전기요금으로 신규 석탄발전 지원한다고?
투자비가 얼마 들어가든, 일단 시장에 진입하면 절대 망하지 않는 사업이 있다면? 놀랍겠지만, 국내 석탄발전 사업이 그렇다. 최근 들어 미세먼지 주범으로 찍혀 천덕꾸러기 취급을 받는 신세지만, 사업성 측면에선 이야기가 전혀 다르다. 기후 변화에 대응하기 위해 10년 내 석탄발전의 퇴출을 추진하는 선진국과 달리, 한국에서는 석탄발전을 여전히 '황금알' 사업으로 지탱하게 만드는 전력시장의 구조를 따져본다.
2030 유럽은 '탈석탄', 한국은 여전히 최대 발전원
미국과 유럽에서 석탄발전의 퇴출 흐름은 가시적 변화를 나타냈다. 미국 에너지정보청(EIA)에 따르면, 2010년 이후 2019년 1분기까지 미국에서 폐지된 석탄발전소는 546기에 달한다. 설비용량으로 102기가와트(GW) 규모다. 2025년까지 추가로 17GW가 폐지될 계획이다. 전력소비가 둔화된 데다가 가스발전과 재생에너지의 가격 경쟁력이 우세해지면서 '석탄발전 사업은 중대한 경제적 압박을 받고 있다'고 분석됐다. 올해 미국에서 사상 처음으로 재생에너지 전력 생산량이 석탄발전을 추월할 것이란 전망도 나왔다.
유럽에서도 석탄발전의 하락 추세는 뚜렷하다. 불과 10년 전 영국에서 전력의 40%를 공급했던 석탄발전의 비중은 2019년 2%로 추락했다. 반면 재생에너지 비중은 37%로 늘어났고 풍력 비중만 20%를 기록했다. 올해 코로나 바이러스 영향까지 겹치면서 영국에서는 4월부터 67일간 석탄발전 가동이 완전히 중단된 채 전력을 공급했다. 세계에서 석탄의 산업적 이용을 최초로 시작해 '산업혁명의 요람'으로 불린 영국은 이제 '석탄의 종말'을 이끄는 대표적 국가가 됐다.
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석탄발전 퇴출 관련 유럽 정책 현황. 석탄발전소를 운영하는 국가 중 15개국이 석탄발전 종료 목표를 공식화했고, 대부분은 2030년 이전을 최종 폐쇄 시점으로 설정했다. 자료: Europe Beyond Coal[/caption]
유럽에서 석탄발전의 완전한 폐지 시점을 선언한 국가는 15개국에 이른다. 상당수는 10년 내 석탄발전의 영구 퇴출을 선언했다. 스웨덴에선 올해 마지막 석탄발전을 폐쇄하는 데 이어 프랑스는 2022년, 포르투갈은 2023년, 영국은 2024년, 이탈리아는 2025년, 네덜란드는 2029년까지 차례대로 석탄발전을 퇴출한다. 파리기후협정에서 명시된 지구 온난화 1.5℃ 목표를 달성하려면 선진국에서 석탄발전을 2030년 이전까지 폐지해야 한다는 과학의 권고에 상응한다.
미국과 유럽의 경우, 석탄발전소의 대다수가 이미 노후화된 설비인 상황을 감안하더라도, 높은 탄소 가격에 더해 가스와 재생에너지의 단가마저 저렴해지면서 석탄발전은 전력시장에서 경쟁 우위를 상실한 지 오래다. 환경 규제의 강화가 석탄발전의 경쟁력을 약화시키는 효과로 나타났다는 의미다.
한국도 전력 부문에 대한 환경 규제를 강화한다는 정책 기조를 이미 표방했다. 하지만 석탄발전은 오늘날은 물론 10년 뒤에도 최대 발전원의 지위를 유지할 전망이다. 산업통상자원부가 올해 수립 예정인 9차 전력수급기본계획 초안을 보면, 석탄발전의 발전량 비중은 2019년 현재 40.4%에서 2030년 31.4%로 다소 하락하지만, 천연가스(22.4%)나 신재생에너지(20.2%)보다 여전히 높은 비중을 차지할 것으로 분석됐다. 2030년 이전까지 석탄발전을 완전 폐지하겠다는 유럽 선진국의 상황과 큰 격차를 나타낸다. 왜 한국에서만 석탄발전의 감축이 유독 더딘 것일까. 심지어 석탄발전을 '안정적 사업'으로 바라보며 신규 건설에 대한 투자가 계속되는 이유는 뭘까.
환경 급전 외면이 석탄 불패의 비밀
이는 금융권의 시각에서 힌트를 얻을 수 있다. 2018년 석탄발전에 대한 언론과 시민사회의 비판이 꾸준히 제기된 상황에서 석탄발전에 대한 금융 지원을 제공한 한국산업은행에 대한 국회 박용진 의원의 질의가 있었다. 환경 규제의 강화로 인해 석탄발전의 수익률이 약화될 수 있고 이는 해당 사업에 투자한 공적 금융기관의 리스크로도 이어질 수 있다는 지적이었다. 산업은행 측의 답변은 이랬다.
"향후 석탄화력발전 사업의 수익률이 약화될 수는 있으나, 현재 석탄화력발전 사업은 변동비반영 전력시장(CBP, Cost-Based Pool) 하에서 발전원가가 상대적으로 저렴하여 가동률이 높으며, 정산조정계수 제도에 따라 일정 투자보수로 수익률을 보상받고 있습니다. 이에 따라 시장에서는 석탄화력발전 사업은 저위험 저수익 사업으로 인식하고 있습니다."
산업은행이 제시한 이 짧은 답변 안에는 석탄발전의 사업성을 견고하게 보장하는 국내 전력시장의 비밀이 들어있다. 먼저 '변동비 반영' 전력시장이다. 전력시장은 다양한 종류의 발전원이 경쟁하는 곳이다. 원자력, 화력(석탄, 가스, 유류), 재생에너지가 주요 발전원이다. 이 중 발전 단가가 저렴한 순으로 발전기를 가동하는 우선권이 주어진다. 여기서 급전 순서를 정하는 가격의 기준은 오직 변동비, 다시 말해, 연료비만으로 결정된다.
전력거래소에 따르면, 2019년 평균 연료비 단가는 kWh당 원자력 6원, 유연탄 56원, 천연가스 93원 순이었다. 원자력과 석탄발전의 연료비가 가장 저렴하기 때문에 연중 '풀가동(완전가동)'하고 가동률이 높을 수밖에 없다. 가스발전의 경우, 원자력과 석탄발전만으로는 전력수요를 맞출 수 없을 때 저렴한 발전기 순으로 추가 '급전 지시'를 받게 된다.
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태안 석탄 화력발전소 (2016년 11월). 사진=이지언/환경운동연합[/caption]
이렇게 급전 순위를 단순히 연료비만을 기준으로 정하다보니, 전력시장에서 원자력과 석탄발전은 안정적인 가동률을 보장 받는다. 제품을 많이 팔수록 큰 수익을 올릴 수 있다. 그 제품이 유익한 것이라면 문제는 없다. 그러나 현행 전력시장에서 원자력과 석탄화력은 사람과 자연(기후)에 두루 유해함에도 낮은 연료비를 무기로 높은 시장 점유율을 누리는 '시장 실패'의 역설을 불러오고 있다. 상대적으로 친환경적인 가스발전이 그나마 석탄발전과 박빙에 가까운 가격 경쟁을 겨룬다면 사정은 나아지지 않을까.
그나마 환경 과세를 강화하면서 국내 석탄발전의 단가가 점차 상승하는 추세이다. 사실상 '무과세'에 해당했던 발전용 유연탄에 대해 2014년 최초로 kg당 24원의 개별소비세를 부과한 이후 2019년 현재 46원까지 단계적 인상했다. 반면 천연가스에 대한 제세 부담금은 기존 kg당 91.4원에서 23원으로 낮췄다. 하지만 석탄발전의 대기오염 비용을 반영하려면 유연탄에 대한 과세는 이보다 두 배가량 더 높아야 할 것으로 보인다. 국회예산정책처도 "실질적으로 유연탄에서 LNG로 대체되는 비율은 전체 발전용량의 0.5% 수준에 불과할 것으로 보인다"며 추가적 과세 강화가 요구된다고 분석했다.
연료비 외 탄소 가격도 급전 순위에 반영하는 '환경급전' 방안이 2017년부터 검토됐지만, 실질적인 효과로 나타나지는 않았다. 온실가스 배출권거래제가 시행 중이지만, 현재 사업자가 할당 배출량에 비용을 지불하는 유상할당 비율은 3%로 매우 낮은 수준이다. 내년부터 시작되는 배출권거래제 3차 계획기간부터 유상할당 비율을 10% 이상으로 올리겠다는 계획이지만, 유럽 배출권거래제(EU ETS)에서는 2013년 이후 발전 부문에 대해 100% 유상할당을 도입한 상황에 비해 크게 미흡한 실정이다. 탄소 배출권에 대해 급전 순위에 직접 반영되지 않는 데다 발전공기업은 별도 정산마저 이뤄지기 때문에 '환경급전' 취지가 무색하다는 지적이 계속된다.
석탄사업 비용을 왜 시민이 부담?
함정은 하나 더 있다. 설사 환경 규제가 강화돼 석탄발전의 비용이 오르고 수익 악화로 이어져도 '적정한' 수준의 수익률을 보장받는다. 원가가 얼마가 들든, 석탄발전 사업의 원가에 '적정 투자보수'를 더해 정산하는 구조로 작동하기 때문이다. 석탄발전의 연료비는 주로 가스발전 단가로 정해지는 전력도매가격(계통한계가격)보다 저렴하기 때문에 그 차액만큼 그대로 정산할 경우 지나친 초과 이윤을 얻을 수 있다. 총괄원가제의 핵심 고리인 '정산조정계수'는 발전 자회사의 초과 이윤을 회수하면서도 적정수익을 보장하기 위한 장치다.
더 심각한 문제는 총괄원가제가 발전 공기업뿐 아니라 민간 기업의 신규 석탄발전 사업에도 동일하게 적용된다는 것이다. 산업은행은 포스코가 추진 중인 석탄발전 사업에 금융을 지원하며 '사업의 강점'에 대해 "정산조정계수가 적용되는 민간 석탄발전소로서 표준비용(투자비, 운전유지비, 연료비) 이내인 경우 건설 및 운영에 소요되는 총괄원가 회수 보장"을 핵심으로 꼽았다. "변동비가 낮은 기저발전기로서 높은 이용률이 예상되며, 전력수요 감소 및 환경급전 등으로 인해 이용률이 다소 감소하더라도 정산조정계수 조정을 통해 총괄원가 회수 가능"하다는 것이다.
현재 민간 석탄발전 사업의 '표준 투자비'를 산정하는 절차가 진행 중이다. 과거 석탄발전 사업자는 모두 한전의 발전 자회사였지만 최근 민간 석탄발전소가 진입하면서 해당 사업비의 적정성을 평가하고 어느 수준으로 비용을 보전해야 할지를 놓고 전력 당국은 심각한 고심에 빠졌다.
전력거래소는 고성하이, 강릉안인, 삼척 포스파워 등 3개 민간 석탄발전 사업의 표준투자비를 3.6조~3.8조 원으로 산정했다. 이는 민간 사업자가 투자비로 인정해야 한다고 제시한 4.9조~5.6조 원 수준과는 큰 차이를 나타냈다. 발전 공기업인 한국남부발전이 가장 최근에 건설한 삼척그린파워 1·2호기(2GW)의 경우 공사비는 3.9조 원이었지만, 동일한 설비용량으로 삼성물산이 추진하는 강릉안인 발전소의 투자비는 5.6조 원으로 제시됐다. 석탄발전은 저렴하다는 공식이 무색해진 셈이다.
민간 석탄발전 사업자가 제시한 투자비를 그대로 인정할 경우, 결국 전기요금 인상 요인으로 작용해 부담은 전기 소비자에게 전가될 수밖에 없다. 당국도 이를 잘 알고 있다. 2018년 전력거래소 용역 보고서에는 "총괄원가제도에서 사업자가 지출한 비용은 전액 요금으로 보상받음에 따라 사업자의 비용절감 유인이 감소"하게 된다며 "결국, 소비자는 사업자의 비용과다지출로 인한 요금인상위험을 부담하는 문제가 발생"한다고 서술돼 있다.
민간 기업은 이윤을 극대화하기 위해 법적 다툼도 불사할 전망이다. 실제로 최초의 민간 석탄발전 사업인 GS 동해전력의 경우, 2.2조 원의 공사비에 대한 4.49%의 투자보수율을 인정받았지만, 현재 1000억 원을 추가 회수하기 위해 전력거래소를 상대로 소송을 진행 중이다. 발전소 건설 외 인근 산업단지 조성비용도 사업비로 인정해달라는 주장이다. 석탄발전 사업자와 시민 중 누구의 이익을 우선할지 정부의 선택이 남아있다. 공익을 우선한다면 정부는 석탄발전 사업자의 과투자에 대해 명확히 불인정 판정을 내려 공공성과 공정성을 보호해야 한다.
환경급전 법제화와 총괄원과제 폐기
결국, 석탄발전의 퇴출은커녕 높은 이용률을 보장하는 현행 전력시장의 '게임의 법칙'을 근본적으로 개혁해야 한다. 기후 변화 대응과 공공성을 강화하는 방향의 환경급전 원칙을 관련 법규에 명확히 반영하고, 근거가 불명확한 총괄원가제는 폐기해야 한다. 석탄발전에 대한 대기오염과 탄소 비용을 반영하기 위해 단계적으로 과세를 강화하는 한편 재생에너지 전환을 촉진하기 위한 추가 대책이 요구된다.
글: 이지언 에너지기후 활동가
이 글은 <함께사는길> 2020년 7월호에 게재됐습니다.
사진(위)= ‘푸른하늘 맑은공기’ 환경운동연합과 라이나전성기재단은 30일 환경운동연합 회화나무마당에서 ‘미세먼지 저감을 위한 공동 캠페인 협약식’을 체결했다.
사진(아래)= 30일 홍봉성 라이나전성기재단 이사장(왼쪽)과 이철수 환경운동연합 대표가 환경운동연합 회화나무마당에서 ‘미세먼지 저감을 위한 공동 캠페인 협약식’을 체결했다.
제8회 태양광창업스쿨 참가자를 모집합니다
<프로그램개요>
* 일시 : 6/23(토) 9시 20분
* 장소 : 63빌딩 별관 한화생명 1층 대강당 
2018년 5월16일 -- 최근 7년 새 전국 승용차 통행량과 분담률은 증가한 반면 대중교통 이용률은 오히려 줄어들은 것으로 나타났다. 16일 
▣ 녹색교통진흥지역
- 2017년 3월 국내 최초로 한양도성(16.7㎢) 녹색교통진흥지역 지정(지자체 신청, 국토부 지정)
- 녹색교통진흥지역은 「지속가능교통물류발전법」에 근거해 교통 지속가능성 관리기준에 미달한 지역에 대해 자동차 통행량 총량 관리, 혼잡통행료, 대중교통 우선통행 등을 시행 가능
- 2018년 3월 서울시가 제출한 녹색교통진흥지역 특별종합대책(안)에서는 2030년까지 승용차 교통량은 30% 줄이고, 녹색교통 이용공간은 2배 이상 늘리겠다는 목표를 제시함
▣ 교통유발부담금 제도
- ‘도시교통정비촉진법’에 근거해 인구 10만명 이상 도시에서 많은 교통량을 유발하는 시설물(전체면적 1000㎡ 이상)에 대해 원인자 부담 원칙에 따라 부과하는 것으로, 1990년 첫 시행 이후 서울시와 강원 원주시 등 50개 이상 도시에서 확대 시행
*제주도, 2014년 도입 공식화했지만 추진 불투명, 최근 4년간 도내 차량수 16만대 급증
**10년간 대도시 교통혼잡비용 37.9% 급증…울산 최고, 부산 1인당 교통혼잡비용 113만원 최고
석탄발전소는 전국 미세먼지 배출량의 약 15퍼센트를 차지한다. 비중으로 보면 낮아 보이지만, 단일 배출원으로 보면 매우 높은 수준으로 석탄발전소가 ‘미세먼지의 주범’으로 불리는 이유다. 문재인 정부는 깨끗하고 안전한 에너지로의 전환을 표방하면서 봄철 8기의 노후 석탄발전소를 가동 중단하고 2기의 신규 석탄발전소를 LNG로 전환하도록 결정했다.
하지만 석탄 발전량은 지난해 사상 최대치를 기록했다. 2017년 미세먼지 대책에 따라 3기의 노후 석탄발전소가 폐쇄됐지만, 충남과 강원 지역에서 6기의 신규 석탄발전소가 새로 가동됐다. 석탄 발전량은 23만5828기가와트시(GWh)로 예년에 비해 11퍼센트가 늘었다. 석탄발전소에서 배출되는 미세먼지가 증가하면서 국민들의 숨 쉬기는 더욱 팍팍해졌다. 문제는 7기의 석탄발전소가 추가로 건설 추진 중이라는 것이다. 환경연합은 강릉과 삼척에 추진 중인 석탄발전소 사업에 금융조달을 추진 중인 산업은행과 KB국민은행을 대상으로 투자 중단 캠페인을 벌이고 있다.
미세먼지가 올해 지방선거의 화두로 떠올랐다. 민원의 등쌀로 인해 마스크 지급이나 공기정화장치 설치와 같은 공약이 주를 이루지만 정작 진지하게 ‘우리 지역 미세먼지 줄이기’를 표방한 대책은 잘 보이지 않는다. 내 지역의 미세먼지 오염원을 줄이고 관리하지 않은 미세먼지 공약은 결국 공염불이 될 수밖에 없다.
더불어 관리 사각지대에 놓여있던 주요한 오염원을 파악하고 지역의 미세먼지 배출과 건강영향에 대해 조사하는 책임과 역할도 지방자치단체에 요구된다. 우선 굴뚝자동측정기기 부착 의무화 대상 사업장을 확대하고, 여전히 기기를 부착하지 않은 사업장이 대다수인 만큼 단속에 나서 관리감독을 강화해야 한다. 관리 대상에 누락됐던 사업장에 대해 지자체가 전수조사를 실시하고 미세먼지 측정기기 부착을 지원해 사각지대를 최소화해야 한다.
한국전력통계 속보 2017.1, 2018.1[/caption]
문의: 에너지국 배여진 활동가 02-735-7067, 
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그린피스 서울사무소, WWF(세계자연기금), 환경운동연합이 공동 주최하고, 유넵엔젤(UNEP ANGEL), 빅웨이브를 포함한 청년단체 및 미세먼지해결시민본부 등이 참여한 이번 행사는 ‘지구를 지키는 온도, 우리를 지키는 온도 1.5℃’라는 슬로건 하에 기후변화 목표 및 심각성에 대한 인식을 높이기 위해 기획됐다.
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2018년은 국내 기후변화 대응에 있어 매우 중요한 해로 점쳐지고 있다. 현재 한국 정부는 2030년 온실가스 감축로드맵을 수정, 보완하고 제3차 에너지기본계획을 수립하는 중에 있다. 또한 오는 10월 기후변화에 관한 정부간 협의체인 IPCC 48차 총회가 인천에서 개최한다. 이번 총회는 지난 2015년 체결된 파리협정의 후속으로 구체적인 온실가스 감축 경로 및 지구 온도 상승이 1.5℃를 넘어섰을 때 발생할 영향에 대한 발표가 있을 예정이어서 전 세계의 이목이 쏠리고 있다.
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보다 적극적인 한국의 기후변화 대응을 바라는 시민의 참여로 완성된 2018 기후행진 행사는 1부에서는 문화공연이, 2부는 기후행진으로 진행됐다. 문화공연은 WWF 홍보대사이자 방송인 타일러를 비롯한 일반 시민 연사와 주최 단체들의 대표자 연설 및 밴드 공연으로 꾸며졌으며, 누구나 참여할 수 있는 페이스페인팅, 피켓 만들기, 메모 트리 등의 다양한 이벤트가 마련됐다.
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이후 약 1시간 가량 광화문 일대에서 진행된 기후행진에서는 일반 시민 300여 명이 대열을 구성해 파리기후협정에서 약속한 ‘1.5℃’를 연출하는 인간 글자 만들기(휴먼레터링) 퍼포먼스 청계광장에서 시작해 광화문, 안국역, 종각을 도는 평화 행진이 진행됐다.
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이날 환경운동연합 회원들은 ‘기후 비상사태, 지금 행동하세요’ ‘석탄을 끄고 햇빛을 켜자’와 같은 구호가 적힌 현수막을 펼쳤다. 권태선 환경운동연합 공동대표는 “기후변화의 시계는 점점 빨라지고 있지만, 에너지 전환을 위한 정치적 의지는 여전히 부족하기만 하다”면서 “지금 필요한 것은 말이 아니라 바로 행동”이라고 말했다.
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환경운동연합 권태선 대표는 “석탄과 석유에서 벗어나 햇빛과 바람의 재생에너지를 이용하는 새로운 문명으로 전환을 서둘러야 한다”면서 “우리가 재생에너지 전환의 주인공”이라고 강조했다.
권태선 대표는 "오늘날 기후현실에 관한 자료를 찾다가 미국 항공우주국이 게시해놓은 베링해 사진을 보고 깜짝 놀랐다"면서 " 2013년부터 매해 4월말 베링해에서 찍은 사진이었는데 북극해와 태평양을 잇는 바다인 베링해의 5년전 사진에는 커다란 빙하가 허옇게 자리잡고 있었는데, 올해는 하나도 보이지 않았다"다고 말했다.
그는 이어 "이렇게 빙하가 다 녹아버린 책임은 물론 우리 인간에게 있다. 과학자들은 20세기 중엽 이래 이뤄진 기후변화에 대한 인간의 책임은 95% 정도라고 한다. 산업발전을 위해, 그리고 인간의 편의를 위해 우리가 방출하는 이산화탄소가 그 주된 원인이기 때문이다"라고 지적했다.
또한 " 잘 아시다시피 19세기 이후 지구 표면 온도는 1.1도 상승했고, 지난 35년 사이에 이뤄졌다. 지구의 온도가 높아져, 빙하가 녹고 해수면이 높아지면, 인간의 삶의 터전은 그만큼 줄어든다"면서 "지금 우리가 처한 기후변화의 현실은 바로 지금 오늘을 사는 우리 자신의 삶에 대한 위협으로 다가오고 있으며 이제 필요한 것은 말이 아니라 행동"이라고 강조했다.
이제는 석탄과 석유에서 벗어나 햇빛과 바람의 재생에너지를 이용하는 에너지 전환을 서둘러야 하며 이를 이룩하기 위해서는 물론 정부와 기업의 책임이 막중하다고 강조하고 "자동차를 덜 타고, 냉난방을 줄이고, 육류 소비를 줄이는 것, 햇빛발전 등 재생에너지 확대에 참여하는 일, 나무를 심는 일, 이 모든 일이 기후변화를 막는데 참여하는 일이며 그 길에 시민여러분도 함께 해달라"고 요청했다.
WWF 홍보대사 타일러 라쉬는 “기후는 야생동물이 살아가는 시기를 알려주는 신호이다. 서식지를 이동하고 겨울잠을 자야하는 시기를 알려준다. 하지만 이 신호체계에 이상이 발견되고 있다. 바로 기후변화이다. 최근 이슈가 되는 미세먼지는 기후변화로 인해 바람이나 대기의 흐름이 달라져 우리나라 하늘에 정체되어 문제가 되고 있다. 관심을 넘어 해결을 위한 적극적인 행동이 절실히 요구된다”며 기후변화 대응에 시민의 역할을 강조했다.
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그린피스 손민우 기후에너지 캠페이너는 “올해는 국내 기후변화 정책에서 굉장히 중요한 한 해가 될 것이다. 한국이 ‘기후악당’의 오명을 벗기 위해서는 온실가스 로드맵 재보완에서 37%의 감축목표를 모두 국내분으로 돌리는 결과가 나와야 한다. 그래야만 올해 10월과 12월에 있을 48차 IPCC총회, 24차 기후변화당사국 총회에서도 적극적인 역할을 할 수 있을 것”이라고 말했다.
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기해행진 참가자들은 광화문일대를 행진하면서 "기후 비상사태 지금 함께해요, 지구를 지키는 온도 1.5℃, 우리를 지키는 온도 1.5℃"등의 구호를 외치며 시민들에게 동참을 호소했다.
시민들의 의견
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