다. 이를 보면 현장방문은 없고, 개별감사를 3일간 실시하고, 3일간 부서별 질의답변 감사를 통해 사실을 재확인과 속기록에 남긴 다음, 마지막 날에 강평을 통해 집행부와 합의한 가운데 행정사무감사 결과 보고서를 작성한다.

이와 함께 지방의회가 고생한 의정활동 결과인 행정사무감사결과보고서가 제대로 공개되지도 않고, 활용되지도 않고 있어 문제다.

상당수 지방의회가 자신들의 자랑스러운 행정사무감사결과를 주민들에게 제대로 알리지 않는다. 홈페이지에 게시조차 안한다. 집행부로선 껄끄러운 감사결과를 알리고 싶지 않을 것이다. 하지만 지방의회는 왜 그런가? 지방의회 홈페이지에서조차 아예 게시를 안 하거나 하더라도 찾기 어렵게 해놓았다면 좀 과장해서 지방의회가 헛고생 한 거다.

서대문구의회처럼 홈페이지에서 행정사무감사결과보고서를 누구나 쉽게 찾아볼 수 있도록 해야 한다.

지방의원이 행정사무감사를 통해 간혹 ‘한 건’ 할 때도 있다. 이때부터가 중요하다. 집행부의 잘못을 밝혀낸 것으로 지방의원의 일을 다 했다고 생각하면 안 된다. 끝까지 책임소재를 밝히고 시정이 되어야 한다. 그래야 잘못된 행정집행 피해자의 억울함이 사라지고 제도가 개선된다.

하지만 대다수 지방의원들이 뒤처리를 잘 못한다. 너무 바빠서일 수도 있고, 집행부의 집요한 설득과 읍소에 넘어가서일 수도 있고, 약한 감정 때문일 수도 있다. 필자도 그랬다.

7대 지방의원을 지낸 필자는 행정사무감사 때 재개발 재건축 문제를 집중적으로 파헤쳤다. 밤 새 재개발 재건축 조합원 동의서를 일일이 살펴본 결과 몇 개 동의서의 하자를 발견했다. 인감도장이 틀리거나 사인이 없는 그 동의서들이 제외될 경우 그 조합은 설립요건이 되지 않는다. 재개발 재건축 부서 담당자의 고의 혹은 실수에 의해 설립될 수 없는 조합이 설립되고 사업이 추진된 개연성이 농후했던 사안이었다.

이 때 외부 상급기관에 감사를 요청하거나 수사기관에 고발했어야 했다. 그러나 당시 초선 초기였던 필자는 마음을 더 독하게 먹지 못하고 집행부 내부적으로 자체 처리를 맡김으로서 잘못을 바로잡을 기회를 놓쳐버렸다. 담당자들은 승진하고 무사히 정년퇴임했다. 재개발 재건축 사업은 일사천리로 진행됐다.

의회가 행정사무감사 결과를 토대로 수사기관에 고발할 수 있는 조례를 제정할 수는 없다. 그러나 조례를 제정할 수 없다는 것이 고발할 수 없다는 말이 아니다. 단지 수사기관에 고발 관련한 요건, 절차 등을 조례에 규정하는 것은 자치사무라 보기 어렵기 때문에 조례제정이 안 되는 것이다.

지방의회가 의정활동을 수행하면서 발견된 범죄사실의 고발에 관한 사항은 ‘형사소송법’ 또는 개별 법률에 따라 고발할 수 있다.

또 감사원에 공익감사청구제도를 이용할 수 있다. 감사원의 ‘공익감사청구 처리규정’에 따르면 지방의회는 해당 지방자치단체의 사무처리에 관해 공익감사를 청구할 수 있다.

지방의회가 행정사무감사를 더 잘하기 위해 좀 더 적극적으로 방법을 찾아보자. 행정사무감사 사무보조요원 활용과 행정감사가 실시되는 정례회 회기를 늘리는 방법이 있다.

먼저 사무보조요원 활용. 행정사무감사를 할 때 지방의원들은 그야말로 눈 코 뜰 새 없이 바쁘다. 자료요구, 자료검토, 질문서 작성 등등. 게다가 감사기간이 1차 혹은 2차 정례회 때여서 결산승인이나 예산안 심의의결과 겹친다. 이럴 때 자료검색이라도 제대로 해 줄 사람이 있으면 그야말로 천군만마다.

물론 지방자치법과 시행령에 지방의회의 행감 기간 동안 사무보조를 받을 수 있는 근거가 마련돼 있다. 그런데 이게 좀 모호하다.

시행령을 보면, 지방의원은 감사 때 사무보조가 필요하면 지방의회사무직원의 보조를 받을 수 있다고 돼 있다. 사무직원의 사무보조? 이걸 무슨 시행령이라고 만들었나 싶다. 지방의회 사무국 직원이 지방의회 행감 때 사무보조하는 것은 당연한 것 아닌가? (여기서 수당문제는 거론하지 않는다) 뭔가 이상하다. 사무보조 조항에 사무국 직원만 언급돼 있는 것 자체가 입법 취지에 안 맞다.

그래서 법을 살펴봤다. 거기엔 행정사무감사를 위해 필요한 사항은 국회의 ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’에 준하여 대통령령으로 정한다고 돼 있다. 그럼 ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’을 살펴봐야지.

그렇다. 지방자치법 제41조 7항에 감사를 위하여 필요한 사항을 「국정감사 및 조사에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정하게 돼 있으면, 대통령은 이 법에 준해야 한다. 그렇다면 ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’에 있는 “감사 또는 조사의 대상기관의 소속이 아닌 전문가 등을 사무보조자로 위촉할 수 있다”는 내용을 싹 빼버린 시행령은 지방자치법을 반영하지 않은 잘못된 것이다. 

경기도의회는 벌써 5년째 행정사무감사 보조요원을 뽑아 활용하고 있다. 올해 2020년에도 사무보조자 모집공고가 각 취업사이트에도 올라와 있다. 각 지방의회도 조례개정을 통해 적극적으로 사무보조자를 활용해야 한다.

끝으로 행정사무감사가 실시되는 때의 정례회 회기 기간을 늘려 좀 더 여유 있게 행정감사를 진행할 필요가 있다.

법이나 시행령에 의해 지방의회 행정감사는 1차 혹은 2차 정례회 때 광역의회 14일, 기초의회 9일의 범위에서 실시할 수 있다.

그런데 정례회 때는 각각 결산승인과 예산안 의결을 해야 한다. 이것만으로도 시간이 모자라다. 그러면 정례회 기간을 늘리면 안 되나?

위 지방자치법과 시행령에서 보듯 행정감사는 정례회 중에 실시할 수 있고, 정례회 회기는 지자체 조례로 정한다. 그렇다면 각 지방의회는 연간회의 총일수를 늘리고 정례회 회기를 넉넉하게 잡아 행감을 여유 있게 할 수 있다. 번갯불에 콩 볶아 먹듯 행정사무감사를 힘들게 할 필요가 없다. 1차 정례회 때 제대로 결산승인하고 2차 정례회 회기를 넉넉하게 잡아 행정사무감사 세밀하게 실시한 이후 내년도 예산안 심사를 제대로 할 수 있다.

지방의원들이 뭉치면 올해부터라도 가능한 일들이 많다. 부디 건투를 빈다.

소관 상임위원회 과정은 예산안 심의 필수절차

상임위, 예결특위, 본회의 통해 겹겹 견제 장치

'상임위결과 백지화 방지' 회의규칙 마련도 방법

나라살림연구소 책임연구위원 서호성

단체장의 예산편성권 못지않게 지방의회의 예산확정권도 권한이 막강하다. 최악의 경우지만, 지방의회가 삭감한 예산안을 단체장이 받아들이지 않더라도 지방의회가 확정의결을 하면 그것은 그 지방자치단체의 예산으로 확정된다. 그러니 지방의회는 예산안심의 과정에서 예산삭감권을 최대한 활용, 정치력을 발휘해 자신들이 필요하다고 생각하는 사업비 증액을 협상해볼 수 있다. 그리고 소관상임위원회의 예산안 예비심사를 존중하지 않는 태도는 행정부을 위해 예산안심의 과정을 간편하게 해주는, 반 지방의회 행태라는 점을 명심하자.

예산편성기준에 있는 예산안 심의의결 흐름도다. 여기에서 이 흐름도를 다시 올린 이유는 바로 소관상임위의 예비심사의 위상을 다시한번 강조하기 위해서다.

일부 지방의회에서 소관삼임위원회의 예비심사를 형식적인 요식행위로 생각하는 경향이 있다. 그러나 이것은 매우 잘못된 생각이다. 예산편성기준 흐름도에서 보듯 예산결산특별위원회 예산심사 못지않게 소관상임위의 예비심사도 지방의회 예산안심의과정의 중요한 필수절차다.

흐름도에 소관상임위 부분을 보면 상정, 심의, 의결이라고 못 박혀 있다. 소관 상임위도 예산안을 의결하는 것이다.

소관상임위는 2년간 해당 부서의 담당하며 해당 부서의 업무를 소상히 파악하고 있다. 이런 소관상임위의 예비심사는 그래서 매우 중요하다.

그런데도 일부 지방의회에서 소관상임위의 예비심사를 요식행위로 치부해 버리는 행태가 만연한 것은 아마도 행정부가 의도적으로 조장했을 가능성이 크다. 행정부 입장에서는 예산안심의 절차를 하나 줄이고 싶을 것이다. 그리고 예산안이 무사히 통과되게 ‘로비’할 위원회가 예산결산특별위원회 하나면 좋을 것이다. 여기에 일부 지방의회의 여야 대립이나, 예결위 구성원들의 독선이 조금 가미되면 소관상임위의 전문적 예비심사는 물 건너가는 요식행위가 되고, 공무원들 입장에서는 예산을 사수하는 데 큰 걸림돌을 하나 치우고 시작하는 셈이 된다.

예산편성기준에 모호하게 언급돼 있지만 “소관별 상임위에서 예산안의 예비심사를 마친 예산안”은 ‘행정부가 제출한 예산안’이 아니라, ‘소관 상임위의 예산안’이라고 나는 생각한다. 예결위가 심사하는 예산안은 순수한 행정부의 예산안이 아니라 소관 상임위에서 한 번 걸러 만든 상임위의 예산안일 수밖에 없는 것이다.

소관 상임위의 예비심사는 예산수정안이 되지 못한다는 주장도 있다. 나의 동료인 나라살림연구소 이왕재부소장은 지난주 [이왕재 칼럼] ‘국회 상임위 예결소위 심의 번복 유감’에서 국회법을 근거로 “상임위의 예비심사는 최종적 결정권한을 가지고 있는 아니기 때문에 예결위에 상임위에서 '예비'로 심사한 내용을 제출만 할 수 있고, 본회의에 제출할 수정예산안은 예결위에서 결정한다”고 말하고 있다. (출처: https://watchman7.tistory.com/3132)

그러나 국회의 경우에도 상임위의 예비심사에서 삭감한 예산을 예결위에서 되살릴려면 상임위의 동의를 받아야 한다.

서울시 서대문구의회는 아예 소관 상임위원회의 예비심사 권위를 확실히 하기 위해 회의규칙에 명문화했다. 상임위 예비심사내용을 존중해야 하며, 특히 상임위가 감액한 세출예산을 예결위가 증액할 경우 소관상임위의 동의를 얻도록 한 것.

사실 굳이 이런 조항이 필요 없이 상임위 예비심사가 존중되어야 한다고 보지만, 이런 모습은 상임위 예산예비심사의 무력화가 상당히 심하게 만연하고 있다는 것을 반증한다. 다른 지방의회에서도 서대문구의회처럼 말끔하게 정리하여 행정부에게 유리한 상임위 예비심사를 무력화하는 잘못된 관행은 없애는 게 좋다.

지방의회가 삭감해 수정한 예산안을 단체장이 동의해 주지 않는다. 그러면 의회는 속수무책인가? 단체장의 동의가 없어도 의회가 확정한 예산은 효력이 발생한다.

지방의회 입장에서는 속상한 법조항이 바로 지방자치법 제127조제3항 “지방의회는 단체장 동의없이 지출예산 각 정책사업의 예산액을 증액하거나 새로운 비목을 추가할 수 없다”이다. 과도한 세출예산증액을 막기 위한 제도다.

그래서 지방의회가 예산안을 확정짓기 전에 부단체장이나 예산담당 국장이 발언대에 올라 “의회의 수정예산안에 동의합니다”고 말하는 절차를 거치는 것이다. 보통의 경우 예산안심의 과정에서 의회와 행정부가 절충점을 찾아 삭감과 증액을 적절히 조정한다.

하지만 그렇게 되지 않는 경우는? 더러 그런 경우도 있었던 것 같다. 행정안전부와 지방자치인재개발원이 펴내 지방공무원 교육자료로 쓰고 있는 ‘2020년 공통교재 지방예산실무’ 94쪽에 이런 내용이 있다.

그렇다. 만일 단체장이 지방의회가 삭감해 수정한 예산안에 대해 동의를 안 해줘도 지방의회가 확정해 버리면 지방예산의 효력이 발생한다. 지방의회의 예산의 심의 확정권은 실로 대단한 것이다.

또 하나 쟁점사항이 있다. 지방자치법 제127조제3항 “지방의회는 단체장 동의 없이 지출예산 각 정책사업의 예산액을 증액하거나 새로운 비목을 추가할 수 없다”고 돼 있는데, 그럼 세입예산의 증액은 지방의회 독단적으로 가능한가?

법 조항 문구로만 본다면 법에 명시된 대로 지출예산만 증액할 수 없고 세입은 증액 가능하다고 다퉈볼 수는 있다. 하지만 행안부 공통교재는 “지방자치법 127조가 증액할 수 없다고 규정한 것의 범위에는 예산편성안 전체를 의미한다”고 돼 있다. 세입을 증액할 경우 당연히 세출도 증액되므로 합리적 해석이라 하겠다.

따라서 지방의회가 합리적 토론과 근거제시로 세입을 증액할 명분을 만들고 세출을 증액할 때처럼 행정부의 동의를 얻는 절차를 밟으면 될 것이다.

만일 지방의회가 예산안을 승인해주지 않으면 어떻게 되는가? 지방자지단체는 의회가 예산을 승인해줄 때까지 지방자치법 제131조에 정한 3가지 목적에 대해 전년도 예산에 준해서만 집행할 수 있다.

3가지 목적은 1.법령, 조례에 의하여 설치된 기관이나 시설의 유지⋅운영, 2.법령상 또는 조례상 지출의무의 이행, 3. 이미 예산으로 승인된 사업의 계속이다.

예산안심의는 고도의 정치적 판단이다. 집행부 예산안에 근거를 가지고 토론을 하되 의회가 주눅들 필요는 없다. 예산안이 확정되지 않으면 정치적으로 더 부담스러운 것은 집행부다.

◀ＡＮＣ▶

코로나19 피해를 입은 시민들을 위해
대구시는 긴급 생계자금,
정부는 긴급 재난지원금을 주기로 했습니다.

둘 다 모두가 아닌 일부만 선별해 주는데
이미 형평성에서 큰 논란입니다.

여] 대구는 시민 절반,
정부는 70%까지 주는데,
기준이 명확하지 않기 때문입니다.

일단 국민 전체에게 지급한 뒤 부유한 사람은
나중에 세금으로 걷어들이는 방법은 어떨까요?

윤영균 기자가 취재했습니다.

(중략)

◀ＶＣＲ▶
(cg) 정부는 국민의 70%까지
긴급 재난지원금을 주기로 결정했습니다.

연봉 기준으로 3천만 원까지는
모든 가구가 다 받을 수 있고,
6천만 원부터는 3인 가구 이상이,
8천만 원부터는 4인 가구 이상 받는,
선별 지원 방식입니다.

대구시처럼 건강보험료를 기준으로 주면
자영업자는 2018년, 직장인은 2019년 소득을
기준으로 70%에 드는지 계산합니다.

코로나19 피해 지원금이지만
1년, 2년 전 소득 기준인 겁니다.

(cg) 나라살림연구소는 모든 국민 1인당
40만 원을 먼저 지급한 뒤 내년 소득공제에서
세금으로 공제하는 모델을 만들어 봤습니다.

가구당 얼마가 아니라 한 명 당 40만원을 지급하기 때문에 저소득층 4인 가구의 경우
기존의 정부 안보다 60만원을 더 받을 수 있고
연봉 6억 원이 넘는 고소득자는
4인 가구의 경우 지원금을 받아도
세금으로 70만원을 더 내게 됩니다.

올해 소득을 기준으로 소득공제를 하는 거니
코로나19로 얼마나 피해를 봤는지
따로 조사할 필요도 없고 누진성 강화로
소득 재분배 효과도 난다는 겁니다.

소득 70%까지의 1인 가구에게
40만 원을 주는 정부 안은 약 9조원,
모든 국민에게 40만 원을 주고
세금으로 환수하는 방식은 12조 정도 듭니다.

◀ＩＮＴ▶이상민 수석연구위원/나라살림연구소
"가장 효율적인 선별 방식이 바로 보편적 지급이라고 생각하는 거죠. 보편적으로 다 주고 세금으로 환수하자는 것이 가장 효과적인 선별 안이라고 저는 생각하는데.."

(s/u) 단 이를 위해서는 세법이 바뀌어야 하는 만큼 선별 지원과 선별 환수 중
어떤 방식이 효율적이고 효과적인지
사회적인 논쟁과 합의가 필요해 보입니다.

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