검색어 1위에 오를 정도로 전 국민적인 관심의 대상이 되었다.

여야의 합의문에는 이렇게 명시되어 있다. ‘3. 아동수당은 2인 가구 소득기준 90% 이하의 만 0세에서 만 5세까지 아동을 대상으로 2018년도 9월부터 월 10만원을 신규 지급한다’이다. 이로 인해 253만 해당가구 중 기준 이상의 국민들이 혜택에서 제외되게 되었고, 지급시기도 7월에서 9월로 연기되었다. 이 결과 1조1000억원에 달하던 예산은 5100억원으로 반 토막이 났다.

문제는 이 규정이 해석하기에 따라 많은 오해를 불러일으킨다는 점이다. 복지부조차 아직 기준을 정하지 못할 정도로 아동수당 문제는 격렬한 논쟁을 불러일으켰다.

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[프레시안] 정창수 기자,  14.10.8

[창비주간논평] 2015예산, 철학이 부재한 재정건전성 포기예산

군인연금은 현재 기여금 부담을 인상하고, 지급률을 인하함으로써 재정건전성을 일부분 확보했으나, 국가보전금과 부담금을 포함하면 약 80%에 달하는 비용을 국가에서 충당하고 있다.

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재난안전 특별교부세는 재해복구로만 사용할 수 있도록 규정되어 있기 때문에 사실상 재난 예방을 위한 예산으로 쓰지 못하고 있다는 것이다. 더군다나 재해 목적 교부가 아닌 장관 인센티브 예산으로 전락하고 있다. 

사상 초유의 수능 연기사태를 불러온 지진이 발생했다. 지난해 경주 지진에 이어 15일 포항에서도 규모 5.0 이상의 지진이 발생하면서 각종 시설물의 내진 보강 문제가 관심을 받고 있다. 지자체들은 매년 수십억 원의 예산을 쏟아붓지만 턱없이 부족하다. 지자체들은 자체 예산 확보가 사실상 불가능한 상황에서 중앙정부의 재난안전특별교부세만 쳐다보고 있다.


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몇 년에 한 번씩 올리는 것으로는 흡연율을 낮추는 데 한계가 있다고 본다. 담배 판매량은 인상되었을 때 잠시 줄었다가 1~3년이면 금세 회복되는 패턴을 반복한다.

우리 삶에서 없어도 살 수 있지만 가장 큰 영향을 끼치는 기호식품이 세 가지 있다. 바로 담배, 설탕, 커피이다. 이 중 가장 건강의 적으로 지탄받고 있는 것이 담배다.

지난 4월 질병관리본부는 2009년 이후 떨어지던 국내의 흡연율이 2016년 다시 증가하기 시작했다는 통계를 발표했다. 흡연율이 41.9%로 전년도 41.5%보다 증가했다는 것이다. 2009년은 51.4%였다. 정부에서는 계속 줄다가 일시적으로 늘어난 기저효과라고 주장하고 있다. 하지만 2015년 1월부터 담뱃값이 2500원에서 4500원으로 대폭 인상된 상황을 고려해 보다면 담뱃값 인상이 흡연율을 줄이지 못한 것으로 판명났다고도 할 수 있게 됐다.

▲서울 시내 한 흡연구역 재떨이에 담배꽁초가 수북하게 쌓여 있다. / 정지윤기자

담뱃값 인상, 세금만 늘었다 

흡연율 증가는 이미 예견된 일이었다. 2015년 잠깐 감소했다가 다시 증가한 것이다. 기재부의 담배 판매량 집계에서 2015년 33억갑에서 2016년 36억갑으로 증가했기 때문이다. 국민들이 빠르게 4500원이라는 담뱃값에 적응했다. 아직도 담뱃값이 선진국의 4분의 1 수준이기 때문에 아직 이 가격 정도는 감수할 수 있는 상황이라고 전문가들은 분석한다. 우리나라 담뱃값 순위는 OECD 34개국 중 31번째다. 

이 결과 세수만 증가하여 2014년 7조원이었던 담배 관련 세수는 2015년 10조5000억원에서 2016년 12조3000억원(추정)으로 증가했다. 한국은 총세입 중 담배세의 비중이 2016년 3.6%로 OECD 회원국 중 6위 수준이다. 

당시 국회 예산정책처는 한 갑당 최소한 8500원은 되어야 흡연율 감소효과가 있을 것이라고 주장했지만, 기재부는 담뱃값이 2000원 인상되면 담배소비량은 34% 감소할 것이라는 조세재정연구원의 보고서를 인용하며 인상에 따른 금연효과를 대대적으로 홍보했다. 하지만 결과는 5조원 정도 세수가 늘 것이라고 예측한 예산정책처의 완승이다. 

예산을 어디에 사용하는지를 보면 인상의 이유를 알 수 있다. 담배부담금 3조원 중 금연을 위한 예방예산은 2014년 113억원보다 2015년 13배 이상 증액된 1475억원으로 늘기는 했지만 상황에는 거의 영향이 없었다. 2016년에도 금연예산은 1467억원으로 변화가 없고, 보건소 지원(896억원), 각종 예방접종 지원(3142억원) 등 직접 관련된 예산은 5505억원에 불과하다. 반면 원격의료 2600억원 등 다른 용도로 사용된다. 결국 박근혜 정부의 담뱃값 인상은 세수 확보가 더 중요한 요인이라는 것을 부정할 수 없게 됐다. 

따라서 전문가들은 흡연율에 영향을 줄 만큼 확실한 증액을 해야 한다는 주장이다. 몇 년에 한 번씩 올리는 것으로는 흡연율을 낮추는 데 한계가 있다고 본다. 1994년 450원이었던 담배가 2002년 1500원, 2005년 2500원, 2015년 4500원으로 올랐다. 하지만 담배 판매량은 인상되었을 때 잠시 줄었다가 1∼3년이면 금세 회복되는 패턴을 반복한다. 호주처럼 담뱃값에 물가상승률을 연동하자는 주장도 있다. 담배 광고나 판촉 규제를 강화하고, 금연지원서비스나 캠페인을 강화해 비가격규제를 엄격하게 하자는 의견도 중론이다. 

더군다나 문제는 건강은 해치지만 국고에는 보탬이 되느냐는 것이다. 일단 건강보험이 크게 문제가 된다. 국민건강보험공단이 국회 보건복지위원회 정춘숙 의원(더불어민주당)에게 제출한 자료에 따르면 지난해 흡연과 음주로 건강보험이 지출한 재정이 4조원을 넘어선 것으로 나타났다. 2011년부터 2016년까지를 합하면 25조원에 이른다. 특히 2016년 한 해 동안 총진료비는 5조원을 넘어섰다. 이 중 4조원을 건강보험이 지출한 것이다. 나머지는 개인 부담이다. 건강보험 재정의 8.2%에 이른다. 4조 중 2조2091억원이 담배 때문에 발생한 것이다. 수혜자로 보면 50대와 60대가 각각 498만명과 533만명으로 가장 많다, 

흡연·음주로 국민부담 5조원 

하지만 건강보험에 대한 재정지원은 여전히 미흡하다. 담배의 경우 국민건강증진법과 국민건강보험법에 따라 담배에 부과되는 건강증진부담금액의 65%를 초과하지 않는 범위 내에서 건강보험 재정에서 지원하고 있다. 하지만 매년 지원액보다 더 많은 건강보험 재정이 흡연으로 인해서 지출되고 있는 것이다. 술은 아예 제외되어 있다. 결국 흡연으로 인해 건강보험 재정에 악영향을 끼쳐 보험료 인상으로 이어질 수밖에 없다, 그러면 비흡연자가 부담을 같이 떠안게 되는 부적절한 상황이 발생한다. 최근 전자담배에 대한 인상도 추진 중이지만 효과가 있을지 의문이다. 궐련형 담배 사용자를 금연자로 본다면 흡연자는 오히려 대폭 증가했다는 이야기도 된다.

결국 국민의 돈(재정)을 잃고 건강도 잃은 담뱃값 인상이 되고 말았다. 여기서 근본적인 물음을 던져볼 수 있다. 그렇게 해로운 담배를 왜 팔게 하는가이다. 백해무익한 기호식품으로 판명된 마당에 ‘담배가 아직도 산업인가’ 하는 문제제기이다. 근대화 이후 각국은 전매를 통해서든 기업의 세금으로 하든 방식에 상관없이 담배를 팔 수 있게 했다.

재미있는 통계가 있다. 일제강점기 조선인 형사범의 3분의 1은 담배와 술을 팔다가 기소된 것이다. 조선시대 내내 마음대로 담배와 술을 팔던 조선인들에게 전매제도는 납득할 수 없고 저항할 수밖에 없는 일이었을 것이다. 일제는 아편까지 판매했으며, 거기서 나온 재정으로 철도를 비롯해서 조선의 개발사업에 필요한 재정의 20% 이상을 확보하기도 했다. 이런 전매제도는 해방 후에도 이어졌다. 전매청이라는 공무원 조직이 담배를 팔고 이후 공기업인 담배인삼공사가 되었다. 지금의 케이티앤지(KT&G)가 바로 그것이다. 

아무나 생산하게 하자는 이야기가 아니다. 세수입 확보라는 숨어 있는 목적을 위해 결국 전체적으로 볼 때 세수입 효과도 없는 담배사업을 사실상 보호하는 정책을 유지해야 하는가라는 근본적인 문제제기이다. 금지할 수 없다면 가격을 올리든 광고 등 각종 정책을 통해 흡연율을 낮추기 위한 노력을 해야 할 것이다. 기재부가 돈 벌고 복지부는 손해를 보는 이런 상황이 계속되어서는 바람직하지 않다. 결국 국민의 손해이기 때문이다. 돈(국가재정)도 잃고 건강(국민건강)도 잃기 때문이다. 

<정창수 나라살림연구소장, 경희대후마니타스칼리지 객원교수>

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농업예산 지원, 땅이 아니라 사람에게

농민 정년을 조정하고 보조금을 사람에게 지원할 경우 지금처럼 땅에 집착하는 현실을 바꾸는 계기가 되고 자녀든 귀농인이든 다음세대로 농업이 이전되는 것을 촉진할 것이다.
우리나라 농민들이 가장 관심을 가지는 정부 사업은 무엇일까, 논란의 여지없이 직불제이다. 그 이유는 우리나라 농민들의 가장 큰 소득보전 수단이기 때문이다. 농업예산의 4분의 1이다. 우리나라 농민들이 생산하는 총생산의 10분의 1이다. 한마디로 농민 수입 중에서 가장 크다고 볼 수 있다. 우리나라 농업 국내총생산(GDP) 29조원에 정부 예산은 14조원이다. 예산으로 유지되는 산업이라고도 할 수 있다. 

직불제는 세계화로 인한 시장 개방 때문에 생겨났다. 또한 식생활의 변화로 인한 공급과잉 기조를 극복하기 위해서도 도입의 필요성이 있었다. WTO 출범 이후 농업인 소득보전 및 농업·농촌의 공익적 기능 증진을 위해 9개의 직불제가 순차적으로 도입되었다. 친환경농업(1999년), 조건불리(2004년), 경관보전(2005년), 쌀(고정·변동, 2005년), FTA 피해보전(2004년), 밭(2012년), 경영이양(1997년), FTA 폐업지원(2004년) 등 점차 그 종류도 많아졌다.

▲ 전국농민회총연맹·전국여성농민회총연맹 주최로 10월 10일 청와대 앞에서 열린 농민 결의대회에서 한 농민이 구호가 적힌 손팻말 위에 거친 손을 올려놓고 있다. 참가자들은 ‘쌀값 1kg 3000원, 농정개혁, 농민헌법 쟁취’를 요구했다. / 유수빈 기자

시장 개방으로 태어난 직불제 

종류 못지않게 단가도 상승하여 예산도 증가한다. 쌀 고정직불 단가 인상(2012년도 헥타르당(ha) 70만원에서 2015년도 100만원) 및 목표가격 인상(2012년도 17만원→2013년도 18.8만원), 밭 직불 도입(2012년도) 등으로 직불제 규모가 증가하고 농업예산 대비 직불금 비중도 97년도 0.4%에서 2017년에는 19.7%인 2.9조원으로 증가해 왔다. 현재 대상면적도 쌀 소득보전 고정직불제만 하더라도 81만6000평이니 전 국토의 8%이며 논의 대부분이라고 해도 될 것이다.

이번 대통령 선거에서도 ‘직불금 확대를 통한 농가소득 안정 기여’라는 공약이 나왔다. 농업소득보전직접지불금은 매년 지급하고 고정직접지불금과 변동직접지불금으로 구분하여 지급한다. 지급상한도 있어서 농업인(30ha), 일반 농업법인(50ha), 공동경영체법인(400ha)까지만 대상이다.

그런데 이 사업은 꼼꼼히 검토해볼 필요가 있다. 첫째, 대농 중심이다. 보조금의 집행내역 현황을 보면 쌀 경작농가의 44.5%가 0.5ha 이하에 집중되어 있다. 그런데 이들 가구의 연평균 수령액이 27만원이다. 최대 면적구간과 10ha 이상 농민 간 고정직불금 보전의 차이가 53배다. 다시 말해 농업인 소득안정이라기보다 쌀 대농 소득보전으로 보조금이 집행되고 있다.

둘째, 과잉생산을 부추기고 있다. 고정직불금에 의한 논 경작지 면적 비례지원과 변동직불금을 통해 쌀값을 보전해주니 농민 입장에서는 상대적으로 기계화가 많이 된 쌀농사가 상대적으로 수월하고 안정적 수익이 보장돼 쌀 생산이 줄지 않는다. 이것은 쌀값이 지속적으로 폭락하거나 각종 쌀 관련 지원 예산이 급증하는 것으로 이어진다. 

셋째, 예산낭비의 측면 역시 없지 않다. 직불금의 사업목적은 쌀 생산 농업인의 소득안정 도모 및 논의 공익적 가치 보전이다. 그러나 지속적인 쌀 소비 감소, 과잉재고 보존비와 시장 격리비용을 추가 지출하면 전체 농업예산이 쌀에 집중되어 예산 집행의 편향성이 커질 수밖에 없다. 결국 식량안보 차원과 국제 곡물가격 협상력에 악영향을 미치게 된다.

차라리 소득보전 정책으로 전환하라 

이제는 정책 전환을 심각하게 검토해야 할 때가 되었다. 우선은 농가마다의 차이를 없앨 필요가 있다. 쌀 변동직불금은 기존 방식대로 쌀 생산농가의 소득보전으로 활용하는 한편, 논을 보존하는 쌀 생산농가보다는 실제로는 논 소유주를 위해 집행되는 고정직불금의 경우 논의 면적보다는 농가 균등배분 보조로 바꾸는 것이 농업의 지속성과 농민의 소득보전에 더 합목적적 사용이 될 것이다. 

다음으로, 사업 단위가 아닌 사람 중심의 보조금으로 개혁해야 한다. 농업예산의 중심기조는 농업을 살리는 길이다. 농업은 농민이 있어야 한다. 현재 농업은 대부분 외국인 노동자들이 담당하고 있다. 99세로 규정된 농민의 정년은 직불금 때문에라도 포기하지 못하고 있는데, 그에 따라 외국인 노동자들이 농업의 상당 부분을 담당하고 있는 게 현실이다. 이것은 농업기술이 다음 세대로 전수되지 못하는 재앙으로 이어진다. 만약 정년을 조정하고 사람에게 지원할 경우 지금처럼 땅에 집착하는 현실을 바꾸는 계기가 되고 자녀든 귀농인이든 다음 세대로 농업이 이전되는 것을 촉진할 것이다. 농민예산 14조원은 1000만원의 기본소득을 140만명에게 줄 정도의 큰 돈이다. 현재 농민의 수는 300만명이고, 그 중 절반은 농업외 소득이 더 많다.

마지막으로 농업의 미래도 생각해야 한다. 지금처럼 대농 중심의 보조금 정책으로는 농업이 예산에 의존하는 좀비산업이 될 것이다. 또한 쌀에만 의존하는 정책은 농업의 발전에도 방해물이 된다. 따라서 작물을 다양화하고, 공익적 기능을 다양화하는 ‘공익형 직불제’도 논의되고 있다. 당국은 직불금이 ‘적지 않다’고 하고, 농민들은 ‘증액이 필요하다’고 한다. 둘 다 맞는 말이다. 농지가 아니라 농민들에게 혜택이 돌아가게 만든다면, 농산물 가격이 안정되고, 식량 자급률도 올라갈 것이다. 산업적 이익과 공익적 기능이 조화를 이루게 될 것이다.
현재 정부 지원금 100원에 농민 혜택은 17원이라고 한다. 대농과 관련 기업, 중간의 공공기관이 농업예산을 흡수하고 있다. 농업예산 기생계층이다. 더군다나 농업은 농업소득세부터 시작하여 각종 감면제도로 예산 외의 혜택도 수조원을 넘어선다. 따라서 농업은 돈이 부족한 문제가 아니라 구조를 어떻게 개혁하는가가 더 중요한 절체절명의 과제이다. 

그런데 왜 안 될까. 당사자인 농민의 수동적인 대응, 담당자인 공무원들의 보수성, 해결자인 정치인들이 대농과 농업 토건세력에 포획된 것 때문이 아닐까. 관료사회의 특성은 자기영역만 생각하고 지키려는 ‘칸막이’와 변화 자체를 불편하게 여기는 ‘귀차니즘’이다. 공무원뿐만 아니라 온 나라가 관료화되고 있는 상황이다. 이것을 극복하는 것, 그것이 바로 개혁이다. 개혁은 더 일을 잘하려고 하는 것이다. 

<정창수 나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>

[정창수의 ‘나라살림을 제대로 바꾸는 법’]

문재인 케어 2018년 예산에 달렸다

건강보험공단에 따르면 2007년부터 10년간 정부가 건강보험에 줘야 할 법정지원액은 68조6372억원이었지만, 실제로 지원한 금액은 53조93억원에 그쳤다. 14조7369억원은 지원하지 않았다. 

“한국처럼 건강보험을 공영화하겠다.” “한국의 건강보험처럼 되었으면 좋겠다.” 미국 대선에서 오바마와 힐러리가 주장한 말들이다. 오바마는 비록 완전하지 않지만 ‘오바마 케어’를 도입하여 악명 높은 미국의 건강보험보험체계를 바꾸려 했다. 비록 트럼프가 ‘트럼프 케어’라는 이름으로 그 모든 것을 원점으로 돌리려고 하지만 이미 도입된 제도를 역행하기는 쉽지 않아 보인다.

오바마가 이야기해서가 아니라 사실 한국의 건강보험은 후진국 수준의 복지를 가지고 있는 한국에서 그나마 OECD 평균의 복지수준을 유지하고 있는 유일한 제도이다. 예산 비율로 보면 건강보험의 예산은 56조원으로 10%대를 유지하고 있으며, 이는 OECD 국가들의 평균과 유사하다. 다만 한국이 세금 등 국민부담이 적고 재정규모도 작은 국가여서 실제 1인당 지출액수는 OECD 평균의 60% 정도에 불과하다. 

▲박능후 보건복지부 장관이 10월 12일 국회에서 열린 보건복지위원회 국정감사에서 업무보고를 하고 있다./권호욱 선임기자

건강보험은 한국 유일의 정상복지 

한국의 건강보험이 평가 받는 것은 거의 유일한 흑자국가라는 것이다. 세계적으로, 특히 미국에서 인정받는 것도 이 때문이다. 적게 내고 흑자를 보는 구조이니 다른 나라들이 한국 건강보험을 높이 평가하는 것은 당연한 일이라고 할 수 있다. 더군다나 의료기술이 최첨단을 달리기 때문에 외국에서 한국에 들어와 치료받고 떠나는 먹튀 사례도 많아지고 있는 부작용마저 생기고 있다. 3년간 2만4000명에게서 1700여억원의 먹튀 사례가 있었다는 국정감사 자료도 있다.

모든 게 다 좋은 건강보험인데 결정적으로 문제가 있다. 그것은 바로 공공의료 보장률이다. 즉 공공의 부담을 적게 하여 개인이 부담하는 비용이 크다는 것이다. 최근 국내 입원과 외래 환자의 건강보험 보장률이 OECD 회원국 중 최하위 수준인 것으로 나타났다. OECD가 최근 24개 조사대상 회원국의 건강보험 보장 영역과 본인 부담 요건을 비교분석한 보고서에 따르면 한국은 OECD 회원국 대비 건강보험 급여항목별 보장률이 전반적으로 낮았다. 국내 건강보험 보장률은 다른 선진국과 비교해 크게 낮은 편이다. OECD 회원국의 평균 건강보험 보장률은 80% 수준인데, 한국은 63%대다. 건강보험 보장률이 낮다는 얘기는 그만큼 환자가 비용을 부담하는 비급여가 전체 의료비에서 차지하는 비중이 높다는 뜻이고, 국민들의 의료비 부담이 크다는 의미다. 결국 보험료를 적게 내는 대신 직접 지출하는 의료비가 크다는 것이다. 

WHO는 의료제도의 보장성을 강화하는 세 가지 길을 제시한다. 첫째, 급여의 넓이 즉 사회보장 인구의 비율을 확대하는 것. 둘째, 급여의 깊이 즉 사회보장 급여서비스 범위를 확대하는 것. 셋째, 급여의 높이 즉 사회보장의 단위 서비스당 상환율을 확대하는 것이 그것이다. 이러한 세 개의 축으로 이루어진 상자가 전체 의료비 상자에서 차지하는 비중이 바로 ‘보장률’이 된다.

2018년 문재인 케어 빨간불? 

보건복지부의 2018년도 예산안을 보면, 건강보험 가입자에 대한 내년 국고지원액은 7조349억5800만원으로 책정됐다. 올해 6조8763억7700만원에 비해 6.2% 증가한 규모지만, 애초 복지부가 예산당국에 요청한 액수에 못미치는 것으로 전해졌다.

이러한 국고지원 규모는 내년 예상 건강보험료 수입액의 14% 정도에 불과한 것으로, 법으로 정해놓은 것보다 크게 모자라는 것으로 전해졌다. 정부는 건강보험법과 건강증진법에 따라 2007년부터 해당 연도 ‘건보료 예상수입액의 20%’에 상당하는 금액(14%는 국고, 6%는 건강증진기금)을 건강보험에 지원해야 한다. 

하지만 정부는 지금까지 이 규정을 준수하지 않았다. 정부는 해마다 보험료 예상수입액을 적게 산정하는 방법으로 지원규모를 줄였는데, 올해 역시 내년 예산안을 편성하며 예년처럼 건보료 예상수입액을 낮게 잡아서 국고지원금을 하향 조정했다. 정부는 이런 방식으로 매년 법정지원액 기준(보험료 예상수입액의 20%)에 못미치는 14∼16% 정도만 지원해 왔다.

건강보험공단에 따르면 2007년부터 10년간 정부가 건강보험에 줘야 할 법정지원액은 68조6372억원이었지만, 실제로 지원한 금액은 53조93억원에 그쳤다. 14조7369억원은 지원하지 않았다.

그럼에도 불구하고 건강보험은 21조원의 누적 적립금을 가지고 있다. 보장률이 낮기 때문이다. 따라서 문재인 정부는 건강보험 보장 강화방안을 밝히며 가계에 부담을 주지 않는 재원조달을 위해 보험료 인상은 자제하되 국고지원액을 늘리고 21조원의 누적적립금을 활용하겠다고 밝힌 바 있다. 건강보험 예산 56조원은 96%가 ‘보험급여비’로 지출된다. 나머지가 행정지원ㆍ시설관리 등에 쓰이도록 예산 책정을 하고 있다. 지원하면 고스란히 국민들의 혜택으로 돌아가게 되어 있는 구조이다. 

재정당국의 보수성보다 가장 큰 암초는 야당의 문제제기이다. 보장성 강화에 따른 재정 마련 대책을 요구하고 있다. 이에 대해 정부는 다양한 대책을 마련하여 재정전망을 실시하고, 정부 지원을 계속 확대하며, 적정수준의 보험료율을 인상하고, 지출 효율화를 통해 재정 안정을 이루겠다는 입장이다. 

또 다른 주장은 국고 지원을 확대하겠다면서 정부 지원을 줄이는 것에 대한 문제제기이다. 이에 대해 정부는 정부 지원예산은 국가 재정상황 및 재정투입 우선순위, 재정여건을 고려하여 판단한 것이라는 입장이다. 결국 ‘짠돌이’ 예산이라 불릴 정도로 보수적인 예산을 편성하면서 보장성 강화도 추진하려는 정부의 고육책에 대한 야당의 비판인 것이다. 이외에도 누적적립금을 헐어 쓰는 것이 법 위반이라는 주장을 하고 있기도 하다.
 
결국 ‘문재인 케어’가 가능할지는 현실의 재정여건이 결정짓는다고 할 수 있다. 올해 초과세수가 많이 걷히고 지난 분기 경제성장률이 7년 만에 최고치를 기록했다고 하니 전망은 밝은 편이다. 하지만 이렇게 조심하면서 다소 소극적으로 접근하는 ‘문재인 케어’가 국민에게 와닿을 수 있을지는 의문이다. 유일한 정상적 복지인 건강보험부터 복지국가로 가는 시발점이 될 수는 없을까. 우물쭈물하다가는 후회할지도 모른다. 

<나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>

[주간경향] 2017.09.05  ->> 원문보기

친환경농산물 인증기관으로 지정된 민간업체 64곳 중 5곳이 농산물품질관리원 퇴직자가 대표를 맡고 있으며, 나머지에서도 다수의 퇴직자가 근무하고 있는 것으로 밝혀졌다. 또한 인증심사원 649명 중 85명이 농관원 출신으로 밝혀졌다. 

대한민국이 먹거리 공포에 휩쓸렸다. 햄버거 병과 용가리 과자에 이어 살충제 계란까지 먹거리 안전이 위협받고 있다. 이른바 에그포비아(계란혐오)까지 나오는 상황이다. 정부는 여러 가지 해명을 내놓았지만 정부에 대한 신뢰가 땅에 떨어진 탓에 곧이곧대로 믿지 못하는 상황이다.

정부 불신은 부실검사에서 비롯되었다. 친환경인증은 그래도 안전할 것이라는 믿음을 무너뜨린 것이다. 사태가 터진 후에도 양계농장 전수조사를 했다면서 ‘지금부터는 안전하다’고 발표했는데 하루도 안돼 부실검사가 들통난 것이다. 


▲ 8월 16일 경기도 양주시의 한 산란계 농장에서 농식품부 농산물품질관리원 검사요원이 검사를 위해 계란을 수거하고 있다./김영민 기자

퇴직 고위공무원에 조치 취하기 어려워 

문제는 검사를 누가 어떻게 하느냐가 중요하다. 검사요원이 계란을 무작위로 추출하지 않고 농장주가 주는 계란을 그대로 검사한 것이다. 형식적인 검사다. DDT가 검출됐는데 쉬쉬하기도 했다. 기준치를 초과한 농장 52개 중 31개가 친환경인증을 받은 곳이었다.

참담한 사태의 뒤에는 ‘농피아’가 있다. 농림축산부 산하 국립 농산물품질관리원(농관원) 출신들이 민간 인증기관에 대거 재취업함으로써 유착이 형성되고 부실인증으로 이어진 것이다. 세월호 사태는 ‘해피아’가, 철도사고에는 ‘철피아’가, 서울지하철에는 ‘매피아’가…. 곳곳에 ‘피아’가 똬리를 틀고 있는 것이다. 그런 유착구조가 안전문제를 일으키고 경쟁력을 갉아먹는 비리의 온상이 된 것이다. 

이번 사태로 인해 ‘농피아’의 일단이 드러났다. 정부로부터 친환경농산물 인증기관으로 지정된 민간업체 64곳 중 5곳이 농산물품질관리원 퇴직자가 대표를 맡고 있으며, 나머지에서도 다수의 퇴직자가 근무하고 있는 것으로 밝혀졌다. 또한 인증심사원 649명 중 85명이 농관원 출신으로 밝혀졌다. 2014년 경대수 새누리당 의원(현 자유한국당)이 “농식품부로부터 제출받은 자료에 따르면 농피아가 취업한 친환경인증 업체들이 전국 인증물량의 70%를 싹쓸이하고 있다”고 폭로하기도 했다. 

부실인증은 어제오늘의 일이 아니다. 2012년에는 엉터리 인증이 검찰에 적발되기도 했고, 지난 2014년에도 감사원 지적이 있었다. 농관원 퇴직자가 설립하거나 취업한 인증기관이 부실인증으로 인증기관 지정이 취소되거나 업무 정지된 적도 있었다. 이번 당국의 전수조사에서도 농관원 출신이 운영하는 2개 업체가 인증한 친환경농장 6곳에서 살충제 성분이 검출된 것으로 밝혀졌다. 이제 ‘피아’들은 ‘재취업’이 아니라 스스로 ‘퇴직 후 사업’을 하고 있는 것이다. 이럴진대 현직 하급공무원들이 퇴직 고위공무원들의 업체에 어떤 조치를 취하는 것은 어려운 일이 될 수밖에 없다. 부랴부랴 정부는 민간 위탁을 환수할 것을 검토하겠다고 밝혔지만, 구조적 문제를 해결하지 않는다면 또 다른 산하기관을 만드는 꼴이 될 것이다. 

각 부처는 왜 인증제도 확대에 치중할까 

우리나라의 법정 인증제도는 총 210개(2015년 기준)이다. 이 중 법정 의무인증은 전체의 33.8%인 71개이다. 나머지는 법정 임의인증이다. 24개의 부처에서 이 제도를 운영하고 있으니 거의 모든 부처가 인증제도를 운영하고 있다고 할 수 있다. 가장 많이 운영하고 있는 부처는 국토교통부로 무려 35개나 된다. 농림축산식품부는 20개로 4위이다.

인증제도는 급증하고 있다. 2000년 72개에 그쳤던 것이 15년 만에 210개가 되었으니 세 배가 된 것이다. 인증제도는 급증하는데 인증실적은 감소하는 현상도 있다. 지난 2009년 인증건수가 3억8000만건이었는데 2013년에는 3억6000만건으로 감소한 것이다. 같은 기간 인증제도는 두 배가 증가했다. 결국 인증제도를 신설하는 데만 치중했다는 이야기가 된다. 같은 기간 인증실적이 전혀 없거나 5년 동안 10건 이하의 실적을 올린 인증제도도 40건이나 된다. 물론 그나마 일을 한 친환경인증제도도 살충제 계란 사태를 불러오고야 말았기 때문에 어느 쪽이 좋은지는 판단하기 힘들다. 

그런데 각 부처는 왜 인증제도를 확대하는 데 혈안이 되어 있을까? 물론 안전이나 기준을 제시하기 위한 좋은 의도도 있지만, 조직과 예산을 확대하려는 관료적 본능도 작용한다. 일단 법정 인증제도를 통해 수입이 증가하는데, 2009년 2475억원에서 2013년 3134억원으로 급증하고 있다. 이것은 부처의 수입이 되는 데다가, 인증기관이 산하기관이 되거나 위탁하더라도 사실상 산하기관의 역할이 되어버리기 때문이다. 그리고 전문성이라는 이름으로 관피아의 영역이 확보되기 때문이다. 

이번 살충제 계란 사태와 직접 관련된 인증제도인 친환경농축산물 인증제도는 전체 인증제도에서 5번째로 규모가 큰 인증제도이다. 2009년에 24억원이었는데, 2013년에는 183억원으로 실적이 급증했다. 따라서 인증을 위탁받은 민간기업들은 이 비용의 일부를 지원받게 된다. 국회 예결위 자료에 의하면 전체 수입의 89.5%가 인증기관의 수입으로 간다고 한다. 업체는 당연히 돈벌이가 되는 인증업무를 위탁받기 위해서라도 출신 공무원을 영입할 수밖에 없다.

더군다나 농업직불제 중에 친환경농업 지원이라는 사업이 있다. 친환경인증을 받은 농업인에게 소득보전을 해주는 데 508억원(2015년)을 지원한다. 농민들이 이런 인증을 무시할 수 없게 된다. 

이렇게 관피아라 불릴 정도로 공직자들 재취업이 문제가 되는 곳은 몇 군데나 될까? 생각하는 것보다 그 규모는 방대하다. 정부는 세월호 사건 등 관피아 문제가 제기될 때마다 이에 대한 통계들을 만들어 왔다. 인사혁신처는 공직 유관기관과 공직자 취업제한 기관의 목록을 만들었는데, 이들을 모두 합쳐 1만7350곳이다. 이곳이 공직자 출신이 취업했을 때 예산상 특혜나 혹은 비리, 인·허가 등 문제가 발생할 수 있다고 보이는 곳들을 모아놓은 것이다. 물론 이밖에도 더 많은 관련 기업이나 기관들이 있을 것으로 추정된다. 

몰라서 못 막는 것이 아니다. 밀집사육이 근본원인 같지만, 기관들이 문제를 만들고 키웠다. 근저에는 자신의 영역으로 여기고 사익과 공익을 구별하지 않는 ‘농피아’라는 구조적인 문제가 있다. 관료들의 재취업을 전면 금지할 수는 없지만, 기준을 세워 통제해야 한다. 공공부문 개혁 없이 국가 개혁과 발전은 없다. 

<정창수 나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>

[주간경향] 2017.09.12 ->> 원문보기

2018년 예산안은 박근혜 정부 예산의 틀을 문재인 정부의 틀로 바꾸는 과정 중에 있는 ‘중간예산’이다. 큰 변화를 바라는 사람들에게는 너무 작은 변화이고, 반대의 생각을 가진 사람에게는 급작스러운 변화로 보일 수 있다. 

2018년도 예산안이 8월 29일 국무회의를 통과하고 9월 2일 국회에 제출되었다. 30일에는 중장기조세정책심의위원회를 개최하여 ‘2017년 중장기 조세정책 운용계획’을 통과시켰다. 이로써 문재인 정부의 첫 번째 예산의 틀이 확정되었다고 볼 수 있다.

회계연도 개시 시점이 1월 1일인 점을 감안하면 대통령선거가 5월 9일로 중간에 정권이 교체되는 사상 초유의 일이 벌어진 올해는 예산안을 편성하는 연간 계획이 완전히 헝클어져 버린 상황이라고도 볼 수 있다. 따라서 2018년 예산안은 박근혜 정부 예산의 틀을 문재인 정부의 틀로 바꾸는 과정 중에 있는 ‘중간예산’이라고 볼 수 있다. 그러다보니 큰 변화를 바라는 사람들에게는 너무 작은 변화이고, 반대의 생각을 가진 사람에게는 급작스러운 변화로 보일 수도 있는 예산안이다.

▲김동연 경제부총리 겸 기획재정부 장관과 더불어민주당 우원식 원내대표, 김태년 정책위의장이 8월 18일 국회 귀빈식당에서 열린 2018년 예산안 당정협의에서 기념촬영을 하고 있다. / 권호욱 선임기자

분명한 방향전환과 확장적 재정편성 

첫째, 확장적 편성임에는 틀림없다. 정부의 내년도 예산안 429조원은 올해 400조원에 비해 7.1% 늘어난 것이다. 내년 경제성장률(물가상승을 반영한 경제성장률) 전망보다 2.6% 높은 것으로, 증가율은 금융위기를 맞이했던 2009년(10.6%) 이후 최대이다. 일단 나랏돈을 많이 풀겠다는 의지를 보인 것이다. 하지만 정부 출범 후 진행한 추경 기준으로 보면 4.6% 증가하는 수준이다. 사실 추경이 일회적인 것이 아니라 계속 진행되는 사업들이 많이 들어갔다면 추경을 기준으로 예산증가율을 보는 것이 맞다. 따라서 이전 정권들에 비해 분명히 증가한 것이나, 사상 초유 등으로 표현하기에는 다소 부족하다. 이 정도의 복지 확대로 현재 한국 사회가 당면한 저복지·저출산, 일자리 위기 문제가 충분히 해소될 것으로 보기는 어렵다. 문재인 정부의 첫 해 예산안 치고는 별로 인상적이지 않다. 그래서 과감하지 않다는 비판을 받을 수 있다.

둘째, 재정확대에도 불구하고 재정건전성은 오히려 유지되었다. 정부안에 따르면 명목 국내총생산(GDP) 대비 관리재정수지 비율은 올해 -1.7%(추경 기준)에서 내년 -1.6%로 적자폭이 줄어든다. 관리재정수지는 구조적으로 흑자가 나는 국민연금 등 사회보장성 기금 수지를 제외한 것이다. 복지로 나가는 돈을 늘리고도 우리나라 경제규모를 고려한 정부 적자 비중은 오히려 감소한다는 뜻이다. 국가채무도 명목 GDP 대비 비율이 39.6%로 올해와 변화가 없다. 임기 말까지 세계적으로 유례가 없는 양호한 재정건전성을 지키겠다는 것이다.

이렇게 된 데는 박근혜 정부가 소득세·법인세·담뱃세 등 증세를 조금씩 추진한 덕이기도 하다. 덕분에 여력이 생겨 초기 복지의 방향을 바꾸는 단계에서는 어느 정도 감당이 되기 때문이다. ‘‘내로남불’이라는 말이 있다. 내가 하면 로맨스, 남이 하면 불륜이라는 말이다. 전문가들이 박근혜 정부에서 그나마 인정하는 것이 조세개혁이 부분적으로 진행된 것이다. 특히 세액공제제도의 도입은 의미 있는 변화였다. 현재의 여당, 즉 당시의 야당은 세금폭탄이라고 비판했다. 하지만 지금은 덕을 보고 있다고 볼 수 있다. 반대로 일부 확장적인 재정정책을 펴는 현 정부의 예산안이 지나치게 낙관적이라고 비판하는 보수언론들도 그런 면에서 인정해주는 것도 필요하다. 이제 서로 인정할 것은 인정하는 나라다운 나라가 될 필요도 있다. 

셋째, 지출구조조정은 양적인 변화가 있다. 그동안 예산문제의 핵심은 경제분야 특히 SOC사업의 과다 편성 문제였다. 20여년 만에 처음으로 SOC예산이 17조원대로 줄어들었다. 물론 사업 진행이 잘 안 되는 사업들의 사이즈를 줄인 결과다. 대표적인 SOC 구조조정 사례로 포항~삼척 철도 예산이 올해 5069억원에서 내년에는 1246억원으로 세 배 가까이 삭감된 것을 꼽을 수 있다. 따라서 질적인 변화까지는 아니지만 지금까지 관행으로 보면 큰 변화이다.

비판을 의식한 짠돌이 예산은 아쉬워 

아쉬운 점은 짠돌이 예산이라는 비판이다. 복지 확대와 재정건전성이라는 두 마리 토끼를 잡으려다 보니 복지 확대가 기대에 미치지 못한 상황이다. 복지부분에 대한 구조적인 세팅은 시작되었다. 건강보험 보장성 강화, 기초생활보장 부양의무자 기준 완화 등 새 정부가 연일 발표한 복지 확대정책은 예산안의 내용에 들어가 있다. 다만 ‘산타클로스 복지’냐 하는 비판에 대해 재원대책이라는 방어를 하느라 양과 질에서 많이 진전되지 못한 것이 아쉬운 점이다. 고등학교 의무교육이 늦춰진 점이나 부양의무자 기준 폐지에도 논란이 있다. 

특별한 점은 국민 참여예산 제도의 시범실시다. 이미 지방자치단체들이 진행하고 있는 참여예산을 중앙정부에서도 실시한다. ODA(해외개발원조)사업 등 예산편성 과정에 국민이 참여하는 시스템을 도입하고, 실시간 재정정보 공개 등 공공성 투명성을 확보한다는 계획이다.

결론적으로 변화는 분명히 있고, 방향은 바뀌었으나 충분하지 않다. 결국 중요한 부분들은 내년으로 미룬 상태다. SOC가 분명히 감소했는데, 이에 대해 토건에 집착을 가진 세력이나 과거의 시스템을 지키고자 하는 야당들이 국회 예산심의 과정에서 거세게 반발할 것도 예상된다.

증세는 과연 이번만으로 끝날 것인가, 핀셋증세 혹은 부자증세에서 보편적 증세로 나아갈 것인가 하는 점도 의문이다. 정부는 정권 말인 2021년 조세부담률 전망치를 19.9%로 제시했다. 올해(추경 기준 19.3%)와 거의 변화가 없다. 조세부담률은 명목 GDP에서 국세·지방세 등 국민이 낸 세금이 차지하는 비율로, 이 수치가 19.9%라는 것은 국내 경제주체가 1000만원을 벌어 19만9000원을 세금으로 냈다는 뜻이다. 사실상 추가 증세를 하지 않겠다는 것이다. 증세 기피는 복지의 전진을 더디게 할 것이다.
 
물론 계획은 계획일 뿐이다. 바꿀 수 있기 때문이다. 증세도 그렇고 지출구조조정도 마찬가지다. 일단 내년에 본격적인 논의와 제도 변화를 꾀하겠다고 정부는 이번 예산안 설명에서도 계획을 제시했다. 지켜봐야 한다. 민주주의의 핵심은 선거가 아니라 감시이고 참여이기 때문이다. 

<정창수 나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>