---

해법은 무엇인가?

현재 도시공원을 관리하는 법은 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」이다. 이 법은 과거 10년 동안 도시공원 일몰에 대해 실효성이 있는 대책을 제대로 구비하고 있지 못하다. 또한 일몰로부터 공원을 지키기보다 일몰 대상 공원을 아파트로 민간 개발하거나 조기 해제에 유리한 내용을 담고 있어 문제적이다. 2020 도시공원일몰제 대응 전국시민행동은 이 법의 개정을 통해 2020년 일몰 위기의 도시숲을 지켜내고자 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」개정안을 준비했다. 개정안은 크게 일몰제 대상 공원을 관리하는 수단과 일몰제 대상 공원 토지 소유자들에 대한 다양한 보상수단 및 재원 확충 방안을 담고 있다. 도시공원을 지키기 위한 법과 제도의 개선은 어떻게 이루어져야 하는가? 그 구체적인 해법을 알아본다.

---

 

[해법은 무엇인가] 상속세 40% 감면, 임차공원제도 도입

  공원녹지법 부지사용계약에 의한 도시공원사업 규정을 신설하고 20년 이상 장기 임차 시 지방세인 재산세 감면은 물론 국세인 상속세의 40%를 감면토록 지방세법과 상속세법을 개정해야 한다.  

개정 이유

• 도시공원의 토지매입비 확보가 어려운 경우 지자체가 일정 기간 토지 소유자에게 임대비를 지급하고 공원 용도로 사용하거나, 20년 이상 무상으로 공원부지로 사용하도록 한 경우 지자체가 토지소유자에게 재산세 감면은 물론, 국세인 상속세의 40%을 감면해주고 공원 이용계약 종료 후 원상복구 또는 매입하는 제도다. 소유자에게 다양한 보상수단을 마련함으로써 도시공원의 집행가능성을 높일 수 있는 방안이다. • 이와 같은 임차공원제도는 2004년 일본이 도시공원법을 개정하여 도입한 제도로 대차계약 종료 등에 의해 공원의 토지부동산 소유권이 소멸한 경우, 공원 폐지가 가능하도록 법령을 개정했고, 공원 관리자 판단으로 기간을 한정하여 도시공원을 설치할 수 있도록 했다. 이 제도에 따라 원상복구 후 반환, 토지 소유자 동의 연장이 가능해졌고, 재산세와 도시계획세 면제, 상속세 평가액 40% 감액(20년 이상 제공 시) 등 혜택이 제도화돼 토지 소유자의 토지 제공 가능성이 커졌다.  

개정안

• 공원녹지법 부지사용계약에 의한 도시공원사업 규정을 신설하고 부지사용계약이 종료된 경우 도시공원을 해제할 수 있도록 한다. 토지소유자들을 위해 임대비를 지급하거나 재산세 감면은 물론, 상속세의 40%를 감면해주기 위해 공원녹지법, 지방세법, 상속세법을 개정한다.  

[해법은 무엇인가] 도시공원구역 재산세 50% 감면과 관리계획 수립

  도시자연공원구역제도는 미집행 공원의 현실적인 대응수단으로써 관련법 개정이 시급하다. 이를 위해 현행법과 같이 공원녹지기본계획수립지침에 근거하기보다는 공원녹지법에 도시자연공원구역 관리계획의 수립근거를 만들고 세부 수립지침은 국토부 훈령으로 한다.  

개정 이유

• 도시자연공원구역제도는 미집행 공원의 현실적인 대응수단으로써 2005년 관련법 전면개정으로 도입되었다. 하지만 제26조 도시공원구역의 지정 및 변경기준, 제27조 행위제한, 제28조 취락지구에 대한 특례 조항만 있을 뿐 도시자연공원구역의 관리계획의 입안, 내용, 절차 등 구체적 (정비)관리를 수행할 수 있는 법적 근거가 없다. • 도시자연공원구역은 국토계획법 38조의 2에 의해 결정되는 용도구역으로 구역의 지정 및 변경에 관한 사항은 따로 법률(공원녹지법)로 정하도록 규 정하고 있다. 국계법 38조에 의한 개발제한구역은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법」 제11조(개발제한구역관리계획의 수립)에서 개발제한구역의 종합적 관리를 위한 계획수립을 의무화하고 있다. 도시자연공원구역은 개발제한구역과 마찬가지로 자연환경보전 등을 위하여 개발행위를 제한하고 있기 때문에, 공원녹지법에 근거를 가진 종합적인 관리계획의 수립이 요구된다. • 현재 도시자연공원구역에 대한 관리계획은 공원녹지법이 아닌 공원녹지기본계획수립지침(행정규칙) 제4절 도시자연공원구역 기본계획 6-4-2의 도시자연공원구역의 정비 및 관리지침에 따라, 녹지의 보전 및 도시민의 여가·휴식공간 이용에 필요한 시설의 정비, 토지의 매입 및 매입된 토지의 관리, 녹지의 관리방법 등에 관한 정비(관리)계획을 수립하도록 규정하고 있다. 하지만 공원녹지기본계획은 해당 도시의 도시공원 및 녹지 등에 관한 정책방향 및 기본구상 등 큰 그림을 제시하는 상위계획으로 이를 실현하기 위해 도시녹화계획(법 제11조), 공원조성계획(법 제16조) 등에 대한 관리계획수립 근거를 법에 마련하고 있는 만큼, 도시자연공원구역의 관리계획 역시 행정규칙이 아닌 공원녹지법에 수립 근거를 두어야한다.  

개정안

• 공원녹지법 제27조(도시자연공원구역 관리계획의 수립 등)를 신설하고, 도시자연공원관리계획수립시 고려사항을 동법 시행령 제27조에 신설한다.  

[도시공원의 위기 - 2편] 도시공원은 공유재

 

---

도시공원의 위기

1999년 헌법재판소 판결로 촉발된 도시공원 일몰제가 시행되기까지 3년밖에 남지 않았다. 헌법재판소 판결 이후 10년 동안은 도시공원을 일몰로부터 구하기 위한 법제도적 준비가 진행돼 왔으나 최근 10년간 정부의 정책은 완전히 후퇴하여 종합적인 대책 마련을 포기하고 ‘일몰제 대상 공원의 조기 해제’와 ‘공원에 아파트를 짓도록 허락하는 민간공원특례제도만을 추진’해왔다. 이로 인해 국민의 삶의 질에 있어서 중요한 지표인 도시공원은 소멸 위기에 처하게 되었다. 현 상태에서 적절한 대책이 마련되지 않는다면 2020년 사라질 도시공원은 전체 도시공원 면적의 53.4%에 달한다.

---

  조선시대에는 여민공리 정책에 따라 산림공유제가 원칙이었고, 무주공산(無主空山)이라 하여 개인이 산림을 소유할 수 없었다. 산림은 공공이 관리하는 자원으로 공동의 자유로운 이용이 가능하였다. 오늘날에도 조선시대 한양도성의 내사산으로 관리되던 북악산, 인왕산, 남산 등에는 국유지가 많이 분포한다. 조선 후기의 산림 소유 실태를 보면 산기슭은 사유림, 산중턱은 촌락 공동림, 산정상은 무주림, 즉 공유림이었다. 대표적인 예로 현재 관악산의 산림 소유 형태를 보면 정상부는 국유림, 산기슭과 중턱은 개인 또는 종중, 학교법인 등의 소유다. 종중이 소유한 땅은 대부분 조선시대 때부터 전통적으로 내려온 재산인 경우가 많다. 현대적 시가지가 개발되면서 효령대군 후손이 소유하던 산은 서리풀공원, 방배공원으로 편입되었고, 광평대군 후손이 소유하던 땅은 광평공원, 양녕대군 후손의 땅은 상도공원으로 편입되었다. 봉은사 소유지는 봉은사근린공원으로, 봉원사 소유지는 안산공원으로 편입되었다. [caption id="attachment_188976" align="aligncenter" width="1250"] ⓒ연세대학교 안산공원[/caption] 고려대학교는 개운산공원, 연세대는 안산공원, 성균관대학은 와룡공원, 삼육대학은 배봉산공원 안의 땅을 소유하고 있다. 이렇듯 도시숲의 소유자는 종중, 종교단체, 학교법인, 개인 등 다양한 주체들로 이루어져 있다. 물론 학교는 학교대로 종교단체는 단체대로 재산에 대한 권리를 최대한 행사하고 싶은 것은 인지상정이다. 그러나 도시숲은 도시 안에 존재하는 임상이 양호한 임야이고 개발행위가 어려운 곳이 많다. 재산상 피해를 줄일 수 있는 현명한 해법을 찾아 도시숲을 지켜 ‘숲은 공유하는 것’이라는 우리 사회문화적 전통과 공유의 정신을 지켜가는 것이 좋을 것이다.  

[도시공원의 위기 - 7편] 사탕 바른 사약, 민간공원특례제도

 

---

도시공원의 위기

1999년 헌법재판소 판결로 촉발된 도시공원 일몰제가 시행되기까지 3년밖에 남지 않았다. 헌법재판소 판결 이후 10년 동안은 도시공원을 일몰로부터 구하기 위한 법제도적 준비가 진행돼 왔으나 최근 10년간 정부의 정책은 완전히 후퇴하여 종합적인 대책 마련을 포기하고 ‘일몰제 대상 공원의 조기 해제’와 ‘공원에 아파트를 짓도록 허락하는 민간공원특례제도만을 추진’해왔다. 이로 인해 국민의 삶의 질에 있어서 중요한 지표인 도시공원은 소멸 위기에 처하게 되었다. 현 상태에서 적절한 대책이 마련되지 않는다면 2020년 사라질 도시공원은 전체 도시공원 면적의 53.4%에 달한다.

---

  헌법재판소의 헌법 불합치 결정이 문제가 아니라 입법부와 행정부가 예견되는 문제적 과제에 대해 적절한 시기에 필요한 입법·정책결정을 하지 못하거나 문제를 키우는 방식의 제도와 정책을 도입해 사태를 악화시킨 측면이 더 크다. 2009년 국토부는 공원 일몰제 관련 대비책으로 민간공원특례제도를 만들고 5만㎡ 이상의 공원에 대해서 민간공원제도를 도입했다. 이 제도는 토지 소유자가 직접 개발하는 방식이 아니라, 민간 건설회사가 주축이 되어 토지를 강제 수용하는 방식으로 진행되며 부지의 30%를 아파트로 개발하고, 나머지 70%를 공원으로 조성하여 기부 채납하는 방식이다. 하지만 민간공원제도는 전체 미집행 공원의 해결책이 될 수 없다. 그야말로 ‘숲세권아파트’(숲이 삶의 질에 미치는 긍정적 영향을 상품화한 숲 인근 아파트) 개발로 수익성을 높일 수 있는 일부 도시공원들을 사업자가 골라서 개발할 수 있도록 하고 있기 때문이다. 이 제도의 표적이 된 공원들은 대부분 교통 접근성이 좋고, 노약자는 물론, 유모차도 다닐 수 있는 평지나 경사가 완만해 시민들이 애용하는 공원들이어서 다른 공원에 비해 시민들이 체감하는 상실감은 매우 크다. 따라서 민간공원특례사업이 추진되는 공원들은 민간공원특례사업을 추진하기보다는 헌법재판소의 결정과 같이 매수청구권이나 녹지활용계약, 임차공원제도 등 다양한 보상수단들을 우선적으로 적용해야 한다. 민간공원특례사업은 마치 70%의 공원을 존치하기 위한 어쩔 수 없는 선택처럼 포장되어 왔다. 하지만 기부 채납하는 70%의 공원부지들은 본래 개발이 어려운 높은 경사지의 임야가 대부분이다. 땅값도 아파트로 개발하는 부지와는 비교도 되지 않을 정도로 낮다. 이밖에도 애초에 민간이라면 불가능한 토지강제수용권의 허용, 사유재산권 침해와 무관한 국공유지 대거 포함, 공원에서 해제되어도 지을 수 없는 높은 개발 밀도의 아파트 허용이라는 점에서 민간공원특례 제도가 공공의 이익을 우선하였다고 보기 어렵다. 더욱이, 민간공원특례사업은 도시경관·생태축·시민복지 등 도시 전체 차원에서 공원의 공적기능의 유지를 전제로 한 종합적 판단과 체계적인 계획 아래 추진되지 않고 있다. 즉 종합적이고 체계적인 계획하에 정부 주도로 이뤄지는 공모방식이 아니라 대부분 사업자 제안방식으로 진행되고 있다. 따라서 아파트 개발로 인한 공익과 사익의 크기와 적절성을 객관적으로 심사하는 과정이 없거나 미미하고 대부분 개발업체의 수익구조만을 고려한 사업이 진행되고 있다. 이는 결국 특혜 논란으로 이어져, 지역사회의 갈등유발 요인이 되고 있다. [caption id="attachment_188909" align="aligncenter" width="783"] ⓒ환경운동연합[/caption]  

[도시공원의 위기 - 3편] 사유재산권 침해 논란과 헌재 판결의 진실

 

---

도시공원의 위기

1999년 헌법재판소 판결로 촉발된 도시공원 일몰제가 시행되기까지 3년밖에 남지 않았다. 헌법재판소 판결 이후 10년 동안은 도시공원을 일몰로부터 구하기 위한 법제도적 준비가 진행돼 왔으나 최근 10년간 정부의 정책은 완전히 후퇴하여 종합적인 대책 마련을 포기하고 ‘일몰제 대상 공원의 조기 해제’와 ‘공원에 아파트를 짓도록 허락하는 민간공원특례제도만을 추진’해왔다. 이로 인해 국민의 삶의 질에 있어서 중요한 지표인 도시공원은 소멸 위기에 처하게 되었다. 현 상태에서 적절한 대책이 마련되지 않는다면 2020년 사라질 도시공원은 전체 도시공원 면적의 53.4%에 달한다.

---

  헌법재판소가 ‘사유재산권만 보장하는 판결을 한 것이 아니냐?’는 비판은 사실과 다르다. 공원 일몰제가 도입된 계기는 학교 부지인 도시계획시설로 결정된 후 실제로 사업은 집행되지 않으면서 장기간 재산권 행사만 금지된 경기도 성남시 소재 땅의 주인들이 도시계획시설 소관 법률인 도시계획법에 대해 헌법소원심판을 청구하면서부터다. 경기도 성남시는 서울 강남과 인접한 지역으로 분당, 판교 등 대규모 신도시 개발이 이루어진 곳으로 개발압력이 매우 높은 지역적 특성을 가지고 있다. 또한 학교 부지 특성상 학교 부지로 결정되지 않았다면 현 상태에서 얼마든지 수익적 개발이 가능하다. 언제 학교를 지을 것인지가 명확하다면, 더욱이 기간이 20년 이상이라면 얼마든지 이에 해당하는 기간만이라도 제한된 재산권을 행사했을 것이다. 그러나 현행 도시계획법에 따르면 토지를 결정 당시의 상태대로유지해야 하기 때문에 어떠한 이용과 개발도 어려웠고 이로 인해 재산권 침해의 정도가 사실상매우 컸다. 더욱이 출산율 자체가 감소하여 학생 수가 급감하고 있는 상황에서 과도한 지정 논란은 얼마든지 있을 수 있으며 이에 대한 실질적인 조정이 필요한 것도 맞다. 따라서 헌법재판소는 이러한 배경에서 관련 소관 법률인 도시계획법 23조에 대한 헌법불합치결정을 내리게 된 것이다. 하지만 헌재의 판결에 따른 부작용은 도시계획시설 중 도시공원이 가장 심각하다. 도시공원과 학교 부지는 동일한 도시계획시설 범주에 속하지만 도시공원의 성격은 학교 부지와는 사실상 정반대나 다름없기 때문이다. 도시공원 가운데 학교 부지처럼 지목이 대지인 경우는 단 3%에 불과하다. 도시공원 대부분의 지목은 임야이며 규모도 매우 방대하다. 그리고 높은 경사도와 양호한 임상으로 개발이 불가능한 지형적 특성을 가지고 있다. 뿐만 아니라 이미 등산로가 조성되어 있어서 추가적인 시설 설치 없이 지정 당시의 토지 상태로 이용이 가능하다. 사회적 변화 또한 수요가 감소하는 학교와 달리 과도한 도시화로 인해 도시공원은 갈수록 효용가치와 필요성이 점점 커지고 있다. 결국 헌재 판결이 도시공원에 실질적인 위협으로 나타나게 된 상황인 것이다. [caption id="attachment_188901" align="aligncenter" width="1224"] ⓒ환경운동연합[/caption] 헌재 판결의 배경에 대한 이러한 이해를 바탕으로, 헌재가 도시공원에 대한 사유재산권의 침해 문제와 해결 방향에 대해 ‘어떠한 결정을 했는지’에 관해 정확히 짚어보자. 공원 일몰제와 관련된 두 가지 중요한 헌법재판소의 판결은 △1999.10.21. 97헌바6전원재판부 결정과 △2005.9.29. 2002헌바84·89, 2003헌마678·943(병합) 전원재판부의 결정이다. 헌법재판소(97헌바26 전원재판부)의 결정은 헌법 제23조에 보장된 재산권에 대해 ‘토지 소유자가 이용가능한 모든 용도로 자유로이 최대한 사용할 권리나 가장 경제적 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하는 것은 아니며 토지재산권은 토지의 강한 사회성 내지는 공공성으로 인해 다른 재산권에 비해 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다’고 해석하고 있다. 사실 숲의 임상이 양호하여 보전할 공익상 필요가 있을 경우 공공성을 지키기 위해 숲의 형상을 유지하고 훼손을 방지하기 위한 일련의 조치를 취할 수 있다. 즉 도시공원이라는 형태가 아니더라도 토지의 용도지역을 보전녹지지역으로 결정한다든가 개발행위허가 기준을 강화하는 등의 조치도 가능하다. 즉 토지재산권은 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비해 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다. 다만 헌재는 헌법에 보장된 토지의 강한 공공성을 강조하면서 지목이 대지인 토지에 대해서 ‘매수청구권’과 ‘수용신청권’의 부여, 지정의 해제, 금전적 보상 등 다양한 보상 가능성을 통해 일정 기간까지 재산권에 대한 가혹한 침해를 적절하게 보상하여야 한다고 판시했다. 그리고 지목(토지의 이용목적)이 산(임야)이나 논밭(전답)인 토지의 경우는 종래의 목적대로 사용할 수 있어 이렇다 할 재산적 손실이 발생한다고 볼 수 없다고 판시했다. 실제 매수청구권제도가 도입된 이후에도 지목이 대지에 한해서 정부가 토지를 살 수 있도록 제한하고 있다. 헌법은 입법자가 중요한 공익상의 이유로 토지를 일정용도로 사용하는 권리를 제한하거나 제외할 수 있다고 명시하고 있다. 즉 헌법은 토지소유자가 이용 가능한 모든 용도로 토지를 사용할 권리나 가장 경제적으로 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하고 있지 않다. 따라서 도시계획시설의 지정으로 인한 개발 가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락, 토지 수용 시까지 토지를 종래의 용도대로만 이용해야할 현상유지의무 등은 토지 소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주라 명시한 바 있다. 헌법재판소는 공원 일몰제를 도입한 입법자에 대해서 일몰 기간을 20년으로 한정한 것은 심각한 문제라고 판시하였다. 20년이라는 기간이 충분하지 않을 뿐더러, 공원이 지속될 것을 믿고 있는 국민들의 신뢰를 저버린다는 것이 이유다. 더욱이 공원 일몰제는 도시계획 자체를 무너뜨릴 것이라고 강조하면서 공원 일몰로 사라질 공원에 대한 책임은 헌법재판소의 결정이 아니라 입법자의 책임임을 분명히 하였다. [caption id="attachment_188903" align="aligncenter" width="917"] ⓒ환경운동연합[/caption] 구체적인 내용은 다음과 같다. 헌법재판소 결정문(2005.9.29. 2002헌바84·89, 2003헌마678·943(병합) 전원재판부)에 따르면 장기 미집행 도시계획시설결정의 실효제도(공원 일몰제 등)는 토지의 공공의 이익보다 사유재산권 보호에 치우쳐 있다고 평가하고, 이는 '실효제도를 도입함에 따라 얻게 되는 법률에 의한 권리일 뿐 헌법상의 재산권으로부터 당연히 도출되는 권리가 아니다’라고 명시한 바 있다. 뿐만 아니라 실효시점을 지정 후 20년이 훨씬 지난 공원에 대해서도 바로 실효하지 못하게 한 점도 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국계법)의 목적이나, ‘과소침해원칙’, ‘비례에 원칙’에 합치한다고 판시하였다. 헌법재판소는 토지재산권의 사회적 기속성이 강한 만큼 입법자(국회·정부)의 재량권을 광범위하게 인정하고 있고, 실효대상규모가 대단히 크기 때문에 실효기산일에 예외를 인정하지 않는다면 공원의 대량 실효사태가 발생해 △사업 시행자인 지자체 등 정부로 하여금 적절한 대처를 할 수 없게 만들고 △‘공원으로 결정돼 있는 인근 공원이 지속될 것이라는 사회적으로 형성된 법적 안정성과 신뢰’를 한꺼번에 해치는 결과를 초래할 수 있다고 본 것이다. 나아가 헌법재판소는 도시공원 결정 후의 사정변화 및 도시계획의 가변성 등을 고려할 때 오히려 20년의 경과기간이 충분하지 않을 수 있고 도시계획 자체를 좌절시키게 될 위험을 초래할 수 있다고 우려했다. 헌법재판소는 헌법이 보장하는 사익과 공익이라는 권리들이 서로 충돌하지 않고, 해소될 수 있도록 관련 정책과 제도를 만드는 것이 입법자의 몫이라고 판시했다. 공원지정 후 부지를 구입해 공원을 조성하지 않은 곳을 일몰제로 풀겠다고 결정한 것은 입법부이고 그때 발생하는 문제 즉 도시숲 감소로 인한 도시민의 삶의 질 하락을 막기 위해 입법부와 행정부가 적절한 법과 제도를 통해 공원을 지켜야 한다고 주문한 것이다. 일본 역시 도시공원제가 있지만 공원 일몰제도는 없다. 일본은 공원을 해제하기보다는 공익과 사익의 충돌을 최소화하기 위해 상속세 감면을 통한 임차공원 등 다양한 보상수단을 지속적이고 체계적으로 마련해 가고 있다. 한국은 이대로라면 헌재의 우려처럼 2020년이면 전국에서 대대적인 공원 해제가 발생할 수밖에 없다. 중앙정부와 각 지자체들이 도시공원을 지키기 위한 정책적 노력을 경주하고, 다양한 형태의 소유자들은 도시숲의 사회적, 공유재적 가치를 사익의 실현 이전에 고려하는 사회의식을 발휘하여 숨 쉬는 도시의 미래를 함께 만들어가야 한다.  

[도시공원의 위기 - 5편] 도시는 공원이 필요해!

 

---

도시공원의 위기

1999년 헌법재판소 판결로 촉발된 도시공원 일몰제가 시행되기까지 3년밖에 남지 않았다. 헌법재판소 판결 이후 10년 동안은 도시공원을 일몰로부터 구하기 위한 법제도적 준비가 진행돼 왔으나 최근 10년간 정부의 정책은 완전히 후퇴하여 종합적인 대책 마련을 포기하고 ‘일몰제 대상 공원의 조기 해제’와 ‘공원에 아파트를 짓도록 허락하는 민간공원특례제도만을 추진’해왔다. 이로 인해 국민의 삶의 질에 있어서 중요한 지표인 도시공원은 소멸 위기에 처하게 되었다. 현 상태에서 적절한 대책이 마련되지 않는다면 2020년 사라질 도시공원은 전체 도시공원 면적의 53.4%에 달한다.

---

  2011년 국토해양부의 조사에 의하면 도시민들이 도시계획시설 중 공공재정이 우선적으로 투자되길 바라는 시설은 공원(36.2%)으로 도로(5.3%)보다 6배 가까이 높다. 또한 도시민들의 지불의사금액을 토대로 도시공원의 경제적 가치를 조사한 결과 도시공원 평균 연간 사용가치는 약 27억 원, 보전가치는 약 5억 원으로 약 32억 원으로 나타났다. 보라매공원을 예로 들면 주변 이용자를 약 30만 명으로 가정할 때 이용가치 약 52억 원, 보전가치 약 18억 원으로 연간 약 70억원의 가치가 있다고 한다. 도시공원이 영구적인 시설임을 감안할 때 주변 주민들이 평생 향유할 수 있는 가치는 매우 크다. [caption id="attachment_188981" align="aligncenter" width="3611"] ⓒ서울특별시 서울 예술가  김진호, '미세먼지 농도 17의 서울 풍경'[/caption] 도시민들은 공원이 가까운 곳에 존재하기를 바라지만 공원 일몰을 앞둔 현실은 암담하다. 국토교통부의 지침에 의하면 도시공원에서 해제되는 임상이 양호한 임야는 가급적 보전녹지지역으로 결정하도록 되어 있다. 용도지역은 ‘원칙적으로 토지 소유자의 자유로운 사용’이 가능하지만 보전녹지지역 내의 임야는 다른 용도로 변경하기가 어렵다. 따라서 공원에서 해제되더라도 토지 소유자들이 얻는 이익은 크지 않을 것이고 매년 토지보유세만 100% 부담하게 될 것이다. 도시민들의 경우 일몰된 기존의 도시계획시설의 도시공원 결정 지역들은 더 이상 공원이 아닌 사유지이므로 토지 소유자의 허락 또는 양해 없이는 평소 이용하던 산책로라 해도 더 이상 이용이 불가능하게 된다. 토지 소유자나 이용자 모두 불편한 상황이다. 도시숲, 공원은 환경·자연경관·여가휴양·상징적 가치를 가지고 있다. 숲이 존재하는 한 우리는 매일 숲의 효용을 향유하고 있다. 그러므로 공원 이용자나 토지 소유자 모두 상생할 수 있는 사회적 합의를 만들 필요가 있다.