실시간 불평등 리포트

온라인 구인공고 분석을 통해 본 팬데믹의 영향 : 여성과 청년이 취약하다(IMF)

DISPARITIES IN REAL TIME

Online job posting analysis shows the extent of the pandemic's damage, especially to women and youth

WENJIE CHEN IMF 아시아태평양부문 수석경제학자

* 나라살림연구소는 코로나19가 초래한 새로운 세계의 재정 정책에 대한 사회적 논의가 필요하다고 생각합니다.
* 이에 나라살림연구소는 IMF에서 발행하는 FINANCE & DEVELOPMENT의 2020년 겨울호에 실린 WENJIE CHEN IMF 아시아태평양부문 수석경제학자의 글을 번역하여 소개합니다. 
* 번역 송윤정 선임연구원

온라인 정보는 코로나19 대유행으로 인한 급속한 경제적 파괴와 혼란을 추적하는 데 있어 매우 유용하다. 또한 거의 실시간으로 특정 인구집단, 특히 여성들에게 미친 불평등한 영향을 확인하는 데 도움을 주었다. 

식당 예약, 보행자 통행량, 휴대 전화 데이터, 공항 출입국관리 기록, 소매 활동, 심지어 우주에서 온 지구의 야간 이미지까지 우리의 모든 행동이 면밀히 조사되고 있다. 이러한 온라인 정보를 통해 코로나19 대유행이 여성, 청년, 소외계층에 미치는 영향 및 향후 몇년 간 변화를 예측할 수 있는 단서를 얻을 수 있다. 코로나19 대유행 이전에도 실시간 데이터를 활용해 의사결정을 내린 것은 디지털화와 빅데이터의 등장 덕분이었다. 그리고 코로나19 대유행 동안에는 실시간 데이터가 더욱 유용하게 쓰이고 있다. 

코로나19로 인해 노동시장이 빠르게 훼손되고 있다. 분기별, 심지어는 월별로 보고되는 공식 데이터는 대공황 이후 최대 규모의 실업률을 추적하는 데 애를 먹고 있다. 무급휴가와 파트타임 일자리를 고려하는 것이 매우 힘들기 때문에 공식 데이터 작성자들은 높은 수준의 불확실성에 대한 주의와 함께 데이터를 배포했다. 따라서 이번 위기 동안 생산되는 노동시장 데이터로 인해 고용시장 예측에 난항DL 있을 수 있다.

IMF의 새로운 연구는 전세계 고용 관련 주요 검색 엔진 중 하나인 Indeed가 제공한 실시간 데이터를 사용한다. 이것으로 온라인 구인광고를 올리는 사실상 모든 고용주의 행동에 대한 독특한 통찰력을 갖게 되었다. Indeed의 온라인 구인공고 자료의 가장 큰 장점은 실시간 데이터에 가깝고 정부 조사 자료는 조사 대상 사업주에게 국한되는 데 비해 온라인 구인공고를 완전히 커버한다는 점이다. 노동 수요에 대한 이러한 실시간 정보가 다음과 같은 분석적 정보의 근거를 제공해주고, 이는 해가 거듭될수록 명백해지고 있다. 바로 여성에 대한 일자리 수요는 남성에 비해 불균형적으로 감소했고, 저숙련 노동자들은 더욱 뒤처질 가능성이 있다는 점이다.

노동 수요에 관한 실시간 관측 

사업장이 문을 닫으면서 4월부터 표본 국가 전체에서 신규 채용이 (7일 전후로 게시된 온라인 공고) 전년 동기 대비 평균 50%가량 급감했다(표1 참조). 이후 점차 회복되는 모습을 보였는데 표본국 내 많은 부문이 재개되었음에도 불구하고 온라인 구인공고는 여전히 예년에 비해 전반적으로 크게 감소하고 있다. 채용 공고 수가 적다는 것은 그만큼 노동수요가 낮은 것이고 일자리를 구하기 어렵다는 듯이다. 이는 사람들이 일자리를 찾기가 더 어렵다는 것을 의미한다. 이것은 일반적으로 경제에 좋지 않은 징조인데, 특히 기업이 근로자를 대량 해고하고 여러 국가에서 정부의 임금 및 소득 지원이 끊기는 환경에서 더욱 그렇다.

표1

일자리 감소

2020년 채용 공고는 일부 국가에서 코로나19 대유행 초기에 평균 50% 급감했고 예년에 비해 상당히 낮은 수준을 유지하고 있다.
(총 신규 채용 공고의 7일 이동 평균, 2월 1일 기준)

출처: Indeed 및 작성자의 계산
참고: 이 표는 신규 채용 공고의 7일 이동 평균이 시간에 따라 변화하는 것을 산점도로 나타냈다. 신규 채용공고는 Indeed에 최대 7일간 게재되었다. 세로선은 WHO가 코로나19를 팬데믹으로 선언한 날이다. 
조사에 포함된 국가는 상기(표 이미지 내)한 바와 같다. 국가명 축약은 ISO 국가 코드에 따름.

Indeed 데이터는 선진국 위주로 온라인 채용공고를 살펴보는데, 채용 공고의 감소가 광범위하게 나타나고 있다는 것을 보여준다. 재택근무가 불가능한 일자리만큼이나 재택근무 가능 일자리 역시 타격을 입었다. 시간이 지나면서 경제활동이 재개됨에 따라 재택근무가 불가능한 일자리에 대한 수요는 재택 가능 일자리보다 늘어났고 이는 이동 자제 권고가 해제된 결과로 보인다.

하지만 일부 집단은 다른 집단보다 더 큰 타격을 받았다. 2008-09년 글로벌 금융위기 때 실직자의 대부분이 남성들이었던 것과 달리, 지금의 위기로 더 심한 타격을 받는 건 여성들이다. 예를 들어, 6월 초에는 여성이 주로 찾는 일자리의 온라인 게시물이 작년 6월 게시물 추세보다 약 40% 낮았다(표 2 참조). 남성이 주로 찾는 일자리의 경우 지난해보다 약 35% 감소했다. 이 차이는 회복 국면에서도 여전했다. 이는 코로나19 위기 동안 여성들이 겪은 여러 불평등한 고충을 입증해준다. 고용 뿐 아니라 가정에서의 부담 증가도 있다. 일자리 측면에서는 여성들이 주로 고객응대, 보육, 식당, 엔터테인먼트업종 등 직종에 종사하는데, 이는 대인 접촉이 많아 유행 초기 가장 큰 타격을 받았다. 학교와 보육시설이 문을 닫아 가정 내 보육을 하게 되어 힘든 시기를 보내고 있다. 더구나 여성은 직장을 그만두거나 근무시간을 단축할 가능성이 높아 앞으로의 직업 전망에 타격이 있다. 이러한 추세는 성별 임금 격차에 부정적인 영향을 미칠 것으로 보인다. 코로나19 대유행이 시작되기 전 몇 년 동안 임금 격차가 줄어들었지만 지금은 더 커질 것으로 전망된다.

표2

성별 차이

여성이 주로 찾는 일자리의 온라인 게시물이 더욱 높은 비율로 감소하였다.
(2020년과 2019년 비교, 격차 추세, 퍼센트, 2월 1일 기준)

출처: Indeed 및 작성자의 계산 
참고: 이 표는 신규 채용 공고의 7일 이동 평균이 시간에 따라 변화하는 것을 산점도로 나타냈다. 신규 채용공고는 Indeed에 최대 7일간 게재되었다. 세로선은 WHO가 코로나19를 팬데믹으로 선언한 날이다.   국제노동기구(ILO) 및 작성자의 계산
참고: 이 표는 여성대표직종 구인공고의 7일 이동 평균이 시간에 따라 변화하는 것을 산점도로 나타냈다. 여성대표직종은 ILO 분류에 따름. 세로선은 WHO가 코로나19를 팬데믹으로 선언한 날이다.
조사에 포함된 국가는 상기(표 이미지 내)한 바와 같다. 국가명 축약은 ISO 국가 코드에 따름.

마찬가지로 저숙련 노동 일자리에 대한 수요도 고숙련 노동 일자리에 비해 크게 줄었다. 대면 접촉이 필요한 직업의 상당수는 저숙련 노동자를 고용한다. 최고 수준의 기술직 채용 공고도 전년 대비 3분의 1 이상 감소했지만, 지금까지 잘 유지되고 있다(표 3 참조). 다시 말해, 고숙련 노동 일자리에 지원할 가능성이 높은 구직자보다 저숙련 노동 일자리에 지원할 구직자의 기회가 더 많이 줄어든 셈이다. 기술 수준이 낮은 일자리는 일반적으로 낮은 임금과 관련이 있기 때문에, 이러한 경향은 특히 직업 자격 요건을 많이 갖추지 못한 저소득층에 타격이 크다. 정부 지원이 바닥나는 나라에서, 이들이 새로운 직업을 갖기 전까지 버텨낼 수 있는 저축액을 보유할 가능성은 낮고, 현 경제 상황에서는 훨씬 더 어려워 보인다.

표3

기술 숙련도 격차

저숙련 노동 일자리 게시물이 고숙련 노동 일자리에 비해 더욱 가파르게 감소했다.

(2020년과 2019년 비교, 격차 추세, 퍼센트, 2월 1일 기준)

출처: Indeed, 국제노동기구(ILO), 작성자 계산
참고: 이 표는 기술별 구인공고의 7일 이동 평균이 시간에 따라 변화하는 것을 산점도로 나타냈다. 기술별 직업은 ILO 분류에 따름. 세로선은 WHO가 코로나19를 팬데믹으로 선언한 날이다.
조사에 포함된 국가는 상기(표 이미지 내)한 바와 같다. 국가명 축약은 ISO 국가 코드에 따름.

구인 공고와 정책적 지원 

실시간 자료는 또한 정부의 더 많은 경제적 지원이 초기 단계의 폐쇄 조치 동안에 온라인 채용 공고의 감소와 관련이 있다는 증거를 제공한다. 각국은 대유행의 부정적 파장에 대응하기 위해 강력한 재량적 재정 및 금전적 조치를 취했다. 경제 지원에는 일자리 없는 사람들을 위한 소득 지원, 기업 구제, 고용 관계 유지를 명시적으로 의무화하는 것, 가계의 부채 경감 등과 같은 재정 부양 지출이 포함되었다. 

위기 이전 각국은 근본적인 경제 출발점이 달라 대유행 시 정책 결과에 영향을 미칠 수 있다는 점을 염두에 두고, 정부의 경제 지원이 상대적으로 많은 국가에서는 전년 대비 일자리 추이 격차가 더 작다. 이 패턴은 또한 국가의 1인당 GDP, COVID-19로 인한 감염과 사망의 수, 그리고 노인 인구의 비율을 통제할 때 유지된다. 기업에 대한 보조금과 대출 등 재정 부양책이 더 많은 나라에서는 이런 부양책이 일자리 공실률 감소 속도를 늦추는 데 기여하고 있을 가능성이 높다. 그러나 정부의 지원이 점차 약화되고 경제가 다시 회복됨에 따라, 이러한 지원 사업들이 침체된 경제에서 어떻게 살아가고 있는지 지켜볼 일이다.

앞으로 나아가기

우리의 연구 결과는 빠르게 전개되는 위기 동안 실시간 데이터의 가치를 보여준다. 이러한 데이터는 여성과 남성, 부자와 빈곤층 사이의 불균형 확대에 대한 전염병의 영향을 확인하는 데 유용했다. 그러나 어떻게 실시간 데이터를 활용하여 향후 정책을 알릴 수 있는가? 어찌됐든, 앞으로 어떤 일이 일어날지, 그리고 어떻게 현재 지지를 목표로 삼을지 엿볼 수 있는 대목이다.

당연히, 가장 큰 타격을 받은 분야는 접대, 식당, 관광, 개인 서비스 등 대부분 혹은 완전히 문을 닫은 분야였다. 이번 하락으로 이들 업종의 전체 채용공고 점유율이 크게 떨어졌다. 반대로 의료, 사회서비스, 교육 분야의 구인광고가 전체 게시물의 공유로 떠오르고 있다. 문제는 이러한 추세가 계속될 것인가 하는 것이다. 해답은 대유행의 진화와 경제회복의 경로에 달려 있을 것이다.

Indeed 데이터는 주로 선진국 위주의 분석을 제시하지만 브라질 멕시코 폴란드 아랍에미리트(UAE)의 일자리 데이터 패턴도 대유행 때 노동 수요가 크게 줄어든 것으로 나타났다. 신흥시장과 개발도상국들은 비공식/비정형 부문이 크기 때문에 대부분 정식 고용을 포착하는 온라인 채용공고 감소는 노동시장 피해의 전모를 반영하지 못할 수 있다. 신흥시장과 개발도상국의 여성들도 남성보다 불균형적으로 큰 부담을 지울 가능성이 높고, 임시적 학교 폐쇄가 여성 교육에 미치는 영향은 장기적인 결과를 해칠 수 있다. 선진국과 마찬가지로 신흥시장과 개발도상국에서도 인구와 기업의 소득 손실을 완화하는 동시에 대유행을 억제하는 것이 우선이다. 장기적으로는 개발 및 신흥시장국 정책을 통해 인적자본 축적의 후퇴와 불평등 증가 문제를 해결하고 정식 고용을 촉진하면서 비공식성을 타파할 필요가 있다.

만약 이러한 변화가 영구적이라면, 이 실시간 데이터는 상당한 수준의 노동력 재할당의 빙하기의 예고편일 것이다. 많은 노동자들, 특히 수요가 적은 분야의 기술을 가지고 있고 재교육이 어려운 노동자들에게 고통스러울 수 있다. 그 불확실성은 취약계층에 대한 더 많은 지원과 보호의 필요성을 강화시킬 뿐이다. 여성이나 저숙련 노동자와 같은 특히 심각한 타격을 입은 집단을 다루기 위해, 정책은 일과 가정 돌봄 책임의 균형을 위한 인센티브, 건강 관리, 육아, 가족 계획에 대한 접근성 향상, 중소기업과 자영업자에 대한 지원 확대 등을 포함해야 한다. 장기실업의 위험이 더 큰 근로자를 대상으로 근로자(재취업) 양성 및 고용보조금을 제공하는 프로그램을 발굴해야 한다.

전 세계가 대유행의 사회적 영향과 맞닥뜨리게 되면서 이 자료들은 빙산의 일각에 불과하다. 그들이 분명히 한 것은 성별과 계층의 격차가 커진 것이다. 또 교육 인프라 투자, 육아 지원, 유급 육아휴직 제공 등 정책의 가치를 재확인한다. 이러한 정책들은 여성의 경제력 강화에 대한 제약을 해제하는 데 중요할 뿐만 아니라 포스트-코로나19 회복의 포용성을 촉진하는 데에 필요하다.

* 저자의 의견은 반드시 IMF와 집행위원회, 또는 IMF 정책의 견해를 대변하지는 않습니다. 

* 나라살림연구소는 코로나19가 초래한 새로운 세계의 재정 정책에 대한 사회적 논의가 필요하다고 생각합니다. 

* 이에 나라살림연구소는 2020년 7월 10일 IMF에 소개한 비터 가스파 IMF 재정부문 국장, 기타 고피나트 IMF 경제고문·연구부장의 글을 번역하여 소개합니다. (원문보기)

현재 진행 중인 COVID-19전염병은 이미 전 세계적으로 거의 11조 달러에 가까운 전례 없는 재정 정책 대응을 촉발시켰다. 그러나 확진자와 사망자 수가 여전히 빠르게 증가함에 따라 정책 입안자들은 국민 건강의 최우선 순위를 유지하는 동시에 지지적이고 유연한 재정 정책을 유지하고 구조적 경제 변화(transformational economic change)에 대비해야 할 것이다.

"정책 결정자들은 미래의 충격에 대비하기 위해 이번 위기로 드러난 구조적 취약성 뿐 아니라 증가하는 빈곤과 불평등에 대처해야 한다."

세계 생산성의 급격한 감소에 직면하여 보건 능력을 높이고, 잃어버린 가계 소득을 대체하고, 대규모 파산을 막기 위해 대대적인 재정적 대응이 필요해졌다. 이러한 정책적 대응은 세계 공공 부채가 세계 2차 대전 이후 최고치를 넘어 세계 GDP의 100%이상으로 역사상 가장 높은 수준에 도달하는데 기여했다.

급증하는 공공부채 

세계 공공 부채는 2020년 세계 GDP의 101.5%에 도달한 것으로 보인다.

50개국 이상의 표본을 바탕으로 하는 COVID-19전염병에 대응하는 국가 재정 조치의 재정 모니터 데이터베이스에 따르면, 지금까지 세계의 재정지원 총량은 세금 납부 연기나 현금 지원과 같은 수입과 지출에 직접적인 영향을 미치는 조치와 공공 부문 대출, 증시 안정화 및 정부 보증 등 간접적 조치 양쪽에 거의 균등하게 지원되었다. 

대규모 재정정책 

선진국과 일부 신흥국들은 상당한 수준의 직간접적 재정적 조치를 취했다.

(단위 GDP 대비 비중) 

대규모 락다운에서 점진적인 재개방으로 가기 위한 재정 정책

우리가 위기에서 벗어나지 않았기 때문에 재정 조치의 필요성은 여기서 끝나지 않는다. 많은 나라들이 잠정적으로 대규모 락다운(이동 제한)을 해제함에도 불구하고, 보건 위기에 대한 해결책이 없기 때문에 회복에 대한 엄청난 불확실성이 남아 있다.

가장 중요한 것은 여전히 공중 보건이다. 보건 위험을 줄이는 정책은 실질적으로 자신감과 신뢰 회복에 기여하며, 이에 따라 경제 활동과 고용을 촉진하고 공공 재정에 대한 부담을 줄인다. 그리고 앞으로 나아가서, 초기의 표적 봉쇄 조치는 일반적 봉쇄 조치에 비하여 경제적, 재정적 비용이 훨씬 제한적일 것이다. 정확하고 시기 적절하며 포괄적인 보건 및 사회 경제적 결과에 대한 데이터는 감염을 모니터링하고 신속하게 대응하며 미래에 감염 문제를 처리할 수 있다는 확신을 사람들에게 제공하는 데 필수적이다.

둘째, 재정 정책은 안전하고 내구성 있는 위기 탈출구가 확보될 때까지 지지적이고 유연하게 유지되어야 할 것이다. 공공 부채의 궤적이 불리한 시나리오에서 더 표류할 수도 있지만, 조기 재정 긴축은 경기 회복에 더 큰 장애와 미래의 더 큰 재정 비용을 초래할 위험이 있다. 정책 결정자들은 되풀이되는 재발로 인한 보건, 경제, 재정적 위험을 관리하기 위해 유연하게 확장될 수 있는 대비책을 준비해야 한다. 특정한 지원의 지연을 방지하기 위해 새로운 세대의 자동 안정화 장치가 필요할 수 있다.

셋째, 위기는 변화할 것이다. 위기로 인해 사라진 많은 일자리들이 돌아오지 않을 것이다. 항공 여행과 같이 영구적으로 축소될 수 있는 부문에서 디지털 서비스와 같이 확장될 부문으로 자원의 이전을 촉진할 필요가 있을 것이다. 일자리를 유지하기 위한 지원에서 그들이 여러 분야를 옮겨 다시 자리를 잡는 것을 돕는 지원으로 옮겨 가야 한다. 부실하지만 지불 능력이 있는 회사와 부실한 회사를 구분해야 한다. 정부는 전환 사채를 사용하거나 전략적이고 시스템적인 기업에 자본을 투입하는 등의 추가 조치를 취할 수 있다. 또한 많은 국가들은 부채 과다를 해결하고 장기적인 경제적 고통을 예방하기 위해 법적 메커니즘을 개선하기 위해 신속하고 단호한 조치를 취해야 할 것이다.

지속 가능한 부채 규모 유지하기

지속적인 재정 지원의 필요성은 분명하지만, 이것은 국가들이 부채 없이 어떻게 재정 지원을 할 수 있는지에 대한 의문을 불러일으킨다. 2020년 1월의 세계 경제 전망과 비교할 때, 재정 적자는 선진국에서 5배 이상 증가하고 신흥 시장 경제에서 2배 이상 증가할 것으로 예상되며, 이는 전례 없는 공공 부채 증가(GDP의 26%p, 7%p)로 이어질 것이다. 

2020년 일반정부 총부채와 재정수지는 전례가 없는 수준이다. 

많은 정부들은 역사적으로 최저 수준인 차입 비용으로부터 이익을 얻고 위기로 인한 예비적 저축 증가와 투자 수요 감소 상태에 장기간 머물러 있을 것으로 예상된다. 게다가 당분간 세계 경제가 잠재력보다 낮게 기능할 것으로 예상됨에 따라 인플레이션 압력은 완화될 것이고, 그에 따라 중앙은행들이 금리를 인상할 필요성 또한 줄어들 것이다. 공공 부채는 저금리와 기준 경제 활동의 강력한 회복에 힘입어 2021년에(미국과 중국 제외) 안정될 것으로 예상된다.

2021년 부채 안정화 

그래도 조심하는 것이 좋다. 국가 간 부채 수준과 자금 조달 능력 차이가 크고, 높은 예측 불확실성이 존재한다. 특히 지난 3월 신흥국과 프런티어마켓의 경우와 같이, 차입 비용이 급속히 증가할 수 있다. 이미 부채가 높고 성장률이 낮은 채로 이 위기에 진입한 나라들에게 지속 가능한 재정 수지 균형을 회복하는 길을 보장하는 것 또한 핵심이다. 

정부는 조세 회피의 최소화, 필요 시 세금 우대 정책, 탄소 가격 책정 및 지출 효율성 향상(화석 연료 보조금 폐지와 같은)등을 포함한 수익 동원 촉진에 따른 신뢰할 수 있는 중기 재정 계획을 추진해야 할 것이다. 전환 과정에서 어떤 계획이든 투명한 의사 소통이 국가 채무 시장의 잠재적 변동성을 억제하는 데 도움이 될 것이다. 더욱이 국제 기구는 자기 충족적인 시장 불안으로 국제 유동성에 대한 접근이 방해 받지 않도록 해야 한다.

국제 사회는 또한 보건의료 시스템을 유지하고 생명을 유지할 자원이 부족한 취약한 저소득 개발 도상국(LIDCs)이 자금 자원 또는 필요 시 보조금을 지급 받을 수 있다는 것을 확실히 해야 한다. 72개국은 이미 국제 통화 기금 긴급 지원을 받았지만, 훨씬 더 많은 양자 간 그리고 다자 간 지원이 필요할 것이다. 그리고 더 가난한 국가들은 G20의 채무 유예 이니셔티브를 포함하여 계속해서 부채를 탕감해 줄 필요가 있을지도 모른다.

COVID-19 이후의 재정 정책

COVID-19에 대한 효과적인 백신과 치료법이 널리 보급되면, 우리는 COVID 이후의 세계로 진입해 진정으로 대규모 락다운으로부터 탈출할 것이다. 그것은 국제적 연대가 선진국과 개발 도상국의 모든 사람들이 같이 치료와 백신에 접근할 수 있도록 할 때에만 가능할 것이다. 이 단계에서 정부는 탄력적이고 지속 가능하며 포괄적인 성장을 지향하는 재정 정책으로 방향으로 바꿔야 한다.

정책 결정자들은 미래의 충격에 대비하기 위해 이번 위기로 드러난 구조적 취약성 뿐 아니라 증가하는 빈곤과 불평등에 대처해야 한다. 이것은 더 강력한 건강 시스템, 더 나은 자원을 제공 받은 사회 안전망, 디지털화 에 대한 투자를 포함한다. 당국은 녹색의, 일자리를 창출하고, 혁신성장을 촉진하는 기후 친화적 투자를 적극적으로 지원해야 한다.

재정 정책은 또한 보건과 교육에 대한 보편적 접근을 위한 지출과 진보적인 세제를 통해 불평등을 해결해야 한다. COVID-19이후의 세계가 어떨지에 대해서는 자신 있게 예측할 수 없다. 그러나 확실히, 변화는 심오할 것이다. 어떤 미래든, 그것은 구조적 변화를 가능케 하고 불평등을 해소하며 더 환경 친화적인 미래로의 전환을 지원하는 유연한 재정 정책을 요구할 것이다.

코로나19는 이미 새로운 세계를 초래했고, 새로운 세계에는 새로운 재정 정책이 필요할 것이다. 이에 대하여 사회적 논의가 필요한 시점이다. 한 국가의 재정에 있어 적정 부채 비율이 얼마인지 말할 수 있는 합의된 숫자는 없다. 나라살림브리핑 제68호에서 지적한 바와 같이, 우리나라 2021년 예산안의 GDP 대비 국채 이자는 10년 전보다 낮은 수준이다. 그리고 IMF에 따르면, 세계 금융 위기 이후 낮은 금리는 분명히 국가들의 대출 능력을 증가시켰다. 세계적 호황, 새로운 자원의 발굴, 교역 조건의 획기적 개선과 같은 예측 불가능하고 국가가 통제할 수 없는 외부 자극이 없고서야 국내 성장 촉진은 쉽지 않은 일이다. 하물며 작금과 같은 코로나19 팬데믹 상황에서는 더더욱, 공공 투자 자금 조달 등을 위해 새로운 부채가 필요할 수 있다. 그렇다면 한 국가는 얼마큼의 부채를 운용할 수 있을까? 

한국 재정에서 전가의 보도와 같이 여겨져온 재정건전성을 넘어 부채의 지속가능성을 논할 필요가 있다. IMF에서 발행하는 계간지 F&D(Finance and Developmet) 가을호에는 ‘부채의 지속가능성이란?’ 이라는 제목의 경제 이슈 해설이 실렸다. 번역하여 소개한다. 

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WHAT IS DEBT SUSTAINABILITY?

DALIA HAKURA 

(제목을 클릭하면 원문으로 연결됩니다)

국가가 감당할 수 있는 빚은 어느 정도인가

Many factors go into assessing how much debt an economy can safely carry

한 국가가 얼마큼의 빚을 안전하게 감당할 수 있는지를 알아보려면 많은 요소를 고려해야 한다. 

차입을 통해 국가들은 중요한 개발 프로그램과 프로젝트에 자금을 조달할 수 있지만, 부채 상환의 부담은 국가 재정을 압도할 수 있고 최악의 경우에는 채무 불이행으로 이어질 수 있다. 최근의 저소득 국가와 신흥 시장의 부채 증가는 국가가 이러한 수준의 부채를 감당할 수 있는  능력이 있는가에 대한 우려를 불러 일으켰다. 이 위기가 보건과 경제에 미치는 영향을 완화 방안을 강구하는 과정에서 COVID-19는 재정 지출 필요성이 증가시키고 있다. 결과적으로 공공 부채의 증가는 중요한 개발 목표를 달성하는 것과 부채 취약성을 감내하는 것 사이의 긴장을 고조시킬 것이다. 

부채가 지속 가능할 때 When debt is sustainable

채무상품은 미래의 기일에 채무자가 채권자에게 이자, 원금, 또는 둘 다를 지불해야 하는 재정 청구권이다. 각국은 사채권자, 은행, 다른 국가와 그들의 공식 대출 기관 및 세계 은행과 같은 다자 간 대출 기관을 포함한 광범위한 채권자에게 빚을 진다. 

한 국가의 공공 부채는 정부가 예외적인 재정적 지원이나 채무 불이행 없이 현재와 미래의 모든 지급 의무를 이행할 수 있다면 지속 가능한 것으로 간주된다. 애널리스트들은 부채 안정 정책이 성장잠재력이나 개발 과정을 유지하면서도 실현 가능하고 일관성있는지를 본다. 국가들이 금융 시장에서 돈을 빌릴 때, 재융자와 관련된 위험도 중요하다. 

공공 부채의 정의는 그 목적에 따라 다양하다. 흔히 사용되는 공적 부채의 좁은 의미의 정의는 중앙 정부의 예산이다. 보다 넓은 의미의 정의는 일반 정부(중앙 정부·주정부·지방 정부의 예산, 예산 외 단위 및 사회 보장 기금)이다. 

가장 넓은 범위의 공공부문 부채의 정의는 일반 정부와 공공 비금융 기관과 중앙 은행을 포함한 공공 금융 기관을 결합한 것이다. 또한 공공 보증 채무(공공 부문이 보유하지 않지만 부담 의무가 있는 채무)와 외부 공공 부채(국내 비거주자가 보유한 채무)도 포함한다.

한 나라의 부채 지속 가능성을 제대로 평가하기 위해서는, 국가 재정에 위험 요소가 되는 모든 종류의 부채를 포괄하는 것이 중요하다. 좁은 의미의 공공 부채에만 집중하는 것은 예상치 못한 부채 증가로 이어질 수 있다. 예를 들어, 손실을 입은 국영 기업이 부채를 상환할 수 없다면, 그러한 부채는 결국 중앙 정부에 부담이 된다. 그러한 부채는 예상치 못한 국가의 부채 지속 가능성에 약화를 초래할 수 있어  공적으로 보증되기 때문이다. 

선진국과 신흥 시장에서 부채 지가능성 분석은 종종 일반 정부에 초점을 맞추고 있다. 그러나, 저소득 국가에서는 공공부채 및 공적 보증 부채의 완전 보상은 거의 일반적이지 않다. 

공공 부채 보유자들도 문제다. IMF와 세계 은행이 수행한 부채 지속가능성 평가는 국내외 공공 부문의 부채를 모두 포함한다. 그러나 부채 경감을 기조로 하는 국가신용평가기관들은 전형적으로 시장 기반의 외국 공공부문 부채에 집중한다. 

왜 빚이 좀 있는 것이 좋은가? Why some debt is good

위에서 언급한 바와 같이, 공공 부채는 개발 자금을 마련하는 한 방법이다. 국내 수익 증대, 지출 효율성 향상, 부패 감소, 비즈니스 환경 개선 등 금융을 동원할 수 있는 다른 방법들도 있다. 그러나 이것들은 현실화하는 데에 시간이 걸릴 수 있고 충분하지 않을 수도 있다.

국가들은 지속 가능한 부채를 유지하면서 그것이 성장과 안정을 위태롭게 하지 않도록 해야 한다. 국가가 재정적 의무를 이행할 수 없고 부채 구조 조정이 필요한 상황에서, 지속가능하지 않은 수준의 부채는 국가를 곤경에 빠뜨릴 수 있다. 채무 불이행은 차입 국가의 성장과 투자에 악영향을 미칠 뿐만 아니라 시장 접근성을 상실하게 해 더 높은 차입 비용을 겪게할 수 있다. 

국가가 새로운 채무를 질 것인가 여부를 결정하는 데 있어 세 가지 주요 고려 사항이 있다 : 

새로운 대출은 재정 지출 및 적자 계획과 일치해야 한다. 새로운 차입금은 공공 부채를 지속 가능한 길로 유지하기 위해 신중하게 설정되어야 한다.

국가들은 포괄적으로 접근하여 부채 계약에서 발생하는 수익과 부채 누적 비용을 비교해봐야 한다. 생산적 사회 지출 및 사회 기반 시설 지출에 자금을 대는 부채는 더 높은 소득으로 이어져 궁극적으로 부채 상환 비용을 상쇄하고 부채 지속가능성과 리스크의 균형을 맞추는 데 도움이 될 수 있다.

국가들은 포괄적인 중기 부채 관리 전략이라는 맥락에서 부채 보고 와 부채 통계를 개선하기 위해 노력해야 한다. 부채 통계는 공기업 부채를  포함하여 가능한 한 넓은 범위의 공공 부채와 공적 보증 부채를 포괄해야 한다. 이 데이터를 대출 기관과 공유하면 책임 있는 대출을 장려할 수 있다.

얼마큼이면 너무 많은가 How much is too much?

부담이 너무 커지기 전에 한 나라가 얼마나 많은 부채를 운용할 수 있는지는 여러 가지 요인들이 결정한다. 한 나라의 부채 운용 능력을 가늠하는 데에는 몇 가지 요인이 있는데, 그 중에는 기관의 질, 부채 관리 능력, 정책 및 거시 경제적 기반 등이 있다. 한 나라의 부채 운용 능력은 시간이 지나면서 변할 수 있다. 그것은 또한 세계 경제 환경의 영향을 받기 때문이다.

저소득 국가와 자본 시장에 접근할 수 있는 국가의 부채 지속가능성을 평가하기 위해 IMF가 사용하는 프레임웍(framworks)은 개별 국가의 부채 운용 능력을 고려한다. 이 평가는 유사한 경제적 특성을 가진 국가들의 그룹들의 이전의 부채 위기 에피소드들에 비추어 점수를 매긴다. 이 프레임 측정은 그 기준치를 초과(또는 초과할 것으로 예상)할지도 모르는 높은 위험 신호를 보여주는 주요 공공 부채지표의 지속가능성 분석 기준치가 된다. 또한 이 프레임 측정은 역사적 선례에 기초할 수 있고, 미래 부채 위기의 가능성에 대한 정보를 전달할 수 있다. 

이러한 프레임웍은 부채 및 채무이행 지표 전망의 불확실성 정도를 고려한다. 이것은 팬 차트와 스트레스 테스트를 통해 이루어진다. 이러한 평가는 부채, 이자 , 주요 거시 경제 변수 전망에 기초하기 때문에, 두 가지 프레임웍은 모두 이러한 예측의 현실성을 측정하는 도구에 의존한다. 국제통화기금의 부채 지속 가능성에 대한 접근은 또한 정보에 입각한 판단의 여지를 남긴다.

팬데믹 속에서 한가지 의문점은 증가한 부채 수준을 감당할 수 있을 정도로 부채 운용 능력이 충분히 향상되었는지 여부이다. 무엇보다도, 세계 금융 위기 이후, 낮은 금리는 분명히 국가들의 대출 능력을 증가시켰다.

그러나 이것이 반드시 더 많은 채무 이행 능력으로 해석되는 것은 아니다. 금리가 낮고 자금 조달 능력이 충분할지라도, 국가의 부채 운용 능력에는 한계가 있으며, 증가하는 채무 이행 부담은 신중하게 관리될 필요가 있다는 것을 경험을 통해 알 수 있다.

또 다른 핵심 요인은 성장이다. 다른 모든 것들과 마찬가지로, 높은 성장은 부채 동력을 향상시킨다. 사실, 구조 조정 없이 상당한 부채 감소를 보인 대부분의 역사적 사례들은 급격한 성장과 관련이 있다. 그러나 이러한 많은 경우에 성장은 세계적인 호황, 천연 자원 생산의 시작과  수출, 또는 상대적으로 높은 가격에 수출하고 낮은 수입을 지불하는 등의 교역 조건 개선과 같은 해당 국가의 통제 밖의 요인들에 의해 주도되었다. 

그러한 외부적 자극이 없다면, 지속적인 기간 동안 국내의 성장을 촉진하는 것은 어려울 수 있고, 공공 투자 자금 조달 등을 위해 새로운 부채가 필요할 수 있다. 현재의 불확실한 성장 전망으로 인해 부채 관리는 신중하게 이루어져야 하며, 부채 관리와 부채 데이터의 강화가 최우선 과제가 되어야 한다.

참고문헌 

DALIA HAKURA, WHAT IS DEBT SUSTAINABILITY?, F&D(Finance and Developmet), FALL 2020 ISSUE | RESILIENCE: HEALING THE FRACTURES, 2020.9.  

지자체 보건의료 예산 1.67%, 국비 보조사업 대부분

- 지역특성 및 주민수요 반영한 보건의료 예산 편성 필요

전국 지자체 예산 313조 569억원 중 보건의료 예산은 5조 2,257억원으로 전체 예산 중 보건의료 예산은 1.67% 수준에 머무르는것으로 나타났다.(출처:지방재정365) 또한 지방자치단체 보건의료 사업 중 국비 보조사업이 42%로 가장 많은 비중을 차지하고, 반면 기초 지자체 자체사업 예산 비중은 작은 것으로 조사됐다.

<2019년 당초예산 기준 재원별 전국 지자체 보건 예산현황>

광역 단체 중에서는 세출 대비 보건의료 예산이 가장 많은 곳은 대구광역시로 나타났다. 대구광역시 세출예산 8,331,570백만원 중 보건의료 예산은 193,359백만원이며 전체 예산의 2.32%를 차지한다. 반면 인천광역시는 보건의료부문 예산이 전체 예산의 0.40%를 차지해 가장 적다.

기초 단체 중에서는 세출 대비 보건의료 부문 예산이 가장 많은 곳은 경기도 성남시로 나타났다. 성남시 세출예산 3,012,903백만원 중 보건의료 부문 예산은 76,746백만원이며, 전체 예산의 2.55%를 차지한다. 반면 부산 진구는 보건의료 부문 예산이 1.65%를 차지해 가장 적다.

<2019년 당초예산 기준 광역 지자체 보건 예산현황>

보건의료 사업은 국, 시‧도 보조사업이 대부분이라 기초단체가 자체적으로 운영하는 보건의료사업은 매우 한정적이다. 지자체 보건의료부문 예산은 주로 보건소 시설비, 운영비, 사업비로 구성된다. 보건의료 사업은 구강, 금연, 모자보건, 결핵, 치매, 지역사회통합건강증진, 아동청소년 정신보건 등의 국비 보조사업이 대부분이며 국비 보조금에 광역 시‧도비와 기초 시‧군‧구비를 매칭하고 있다.

서울시 종로구 보건의료 예산을 살펴보면 전체 예산 512,144백만원 중 보건의료 예산은 10,197백만원으로 1.99%를 차지한다. 재원별로 국‧시비 보조사업 예산은 총 8,476백만원(국비2,584백만원, 서울시비 3,070백만원, 종로구비 2,822백만원)이다. 종로구 국비 보조사업 예산은 주로 예방접종, 치매, 결핵, 방문 건강관리 등으로 국가적 차원의 사업이 대부분이다. 반면 종로구 자체사업 예산은 1,721백만원으로 국‧시비 보조사업이 4배 이상 많은 수준이다. 종로구 자체사업 예산은 주로 방역소독, 보건행정, 진료서비스 등에 지출되고 있다.

종로구 2019년 최종 보건의료 예산 집행 잔액은 2,036백만원으로 전체 예산의 20%를 차지하고 있다. 집행 잔액이 가장 큰 사업은 ‘치매지원센터 기능보강’ 사업으로 전체 사업비 770백만원 중 집행 잔액이 632백만원이다. 이어 보건소 청사관리, 난임부부 지원, 국가예방접종 등의 순으로 집행 잔액이 많은 것으로 나타났다.

현재 정부는 신종 코로나바이러스감염증 선별진료소로 전국 민간병원, 지자체 보건소 등을 운영하고 있다. 환자 발생 시 현장에 가까운 지자체가 긴급하게 대응해야 하는데 지자체 보건의료 예산을 살펴보면 전염병 위기 대응 예산은 미미한 수준이다. 지자체들은 긴급한 상황이 발생하면 주로 예비비로 지출하거나 재난안전관리기금으로 지출하고 있다.

<2019년 최종예산 기준 서울시 종로구 보건의료 국‧시비 보조사업 예산현황>

<2019년 최종예산 기준 서울시 종로구 보건의료 시비 보조사업 예산현황>

<2019년 최종예산 기준 서울시 종로구 보건의료 자체사업 예산현황>

지자체는 보건의료 예산 편성에 있어 국비 보조사업에 그치는 것이 아니라 지역특성에 맞고 주민 수요를 반영한 자체사업을 적극적으로 수립해야 할 것이다. 예를 들면 지역 내 어르신들을 대상으로 맞춤형 건강서비스를 제공하고 민간의료기관 등과 협력해 의료 취약지역의 주민 및 임산부를 대상으로 찾아가는 의료서비스도 제공할 수 있을 것이다. 강원도 사례처럼 분만취약지에 거주하는 고위험 산모를 郡(보건소)‧지역협력병원과 함께 발굴‧등록‧관리하며 이상 징후를 보이는 임산모를 강원대학교병원에 이송해 적절한 의료서비스를 받을 수 있도록 하는 ‘분만취약지 안전한 출산인프라 구축사업’을 운영 하는 등 지역특성에 맞는 보건의료사업이 필요하다.

또한 전염병 관련해서는 현장위기관리 매뉴얼을 작성하고 이에 맞는 보건복지 예산을 수립해야 할 것이다. 경기도 수원시, 부천시, 고양시 등 환자가 발생한 지자체들은 급작스레 어린이집 휴원을 결정하였다. 하지만 이들 아동들에 대한 돌봄서비스 대책은 부실한 상황이다. 지자체는 시민들에게 정보문자를 보내고, 병원에 환자를 이송하는 수준에서 머무르는 것이 아니라 지역에서 격리된 환자 아이들, 전염병에 노출된 지역 아동들을 케어 할 수 있게 보건과 복지 예산을 연계하는 통합적 보건복지 사업을 적극적으로 펼쳐야 할 때이다.

우지영 나라살림연구소 수석연구위원

지방세 84.3조, 세외수입 28.5조원...세외수입 매년 감소 추세

경상적세외수입 확충 노력 미흡으로 경남도 108억, 김해시 13억 보통교부세 감액

2018년 회계연도 결산을 기준으로 할 때, 지방자치단체의 자체수입은 지방세 84.3조원과 지방세외수입 28.5조원을 합한 약 112.8조원이다. 이 중 지방세외수입은 25.0%를 차지한다. 지방세외수입은 지방세와 비교할 때 상대적으로 저조한 징수율을 나타내며 징수금액이 감소하고 있어 자치단체의 세입확충 노력이 필요하다.

2018년 지방세 징수율은 94.9%를 보인 데 반해 지방세외수입 징수율은 78.3%로 나타나고 있다. 지방세 징수 금액은 2016년 75조 5,317억원, 2017년 80조 4,091억원, 2018년 84조 3,183억원으로 증가하는 반면 지방세외수입 징수 금액은 2016년 28조 6,896억원에서 2017년 28조 5,112억원, 2018년 28조 4,580억원으로 감소하는 추세를 보인다.

지방자치단체 지방세외수입 연도별 징수 실적 (단위: 억원)

(출처:행안부 지방재정365/지방세외수입 통계연감)

세외수입은 일반적으로 지방재정수입 중 지방세 이외의 자체수입을 말하는 것으로, 크게 경상적세외수입과 임시적세외수입으로 구분되며, 지방자치단체에서 지방경영합리화, 각종 공기업의 확대, 경영수입 개발 확충 등으로 지방재정상 자체수입의 중요한 위치를 차지한다. 경상적세외수입은 재산임대수입, 사용료수입, 수수료수입, 사업수입, 징수교부금수입, 이자수입 등이며, 임시적세외수입은 재산매각수입, 부담금, 과징금 및 과태료등, 기타수입(불용품 및 매각대, 체납처분수입, 보상금수납금, 시·도비 반환금수입, 기부금, 그 외 수입 등이다.

2018년 결산기준 지방자치단체 경상적세외수입은 8조 6,702억원(일반회계 64,056억원+기타특별회계 22,646억원), 임시적세외수입은 9조 5,111억원(일반회계 65,431억원+기타특별회계 29,680억원)이다. 경상적세외수입에서는 수수료수입이 1조 5,912억원으로 가장 크며, 임시적세외수입에서는 기타수입이 3조 7,066억원으로 가장 크다.

2018년 결산기준 지방자치단체 세외수입 관별 징수 현황 (단위: 백만원)

(출처:행안부 지방재정365/지방세외수입 통계연감/ 공기업특별회계 10,276,632백만원 제외)

지방세외수입 중 경상적세외수입은 매회계년도 계속적으로 반복되고 조달되는 예측 가능한 수입으로 세외수입 중 수입원이 많고 지방자주재원 확충에 가장 기여를 많이 하는 수입이다. 이에 정부는 지자체의 건전재정운영을 위하여 경상적세외수입 확충 자체노력의 정도를 보통교부세 기준재정수입액(세입확충)에 반영하고 있다. 즉 경상적세외수입 확충 노력 여하에 따라 인센티브와 패널티를 보통교부세에 반영하는 것이다.

지난 2월 27일 행안부가 발표한 2020년 보통교부세 산정내역을 보면 경상적세외수입 확충에서 광역단체 중 인센티브가 가장 많은 곳은 서울시이며 1,330억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 경남도로 108억이 반영되었다. 기초단체 중 시단위에서 인센티브가 가장 많은 곳은 안산시이며 234억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 김해시로 13억원이 반영되었다.

경기도 기초단체 중 시단위에서 인센티브가 가장 많은 곳은 안산시이며 234억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 군포시로 13억이 반영되었다. 강원도에서 인센티브가 가장 많은 곳은 강릉시이며 39억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 태백시로 12억원이 반영되었다.

충북에서 인센티브가 가장 많은 곳은 청주시이며 48억원이 반영되었고, 패널티를 받은 곳은 없다. 충남에서 인센티브가 가장 많은 곳은 천안시이며 44억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 당진시로 5억원이 반영되었다.

전북에서 인센티브가 가장 많은 곳은 전주시이며 27억원이 반영되었고, 패널티를 받은 곳은 없다. 전남에서 인센티브가 가장 많은 곳은 광양시이며 31억원이 반영되었고, 패널티를 받은 곳은 없다.

경북에서 인센티브가 가장 많은 곳은 포항이며 81억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 문경으로 4억원이 반영되었다. 경남에서 인센티브가 가장 많은 곳은 사천시이며 154억원이 반영되었고, 반면 패널티가 가장 많은 곳은 김해시로 13억원이 반영되었다.

지방자치제도가 실질적으로 기능하기 위하여는 지방의 재정력 확보가 매우 중요한 전제조건이다. 지방세 수입은 법률의 엄격한 제한을 받을 수밖에 없다. 반면 지방세외수입은 지방자치단체가 그 권한 범위 내에서 노력 여하에 따라 재원을 확보할 수 있기에 지방세외수입원을 발굴하여 자체수입을 확충해야 할 것이다.

2020년 보통교부세 기준재정수입액 자체노력 반영사항

우지영 (나라살림연구소 수석연구위원 / 010-8911-1610)

※ 참고자료