지자체 보건의료 예산 1.67%, 국비 보조사업 대부분

- 지역특성 및 주민수요 반영한 보건의료 예산 편성 필요

전국 지자체 예산 313조 569억원 중 보건의료 예산은 5조 2,257억원으로 전체 예산 중 보건의료 예산은 1.67% 수준에 머무르는것으로 나타났다.(출처:지방재정365) 또한 지방자치단체 보건의료 사업 중 국비 보조사업이 42%로 가장 많은 비중을 차지하고, 반면 기초 지자체 자체사업 예산 비중은 작은 것으로 조사됐다.

<2019년 당초예산 기준 재원별 전국 지자체 보건 예산현황>

광역 단체 중에서는 세출 대비 보건의료 예산이 가장 많은 곳은 대구광역시로 나타났다. 대구광역시 세출예산 8,331,570백만원 중 보건의료 예산은 193,359백만원이며 전체 예산의 2.32%를 차지한다. 반면 인천광역시는 보건의료부문 예산이 전체 예산의 0.40%를 차지해 가장 적다.

기초 단체 중에서는 세출 대비 보건의료 부문 예산이 가장 많은 곳은 경기도 성남시로 나타났다. 성남시 세출예산 3,012,903백만원 중 보건의료 부문 예산은 76,746백만원이며, 전체 예산의 2.55%를 차지한다. 반면 부산 진구는 보건의료 부문 예산이 1.65%를 차지해 가장 적다.

<2019년 당초예산 기준 광역 지자체 보건 예산현황>

보건의료 사업은 국, 시‧도 보조사업이 대부분이라 기초단체가 자체적으로 운영하는 보건의료사업은 매우 한정적이다. 지자체 보건의료부문 예산은 주로 보건소 시설비, 운영비, 사업비로 구성된다. 보건의료 사업은 구강, 금연, 모자보건, 결핵, 치매, 지역사회통합건강증진, 아동청소년 정신보건 등의 국비 보조사업이 대부분이며 국비 보조금에 광역 시‧도비와 기초 시‧군‧구비를 매칭하고 있다.

서울시 종로구 보건의료 예산을 살펴보면 전체 예산 512,144백만원 중 보건의료 예산은 10,197백만원으로 1.99%를 차지한다. 재원별로 국‧시비 보조사업 예산은 총 8,476백만원(국비2,584백만원, 서울시비 3,070백만원, 종로구비 2,822백만원)이다. 종로구 국비 보조사업 예산은 주로 예방접종, 치매, 결핵, 방문 건강관리 등으로 국가적 차원의 사업이 대부분이다. 반면 종로구 자체사업 예산은 1,721백만원으로 국‧시비 보조사업이 4배 이상 많은 수준이다. 종로구 자체사업 예산은 주로 방역소독, 보건행정, 진료서비스 등에 지출되고 있다.

종로구 2019년 최종 보건의료 예산 집행 잔액은 2,036백만원으로 전체 예산의 20%를 차지하고 있다. 집행 잔액이 가장 큰 사업은 ‘치매지원센터 기능보강’ 사업으로 전체 사업비 770백만원 중 집행 잔액이 632백만원이다. 이어 보건소 청사관리, 난임부부 지원, 국가예방접종 등의 순으로 집행 잔액이 많은 것으로 나타났다.

현재 정부는 신종 코로나바이러스감염증 선별진료소로 전국 민간병원, 지자체 보건소 등을 운영하고 있다. 환자 발생 시 현장에 가까운 지자체가 긴급하게 대응해야 하는데 지자체 보건의료 예산을 살펴보면 전염병 위기 대응 예산은 미미한 수준이다. 지자체들은 긴급한 상황이 발생하면 주로 예비비로 지출하거나 재난안전관리기금으로 지출하고 있다.

<2019년 최종예산 기준 서울시 종로구 보건의료 국‧시비 보조사업 예산현황>

<2019년 최종예산 기준 서울시 종로구 보건의료 시비 보조사업 예산현황>

<2019년 최종예산 기준 서울시 종로구 보건의료 자체사업 예산현황>

지자체는 보건의료 예산 편성에 있어 국비 보조사업에 그치는 것이 아니라 지역특성에 맞고 주민 수요를 반영한 자체사업을 적극적으로 수립해야 할 것이다. 예를 들면 지역 내 어르신들을 대상으로 맞춤형 건강서비스를 제공하고 민간의료기관 등과 협력해 의료 취약지역의 주민 및 임산부를 대상으로 찾아가는 의료서비스도 제공할 수 있을 것이다. 강원도 사례처럼 분만취약지에 거주하는 고위험 산모를 郡(보건소)‧지역협력병원과 함께 발굴‧등록‧관리하며 이상 징후를 보이는 임산모를 강원대학교병원에 이송해 적절한 의료서비스를 받을 수 있도록 하는 ‘분만취약지 안전한 출산인프라 구축사업’을 운영 하는 등 지역특성에 맞는 보건의료사업이 필요하다.

또한 전염병 관련해서는 현장위기관리 매뉴얼을 작성하고 이에 맞는 보건복지 예산을 수립해야 할 것이다. 경기도 수원시, 부천시, 고양시 등 환자가 발생한 지자체들은 급작스레 어린이집 휴원을 결정하였다. 하지만 이들 아동들에 대한 돌봄서비스 대책은 부실한 상황이다. 지자체는 시민들에게 정보문자를 보내고, 병원에 환자를 이송하는 수준에서 머무르는 것이 아니라 지역에서 격리된 환자 아이들, 전염병에 노출된 지역 아동들을 케어 할 수 있게 보건과 복지 예산을 연계하는 통합적 보건복지 사업을 적극적으로 펼쳐야 할 때이다.

우지영 나라살림연구소 수석연구위원

지자체 위법한 재정낭비로 지방교부세 66억 감액

우지영 나라살림연구소 수석연구위원(010-8911-1610)

- 전남지역 23억 감액 최고, 완주군 10억 감액

- 울산지역 감액 건수 13건 최다, 기초단체 모두 감액 대상

- 이행강제금 부과, 보조금 교부, 계약 등 부적정 관행 여전

2020년도 지방자치단체별 지방교부세 감액 재원은 6,612백만원, 감액 건수는 66건으로 나타났다. 행정안전부는 감사원‧정부합동감사, 중앙부처 보조사업 감사결과 지적사항 등을 반영하여 지자체의 위법한 재정낭비 사례에 대한 지방교부세를 감액하고 있다.

전국 지방자치단체 중 지방교부세 감액 재원이 가장 많은 지역은 전남으로 2,297백만원이 감액되었다. 이어 전북 984백만원, 울산 928백만원, 경기도 582백만원 순으로 감액 재원이 많다. 감액 건수가 가장 많은 지역은 울산과 전북으로 13건이 지적되었다. 이어 대전 8건, 전남 7건, 경북 7건 순으로 감액 건수가 많다. 광역단체 중 감액 재원 및 건수가 많은 곳은 대전시와 울산시로 나타났다.

전남지역에서는 완도군이 이행강제금 부과업무 처리 부적정, 농공단지조성사업 및 하수관거 정비공사 입찰참가자격 제한 부적정 등으로 1,012백만원이 감액되어 기초단체 중 감액분이 가장 많다. 이어 나주시가 3건이 지적되어 전남지역에서 건수가 가장 많고, 이행강제금 부과업무 처리 부적정, 농공단지조성사업 및 하수관거 정비공사 입찰참가자격 제한 부적정 등의 이유로 832백만원이 감액되었다.

전북지역에서는 무주군이 향로산 자연휴양림 모노레일제작‧설치 및 수탁업체 선정 부적정, 세계태권도문화엑스포 보조사업 추진 부적정 등 총 355백만원이 지적되어 감액 재원이 가장 많다. 이어 남원시는 4건이 지적되어 전북지역에서 건수가 가장 많고, 상온재생아스콘 수의계약 부적정, 하천공사 관급자재 구매 부적정 등의 이유로 총 226백만원이 감액되었다.

울산지역은 본청을 포함해 울산지역 모든 기초단체가 감액되었다. 이 중 울주군이 농촌자원복합산업화지원사업 사업자 선정 부적정, 한국수산업경영인 전국대회 보조금 지도·감독 부적정 등으로 총 414백만원이 감액되었다. 특히 한국수산업경영인 전국대회 보조금 지도·감독 부적정으로 울산 본청, 남구청, 울주군 등 세 곳이 적발되어 총 43백만원이 감액되었다.

대전시는 대전월드컵경기장 전광판 제작구매 설치 부당 일괄 수의계약, 국고보조 시범사업 시범요인 변경 부적정 등의 이유로 총 355백만원(5건)이 감액되었다. 다음 울산시는 농촌지도 기반조성 사업 예산편성 부적정, 정보시스템 통합유지보수 사업 추진 부적정 등의 이유로 총 304백만원(5건)이 감액되었다.

지방교부세 감액 사유별로 살펴보면 ‘이행강제금 부과 부적정 사유’로 경남 사천시, 전남 나주시, 대구 북구, 전남 무안군, 전남 완도군 등이 감액되었고, ‘보조금 교부 부적정 사유’로 경북 본청, 울산본청, 울산 남구, 전북 남원시, 울산 동구, 울산 중구, 울산 울주군 등이 감액되었다. ‘계약방법 부적정 사유’로 대전 본청, 울산 본청, 경남 사천시, 대전 동구, 대전 중구 등으로 감액되었다.

재정분권의 흐름에 맞춰 지자체는 재정의 자율성을 확보하는 동시에 재정의 책임성을 강화해야 한다. 지방재정의 건전성 및 효율성을 위해 세입 확충과 세출 효율화에 적극적인 노력을 기울여야 할 것이다. 특히 지자체는 투자심사 미이행, 예산편성기준 위반 경비 지출, 보조금 타용도 사용 등 법령위반 과다지출 행위를 근절해야 할 것이다.

또한 행안부는 2020년도 예산편성기준에서 강조한 지방재정 정보 공개 확대 및 서비스 기능을 강화해야 한다. 이번 2020년도 지방교부세 감액 현황 자료가 지방재정통합공개시스템인 ‘지방재정365’를 통해 공개됐지만 지방교부세의 감액 관련 설명과 자료가 부실한 수준이다. 향후 행안부는 주민들이 지방교부세 등 지방재정에 대해 쉽게 이해 할 수 있도록 정보시스템 개선이 필요하다.

<2020년도 반영 지방교부세 감액재원 배분내역 및 감액사유>

(단위 : 백만원)

<출처 : 행안부 지방재정365>

0.09% 불과한 지방의회경비

아낀다고 살림살이 나아지나

기관대립형 지방자치제 불구 ‘가난한 의회’

2018년 기준한도액 인상됐으나 해마다 감액

서호성 책임연구위원

지방의원들이 활동하는 데 직간접으로 쓰이는 돈, 지방의회경비는 과연 많은가, 적은가, 적정한가?

일반회계 세출이 2016년 223조3,513억 원에서 2018년 253조9,344억 원으로 30조5,831억 원(13.7%) 증가할 때 지방의회경비는 2016년 2,138억 원에서 2018년 2,174억 원으로 36억 원(1.7%) 증가하는 데 그쳐 지방의회경비가 차지하는 일반회계세출 대비 비율이 0.01% 감소한 것으로 드러났다.

지방의회경비 주요 통계목 기준한도액이 2018년 인상됐으나 지방자치단체들이 이를 반영하기는커녕 오히려 재정을 줄인 것.

행정자치부의 지방재정통합공개시스템 ‘지방재정 365’에 따르면 2018회계연도 전국 지방의회경비 평균비율은 지자체 일반회계 대비 0.09%에 불과했다.(지방의회경비 총합 2,174억 원, 일반회계 총합 253조9,344억 원)

이는 2014회계연도의 0.11%에 비해 0.02% 줄어든 것이다. 광역자치단체와 기초자치단체 모두 지방의회경비비율이 줄었으며 특히 자치구평균은 2014년 0.22%에서 2018년 0.17로 0.05% 감소했다.

이러한 지방의회경비비율 감소는 행정안전부가 지난 2018년 ‘지방자치단체 예산편성기준’ 개정을 통해 사실상 지방의회경비를 인상한 것에 반하는 조치다.

2017년까지는 행정안전부가 3개 통계목(▲의정운영공통경비, ▲의회운영업무추진비, ▲지방의회의원 국외여비)에 대해 기준액을 정해놓아 지방자치단체가 자율적으로 정할 수 없었으나, 2018년부터는 이들 3개 통계목을 묶어 물가상승률 등을 반영하여 합산한 금액을 총액한도로 설정하고, 총액한도 내에서 자치단체별로 자율적으로 편성, 운영할 수 있도록 했다. 총액한도 산정시 통계목별로 물가상승률 등을 고려해 가중치를 줌으로써 지방의회경비 인상을 가능토록 했던 것.

그러나 거의 모든 지방자치단체가 행정안전부의 예산편성지침을 무시했고 지방의회 역시 지방의회예산 증액을 통한 자신들의 권리향상에 무지했다.

2018년 개정된 행안부 예산편성기준 변경에 맞게 지방의회경비를 편성, 운영하고 있는 지방자치단체와 그렇지 않은 지방자치단체의 차이가 큰 것으로 나타났다. 물론 지방의회경비비율에는 지방자치단체의 세출규모, 의원정수 등이 기본적인 영향을 미친다.

지방자치단체를 인구규모, 재정력지수, 예산규모 등을 고려해 14개 유형별로 묶은 유사 자치단체별로 지방의회경비비율을 비교한 결과 ▲특광역시유형에서는 세종본청이 0.09%로 가장 높았고, 울산본청이 0.06%로 높았다. 서울본청은 0.03%로 낮았다. ▲도유형에서는 강원본청과 제주본청이 0.07%로 높았고, 경기본청과 전북본청이 0.05%로 낮았다. ▲시1유형에서는 전북전주시와 경기부천시가 0.11%로 가장 높았고 경기화성시가 0.07%, 경기용인시 0.08%, 경기남양주시 0.08%로 낮았다. ▲시2유형에서는 전남여수시가 0.14%로 가장 높았고, 전북군산시, 익산시, 전남순천시, 경북구미시가 0.12%였으며, 경기광주시 0.06%, 경기평택시, 시흥시, 파주시가 0.08%였다. ▲시3유형에서는 전남목포시가 0.18%로 가장 높았고, 강원강릉시와 경남거제시가 0.13%였으며, 경기이천시가 0.07%였다. ▲시4유형에서는 충남계룡시가 0.24%, 경기과천시가 0.19%로 높았다. ▲군1유형에서는 경남함안군이 0.15%로 높았고 대구달성군이 0.06%로 낮았다 ▲군2유형에서는 경남고성군과 경남거창군이 0.13%로 높았고 인천강화군이 0.07%로 낮았다. ▲군3유형에서는 경남의령군이 0.15%로 높았다. ▲군4유형에서는 경북울릉군이 0.22%로 높았고 경북청송군이 0.09%로 낮았다. ▲유사구1유형에서는 서울송파구가 0.24%로 높았고 서울노원구와 서울은평구가 0.15%로 낮았다. ▲유사구2유형에서는 서울용산구가 0.23%로 높았고 서울금천구가 0.14%로 낮았다. ▲유사구3유형에서는 대전서구가 0.20%로 높았고 인천남동구와 울산북구가 0.11%로 낮았다. ▲유사구4유형에서는 부산중구가 0.27%로 가장 높았고 대구남구와 대전대덕구가 0.13%로 낮았다.

지방자치단체의 이러한 지방의회경비 홀대는 2019년에도 여전한 것으로 드러났다.

지방재정365에 발표돼있는 2019년 지방자치단체 지방의회 관련경비 예산(주요 4개 통계목)을 보면 전국 총합이 651억 원으로 일반회계 세출총합의 0.02%에 불과했다. 이는 2018년 예산에 비해 0.1% 줄어든 수치다.

그러나 행정안전부가 2020년부터 예산편성기준을 개정해 지방의회경비에 의원 1인당 500만원의 의원정책개발비를 추가함으로써 2020년부터 지방의회경비 비율이 다소 높아질 전망이다. 지방자치단체 2020회계연도 예산자료는 4월에, 2019년 결산자료는 10월에 지방재정365에 게시된다.

‘코로나19 예술인 특별융자’ 지원. 조건 더욱 완화해야

박현숙

나라살림연구소 책임연구위원/ 경희대학교 행정학과 객원교수

정부는 코로나19로 행사 및 공연 등의 취소나 연기로 인해 생활에 피해를 받는 예술인에게 예술인생활안정자금융자 중 ‘코로나19 예술인 특별 융자‘ 항목을 신설하여 지원한다. 신청은 3월1일부터 한국예술인복지재단을 통해 진행하며, 지원 대상은 예술인패스소지자 중 코로나19 기간 동안 국내·외 행사 및 공연 등이 취소나 연기되어 보수를 지급 받지 못한 예술인이며, 예술인 패스가 없는 사람은 예술활동증빙을 통하여 예술인패스를 발급 받아 신청할 수 있다.

중요한 점은 기존 생활안정자금융자의 한도는 최대 500만원이고, 이중 긴급생활자금융자는 최대 300만원이나 이번 ‘코로나19 예술인 특별 융자’는 최대 1000만원까지 지원한도 금액을 증액하였다. 또한 금리도 기존융자는 2.2%이나 이번 ‘코로나19 예술인 특별 융자’는 1.2%로 기존융자대비 금리를 현저히 낮추어 이번 사태로 인한 경제적으로 어려움을 겪는 예술인에게 실질적 도움이 될 수 있도록 하였다.

이러한 예술인생활안정자금(융자)제도는 2018년 예술인 실태조사 결과 예술인의 연평균 수입이 1281만원으로 월 100만원 이하 사람이 전체 70%를 넘어 예술인의 어려운 경제환경을 인식하여 문체부가 2019년 6월 예술인복지정책의 일환으로 추진한 것이다. 사실상 기존 예술인들이 소득 증빙 등 서민정책금융 이용이 어려웠기 때문에 이러한 예술인 대상으로 융자제도를 도입한 것으로 재원은 복권기금을 통한 문예기금 융자사업으로 진행하며, 대출항목은 결혼자금, 부모요양비, 학자금, 장례비, 긴급생활자금, 전세자금 등이며, 여기에 ‘코로나19 예술인 특별 융자‘ 항목을 추가 신설하여 지원하는 것이다.

여기서 문제점은 우리나라는 대부분의 예술인이 경제적 어려움을 겪고 있으며, 예술인이 소득증빙 등이 어려워 일반금융기관의 대출이 용이하지 않으니 예술인복지정책의 일환으로 예술인생활안정자금인 융자사업형식으로 추진하고 있다는 점이다. 이에 반해 독일이나 프랑스는 융자사업이 아니라 일반복지급여체계 안으로 포함하여 추진하고 있다. 또한 일반복지급여체계안에 포함하지 않는 것은 직군에 따라서 공제조합을 형성하여 운영하고 있다. 이중 예술인공제조합도 있으며, 개별로 소득수준에 따라 보험료 납부하고 있다. 그 외 공제 조합의 역할은 정부의 다양한 급여 정책을 추진할 때 보충지원을 해주는 역할을 하고 있다. 예를들어 주거비의 경우, 예술인 개인이 예술인 조합에 가입하여 보험료를 내는 것만 본인이 부담하면 임차료는 정부급여와 조합급여로 해결할 수 있다. 주요항목으로 주거비 이외에 의료비, 퇴직 후 연금(장례포함), 보육비 등이 해당되며, 생활 및 임대료 등 별도의 개인이 신용대출을 받을 필요가 없는 구조라고 볼 수 있다.

우리나라의 경우 이러한 예술인공제조합 도입에 따른 논의가 있었으나, 현재 상황에서 예술인들이 조합비를 납부할 경제적 여건이 아직 부족함으로 도입이 어려우나 장기적으로 예술인들에 대한 복지 지원을 통해 예술인들이 작품 활동을 왕성히 하여 경제적 능력이 개선되면 추후 조합에 대한 도입을 고려할 수 있다.

따라서 현행 예술인생활자금(융자)사업이 대출사업의 성격보다는 복지사업의 개념으로 접근하여야 하며, 이를 위해 추후 발생되는 손실율에 대해 엄격한 기준 보다는 기존 서민금융정책보다 훨씬 완화된 기준 적용이 필요하며, 사업의 성과를 손실율 보다는 수혜자 수와 만족도 및 예술활동시간증가 등을 적용할 필요가 있다. 무엇보다, 현행금융권에서 예술인들의 소득증빙이나 직업군을 일반인과 다르게 보기 때문에 보증보험 제도가 적용되지 않고 있으므로 수혜자 수가 제한적일 수밖에 없으므로 예술인들에 대한 적용기준을 완화하는 것이 무엇보다 필요하다. 또한 장기적으로 생활안정자금이 충분히 지원되려면 기존 자금을 사용한 예술인들이 상환의욕도 높고 책임의식을 가진다는 별도의 기준을 추가하고 성과를 축적하여 신용보증기능이 가능하도록 전환하는 것이 필요하다.

지방세 84.3조, 세외수입 28.5조원...세외수입 매년 감소 추세

경상적세외수입 확충 노력 미흡으로 경남도 108억, 김해시 13억 보통교부세 감액

2018년 회계연도 결산을 기준으로 할 때, 지방자치단체의 자체수입은 지방세 84.3조원과 지방세외수입 28.5조원을 합한 약 112.8조원이다. 이 중 지방세외수입은 25.0%를 차지한다. 지방세외수입은 지방세와 비교할 때 상대적으로 저조한 징수율을 나타내며 징수금액이 감소하고 있어 자치단체의 세입확충 노력이 필요하다.

2018년 지방세 징수율은 94.9%를 보인 데 반해 지방세외수입 징수율은 78.3%로 나타나고 있다. 지방세 징수 금액은 2016년 75조 5,317억원, 2017년 80조 4,091억원, 2018년 84조 3,183억원으로 증가하는 반면 지방세외수입 징수 금액은 2016년 28조 6,896억원에서 2017년 28조 5,112억원, 2018년 28조 4,580억원으로 감소하는 추세를 보인다.

지방자치단체 지방세외수입 연도별 징수 실적 (단위: 억원)

(출처:행안부 지방재정365/지방세외수입 통계연감)

세외수입은 일반적으로 지방재정수입 중 지방세 이외의 자체수입을 말하는 것으로, 크게 경상적세외수입과 임시적세외수입으로 구분되며, 지방자치단체에서 지방경영합리화, 각종 공기업의 확대, 경영수입 개발 확충 등으로 지방재정상 자체수입의 중요한 위치를 차지한다. 경상적세외수입은 재산임대수입, 사용료수입, 수수료수입, 사업수입, 징수교부금수입, 이자수입 등이며, 임시적세외수입은 재산매각수입, 부담금, 과징금 및 과태료등, 기타수입(불용품 및 매각대, 체납처분수입, 보상금수납금, 시·도비 반환금수입, 기부금, 그 외 수입 등이다.

2018년 결산기준 지방자치단체 경상적세외수입은 8조 6,702억원(일반회계 64,056억원+기타특별회계 22,646억원), 임시적세외수입은 9조 5,111억원(일반회계 65,431억원+기타특별회계 29,680억원)이다. 경상적세외수입에서는 수수료수입이 1조 5,912억원으로 가장 크며, 임시적세외수입에서는 기타수입이 3조 7,066억원으로 가장 크다.

2018년 결산기준 지방자치단체 세외수입 관별 징수 현황 (단위: 백만원)

(출처:행안부 지방재정365/지방세외수입 통계연감/ 공기업특별회계 10,276,632백만원 제외)

지방세외수입 중 경상적세외수입은 매회계년도 계속적으로 반복되고 조달되는 예측 가능한 수입으로 세외수입 중 수입원이 많고 지방자주재원 확충에 가장 기여를 많이 하는 수입이다. 이에 정부는 지자체의 건전재정운영을 위하여 경상적세외수입 확충 자체노력의 정도를 보통교부세 기준재정수입액(세입확충)에 반영하고 있다. 즉 경상적세외수입 확충 노력 여하에 따라 인센티브와 패널티를 보통교부세에 반영하는 것이다.

지난 2월 27일 행안부가 발표한 2020년 보통교부세 산정내역을 보면 경상적세외수입 확충에서 광역단체 중 인센티브가 가장 많은 곳은 서울시이며 1,330억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 경남도로 108억이 반영되었다. 기초단체 중 시단위에서 인센티브가 가장 많은 곳은 안산시이며 234억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 김해시로 13억원이 반영되었다.

경기도 기초단체 중 시단위에서 인센티브가 가장 많은 곳은 안산시이며 234억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 군포시로 13억이 반영되었다. 강원도에서 인센티브가 가장 많은 곳은 강릉시이며 39억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 태백시로 12억원이 반영되었다.

충북에서 인센티브가 가장 많은 곳은 청주시이며 48억원이 반영되었고, 패널티를 받은 곳은 없다. 충남에서 인센티브가 가장 많은 곳은 천안시이며 44억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 당진시로 5억원이 반영되었다.

전북에서 인센티브가 가장 많은 곳은 전주시이며 27억원이 반영되었고, 패널티를 받은 곳은 없다. 전남에서 인센티브가 가장 많은 곳은 광양시이며 31억원이 반영되었고, 패널티를 받은 곳은 없다.

경북에서 인센티브가 가장 많은 곳은 포항이며 81억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 문경으로 4억원이 반영되었다. 경남에서 인센티브가 가장 많은 곳은 사천시이며 154억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 김해시로 13억원이 반영되었다.

지방자치제도가 실질적으로 기능하기 위하여는 지방의 재정력 확보가 매우 중요한 전제조건이다. 지방세 수입은 법률의 엄격한 제한을 받을 수밖에 없다. 반면 지방세외수입은 지방자치단체가 그 권한 범위 내에서 노력 여하에 따라 재원을 확보할 수 있기에 지방세외수입원을 발굴하여 자체수입을 확충해야 할 것이다.

2020년 보통교부세 기준재정수입액 자체노력 반영사항

우지영 (나라살림연구소 수석연구위원 / 010-8911-1610)

※ 참고자료

임시적세외수입 부과 16조 2,120억원, 징수 11조 956억원, 징수율 68.4%로 저조

과징금 및 과태료 등 징수율 64.0%가 그 이유, 부산 57%로 가장 낮아

지방세외수입 중 임시적세외수입 부과액 16조 2,120억원 대비 징수액은 11조 956억원으로 그쳐 징수율이 68.4%으로 나타났다. 특히 과징금 및 과태료 등은 부과액 1조 2,302억원 대비 징수액이 7,872억원에 그쳐 징수율이 64.0%로 매우 저조한 수준이다.

임시적세외수입은 재산매각수입, 부담금, 과징금 및 과태료 등, 기타수입(불용품 및 매각대, 체납처분수입, 보상금 수납금, 시·도비 반환금 수입, 기부금, 그 외 수입 등이다. 임시적 세외수입 중 과징금, 과태료, 이행강제금 등이 위법행위에 대한 강제적 성격보다 제재적 성격이라 납부 저항이 심하기 때문에 징수율이 저조하게 나타나고 있다.

임시적세외수입 중 부담금과 과징금 및 과태료 등의 규모를 구체적으로 살펴보면 먼저 부담금의 경우 2018년 기준 징수결정액은 2조 8,398억 원, 징수액은 2조 4,990억원으로 88.0%의 징수율을 기록하며 다른 임시적세외수입보다 높은 수준이다. 상대적으로 과징금 및 과태료 등은 2018년 기준 징수결정액은 1조 2,302억 원, 징수액은 7,872억 원으로 64.0%의 낮은 징수율을 보이고 있다.

임시적세외수입 징수현황

시도별 과징금 및 과태료 등 징수 현황을 살펴보면 충북이 징수결정액 354억원 대비 징수액은 265억원으로 75%의 징수율을 보여 광역단체 중에서는 가장 징수율이 높은 것으로 나타났다. 반면 부산은 징수결정액 918억원 대비 징수액은 525억원으로 57%의 징수율을 보여 징수율 꼴찌를 기록했다.

시도별 과징금 및 과태료 등 징수 현황 및 징수율 순위 (단위 : 백만원, %)

(출처 : 행안부 지방재정365, 지방세외수입 통계연감)

임시적세외수입은 지자체가 그 권한 범위 내에서 노력 여하에 따라 재원을 확보 할 수 있는 영역이기 때문에 임시적세외수입의 징수 강화로 자체 수입을 확충해야한다. 먼저 임시적세외수입의 부과 징수절차에 필요한 법령 및 시스템 정비가 필요하다. 과징금에 관하여는 일반법이 없기 때문에 과징금 부과･징수의 근거가 되는 개별 법령의 개정을 통해 부과 강제력을 높혀야 한다. 이행강제금은 자체의 체납에 대처할 방법이 현실적으로 부재하기 때문에 이를 강제할 수 있는 조치(강제대체구류 등)을 강구해야한다. 또한 부담금, 과태료, 변상금 등의 체납처분에 있어서는 ｢지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률｣을 개정해 징수 대상과 절차를 확대하고 강화해야 한다.

둘째, 세제 관련 부서간의 협력과 담당자의 역량 강화가 필요하다. 지자체는 보통 세제 총괄부서로 세정과 또는 세무과를 두고 있다. 총괄부서는 일반회계 지방세 징수 및 체납을 관리하고, 일반회계 및 특별회계 세외수입은 각 사업부서가 징수 및 체납 업무를 담당하고 있다. 지방세 및 세외수입의 징수율 향상을 위해서는 새로운 세원 발굴과 지방세와 세외수입의 통합적 징수가 필요하다. 이를 위해서는 총괄부서와 징수부서간의 유기적 협력 시스템 구축과 동시에 징수 담당자의 역량 강화를 위한 성과평가 제도 도입 등이 필요하다.

나라살림연구소 서호성 책임연구위원

법령은 행정의 지도고, 나침반이다. 그런데 상당수 지방의원들이 지도도, 나침반도 제대로 안 보고 행정이 가는 길을 훈수 두려 한다. 행정이 가야할 바른 길을 법령을 통해 확인하는 것이 먼저다. 물론 지도(법령)도 잘못됐을 수 있다. 그러나 그것을 바꾸는 것은 다른 영역의 일이다. 일단은 수많은 경험이 축적된 만들어진 지도인, 법령들을 읽고 행정이 바른 길을 가는지 알고 견제해야 한다.

현행법령은 12만2건. 대한민국 법제처 2020년 6월1일 기준 현황이다.

이 중 헌법은 당연히 1건, 법령 4,875건 중 법률은 1,473건, 대통령령 1,726건, 총리령 88건, 부령1,241건, 기타(국회규칙 등)347건이고, 각 지방자치단체 자치법규 115,126건 중 조례는 88,798건, 규칙25,890건, 기타(훈령 등)438건이다.

<법제처 홈페이지>

그런데 여기에 추가되는 행정의 나침반과 지도들이 있다. 바로 훈령, 지시, 예규, 고시, 공고와 이들의 또 다른 이름인 지침, 기준, 규정, 편람, 매뉴얼 등이다.

대통령령인 사무관리규정 제7조 및 사무관리규정 시행규칙 제3조에는 훈령과 지시, 예규에 대한 정의가 내려져 있다. 그러나 지침, 기준, 규정, 편람, 매뉴얼 등에 관한 정확한 명칭과 정의는 없다.

훈령과 지시, 예규, 고시, 공고를 정확히 정의 내려 구분하기가 쉽지 않다. 훈령은 행정청에 주어진 재량이나 판단여지가 있는 사안에 대한 기준을 정하는 것이거나, 불확정개념을 해석하는 것이거나, 법령이 결여된 부분을 메우는 것이다. 예규는 행정실무에서 예규란 표현 외에 편람, 매뉴얼이라는 용어도 많이 사용된다. 이에 반하여 지시는 개별적, 구체적 사안에 관한 구체적인 명령을 말한다.

지침은 사무관리규정 시행규칙에서 분류된 문서의 종류에는 없는 용어지만, 법령이나 실무상 훈령, 예규, 지시 등을 구별 없이 통칭하여 지침이라고 하는 경향이 있다. 여기에 더해 예규의 또 다른 표현인 편람, 매뉴얼, 기준, 규정 등도 행정이 가는 길을 알 수 있는 지도이고 나침반이기 때문에 관련된 내용을 찾아봐야 한다.

실제 행정안전부 홈페이지를 보면 6월1일 현재 훈령, 예규, 고시가 모두 1,514건 올라와 있는데, 함께 같은 방(메뉴)에서 관리되지만 ‘2020년도 지방자치단체 예산편성 운영기준 및 기금운용계획 수립기준’, ‘지방자치단체 예산 및 기금의 회계 관리에 관한 규칙’, ‘지방자치단체 출자·출연기관 지정 고시’ ‘지방자치단체 원가계산준칙’ ‘지방자치단체 재무회계 운영규정’ 등 이름이 기준, 고시, 준칙, 규정 등 제각각이다.

<기준, 고시, 준칙, 규정 등이 혼용된 예시>

그런데 또 하나 골치 아픈 것은 대통령령 가운데 규정으로 이름 붙여진 대통령령이 많다는 것이다. 대통령령의 제목은 당연히 시행령이라 붙었을 것이라 생각하기 쉽지만 실제로는 규정, 직제 등의 이름이 붙어 각 행정부처 시행규칙 아래 훈령, 예규의 규정 등과 헷갈리기 쉽다. ‘각종 기념일 등에 관한 규정’, ‘개인정보 보호법 시행령’, ‘경찰청과 그 소속기관 직제’ 등은 모두 대통령령이다.

<대통령령의 제목이 규정, 직제인 경우의 예>

그렇다면 지방의원들은 이 수많은 법령과 규정 중 어떤 것을 반드시 읽어야 할까? 이를 판단하기 위해서는 우선 지방자치 관련 법령 체계를 알아야 한다. 행정안전부가 펴낸 지방의원 의정활동 가이드북에 지방자치 관련 법령 체계도가 있다.

<지방의원 의정활동 가이드북(행정안전부)>

우선 지방의원이 기본적으로 알아야 할 법령은 기본 중의 기본인 헌법이다. 헌법의 지방자치관련 조항을 보면 지방의회는 헌법이 정한 헌법기관이다.

헌법 아래에 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항 등을 정하고 있는 지방자치법과 지방자치 관련 특별법인 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법, 지방재정법 등이 있다.

또 행정구역 조정업무 처리에 관한 규칙(부령), 지방자치단체 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령), 자치단체에 두는 국가공무원 정원에 관한 법률, 지방공무원법 등도 지방자치 관련 법령 체계의 중요한 부분을 차지하며, 자치단체 재정과 관련 지방자치단체기금관리기본법과 자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률, 공유재산 및 물품관리법, 지방교부세법, 지방공기업법, 지방세기본법, 지방세특례제한법도 필수 법령이다.

또 별도로 공직선거법, 지방교육자치에 관한 법률, 지방자치단체에 대한 행정감사 규정도 꼼꼼히 읽어봐야 한다.

물론 지방의원은 각 지방자치단체별로 해당 조례와 시행규칙을 반드시 읽어야 한다. 자기 지역 조례와 규칙을 보면 행정이 하는 일이 머릿속에 그려진다.

이런 바탕 위에 앞서 언급한 각종 훈령, 예규, 고시와 이들의 또 다른 이름인 기준, 규정, 지침, 매뉴얼 등을 찾아 읽으면 공무원들 못지않게 행정이 가야할 길을 알 수 있다. 필요한 기준, 규정 지침 등은 대부분 집행기관에서 생산하는 각 공문서 상단에 나타나 있다.

<법령 추진근거가 표기된 집행기관 공문서 예시>

다음호부터는 지방자치 관련 필수 개별 법령의 의의나 중요 포인트, 지방자치단체의 중요한 공통조례, 필수로 알아야 할 각종 기준, 규정 등에 대해 차례로 살펴본다.

지난 2일 경기도가 공정한 조달시스템 자체 개발 운영 계획을 발표했다. 나라살림연구소는 이 계획이 공공부문의 효율성을 획기적으로 높일 수 있는 계기가 될 것으로 기대하며 환영한다.

투명하고 합리적인 공공조달시스템 운영하는 것은 지방자치단체의 의무다. 조달청 나라장터에 대하여 △시중 가격에 비하여 가격이 비싼 점 △일부 업체에 의하여 독점적 입찰이 이루어지고 있는 점 △선택 품목이 많지 않은 점 △일부 상품의 품질이 떨어지는 점 등에 대한 비판은 오래전부터 있어왔다.

경기도가 2020년에 실시한 “경기도 조달행정 개선을 위한 단가비교연구”에 따르면 일반 쇼핑몰 최저가 판매제품의 나라장터 판매가격 수준은 78.3%로 나라장터 가격이 일반 쇼핑몰 대비 21.7% 비싼 것으로 나타났다. 보고서는 사무/교육/영상 부분 나라장터 제품 평균 가격수준은 79.3%로 일반 쇼핑몰 대비 20.7%, 전자/정보/통신 제품의 나라장터 평균 가격수준은 73.0%로 일반 쇼핑몰 대비 27.0%, 경기도 구입 물품 나라장터 평균 가격수준은 82.7%로 일반 쇼핑몰 대비 17.3% 비싼 것으로 분석하고 있다. 2019년 경기도에서 자체조사 결과를 발표 이후 개선된 결과임에도 여전히 나라장터 활용은 시장가보다 비싼 가격을 지불함으로써 공공의 재정을 낭비하는 요인으로 작용하고 있다.

일반 쇼핑몰 최저가 제품의 일반 쇼핑몰 대비 나라장터 가격 수준

나라장터 판매 물품 6,129건 중 일반쇼핑몰에서 동일모델을 확인할 수 있는 물품은 3,412건으로 전체 물품의 55.67%에 불과하다. 공공조달용으로 시장에 없는 물품 규격을 만들고 별도의 가격을 책정한 것이다. 상당수 물품은 가격 비교가 불가능한 상황이다.

2020년 나라장터 종합쇼핑몰 판매 단가 수준 비교 물품 현황