2018년까지의 긴축재정은 재정건전성을 위해 의도된 것이 아니라 초과세수를 적절히 사용하지 못한 것이다. 결과적으로 민간자금을 위축시켰다. 그동안 비축한 재정여력을 이제야 활용하는 것은 늦은 감이 있다.
2020년 예산안이 국회에 제출되었다. ‘2020 회계연도 정부 예산안 및 기금 계획안’이라는 이름으로 공식 발표됐다. 이는 문재인 정부의 4년차 예산안이다. 최근 내수경제 악화에 따라 재정의 적극적 역할이 요구되는 동시에 저출산 고령화 사회에 대비하여 재정여력을 비축해야 할 필요도 있는 상황에서 2020년 재정지출안이 발표된 것이다. 이번에도 언론은 ‘초슈퍼 예산’이니 ‘막대한 재정지출을 위한 재정확대 정책’이라는 보도를 쏟아내고 있다.
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물론 재정건전성을 위해 긴축정책을 펼친 것을 무조건 비판할 수는 없다. 하지만 재정건전성이 만고불변의 진리가 아니다. 정부의 역할은 경기가 활황일 때는 거품을 막기 위해 재정긴축을, 불황일 때는 경제활성화를 위해 재정지출을 확대한다. 이는 보수·진보를 막론한 경제의 기본 원리다.
좀 더 살펴보자. 내년도 정부의 총지출 증가율은 9.3%로 2018년 재정 증가율(9.9%)보다 다소 내려갔다. 이 역시 경기불황 때문이라는 가짜뉴스가 떠돈다. 물론 반도체 업황 둔화 등 경제적 요인도 있지만 이는 5조1000억원의 지방소비세 이전에 따른 회계적 요인이 작용한 결과로 보는 게 더 적절하다. 부가가치세의 지방소비세 이전비율이 15%에서 21%로 확대되면서 지방정부 귀속 비율이 증대된 것이다. 즉, 중앙정부의 돈이 지방자치단체로 이동했기 때문이다.
2018년까지의 긴축재정은 재정건전성을 위해 의도된 것이 아니라 초과세수를 적절히 사용하지 못한 것이다. 결과적으로 민간자금을 위축시켰다. 그동안 비축한 재정여력을 이제야 활용하는 것은 늦은 감이 있다. 아직도 재정확대의 폭은 매우 작다. 보다 적극적으로 재정지출을 늘려야 한다. 거의 신앙에 가까운 재정건전성에 대한 집착이 아니라면 이제라도 방향을 확실히 바꾸어야 한다. 정부는 역할을 제대로 해야 한다. 세금을 걷고도 쓰지 않는 것이 정부의 역할이 아니라는 점은 분명하다.
오늘 경실련 한상총련 등이 공동 주최한 2020세법개정안 토론회가 경실련 강당에서 진행됐다. 유호림 강남대 세무학과 교수가 발제하고, 홍춘호 한국중소상인자영업자총연합회 정책본부장 정순문 민주사회를위한변호사모임 민생경제위원회 조세재정팀장(변호사/회계사) 홍순탁 내가만드는복지국가 조세재정팀장(변호사/회계사) 최원석 서울시립대 세무학과 교수 강동익 한국조세재정연구원 조세정책연구본부 부연구위원이 토론자로 참석하였으며, 박 훈 경실련 재정세제위원장이 좌장을 맡았다.
유호림 교수는 현실적인 상황에 기반하고, 자유시장경제의 근간인 완전경쟁이란 전제를 비판하고자 하는 관점에서 세법개정안에 대해 검토하였다고 했다. 코로나19라는 미증유의 상황에서 국가채무비율(국민소득대비 국가채무)이 다른 주요 국가들(100%가 훨씬 넘는)에 비해 우리나라는 45% 내외에 그친다는 점을 고려하면, 정책당국에서 지나치게 재정건전성에 집착하여 코로나 위기 극복을 위한 재정정책과 조세정책을 적시에 집행하지 못하고 있는 것은 아닌지 우려를 나타내며 감내할 수 있는 재정여력의 범위 내에서 더욱 적극적이고 효과적인 재정지출과 감세정책을 추진할 필요가 있다고 했다. 혁신성장 지원 및 성장동력 강화 관련 세제개편안 중 증권거래세 인하와금융투자소득신설 및 펀드과세체계와 신탁세제의 개편의 경우, 기본적으로 금융과세제도의 개편에 해당하는 것으로서 혁신성장을 지원하거나 성장동력 강화와는 관련성이 적은 것으로 여겨지고, 시장조성자(우정사업본부의 포함)에 대한 불필요한 증권거래세 감면은 결국 시장조성자들의 불법(또는 편법)적인 거래(자전거래, 무차입공매도 등)를 방조 내지 조장하는 결과를 초래하여, 거래량은 증가하지만 주가가 하락하고 증권거래세가 유실되는 상황이 발생하고 있음을 지적하였다.
이어 홍춘호 본부장은 소득세 최고세율 10억 원 초과 구간을 신설하고 최고세율을 45% 한부분은 긍정적이라고 하였다. 다만, 법인의 조세부담 형평성을 고려하여 법인세도 함께 조정했어야 함을 언급하였고, 법인세의 최고세율 확대와 함께 세율구간 역시 세분화할 필요가 있음을 지적했다. 간이과세 기준금액 상향(연매출액 4,800만원 -> 8,000만원) 중소기업 및 자영업 지원 측면에서는 일면 긍정적이나, 매출누락 등을 이용한 부가가치세와 사회보험료 회피의 부작용은 여전히 해결 과제임을 밝혔다. 코로나19의 장기화로 인한 어려움을 극복하기 위해서는 자영업, 비정규직, 특수고용 노동자 등 사각지대 종사자를 포괄하는 복지 확대가 병행될 필요가 있고, 전국민 고용보험 추진 등 정부의 일정한 시도는 의미있어 보이지만 정부의 복지정책 전반에서 볼 때, 여전히 소극적인 것이 문제라고 하였다.
정순문 변호사는 먼저 간이과세 부분에 대하여, 2020년 세법개정안은 부가가치세의 감면 수단으로 간이과세를 활용함으로써 실제 간이과세제도의 도입취지를 크게 왜곡하고 있다. 도리어 세원 투명화를 위해 새롭게 간이과세자 범위로 포섭된 사업자들의 세금계산서 발행의무는 유지하면서, 부가가치세 감면효과만 누리도록 하고 있다. 세금계산서 발행의무를 유지해야 한다는 결론에는 동의하지만, 사실 간이과세의 본래 취지라는 측면에서만 따져본다면 납득할 수 없는 개정방향임을 지적했다. 부동산 과세 부분에 대하여, 개정안은 기존의 종합부동산세 공제한도를 더욱 상향하여 1주택 보유 고령자의 경우 종합부동산세의 80%까지 공제될 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 고령자라고 하여 무조건 세금의 측면에서 배려를 받아야 할 이유는 없다. 현실적으로 납부가 어려운 경우라면 처분시점으로 이연하여 납부하도록 하는 방법이 우선 고려되어야 한다. 이연납부에 대한 고민 없이 바로 80%에 이르는 종합부동산세를 공제해주는 것은 공평과세의 측면에서 용납되기 어려운 포퓰리즘에 다름 아니다라고 하였다.
홍순탁 변호사는 공제감면이 대폭 확대된 부분을 언급했다. 금융투자소득에서 기존 기획재정부가 발표한 2천만원의 공제한도가 5천만원으로 상향된 것은 과도하고, 손실이월공제 기간도 당초 3년에서 5년으로 연장했고, 증권거래세 인하시기도 앞당긴 마당에 공제한도를 5천만원까지 대폭 확대한 것은 금융투자소득 전면과세의 취지를 퇴색시키고 있다고 했다. 중소기업특별세액감면의 일몰기한이 연장된 것에도 우려를 나타냈다. 중소기업특별세액감면은 적용대상이 지속적으로 확대되어 46개 업종이 적용받다보니 혁신적이고 경쟁력 있는 중소기업의 육성이라는 목표보다는 단순히 중소기업의 어려움을 완화시키는 제도가 되어버렸는 바, 제도의 성격을 명확히 하고 지원범위를 기업 경쟁력 제고를 위한 부문에 한정해야 한다고 했다. 세액감면이라는 제도가 납부할 세액이 있어야 지원이 이루어진다는 점에서 코로나19로 인한 중소기업의 경영상의 어려움이라는 명분과도 맞지 않음을 언급했다.
최원석 교수는 큰 틀에서 정책과세의 의미부터 다시 살폈다. 조세를 정책수단으로 사용하는 경향은 최근 세법개정에서 두드러지게 나타나고 있으나, 이번 2020년 세법 개정도 그런 경향성이 더욱 강화되고 있다고 하였다. 그러나 세금이라는 규제를 통해 납세자의 의사결정에 개입하는 정도가 커질수록 납세자들의 의사결정은 가장 최적의 의사결정에서 벗어나 왜곡되거나 효율성이 떨어질 수 있음을 지적하였다. 예를 들어 최근에 공시가격 현실화도 상당히 진전되어 부동산 보유에 따른 세 부담이 급격하게 증가하고 있는데, 여기에 더해 세법개정안처럼 종부세율이나 양도세율이 더욱 인상되면 납세자입장에서는 징벌이라고 느낄 수 있고, 특히 1세대 1주택자나 양도세율이 60-70%에 해당되는 경우에 더욱 그렇다고 하였다. 또한 급격하게 증가하는 세금을 회피하기 위해 납세자들의 추가적인 비용을 유발하는 다양한 조세회피 행태들이 나타날 것으로 예상하였다. 소득세 최고세율 인상으로 세 부담 쏠림현상이 더 심화될 것으로 보았으며, 세 부담 쏠림현상은 조세형평성 측면에서도 문제가 많고, 경제활동 위축 및 부의 해외유출 등 부작용이 우려됨을 지적하였다.
강동익 연구위원은 현재의 세법개정안은 급격한 조세제도 변화로 경제의 효율성을 떨어뜨려 경제에 부담으로 작용할 것을 우려하였다. 코로나19 극복 등을 이유로 한 각종 세제 혜택이 어느 정도 의미가 있지만, 향후 재정여건이 악화될 것으로 우려되는 가운데 이러한 조치들로 인한 재정부담의 증가는 추후 면밀하게 관리할 필요가 있음을 지적하였다. 투자세액공제도 한시적으로 정확하게 시행되어야 할 필요가 있다고 했다. 금융세제 개선에 대하여는 일부 상품에 대하여 비대칭적으로 과도한 기본공제 혜택을 부여함에 따라, 상품과 소득 간 세부담의 차이가 과도하게 발생하여 경제적 효율성과 조세 형평성 차원에서의 우려가 존재한다고 하였다. 특히 시장조성자에 대하여 금융시장의 유동성을 개선하고 효율적인 자본의 배분을 도와주기 때문에 운영할 필요가 분명하고, 상당한 거래를 유발하여 긍정적인 세수효과가 있음을 언급하였다.
좌장인 박훈 교수는 세법개정안이 갖는 여러 효과 등으로 매우 복잡한 부분이 있음을 언급하며, 코로나19 극복, 조세형평성 제고, 소득재분배 강화, 재정건전성 확보 등을 모두 고려하면서도 구체적인 균형성을 잃지 않는 세법개정안이 만들어지도록 계속적인 노력을 다하겠음을 밝히며 토론회를 마쳤다.
내년도 우리나라 살림살이 규모는 어떻게 될까요? 국회 예산결산특별위원회(예결위)는 지난 11일부터 정부가 제출한 513조5,000억원 규모의 내년도 예산안 증ㆍ감액을 최종 결정하는 예산안조정소위원회(예산소위)를 가동해 예산안 심사에 돌입했습니다.
예산소위는 각 상임위 심사를 거친 정부 예산안의 세부 내역에 대해 일일이 증액과 감액 여부, 예산 규모를 결정하기 위한 작업을 하게 됩니다. 이 작업은 계수조정이라고도 부릅니다.
예산소위는 예산안이 본회의 최종 의결을 거치기 전 최종 심사 작업을 하는 만큼 막강한 권한을 가진다고 흔히 알려져 있는데요, 사실 ‘반쪽 짜리’ 권한이라는 지적도 있었습니다. 왜 그럴까요?
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정창수 나라살림연구소 소장은 지난 14일 MBC 라디오 ‘김종배의 시선집중’에서 “국회가 예산을 증액을 하려면 정부가 동의해야 하는데, 자칫 정부 예산을 깎았다간 기획재정부와 증액 협상이 잘 안될 수도 있다”며 “의원들이 지역구 예산을 늘리려면 기재부에 잘 보일 수밖에 없다”고 설명했어요. 지역구 예산을 확보하려면 증액이 불가피한 만큼 ‘칼을 쥐고 있는’ 정부 예산을 함부로 줄이지 못한다는 의미입니다. 이렇게 국회의 권한이 제한된 탓에 매년 국회에 제출된 정부 예산안 중 국회 심사를 거쳐 삭감되거나 증액하는 예산은 1% 안팎에 불과하다는 분석이 나오기도 했었죠.
부작용을 막기 위한 노력이 없었던 것은 아닙니다. 유성엽 대안신당 대표 등 의원 15명은 2017년 8월 국회가 정부 예산을 심사할 때 감액뿐만 아니라 증액할 수 있는 권한이 포함돼야 한다는 내용의 ‘국회의 예산조정권 인정 요구 결의안’을 발의했습니다. 헌법 57조 재해석을 요구한 겁니다.
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국회는 국회법에 따라 이달 30일까지 예산안과 부수 법안 등의 심사와 본회의 의결을 마쳐야 합니다. 이에 따라 예산소위는 계수조정 작업을 거쳐 29일에는 예결위 전체회의를 열어 내년도 예산안을 의결할 계획입니다. 과연 이번엔 국회가 정부 예산 편성에 견제구를 던질 수 있을까요? 줄일 건 줄이고, 늘릴 건 늘리는 ‘현명한’ 국회가 될 수 있을까요?
단체장의 예산편성권 못지않게 지방의회의 예산확정권도 권한이 막강하다. 최악의 경우지만, 지방의회가 삭감한 예산안을 단체장이 받아들이지 않더라도 지방의회가 확정의결을 하면 그것은 그 지방자치단체의 예산으로 확정된다. 그러니 지방의회는 예산안심의 과정에서 예산삭감권을 최대한 활용, 정치력을 발휘해 자신들이 필요하다고 생각하는 사업비 증액을 협상해볼 수 있다. 그리고 소관상임위원회의 예산안 예비심사를 존중하지 않는 태도는 행정부을 위해 예산안심의 과정을 간편하게 해주는, 반 지방의회 행태라는 점을 명심하자.
예산편성기준에 있는 예산안 심의의결 흐름도다. 여기에서 이 흐름도를 다시 올린 이유는 바로 소관상임위의 예비심사의 위상을 다시한번 강조하기 위해서다.
일부 지방의회에서 소관삼임위원회의 예비심사를 형식적인 요식행위로 생각하는 경향이 있다. 그러나 이것은 매우 잘못된 생각이다. 예산편성기준 흐름도에서 보듯 예산결산특별위원회 예산심사 못지않게 소관상임위의 예비심사도 지방의회 예산안심의과정의 중요한 필수절차다.
흐름도에 소관상임위 부분을 보면 상정, 심의, 의결이라고 못 박혀 있다. 소관 상임위도 예산안을 의결하는 것이다.
소관상임위는 2년간 해당 부서의 담당하며 해당 부서의 업무를 소상히 파악하고 있다. 이런 소관상임위의 예비심사는 그래서 매우 중요하다.
그런데도 일부 지방의회에서 소관상임위의 예비심사를 요식행위로 치부해 버리는 행태가 만연한 것은 아마도 행정부가 의도적으로 조장했을 가능성이 크다. 행정부 입장에서는 예산안심의 절차를 하나 줄이고 싶을 것이다. 그리고 예산안이 무사히 통과되게 ‘로비’할 위원회가 예산결산특별위원회 하나면 좋을 것이다. 여기에 일부 지방의회의 여야 대립이나, 예결위 구성원들의 독선이 조금 가미되면 소관상임위의 전문적 예비심사는 물 건너가는 요식행위가 되고, 공무원들 입장에서는 예산을 사수하는 데 큰 걸림돌을 하나 치우고 시작하는 셈이 된다.
예산편성기준에 모호하게 언급돼 있지만 “소관별 상임위에서 예산안의 예비심사를 마친 예산안”은 ‘행정부가 제출한 예산안’이 아니라, ‘소관 상임위의 예산안’이라고 나는 생각한다. 예결위가 심사하는 예산안은 순수한 행정부의 예산안이 아니라 소관 상임위에서 한 번 걸러 만든 상임위의 예산안일 수밖에 없는 것이다.
소관 상임위의 예비심사는 예산수정안이 되지 못한다는 주장도 있다. 나의 동료인 나라살림연구소 이왕재부소장은 지난주 [이왕재 칼럼] ‘국회 상임위 예결소위 심의 번복 유감’에서 국회법을 근거로 “상임위의 예비심사는 최종적 결정권한을 가지고 있는 아니기 때문에 예결위에 상임위에서 '예비'로 심사한 내용을 제출만 할 수 있고, 본회의에 제출할 수정예산안은 예결위에서 결정한다”고 말하고 있다. (출처: https://watchman7.tistory.com/3132)
그러나 국회의 경우에도 상임위의 예비심사에서 삭감한 예산을 예결위에서 되살릴려면 상임위의 동의를 받아야 한다.
서울시 서대문구의회는 아예 소관 상임위원회의 예비심사 권위를 확실히 하기 위해 회의규칙에 명문화했다. 상임위 예비심사내용을 존중해야 하며, 특히 상임위가 감액한 세출예산을 예결위가 증액할 경우 소관상임위의 동의를 얻도록 한 것.
사실 굳이 이런 조항이 필요 없이 상임위 예비심사가 존중되어야 한다고 보지만, 이런 모습은 상임위 예산예비심사의 무력화가 상당히 심하게 만연하고 있다는 것을 반증한다. 다른 지방의회에서도 서대문구의회처럼 말끔하게 정리하여 행정부에게 유리한 상임위 예비심사를 무력화하는 잘못된 관행은 없애는 게 좋다.
지방의회가 삭감해 수정한 예산안을 단체장이 동의해 주지 않는다. 그러면 의회는 속수무책인가? 단체장의 동의가 없어도 의회가 확정한 예산은 효력이 발생한다.
지방의회 입장에서는 속상한 법조항이 바로 지방자치법 제127조제3항 “지방의회는 단체장 동의없이 지출예산 각 정책사업의 예산액을 증액하거나 새로운 비목을 추가할 수 없다”이다. 과도한 세출예산증액을 막기 위한 제도다.
그래서 지방의회가 예산안을 확정짓기 전에 부단체장이나 예산담당 국장이 발언대에 올라 “의회의 수정예산안에 동의합니다”고 말하는 절차를 거치는 것이다. 보통의 경우 예산안심의 과정에서 의회와 행정부가 절충점을 찾아 삭감과 증액을 적절히 조정한다.
하지만 그렇게 되지 않는 경우는? 더러 그런 경우도 있었던 것 같다. 행정안전부와 지방자치인재개발원이 펴내 지방공무원 교육자료로 쓰고 있는 ‘2020년 공통교재 지방예산실무’ 94쪽에 이런 내용이 있다.
그렇다. 만일 단체장이 지방의회가 삭감해 수정한 예산안에 대해 동의를 안 해줘도 지방의회가 확정해 버리면 지방예산의 효력이 발생한다. 지방의회의 예산의 심의 확정권은 실로 대단한 것이다.
또 하나 쟁점사항이 있다. 지방자치법 제127조제3항 “지방의회는 단체장 동의 없이 지출예산 각 정책사업의 예산액을 증액하거나 새로운 비목을 추가할 수 없다”고 돼 있는데, 그럼 세입예산의 증액은 지방의회 독단적으로 가능한가?
법 조항 문구로만 본다면 법에 명시된 대로 지출예산만 증액할 수 없고 세입은 증액 가능하다고 다퉈볼 수는 있다. 하지만 행안부 공통교재는 “지방자치법 127조가 증액할 수 없다고 규정한 것의 범위에는 예산편성안 전체를 의미한다”고 돼 있다. 세입을 증액할 경우 당연히 세출도 증액되므로 합리적 해석이라 하겠다.
따라서 지방의회가 합리적 토론과 근거제시로 세입을 증액할 명분을 만들고 세출을 증액할 때처럼 행정부의 동의를 얻는 절차를 밟으면 될 것이다.
만일 지방의회가 예산안을 승인해주지 않으면 어떻게 되는가? 지방자지단체는 의회가 예산을 승인해줄 때까지 지방자치법 제131조에 정한 3가지 목적에 대해 전년도 예산에 준해서만 집행할 수 있다.
3가지 목적은 1.법령, 조례에 의하여 설치된 기관이나 시설의 유지⋅운영, 2.법령상 또는 조례상 지출의무의 이행, 3. 이미 예산으로 승인된 사업의 계속이다.
예산안심의는 고도의 정치적 판단이다. 집행부 예산안에 근거를 가지고 토론을 하되 의회가 주눅들 필요는 없다. 예산안이 확정되지 않으면 정치적으로 더 부담스러운 것은 집행부다.
시민들의 의견
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