공직자 비위에 대한 안일한 조치 비판 받아 마땅, 공직기강 다잡는 계기 되어야

검찰의 이례적인 수사 행보, 검찰개혁 필요 입증

서울동부지법 권덕진 영장전담 부장판사는 지난 23일 서울동부지검 형사6부(부장검사 이정섭)가 직권남용권리행사방해 혐의로 청구한 조국 전 법무부장관(전 민정수석)에 대해 범죄혐의는 소명이 되었지만, 범죄의 중대성과 관련 구속의 필요성을 인정하기 어렵다면서 오늘 새벽 구속영장을 기각했다. 구속영장은 기각되었지만 검찰의 기소는 예정된 수순으로 법원의 최종 재판 결과를 지켜볼 필요가 있다. 하지만 사법적 판단과 범죄 성립 여부와는 별개로 정부 공직자의 공직기강을 총괄하는 민정수석과 민정수석실이 공직자의 비위를 포착하고도 인사조치로 마무리한 것은 안일하고 무책임한 판단이라 지적하지 않을 수 없다. 더욱이 민정수석실의 감찰을 받아 사표를 제출하도록 했던 인사가 더불어민주당의 전문위원이 되고, 부산시 경제부시장이라는 공직에 진출했지만 이에 대한 제지나 문제제기는 없었다. 박근혜 정부의 국정농단과 부패행위에 대한 단죄로 출범했고, 스스로 ‘반부패개혁’을 국정과제로 삼았던 만큼, 문재인 정부는 공직부패에 보다 엄격하게 대처했어야 했다. 이번 사건은 청와대 업무시스템을 개선하고 느슨해진 공직기강을 다잡는 계기가 되어야 할 것이다.

한편 이번 조국 전 장관에 대한 검찰의 수사와 구속영장 청구 과정은 여러 점에서 이례적이다. 영장이 기각된 사유에서 확인되듯 이번 사건이 사전구속영장을 청구할 사안인지 의문이다. 직권남용에 해당하는지에 대한 다툼의 여지가 있고, 이미 공직을 떠나 비슷한 범죄가 예상되는 상황도 아니다. 또한 이번에 구속영장이 청구된 사건은 지난 4개월 가량 검찰이 전방위적으로 수사해온 ‘표창장 위조’나 ‘사모펀드 의혹’ 등의 사건과는 별개의 사건이다. 형식적으로는 연초 김태우 전 수사관이 고발한 사건으로 일반적인 사후적 ‘별건수사’와 다른 형태이다. 하지만 ‘비 올 때까지 기우제를 올리는 것처럼 조국 전 장관이 구속될 때까지 진행되는 수사’라는 조롱이 나오고 있음을 검찰은 직시해야 한다. 지금 국회에서는 검찰이 반발하고 있는 검경수사권 조정법안과 공수처설치법 등 검찰개혁법안이 본회의 상정을 코앞에 두고 있다. 자신들의 들보는 외면하고, 검찰개혁에 저항하며 선택적 수사와 이례적인 수사를 이어가고 있는 검찰의 행보는 왜 공수처가 필요한 지 스스로 증명해 주고 있다. 국회는 반드시 검찰개혁법안을 통과시켜야 한다. 

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개혁에 저항하는 검찰의 부적절한 입법로비

직접수사 범위 축소 등 검찰 입장 표변   

검찰은 개혁 대상, 국회의 검찰개혁입법 흔들리지 말고 추진돼야

언론보도에 따르면 수사권조정을 담은 검찰개혁 법안 국회 본회의 처리를 앞두고 검경 모두 국회를 상대로 한 입법로비에 나서고 있다. 특히 검찰은 직접수사 범위 제한, 검사 작성 조서의 증거능력 제한에 반대 입장 등을 담은 의견서를 국회에 제출했다고 한다. 지난 10월 직접수사를 최소화하겠다고 밝힌 바 있으며 특수부도 축소하는 등 셀프개혁의 모양새를 취하던 검찰이 검찰개혁 요구에 응할 생각이 없다는 본심을 드러낸 것이다. 검찰의 셀프개혁에 속고, 검찰의 유무형의 압박에 검찰개혁의 고삐를 늦춘 것이 한두번이 아니다. 이번 신속처리안건으로 지정된 검찰개혁안은 미흡하나 검찰의 과도한 권한을 분산시킨다는 점에서 검찰개혁의 첫 발이라 할 수 있다. 국회는 검경의 목소리에 좌고우면할 것이 아니라, 검찰개혁을 요구하는 국민의 열망에 부응해 신속처리안건으로 지정된 법안을 처리해야 한다.       

검찰은 직접수사부터 기소에 이르기까지 모든 권한을 가지고 있고, 이 권한의 남용을 막아야 한다는 검찰개혁에 대한 국민적 요구는 전례없이 높다. 이런 국민적 요구에 따라 고위공직자비리수사처(공수처) 설치 법안과 검 · 경 수사권 조정 법안들이 패스트트랙에 지정되었고 국회 본회의에 부의되기에 이르렀다. 입법은 국회의 관할이고, 개혁의 대상인 검찰은 마땅히 겸허한 자세로 관련법 개정을 수용해야 한다. 심지어 또다른 보도에 따르면 검찰은 민주평화당, 바른미래당 등 야당들에게 수사권조정 법안 수정안을 발의해줄 것을 요청하기도 했다고 한다. 수정안 발의 요청이 사실이라면 검찰이 조직의 이익을 위해 이익단체처럼 입법로비에 나선 것으로 매우 부적절하다. 윤석열 검찰총장은 해당 보도에 대해 명확히 해명해야 한다. 

검사작성 조서의 경우 피의자가 내용을 불인정해도 특정요건을 충족하면 재판에서 증거능력을 인정받을 수 있어 이른바 ‘조서재판’이 횡행하는 등 부작용을 가져왔다는 점에서 그 증거능력을 마땅히 제약해야 한다. 그나마도 이번에 올라간 형사소송법 개정안은 유예기간을 시행후 최대 4년까지 인정하고 있어 유예기간 축소가 필요한 상황이다. 그런데 이마저도 수용할 수 없다는 검찰의 태도는 과연 검찰개혁을 수용하겠다는 진정성이 있는가 의심하지 않을 수 없다. 

검찰의 직접수사 범위에 대해서도 검찰은 “내란·외환, 대공, 선거, 노동, 집단행동, 출입국, 테러 및 이에 준하는 공공수사 관련 범죄, 국회의원 · 지방의원 · 공무원(4급 이상, 5급 이하인 기관장) 관련 사건, 13세 미만의 아동 · 장애인에 대한 성폭력, 피해규모 · 광역성 · 연쇄성 · 수법 등에 비추어 사회적 이목을 끌만한 범죄 등”을 검찰의 직접수사 대상으로 두어야 한다고 주장했다고 한다. 사실상 직접수사를 줄일 생각이 전혀 없다는 것이다. 불과 2개월 전 직접수사 축소를 공언한 검찰은 온데간데 없다. 아울러 검찰의 요구를 경찰이 사유 불문 이행하도록 하고, 불이행시 징계를 의무화하도록 한 것은 스스로 밝힌 ‘검경의 수평적 협력관계도입에 공감한다’는 입장에도 모순되는 것이며 여전히 겸 · 경 관계를 수직적 상하관계로 유지하려는 것이다. 

이런 여러 상황을 고려하면 공수처 설치에 찬성한다는 검찰의 입장도 신뢰하기 어렵다.  새로 설치될 공수처에는 검찰의 파견을 금지하는 등 검찰의 영향력 행사나 조직 장악을 막기 위한 추가적인 장치가 필요하다. 공수처를 설치하는 여러 이유 중 하나가 무소불위 검찰을 견제하는데 있다는 점에서 검찰로부터의 독립성 확보하고 검찰의 영향력을 최소화해야 한다. 특히 공수처에 독립적 기소권을 부여해 검찰의 공수처 수사에 대한 개입을 원천적으로 차단해야 한다. 국회는 공수처에 온전한 기소권을 부여하는 공수처 설치법을 통과시켜야 한다.  

더 이상 늦출 수 없다. 검경수사권 조정과 공수처 설치는 검찰의 독점적 권한을 분산하는 첫걸음이다. 검찰은 개혁에 저항하는 행태를 중단하고, 국회의 검찰개혁 입법에 개입하지 말아야 한다. 국회 또한 개혁의 대상인 검찰에 휘둘리지 말고 국민의 입장에서 검찰개혁 법안을 처리하여 통과시켜야 할 것이다. 

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경찰개혁네트워크와 이은주의원(정의당)이 7월부터 본격 시행을 앞두고 있는 자치경찰제도를 살펴보고 있습니다. 

자치경찰을 관리⋅감독할 자치경찰위원회의 위원 구성을 확인한 결과, 

남성 편향, 주요 직책에 대한 경찰 출신 위원의 독점 등이 확인되었습니다. 

드러난 현황은 지난해 개정된 경찰법의 취지를 무색하게 합니다.  

여성할당제의 필요성을 보여주고 있고 경찰이 장악한 자치경찰위원회가 경찰에 대한 민주적통제장치로서 제 역할을 온전히 수행할 수 있을지 걱정됩니다.  

여성위원은 18%, 위원장⋅상임위원 중 여성위원 없어

자치경찰위원회 사무국장(상임위원) 14명 중 11명이 경찰 출신

오는 7/1(목)부터 전면실시되는 자치경찰제도와 관련하여 6월 초 현재까지 구성된 전국 15개의 시⋅도자치경찰위원회(이하 자치경찰위원회) 위원의 현황을 확인한 결과, 104명 위원 중 여성위원은 19명에 불과한 사실이 확인되었다. 또한, 자치경찰위원회의 실무를 담당하는 사무기구의 장 14명(세종자치경찰위원회는 자체 사무기구 없음) 중 11명이 경찰 출신으로 확인되었다. 경찰공무원과 경찰 출신이 자치경찰위원회 사무기구의 주요직책을 수행하게 되면 자치경찰위원회가 자치경찰에 대한 민주적통제라는 역할을 제대로 수행할 수 있을지 의문이다. 경찰개혁네트워크와 이은주의원(정의당)은 남성과 경찰 출신에 편향된 이와 같은 자치경찰위원회의 구성은 위원의 다양성과 독립된 사무기구 설치 등을 명시하고 있는 「국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률」(이하 경찰법)의 취지에 반한다고 비판했다.

경찰개혁네트워크와 이은주의원은 15개 자치경찰위원회으로부터 제출받은 자료를 바탕으로 6/17(목) 현재 운영 중인 자치경찰위원회의 ▶성별, 인권 관련 지식과 경험 보유자 등 자치경찰위원회 위원 구성의 다양성 ▶자치경찰위원회 구성 중 경찰 출신의 비중과 그 역할 ▶국가경찰위원회, 시⋅도자치경찰위원회 위원추천위원회(이하 위원추천위원회) 등 자치경찰위원회 위원을 추천할 수 있는 기관(이하 추천기관)을 기준으로 하여 자치경찰위원회 위원의 추천현황과 그 성격을 살펴보았다. 

• 
  

  한편, 서울과 경기남⋅북부 등 3개의 자치경찰위원회가 아직 구성되지 않았기 때문에 이번 분석대상에서 제외되었다. 충남자치경찰위원회의 경우, 위원장이 사퇴하여 공석인 상황이다. 

  
  


• 
  

  위원추천위원회의 구성과 관련하여, 광주⋅대전⋅경남자치경찰위원회의 경우, 자치경찰위원회 위원을 추천한 이후 위원추천위원회가 해산되었기 때문에 관련 자료를 보유하고 있지 않다 등의 답변을 밝혔다. 이들 3개 자치경찰위원회를 제외한 12개 자치경찰위원회와 관련하여 위원추천위원회 구성을 살펴보았다. 

  
  


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  자료제출(6/7) 이후 상황은 보도자료, 언론보도 등을 통해 확인하여 보완했다.

  
  

분석결과, 주요 내용은 다음과 같다. 

1. 
   

   첫째, 전체 104명의 위원을 직업/출신별로 구분하면 교수 35명(33.7%), 경찰 출신 23명(22.1%), 변호사 22명(21.2%), 공무원 12명(11.5%), 시민단체/NGO 8명(8%), 기타 4명(3.8%)이 확인되었다. 교수 35명에는 경찰행정학과 등 경찰과 관련된 학과의 교수 14명이 포함되어 있다(붙임1 참고).

   
   


2. 
   

   둘째, 전체 104명 중 19명이 여성위원(18.2%)이다. 그리고 위원추천위원회 위원 중 여성위원은 단 1명이다. 

   
   

• 
  

  위원장과 상임위원(사무국장) 중 여성위원은 없다. 

  
  


• 
  

  부산⋅대전⋅강원⋅경남자치경찰위원회는 여성위원이 없다.

  
  


• 
  

  자치경찰위원회의 위원 7명 중 2명을 추천하는 위원추천위원회 위원 60명 중 여성위원은 1명 뿐이었다. 

  
  

3. 
   

   셋째, 자치경찰위원회가 인권에 대한 전문적인 지식과 경험을 보유한 위원이라고 답변한 위원은 30명이다. 한편 경남자치경찰위원회는 모든 위원이 인권 전문 지식과 경험이 있다고 답변했다. 그러나 제출된 자료 상 위원의 주요이력 등에서 인권과 관련한 활동을 구체적으로 확인하기 어렵다. 실제로 인권과 관련한 전문적인 지식과 경험을 갖춘 위원의 수는 자치경찰위원회의 답변보다 적을 수 있다.

   
   


4. 
   

   넷째, 104명의 위원 중 23명(22.1%)의 위원이 경찰 출신이다. 자치경찰위원회 사무국장 14명 중 11명(78.5%)이 경찰 출신이다. 이로 인해 자치경찰위원회의 독립성이 위협받고 있다.

   
   


5. 
   

   다섯째, 위원추천위원회 위원의 자격요건이 불분명한 가운데, 위원추천위원회 위원이 자치경찰위원회 위원으로 임명된 2건의 사례가 확인되었다. 그 중 1건은 셀프추천이 의심된다. 

   
   

분석결과1: 자치경찰위원회와 위원추천위원회의 여성위원 구성 현황

검토결과를 구체적으로 살펴보면, 첫째, 여성위원은 104명 중 19명(18.2%)이다. 한편, 자치경찰위원회 위원 7명 중 2명에 대한 추천몫을 행사하는 위원추천위원회의 경우, 5명의 위원으로 구성된다. 자료를 제출한 12개의 위원추천위원회의 위원 60명 중 여성위원은 단 1명에 불과했다.   

1. 
   

   경찰법은 자치경찰위원회를 위원장 1명을 포함하여 7명의 위원으로 구성하되 특정 성(性)이 6/10을 초과하지 않도록 노력해야 함을 명시하고 있다. 이를 준수한 자치경찰위원회는 3명의 여성위원을 임명한 경북자치경찰위원회 뿐이다. 

   
   

• 
  

  대구⋅광주⋅울산⋅세종⋅충북⋅제주자치경찰위원회는 2명의 여성위원을,

  
  


• 
  

  인천⋅충남⋅전남⋅전북자치경찰위원회는 1명의 여성위원을 임명했다.

  
  


• 
  

  부산⋅대전⋅강원⋅경남자치경찰위원회는 여성위원을 1명도 임명하지 않았다. 

  
  

2. 
   

   19명의 여성위원 중 위원장 혹은 상임위원으로 임명된 사례는 없다. 여성경찰이 위원으로 임명된 사례 또한 없다.

   
   

분석결과2: 자치경찰위원회의 인권 전문적인 지식과 경험 보유 위원 현황 

대전⋅충북⋅전북자치경찰위원회는 인권과 관련한 전문적인 지식과 경험이 있는 위원을 1명도 임명하지 않았다.  

1. 
   

   “위원 중 1명은 인권문제에 관하여 전문적인 지식과 경험이 있는 사람이 임명될 수 있도록 노력하여야 한다”고 명시하고 있는 경찰법 제19조제3항에 해당하는 위원을 표기하도록 요구한 결과, 30명의 위원이 이에 해당된다는 답변을 받았다. 위원 전체 중 대략 1/3에 해당하는 수준이다.

   
   


2. 
   

   그러나 자치경찰위원회가 제출한 답변을 있는 그대로 수용하기는 어려운 상황이다. 경남자치경찰위원회는 7명의 위원 전원이 인권과 관련한 전문적인 지식과 경험이 있는 위원이라고 답변했다. 그러나 제출한 자료에 명시된 위원의 이력은 인권과 관련한 전문적인 지식과 경험 여부를 명확하게 보여주지 못한다. 자치경찰위원회의 관련 답변을 구체적으로 검토해볼 필요도 있다.

   
   


3. 
   

   광주자치경찰위원회는 5명, 세종⋅울산자치경찰위원회는 3명, 인천⋅전남⋅대구⋅제주자치경찰위원회는 2명, 경북⋅충남⋅강원⋅부산자치경찰위원회는 1명의 위원이 인권과 관련한 전문적인 지식과 경험을 가지고 있다고 답변했다.

   
   

분석결과3: 자치경찰위원회의 경찰 출신 위원 현황 

임명된 104명의 위원 중 경찰 출신은 23명(22.1%)이다. 이들은 경찰법에 따라, 경찰직, 경찰학 분야 교수직, 지역주민 중 경찰행정에 경험이 풍부하고 학식과 덕망이 있는 사람 등 다양한 자격요건으로 임명되었다. 특히, 경찰 출신이 사무국장 등 자치경찰위원회 내부의 주요직책을 수행하는 사례가 다수 확인되었다. 

1. 
   

   부산자치경찰위원회는 위원장이 경찰 출신인 유일한 자치경찰위원회이다. 그런데 사무국장 또한 경찰 출신이어서 위원장과 사무국장이 모두 경찰 출신인 유일한 사례이다. 

   
   


2. 
   

   검토대상 15개 자치경찰위원회 중 경찰법에 따라 사무기구를 설치하지 않고 세종시경찰청에서 관련 사무를 담당하는 세종자치경찰위원회(법 36호)를 제외한 14개 자치경찰위원회 중 11곳의 사무국장이 경찰 출신이다. 

   
   


3. 
   

   강원⋅전남⋅경남자치경찰위원회에서는 경우회 임원이 자치경찰위원회 위원으로 임명되었다. 강원자치경찰위원회의 사무국장은 현직 대한민국 재향경우회 중앙회 이사이다.

   
   


4. 
   

   비경찰 사무국장은 3명이다. 이중 2명(대구⋅경남)은 경찰과 관련한 학과의 교수이며 1명(충북)은 지방자치단체 공무원 출신이다. 

   
   

분석결과4. 국가경찰위원회와 위원추천위원회의 추천위원 현황

국가경찰위원회와 위원추천위원회는 7명의 자치경찰위원회 위원 중 각각 1명, 2명을 추천한다. 그런데 자치경찰위원회 위원에 대한 국가경찰위원회의 추천은 자치경찰에 대한 자치경찰에 대한 국가경찰의 개입이라고 비판받고 있다. 한편, 위원추천위원회는 그 취지가 모호하다. 관련하여 경찰법에는 “시⋅도지사는 시⋅도자치경찰위원회 위원추천위원회에 각계각층의 관할 지역주민의 의견이 수렴될 수 있도록 위원을 구성하여야 한다”라고 명시되어 있지만(법 21조) 구체적으로 명문화된 위원추천위원회의 위원에 대한 자격요건을 확인하기 어렵다. 국가경찰위원회와 위원추천위원회이 추천한 자치경찰위원회 위원을 살펴보면, 아래와 같다.

1. 
   

   우선, 국가경찰위원회가 추천한 15명의 위원 중 여성위원은 3명, 인권과 관련한 전문적인 지식과 경험이 있는 위원은 5명이다. 경찰 출신은 4명이다. 

   
   


2. 
   

   국가경찰위원회는 용산참사의 과잉진압 책임자인 신두호 전 인천경찰청장(사건당시 서울경찰청 기동본부장)을 인천자치경찰위원회 위원으로 추천했다. 이에 대한 비판이 제기되자 인천시장은 신두호 전 인천경찰청장에 대한 위원임명을 거부하고 당사자가 사퇴하는 일이 이어졌다. 이후 국가경찰위원회는 경찰 출신을 다시 추천했고 해당 위원은 현재 인천자치경찰위원회의 사무국장이다. 

   
   


3. 
   

   둘째, 위원추천위원회가 추천한 30명의 위원 중 여성위원은 8명이고 인권과 관련한 전문적인 지식과 경험이 있는 위원은 11명이다. 10명의 경찰 출신 위원을 추천했다. 

   
   


4. 
   

   위원추천위원회의 위원이 자치경찰위원회의 위원으로 임명된 사례가 2건 확인된다. 1건은 위원추천위원회 위원이 자치경찰위원회의 위원으로 추천된, 소위, ‘셀프추천’이다.  

   
   

• 
  

  곽영길 세종자치경찰위원회 위원은 경찰청장이 추천하여 위원추천위원회 위원으로 임명되었다. 그리고 교수 자격(경찰행정학)으로 국가경찰위원회가 추천하여 세종자치경찰위원회 위원으로 임명되었다 

  
  


• 
  

  백상진 부산자치경찰위원회 위원은 구청장⋅군수협의회가 추천하여 위원추천위원회 위원으로 임명되었다. 그리고 해당 위원추천위원회이 교수 자격(경찰행정학)으로 추천하여 위원추천위원회와 같은 지역의 자치경찰위원회 위원으로 임명되었다.

  
  

경찰개혁네트워크와 이은주의원은 자치경찰위원회 구성의 다양성 제고, 경찰 출신 위원의 비중과 역할의 축소가 필요하다고 밝혔다.

1. 
   

   장년의 남성에 편향된 자치경찰위원회는 그 구성부터 우리 사회의 다양성을 전혀 반영하지 못하고 있다. 특히, 여성과 아동을 대상으로 하는 범죄가 증가하고 있는 상황에서 여성 위원이 일부 포함된 정도로는 치안서비스에 대한 지역사회의 다양한 요구에 부응하기 어렵다. 자치경찰위원회의 위원 구성의 다양성을 제고해야 한다. 이를 위해 위원 구성 상 성별 균형을 맞추고 인권과 관련한 전문적인 지식과 경험을 갖춘 위원의 일정 수 이상 추천하도록 의무화해야 한다. 또한, 2명의 위원을 추천하는 시⋅도의회와 위원추천위원회는 최소한 성별 균형을 맞춰 추천하도록 규정할 필요도 있다.

   
   


2. 
   

   자치경찰위원회 내부에서 경찰 출신의 역할은 제한되어야 한다. 경찰 출신의 전문성을 인정하더라도 경찰위원회가 경찰에 대한 민주적통제장치임을 고려했을 때, 경찰 출신이 자치경찰위원의 다수를 차지할 경우, 혹은 위원장과 사무국장 등 주요직책을 독점할 경우, 자치경찰위원회가 자치경찰을 제대로 견제하거나 지휘⋅감독하기 어렵다. 지난해 경찰법 개정을 통해 자치경찰위원회의 실질적인 역할을 위해 독립된 사무기구를 설치하도록 했다. 사무기구 실무자의 상당수를 비경찰 출신 공무원으로 충원하더라도 사무기구의 실무자 중 인사 혹은 기획 등의 담당자를 경찰공무원으로 파견받고, 사무기구의 장이 경찰 출신일 경우, 독립된 사무기구의 의미는 크게 퇴색된다. 위원장과 상임위원 등 주요직책은 비경찰 출신의 위원이 수행하도록 하는 등  자치경찰위원회의 구성 상 경찰 출신의 비중과 역할을 제한해야 한다. 

   
   


3. 
   

   추천몫과 관련하여, 국가경찰위원회가 추천한 위원을 살펴본 결과, 다른 추천기관과 비교하여 유의미한 특징은 없다. 그에 반해, 추천된 위원을 통해 국가경찰이 자치경찰에 개입할 통로가 될 우려가 크다. 한편, 위원추천위원회의 경우, 「자치경찰사무와 시도자치경찰위원회의 조직 및 운영 등에 관한 규정」에 따라, 지방자치단체장의 협의회, 경찰청장, 지방법원장, 지방자치단체의 기획조정실장 등이 위원으로 참여한다. 그런데 위원추천위원회 위원의 자격요건과 관련하여 명분화된 규정을 확인하기 어렵다. 앞서 열거된 지방자치단체장의 협의회 등이 추천한 인물을 지방자치단체장이 임명⋅위촉하고 있다. 자치경찰위원회 위원 7명 중 2명을 추천하는데 반해, 관리⋅운영은 허술하다. 운영된 위원추천위원회에 대한 실태조사와 이와 관련한 제도의 검토가 필요하다.

   
   


4. 
   

   경찰개혁네트워크와 이은주의원은 아직 구성되지 않은 서울, 경기의 자치경찰위원회 구성 현황도 모니터할 예정이다. 이들 단체는 이를 바탕으로 자치경찰위원회 구성과 지난해 말 추진된 경찰법 개정안에 포함되지 않은 국가경찰에 대한 민주적 통제장치로서 국가경찰위원회 권한을 강화하는 내용의 경찰법 개정을 추진할 것이다. 
   
    

   
   

※ 경찰개혁네트워크는 경찰권력의 분산과 축소, 민주적 통제장치 마련, 정보경찰 폐지 등을 촉구하기 위한 연대기구입니다. 경찰개혁네트워크에는 공권력감시대응팀(공익인권변호사모임 희망을만드는법, 다산인권센터, 민주주의법학연구회, 인권운동공간 활, 인권운동사랑방, 진보네트워크센터, 천주교인권위원회), 경제정의실천시민연합, 민주사회를 위한 변호사모임, 전국민주노동조합총연맹, 참여연대가 참여하고 있습니다.

▣ 붙임1: 자치경찰위원회의 위원 구성

▣ 붙임2: 자치경찰위원회 사무기구의 구성 관련 참고자료

 https://docs.google.com/document/d/1VSItLYEAkVnkF3mkgt1xMgfowXPTMY0kfPac... rel="nofollow">붙임자료 포함 보도자료 원문보기/다운로드

참여연대는 오늘(7/21) 문재인 정부 평가보고서 <https://bit.ly/3ir01LE" style="background:rgb(255,255,255) 0px 0px;color:rgb(102,153,204);font-family:'나눔고딕', NanumGothic, ng;text-align:justify;" rel="nofollow">문재인 정부의 멈춰선 개혁, 성과와 한계>를 발행했습니다. <권력기관의 정치적 중립과 민주적 통제 강화>분야 국정과제에 대한 평가서를 공개합니다.  

https://bit.ly/3ir01LE" style="background:0px 0px;color:rgb(102,153,204);" target="_blank" rel="nofollow">전체 이슈리포트 보러가기

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권력기관의 정치적 중립과 민주적 통제 강화

1. 배경

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  이명박-박근혜 정권 시기 검찰, 경찰, 국정원 등 권력기관은 주어진 권한을 국민의 기본권 보호보다 제 조직을 지키거나 권력자를 위해 남용해왔음. 국정원의 대선개입 댓글부대와 불법 해킹사찰, 검찰의 박근혜 정부 국정농단 의혹 봐주기 수사 등 권력기관이 스스로 정치적 행위자로 나서기도 하였음. 정치 중립 의무를 저버린 권력기관을 개혁하고 민주적 통제를 강화해야 한다는 요구가 지속되었음. 

  
  


• 
  

  문재인 정부는 출범 이후 분권, 견제와 균형을 기본 방향으로 하여 공수처 설치, 검찰과 경찰 간 수사권 조정, 국정원 개편 등 권력기관 개편 방안을 제시하였음. 공수처법이 입법되어 공수처가 2021년 1월 공식 출범하고, 검경수사권 조정 법안(형사소송법, 검찰청법)이 개정되어 2021년 1월 시행되었으며, 경찰개혁 관련법과 국정원법이 개정되었음. 일련의 권력기관 개혁입법이 마무리된 상황에서 이러한 개혁입법과 개혁이 실제로 애초에 목표한 방향대로 이루어졌는지 평가해 볼 필요가 있음. 

  
  

2. 국정과제 현황과 평가 요약  

<표> 권력기관의 정치적 중립과 민주적 통제 강화 관련 국정과제 현황과 적절성 평가, 이행 평가 

<이행 평가> 

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  ◎ 취지에 맞게 이행이 완료된 과제

  
  


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  ⵔ  취지에 맞게 이행 중인 과제

  
  


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  △ 미흡하거나 핵심이 변질된 채로 이행중이거나 이행이 완료된 과제

  
  


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  Х  미이행인 과제, 남은 임기 1년동안 진행계획이 없어 사실상 폐기로 봐도 무방한 과제

  
  

3. 국정과제의 적절성과 이행 평가  

1. 검찰 개혁  

    1. 고위공직자비리수사처 설치 

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  국정과제

  
  

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  2017년까지 고위공직자비리수사처 설치 등 관련 법령 제정

  
  

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  적절성 평가 : 검찰의 기소독점을 분산하고 검찰을 견제할 수 있는 기구의 신설이라는 점에서 개혁적인 과제

  
  

• 
  

  검찰의 힘은 수사권과 기소권의 독점에서 비롯된 것으로 판단하고, 이를 해체 및 분산 조정하는 것은 검찰개혁의 핵심이자 반드시 진행되어야 할 과제였음. 검사를 포함한 고위공직자의 비리를 엄단하기 위한 공수처 설치는 20여년 가까이 참여연대를 비롯한 시민사회가 요구해온 개혁과제로, 구체적 법안까지 여러 차례 제출된 바 있으며 대통령의 핵심 공약이었다는 점에서 개혁성과 구체성이 높은 과제였음. 

  
  


• 
  

  하지만 검찰과 제1야당(자유한국당)이 공수처 설치에 극렬하게 반대해 왔다는 점, 20대 국회의 의석 비율을 봤을 때 실현가능성 측면에서 어려움이 예상된 바 있음. 

  
  

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  이행 평가 : ◎ 

  
  

• 
  

  문재인 정부는 2017년 내 공수처 설치법을 제정할 것을 국정과제로 제시하였으나, 실제로는 2019년에야 입법 논의가 본격화되었음. 

  
  


• 
  

  국회에서는 자유한국당의 반대로 2019년 4월, 신속처리안건(패스트트랙) 절차를 통해 입법이 진행되었으며 이 과정에서 여야 간 격렬한 충돌이 있었고 검찰의 수사와 재판으로까지 이어짐. 

  
  


• 
  

  공수처 설치법이 2019년 12월 30일 통과되고 2020년 7월 법이 시행되었지만, 미래통합당의 보이콧으로 공수처장후보추천위원회가 구성되지 않고 공전하였음. 결국 출범도 하기 전, 공수처법을 개정해 후보추천위원회 구성과 정족수를 바꾸고서야 공수처장 추천이 이뤄지고 2021년 1월 공식 출범하였음. 

  
  


• 
  

  정부여당이 입법 추진 당시 공언하였던 야당의 거부권이라는 약속이 야당이 공수처장 추천 자체를 막는 수단으로 삼자, 약속을 뒤집고 공수처법을 개정하여, 적어도 외관상으로는 공수처장 임명 등 공수처 운영에 필수적인 객관성과 중립성 요청이 약화되었다는 위험성도 존재함. 공수처의 수사 및 기소 범위도 제한적으로 부여되고 조직의 규모도 매우 작아 태생적 한계도 있음. 또한 검경 등 기존의 수사기관과의 협력체계가 완비되지 않아 기능적 한계도 가짐. 그럼에도 불구하고, 그동안 검찰이 독점해온 기소권을 분산시키고 고위공직자 부패와 비리를 독립적으로 수사하여 기소하는 기구가 만들어지고 공식 출범했다는 점에서 이행완료로 평가함. 

  
  

    2. 검경 수사권 조정  

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  국정과제 / 주요 정책 

  
  

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  2017년까지 경찰권 분산 및 인권친화적 경찰 확립 실행 방안 등과 연계하여 수사권 조정안 마련, 2018년부터 수사권 조정안 시행 

  
  

• 
  

  적절성 평가 : 검찰의 광범위한 권한을 대폭 축소하고 검-경 권한 재정립 면에서 개혁적 과제였으나, 구체성은 부족함  

  
  

• 
  

  수사권 조정은 직접수사권과 수사지휘권 등을 수 십년간 제한 없이 독점해온 검찰의 광범위한 권한을 분산하고, 경찰과의 관계를 변화시켜 국민의 기본권을 보장하기 위한 오래된 과제였음. 문재인 정부가 이를 국정과제로 제시한 것은 개혁적인 방향이었음. 그러나 검찰과 경찰 간, 수사권을 어떻게 나누고 조정할 것인지 목표와 상을 분명하게 제시하지는 못 함. 결국 검⋅경 간 힘겨루기와 타협을 통해 그 결과가 정해질 수밖에 없었다는 점에서 애초 개혁의 취지를 벗어날 우려도 높았다고 평가할 수 있음. 

  
  

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  이행 평가 : △ 

  
  

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  2018년 6월, 법무부 장관과 행안부 장관은 <검경 수사권 조정 합의문>을 발표함. 합의문의 핵심 사항은 기존 상하관계였던 검찰과 경찰의 관계를 수사와 공소제기, 공소유지의 원활한 수행을 위하여 상호 협력 관계로 설정하고, 경찰에 1차적 수사권과 1차적 수사종결권을 부여하며, 검찰에는 보완수사요구권, 송치후 수사권 등 경찰수사에 대한 통제권을 부여하는 것임. 

  
  


• 
  

  위 합의문을 바탕으로 2018년 11월, 정부안이 국회에 제출되고 국회에서 패스트트랙 절차를 거쳐 2020년 1월 13일, 형사소송법과 검찰청법이 개정되었음. 공수처법과 달리 수사권 조정과 관련해서는 여야 간 대립이 극심하지는 않음. 2021년 1월 1일, 수사권 조정 관련 법안이 시행됨.  

  
  


• 
  

  그러나 검찰의 직접수사 범위로 남아있는 6대 범죄(부패범죄, 경제범죄, 공직자범죄, 선거범죄, 방위사업범죄, 대형참사 등 대통령령으로 정하는 중요 범죄) 역시 과도하게 넓고, 검찰작성 피의자신문조서 증거능력 제한 시행이 2022년으로 유예되어 애초 수사권 조정 취지에서 일부 후퇴하여 미흡한 채로 남았음. 

  
  

    3. 법무부 탈검찰화  

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  국정과제

  
  

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  법무부 탈검찰화 및 검사의 법무부 등 외부기관 근무 축소 

  
  

• 
  

  적절성 평가 : 법무부 등에 대한 검찰의 영향력을 줄이는 점에서 개혁적인 과제이나 목표 시기 등이 제시되지 않음 

  
  

• 
  

  검찰을 민주적으로 통제해야할 법무부가 검사들에 의해 장악되어 있는 현실을 개선하고 불필요한 외부기관 근무를 축소하는 것은 청와대와 법무부의 직제 개정과 구체적 인사로 실현가능한 과제였고, 검찰의 영향력을 줄인다는 점에서 필요하고 적절한 과제였음. 하지만 탈검찰화를 어느 수준까지 할지 외부기관 근무 축소는 언제까지 할지 등 국정과제의 추진 계획이 분명하게 제시되지는 않아 구체성은 떨어졌음. 

  
  

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  이행 평가 : ⵔ 

  
  

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  문재인 정부는 임기 초부터 법무부장관에 비(非)검찰 출신을 연이어 임명(박상기-조국-추미애-박범계)하고, 후반에는 차관에도 비검찰 출신을 임명(이용구-강성국)하였음. 2017년과 2018년 직제를 개정하여 그동안 검사만 보직할 수 있었던 직제를 복수 직제로 개편함. 감찰관, 법무심의관, 검찰국 국제형사과장, 형사법제과장 등 직위에 검사가 아닌 일반직 공무원이나 외부 전문가를 임용할 수 있도록 함. 

  
  


• 
  

  법무부 파견 검사 수가 70명에서 33명(2021.3.기준)으로 절반 이하로 감소한 것은 사실이지만, 2018년 이후 추가적인 법무부 직제 개편이 없고 30여 명 수준에서 법무부 파견이 유지되어 현 시점에서 탈검찰화는 답보상태에 있음. 

  
  


• 
  

  검사의 외부기관 파견은 2016년 41개 기관에 68명 검사를 파견했던 것에서 2021년 31개 기관에 46명 검사를 파견하는 정도로 일부 줄어들어 큰 폭의 변화라고 보기는 어려움. 

  
  

    4. 검찰인사 중립성⋅독립성 확보  

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  국정과제

  
  

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  2017년부터 검찰총장후보추천위원회 중립성⋅독립성 확보를 위한 제도 정비, 검찰인사위원회의 중립성⋅독립성 확보를 위한 제도 정비 

  
  

• 
  

  적절성 평가 : 공정성을 확보하기 위한 전제로서 인사 중립성⋅독립성은 개혁적인 과제이나, 구체성이 떨어짐 

  
  

• 
  

  검찰 인사와 관련한 중립성 시비가 끊이지 않았다는 점에서 인사의 중립성과 독립성은 검찰의 수사, 기소의 공정성을 확보하기 위한 전제 조건임. 방향면에서 개혁적으로 평가함. 검찰총장후보추천위원회와 검찰인사위원회의 중립성과 독립성을 확보하기 위한 제도정비는 대통령령 개정으로 가능한 사안이고, 중립성 등은 위원 구성과 구성방식을 바꿔 실현할 수 있는 과제임. 그러나 과제가 추상적으로 제시될 뿐 세부적인 내용과 추진 계획 등은 제시되지 않음. 

  
  

• 
  

  이행 평가 : △ 

  
  

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  검찰인사위원회는 검사인사규정 등의 제⋅개정으로 과제가 일부 이행되었다고 평가할 수 있으나, 검찰총장 인사와 관련해서는 검찰총장후보추천위원회 관련 제도상 변화가 전혀 없었음. 특히 검찰개혁위원회와 법무검찰개혁위원회가 검찰총장 추천 과정에서 정부의 입김을 최대한 배제하는 등의 권고가 있었음에도 제도 개선이 없었음.  

  
  

2. 경찰 개혁  

    1. 자치경찰제 도입 및 전면 실시 

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  국정과제

  
  

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  2017년부터 자치경찰 관련 법률 제⋅개정, 2018년 시범 실시 후 2019년 전면 실시

  
  

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  적절성 평가 : 과제 자체는 개혁적인 과제이나, ‘자치경찰제’의 구체적 방안이 없어 구체성이 떨어짐 

  
  

• 
  

  자치경찰제는 경찰총장을 정점으로 군대식의 상명하복체제를 가진 현재의 체계를 분권형 경찰체제로 변화시키자는 것으로, 자치분권이라는 시대적 요구에 따른 개혁적인 과제임. 그러나 과제 제안시 어떤 수준으로 자치경찰제를 도입할 것인지에 대한 구체적 방안이 제시되지 않아 구체성이 떨어지는 과제였음. 

  
  

• 
  

  이행 평가 : △

  
  

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  문재인 정부의 자치경찰제 논의는 2017년 7월 발족한 경찰개혁위원회가 그 해 11월 3일 <광역단위 자치경찰 도입 권고안>을 발표하고, 2018년 11월 13일 자치분권위원회가 <광역단위 자치경찰제 도입방안>을 발표하며 본격화됨. 2019년 국가경찰-자치경찰 이원화 모형을 기반으로 매우 최소화한 수준의 자치경찰제 도입안이 발의(홍익표 의원안)되어 입법이 추진되었지만 20대 국회에서 통과되지 않음. 

  
  


• 
  

  2020년 7월, 정부는 코로나19 상황과 청사 건축 비용 문제를 이유로 국가경찰-자치경찰 일원화 방침을 밝히고, 조직분리 없이 경찰사무의 일부를 자치경찰 사무로 분리하고 시도경찰위원회만 설치하는 방식으로 자치경찰제 도입안을 후퇴, 변질시킴. 2020년 12월 9일, 여야 합의로 자치경찰제 도입, 국가수사본부 신설 등 경찰법 전면 개정안이 국회를 통과함. 이후 시도별로 자치경찰위원회가 구성되고, 개정된 경찰법에 따른 자치경찰제가 7월부터 시행되었음. 

  
  


• 
  

  결과적으로 자치경찰제의 애초 취지는 사라지고 일부 사무만을 자치경찰에 이관하는 수준으로 그 도입 취지가 크게 훼손되었음. 경찰의 조직과 권한은 확대된 반면, 민주적 통제와 관련한 개혁은 진행되지 않은 점도 심각한 문제임. 이러한 개혁 후퇴의 원인은 개혁 주체인 청와대와 여당의 변심으로밖에 설명하기 어려움. 검찰개혁과 관련해 대립하던 검찰과 달리 순치되어 있던 경찰에 대해서는 개혁명분만 얻고, 사실상 경찰에 힘을 싣는 선택을 했다고 평가할 수 있음. 

  
  


• 
  

  또한 시민들의 삶에 직결된 경찰 조직의 근본적 변화임에도 불구하고 사회적인 공론화가 제대로 이루어지지 않았음. 시민사회(경찰개혁네트워크)에서는 실질적인 자치경찰제 도입을 촉구하는 활동을 지속했지만 시민사회의 목소리는 제대로 전달되지 않았으며, 국회 행안위는 코로나19를 이유로 경찰법 공청회조차 비공개 진행하였음. 

  
  

    2. 경찰위원회 실질화를 통한 민주적 통제 강화 

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  국정과제 

  
  

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  2017년부터 경찰위원회 실질화를 통한 민주적 통제 강화

  
  

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  적절성 평가 : 경찰조직에 대한 민주적 통제 면에서 개혁적인 과제  

  
  

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  자문기구에 불과한 (국가)경찰위원회의 구성을 다양화하고 합의제 행정기관으로 권한을 강화하는 것은 경찰청장을 정점으로 수직적으로 구성된 경찰조직에 대한 민주적 통제를 강화한다는 점에서 개혁적인 과제였음. 경찰의 정치적 중립성 보장을 위해 경찰위원회 구성 권한을 대통령 독점에서 국회 등으로 나누는 것도 필요한 과제였음. 그러나 세부 방안 제시가 부족하여 구체성이 떨어짐. 

  
  

• 
  

  이행 평가 : Х

  
  

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  2017년 11월, 경찰개혁위원회는 국가경찰위원회 지위를 격상하고, 위원 임명 방식도 기존 대통령 임명에서 행정⋅입법⋅사법부에 3명씩 추천권을 부여, 시민에 의한 외부통제기구로 경찰 인권⋅감찰 옴부즈만 설치 방안 등 <경찰위원회 실질화> 권고안을 발표하였음. 경찰개혁위원회의 권고 내용을 일부 반영한 법안이 국회에 발의되긴 하였으나, 정작 2019년 3월 11일 사실상 정부안인 홍익표 민주당의원의 경찰법 전부개정안에는 관련 내용이 모두 제외됨. 이후 21대 국회에서 발의된 김영배 더불어민주당 의원안에서도 경찰위원회 실질화 방안은 부재하여 입법과정에서 국가경찰위원회 개혁은 제외됨. 청와대와 여당이 과제 이행을 포기한 것이며 사실상 폐기한 국정과제로 평가함. 

  
  


• 
  

  대통령의 인사권을 국회에 나누어 주는 것으로 대통령의 의지로 가능한 개혁과제였지만, 이 역시 ‘무늬만 자치경찰제’ 도입과 궤를 같이하는 정치적 판단이 작용했을 것으로 평가됨. 

  
  

• 
  

  경찰개혁과 관련 국정과제로 명시적으로 제시된 것은 아니지만, 전 정부에서 정치개입 등이 드러난 정보경찰의 폐지 또는 축소도 중요한 경찰개혁 과제였음. 시민사회에서는 정보경찰의 전면 폐지를 강력히 요구해왔음.

  
  


• 
  

  경찰개혁위원회의 권고에 따라 정보경찰 인원이 약간(11% 가량) 축소되었지만, 지난해 12월 경찰법 개정과정에서 경찰 정보수집의 근거규정인 '치안정보의 수집 작성 및 배포'가 ‘공공안녕에 대한 위험의 예방과 대응을 위한 정보의 수집ㆍ작성 및 배포’로 바뀜. 

  
  


• 
  

  오히려 정보경찰의 정보수집 범위가 광범위하게 확장되고, 기존의 탈법적 정보수집으로 비판 받아온 정보활동이 법적 근거를 획득하게되어 경찰권이 더 비대화 되었음. 이러한 입법은 개혁이 아니라 퇴행임.

  
  

3. 국정원 개혁  

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  국정과제

  
  

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  국정원을 해외안보정보원으로 개편, 조직명 변경, 국내정보 수집 금지, 대공수사권 경찰로 이관

  
  

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  적절성 평가 : 국정원의 국내정치 개입을 막기 위한 개혁적인 과제 

  
  

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  해외안보정보원으로 개편 등은 민간사찰과 국내 정치 개입 등의 불법행위로 지탄받아온 국정원을 사실상 순수한 정보기관으로 탈바꿈하겠다는 전면적인 개혁 방안이었음. 문재인 정부 집권 초기는 과거 국정원의 여러 불법행위들이 확인된 상황으로, 방향은 개혁적으로 제시되었고 국내정보 수집 금지나 대공수사권 이관과 같은 핵심 의제도 제시되었다는 점에서 구체성도 가지고 있었음. 다만 국정원법의 전면 개정이 필요한 상황에서 대공수사권 이관과 관련하여 제1야당이 강력하게 반대하여 실현 가능성에서 어려움이 예상되었음. 

  
  

• 
  

  이행 평가 :  △ 

  
  

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  2017년 6월, 서훈 국정원장은 새로 임명되자마자 국내정보 수집을 하지 않겠다며 국내정보담당관을 폐지하고 국정원 개혁발전위원회를 구성해 내부에서 논의를 진행함. 이후 국정원 개혁 법안이 국회에 발의되기도 했으나 2019년 남북정상회담 등의 상황 등으로 2020년 5월까지 20대 국회에서는 법 개정과 관련된 별다른 논의가 없었음. 

  
  


• 
  

  2020년 하반기 정부와 여당이 권력기관 개혁입법을 마무리하겠다고 나서면서 본격적인 논의가 진행됨. 2020년 12월 13일, 국내정보수집과 사찰의 근거가 되어 왔던 ‘국내보안정보’라는 용어와 대공, 대정부전복 정보를 삭제하고, 수사권을 폐지하고 이관하도록 하였으나 이관의 시행은 3년 유예하는 내용으로 국정원법이 개정됨. 

  
  


• 
  

  국정원의 정보수집 범위는 축소하였으나 규정이 모호한 ‘국민의 안전을 위한 대응조치’와 ‘사이버 공격에 대한 예방 및 대응’ 등을 새롭게 직무범위에 추가하여 직무범위가 확대되었다고 볼 여지도 있음. 수사권 폐지(이관)이 3년 유예되고, 새롭게 조사권이 부여됨.

  
  

4. 총평 및 향후 과제

• 
  

  권력기관 개혁은 수사와 조사, 정보 수집 등 국민의 기본권을 직접적으로 제약하거나 침해할 가능성이 큰 권력기관(검찰, 경찰, 국정원 등)의 권한을 분산시키거나 조정하여 궁극적으로 국민의 기본권을 보장하는 것을 목적으로 함. 

  
  


• 
  

  문재인 정부의 권력기관 개혁 슬로건은 거창하였으나 개혁의 지향과 의미, 가치가 명확하게 제시되지 못하였고 개혁의 종합 로드맵은 부재했다고 평가함. 그동안 제시되어온 개혁 과제들이 병렬식으로 나열되었고, 권력기관들의 권력의 총량을 어떻게 조정하고 재구성할 것인지에 대한 준비가 부족했던 것으로 평가함. 더욱이 탄핵 이전(2016년)에 구성된 20대 국회는 개혁 입법을 추진하기 쉽지 않은 의석 구조(여당 121석)로, 개혁의 적기라 할 수 있는 집권 초기(임기후 2년) 권력기관 개혁 입법은 진행하지 못함. 

  
  


• 
  

  또한 정치적 상황과 필요에 따라 개혁 아젠다가 왜곡되는 상황이 발생했고, 개혁 과정에서 개혁 대상 기관(검찰, 경찰, 국정원)들의 조직논리에 개혁 아젠다가 굴복하는 상황까지 나타남.

  
  


• 
  

  지난 4년간의 권력기관 개혁의 종합적인 결과는 ‘경찰의 비대화, 검찰과 국정원의 건재, 미미한 공수처’로 평가할 수 있음. 자치경찰제는 무늬만 도입되었고, 경찰위원회나 정보경찰 개혁은 사실상 없었던 반면 수사권과 수사종결권, 대공수사권 등의 권한을 새롭게 갖게 되면서 비대한 권한을 가진 경찰이 탄생했음. 검찰은 공수처가 신설되고 경찰과 권한을 조정하여 권한이 분산된 것처럼 보이지만, 6대 범죄 수사권을 여전히 보유하고 있고 기소권 역시 거의 변화가 없어 기존의 막강한 권한이 축소되었다고 보기는 어려움. 국정원의 정보수집 범위는 일부 줄었지만, ‘대응조치’ 등 직무범위가 일부 확대되었음. 수사권 이관도 3년 유예되면서 제도적으로는 권한이 줄지 않았음. 공수처가 출범하여 검찰을 견제할 것을 기대했지만 작은 조직으로 출범하여 권한과 수사력의 한계가 확인되고 있음. 그 결과 권력기관 관련 법과 제도가 크게 바뀐 것처럼 보이지만 권력기관의 권한의 총량은 오히려 증가했고, 권력기관에 대한 민주적 통제장치가 구비되지 않은 등 근본적인 변화가 있었다고 평가하기는 어려운 상황임. 

  
  

• 
  

  권력기관의 권한을 분산시키는 것도 중요하지만 권력의 총량이 늘어나는 것을 경계해야 하고 권력기관 간의 균형과 무엇보다 시민에게 미치는 영향, 인권을 보장하는 것을 염두에 두는 종합적인 개혁의 로드맵을 제시하면서 개혁이 진행되어야 함. 또한 시민사회가 민주적인 방식으로, 시민의 인권보장이라는 목표 안에서 권력기관 개혁이 진행되고 있는지를 확인하고 감시하는 것도 중요한 과제임.