글 | 김정호 (오픈넷 인턴)

지난 1월 27일, 사단법인 오픈넷은 국내 전문가들과 행정가들을 초청하여 ‘망 중립성과 새로운 인터넷 10년’을 주제로 한 세미나를 진행했다. 이날 세미나는  오픈넷의 김가연 변호사의 진행 아래, ‘망 중립성 가이드라인 주요 내용과 의의’를 주제로 한 김남철 과학기술정보통신부 통신경쟁정책과장의 발제, 그리고 ‘망이용료, 특수 서비스, 제로레이팅의 국제규범 및 관행에 대한 팩트 체크’를 주제로 한 박경신 오픈넷 이사의 발제를 중심으로 전개되었다. 이후 이루어진 전문가들의 토론은 세미나를 보다 풍성하게 해주었다.

<제1발제: 망 중립성 가이드라인 주요 내용과 의의 – 김남철 과학기술정보통신부 통신경쟁정책과장>

첫 번째 발제를 맡은 과학기술정보통신부 김남철 통신경쟁정책과장은 ‘망 중립성 가이드라인 주요 내용과 의의’라는 제목 하에 발표를 진행했다. 김남철 과장은 인터넷이 공공재적 성격을 갖고 있음을 밝히고, 망 중립성의 특성으로부터 파생되는 쟁점들을 제시했다.

그가 제시한 5개의 쟁점들은 다음과 같다:
1) 독립적인 네트워크를 소유하고 있는 기업들의 자율성 어디까지 허용되어야 하는가?
2) 이용에 대한 과금은 허용되는가, 그리고 이는 어떻게 부과하여야 하는가?
3) 네트워크의 중립성은 어느 수준까지 보장 되어야하는가? 과연 이 중립성은 절대적인 것인가?
4) ISP(네트워크 소유자)들은 과연 CP(콘텐츠 제공자)들의 데이터를 공정하게 전달하고 있는가?
5) 지능을 갖기 시작한 망을 효율적으로 이용할 수 없는가?(5G 시대의 망중립성)

김남철 과장은 세계 각국에서 이와 같은 쟁점들에 대한 토론이 이루어지고 있으며, 대표적으로 미국의 경우를 들어 미국 망 중립성 변천사, 미국 망 중립성 정책의 변화가 시장에 어떠한 영향을 미치는지에 대한 연구, 그리고 미국과 우리나라 간의 망 중립성 정책의 차이를 설명했다. 김남철 과장은 미국의 망 중립성 정책 변화를 통해 최종 이용자의 ‘선택권’ 그리고 ‘표현의 자유’ 그리고 ‘언론의 자유’의 위축에 대해 대비해야한다는 교훈을 배울 수 있다는 점을 시사했다.

이후 그는 우리나라의 망 중립성 가이드라인 개정 그리고 정책적 의의에 대해 설명했다. 5G의 시대의 망은 지능을 갖게 되었으며, 이는 망 중립성 정책의 개정에 대한 필요로 이어진다. 그는 이러한 개정을 위해 전문가, CP 그리고 IP와 여러 차례의 논의를 바탕으로 가이드라인을 완성했으며, 이번 가이드라인을 통해 망 중립성 원칙을 유지하면서 새로운 기술 변화를 수용함과 동시에 ISP의 정보관리 투명성을 높이고자 했다고 말했다. 또한 이번 가이드라인은 ‘개방적이고 공정한 인터넷 이용 환경을 조성하여 지속가능한 발전을 도모함’을 목적으로 했으며 ‘트래픽 관리의 투명성’이 가장 핵심적인 원칙이라고 강조했다. 이를 위해 1) 트래픽 이용자들에게 상세한 고지 그리고 공개가 이루어져야 하며 2) 차단 금지 3) 불합리한 차별 금지 4) 합리적 트래픽 관리가 보장되어야 한다고 말했다.

마지막으로 망 중립의 예외 서비스인 특수서비스에 대한 설명을 전개하면서 김남철 과장은 본래의 특수서비스 개념이 모호하고 남용의 위험이 존재한다는 사실을 인정했다. 그리고 이를 해결하기 위해 EU의 특수서비스 규정을 도입하여 엄격한 기준을 설정함으로써 기존의 비판을 수용했다고 밝혔다.

김남철 과장은 이번 가이드라인은 1) CP와 ISP 간의 갈등을 잘 봉합하였다는 것 2) 망 중립성 원칙의 유지함과 동시에 불투명성의 해소 3) 예외 서비스 요건의 도입 4) 투명성의 강화라는 의의가 있다고 자평했다. 그는 추후 해설서의 발간과 다양한 의견 수렴을 통해 망 중립성 원칙을 잘 지켜나가고 싶다며 발표를 마무리했다.

<제 2 발제: 망이용료, 특수서비스, 제로레이팅의 국제규범 및 관행에 대한 펙트체크 – 박경신 오픈넷 이사(고려대학교 법학전문대학원 교수)>

두 번째 발제를 맡은 박경신 교수는 발제를 시작하기 전 이번 가이드라인의 개정 과정에서 다양한 시민단체가 참여하지 못한 것에 대해 유감을 표하며, 본인이 발표할 팩트체크 사항이 가이드라인에 반영되길 희망한다고 말했다.

박경신 교수는 우선 이번 망 중립성 가이드라인이 전제로 하고 있다고 추측되는 네 가지 명제들:
1) “불합리한 차별만 망 중립성 위반이다”
2) “망이용료를 받는다”
3) “네트워크 슬라이싱이 허용된다”
4) “제로레이팅이 허용된다”에 대해 사실을 확인해보고자 하였다. 
이를 위해 해외 규제 중 미국 FCC Open Internet order, 2018 캘리포니아 망 중립성법, 2014 유럽 EU Open internet regulation, 2016 유럽 BEREC OIR 시행지침을 소개하며 이 문헌들을 통해 망 중립성 가이드라인에 대한 평가를 진행했다.

우선 박경신 교수는 이번 가이드라인이 전제로 하고 있는 명제들에 대한 팩트체크를 하기 위해 ‘차별’에 대한 해외의 사례와 우리나라의 가이드라인을 비교했다. 그는 우리나라의 가이드라인이 SKT, KT의 mVoIP 지연, P2P 그리드 차단과 같이 ‘합리성이 있는 차별’을 가능하게 한다고 지적했다. 이러한 현상은 이미 해외에서 Madison River 사례, Comcast 사례에서 불법으로 규정된 것이기에 잘못된 전제임을 지적했다. 이어 박경신 교수는 ‘망이용료를 받는다’라는 전제에 대해서는 미국과 유럽에서의 법이 전송료를 받는 것을 모두 금지한다는 점을 밝히며, 이러한 해외의 제도들이 가이드라인에 반영되지 못한 사실에 대해 유감을 표했다. ‘네트워크 슬라이싱’의 경우, 유럽의 법과 미국의 캘리포니아 망 중립성 법이 모두 네트워크의 품질저하를 금지하고 있으며 이에 비해 한국의 가이드라인은 ‘적정 수준’이라는 모호한 표현을 사용하기에 특수서비스가 일반 인터넷의 품질을 저하시킬 위험이 있다고 지적했다. 이와 유사하게 ‘제로레이팅’ 또한 유럽에서는 차별에 대한 엄격한 규제를 하고 있고, 미국 또한 경제적인 차별을 금지하고 있기에 ‘제로레이팅’을 금지하고 있음을 밝혔다.

박경신 교수는 우리나라의 망 중립성 가이드라인을 국제 기준에 맞추기 위해서는 1) 차별의 무조건적인 금지 2) 전송료로서의 망이용료는 명시적으로 금지 3) 발신자 종량제 상호접속고시 폐지 4) 특수서비스는 ‘일반인터넷의 품질을 저하시키지 않는 한에서’ 허용이라는 조건 추가 5) 앱 별 제로레이팅의 불법 선언이 이루어져야한다고 강력히 주장했다.

<종합토론>

종합 토론은
사단법인 오픈넷
유승희 이사의
사회 하에
진행되었다.

첫 번째 토론자로 나선 곽정호 호서대학교 경영학부 교수는 1) 해외 사례에 대한 정확한 체크의 필요성 2) 실증적인 증거들에 대한 접근의 필요성에 대해 강조했다. 곽정호 교수는 김남철 과장에게 ‘실제로 특수서비스 유형에 해당되는 사례들이 존재하는지’에 대해, 박경신 교수에게는 ‘미국 바이든 정부에서는 어떤 변화가 있을 것이라고 예상하는지’에 대해 질문했다.

두 번째 토론자로 나선 김민호 성균관대학교 법학전문대학원 교수는 망 중립성의 원칙이 헌법상 보장된 ‘표현의 자유’를 수호한다고 주장했다. 이는 인터넷이 모두에게 접근 가능하기 때문에, 이른바 ‘gate keeping’이 불가능하기 때문이며 그렇기에 그는 망 중립성 원칙을 수호하는 것이 헌법상 보장된 권리를 수호하는 것과 같다고 보았다. 이러한 관점에서 그는 이번 가이드라인을 ‘망 중립성 가이드라인’이 아닌 ‘특수서비스 허용 가이드라인’으로 명명해야 한다며 비판했다. 또한 가이드라인을 개정하는데 있어 정부가 망 중립성을 중요시하는 집단의 목소리를 무시한 점에 대해 강하게 비판하였다.

세 번째 토론자로 나선 오병일 진보네트워크 대표는 이번 가이드라인을 개정하는 과정에서 이용자의 의견이 반영되지 않은 점을 비판했다. 그는 정부 당국이 전문가들에 대한 환상이 있는 것으로 보인다며, 정부는 정책 제정 과정에서 이용자의 목소리를 존중해야 함을 주지시켰다. 또한 그는 특수서비스의 모호성에 대해서 의문을 표하며 EU의 법안을 참고한 것으로 보이는 ‘특수서비스’ 조항이 어떠한 의도를 갖고 제정된 것인지, 그리고 EU의 규정을 완화할 의도로 제정된 것인지에 대해 김남철 과장에게 질문을 남겼다. 또한 특수서비스에 대한 보다 명확한 정의 및 절차의 도입을 요구했다.

네 번째 토론자로 나선 유정희 벤처기업협회 부소장은 망 중립성 원칙의 훼손은 스타트업 기업들에게 진입장벽 상승과 같은 부정적 영향을 끼칠 수 있음을 지적하며, 망 중립성 원칙의 중요성을 강조했다. 또한 특수서비스에 대해 보완이 필요하다고 말하며, 가이드라인 보완을 통해 특수서비스가 스타트업에 대해 불공정한 정책이 되지 않도록 노력해야 한다고 주장했다. 유정희 부소장은 마지막으로 인터넷이 기울어지지 않은 공정한 운동장이 되길 희망한다며 토론을 마쳤다.

마지막으로 전응준 법무법인 유미 변호사는 가이드라인의 조항들이 명확하지 않음을 연이어 지적했다. 또한 특수서비스가 남용될 수 있음을 지적하며, 이러한 부분에 대한 김남철 과장의 해명을 요구했다. 그는 특히 ‘적정 수준’이라는 표현이 불명확하다는 점을 꼬집으며, 이러한 표현으로 말미암마 가이드라인이 자의적으로 해석할 수 있는 가능성에 노출되었다고 비판했다. 이어 그는 특수서비스의 허용 요건에 대해 end to end 원칙이 적용될 수 있는지 박경신 교수에게 질의했다. 전응준 변호사는 망 중립성 원칙이 정책으로서는 입지가 불명확하다며 망 중립성 관련 규정들을 법규범으로 정하여 강제성을 부여해야 한다고 보았다.

이에 대해 김남철 과정은 1) 5G 활성화만을 위해 가이드라인을 규정한 것은 아니며 2) EU와 한국의 특수서비스 조항은 근본적으로 동일하며, 적정 수준에 대한 기준은 마련되어 있으며 3) 제한된 시간과 자원 속에서 최대한 다양한 의견을 반영하려고 했으며 4) 특수서비스는 일정한 기준에 의해 검증이 가능한 개념이며 4) 가이드라인 또한 그 나름의 의미가 있으며 5) 제로레이팅은 전기통신법령으로 대응이 가능하며 5) 접속료는 ‘paid peering’에 해당되는 것이기에 해당사항이 없다고 주장했다.

박경신 교수는 1) 제로레이팅 관련 불법성 여부는 전기통신법령으로 대응할 수 있다는 김남철 과장의 발언을 환영했으며 2) end to end 원칙에 비추어 보았을 때, 망 중립성 원칙에 대한 국내의 분명한 오해가 있으며 3) 일반 인터넷의 품질을 저해해서는 안 된다는 원칙을 명확히 해야 한다고 한 번 더 강조하며 토론 자리를 마무리했다.

김영식 의원은 인터넷뉴스서비스사업자가 검색 또는 이용자성향분석에 따라 기사링크를 배치하는 행위에 대해서 대가를 지급하도록 하는 「신문 등의 진흥에 관한 법률」 개정안을 발의하였다. 입법취지는 구글, 페이스북, MS에게 ‘뉴스사용료’를 지급하도록 하여 언론사들의 수익성을 제고하기 위한 것이라고 하지만, 실제로는 인터넷이 대폭 확장시킨 표현의 자유와 알 권리의 근간이 되는 검색 등 알고리즘을 위축시켜 인터넷 생태계는 물론 언론 생태계까지 위협할 것이다. 

우선 ‘뉴스사용료’라는 개념 자체가 인터넷 생태계에 반한다. 저작물의 온라인상의 위치, 즉 URL 또는 IP주소를 배열하는 것은 해당 저작물을 ‘사용’하는 것이 아니므로 유료로 할 이유가 없다. 맛집 위치를 타인에게 알려줄 때마다 맛집에 돈을 내야 하는가? 자신의 저작물에 이용자들이 손쉽게 접근할 수 있는 길을 알려주는 것은 저작권자에게 경제적으로 도움이 되므로 홈페이지 운영자는 자신의 홈페이지 주소가 무료로 널리 퍼뜨려지길 원한다. 저작물의 온라인상 위치를 타인에게 알려주는 행위를 저작물의 사용이라 칭하고 유료화한다면 페이스북 계정이나 블로그에 자신이 좋아하는 언론기사 링크를 거는 행위도 위축될 것이다. 인터넷의 문명사적 성공의 핵심은 HTTP기반의 월드와이드웹이다. 엄청난 양의 정보를 수많은 단말에 분산보관하고 각 정보가 보관된 단말위치를 주고받는 방식으로 정보를 공유하는 시스템이다. 좋은 정보의 보관위치를 널리 알려줄 때마다 정보보관자에게 돈을 내야 한다면 월드와이드웹은 유지가 불가능하다.  

물론 김영식 의원의 법안은 모든 링크걸기를 유료화하지는 않는다. (1) 검색 또는 이용자성향분석 알고리즘에 따른 추천(이하, “추천”)의 대상물 그 중에서도 (2) 언론기사에 대해서 링크하는 행위만을 유료화한다. 그러나 검색이나 추천은 인터넷 생태계에서 중요한 역할을 한다. 검색은 정보의 바다에서 이용자가 필요로 하는 정보의 링크를 끌어다주고 추천은 이용자가 필요로 할 것으로 예상되는 정보의 링크를 끌어다 준다. ‘정보가 너무나 많아서 정보가 없는 것과 마찬가지’인 인터넷에서 검색이나 추천이 없다면 이용자들은 원하는 정보를 찾기 위해 엄청난 시간을 낭비해야 한다. 검색이나 추천이 없다면 엄청난 인력을 동원해 육안으로 정보를 찾아낼 수 있는 자들이 유리하다. 또 정보제공자 측면에서도 무조건 가장 많은 사람들에게 가장 많은 양의 광고를 띄우는 기업들에게 절대적으로 유리할 것이다. 검색과 추천은 이용자와 중소기업에게 대기업에 밀리지 않는 정보력과 홍보력을 제공하여 우리 모두가 평등하게 소통할 수 있게 해주었는데 이를 유료화하면 인터넷의 문명사적 성공의 이유인 평등성을 위축시키는 것이다. 

또 모든 저작물에 대한 링크걸기는 무료인데 예외적으로 언론기사에 대해서만 링크걸기를 유료화한다는 것도 납득하기 어렵다. 예컨대 영화를 스트리밍하는 페이지의 URL들을 배열하는 것은 무료고 언론사의 기사 페이지의 URL을 배열하는 것은 유료라는 것이다. 언론사들의 저작물이 다른 저작물보다 보호가치가 높다면 그 이유는, 언론이 민주주의가 먹고 사는 표현의 자유와 알 권리의 가장 조직적인 행사방식이기 때문일 것이다. 그러나 언론은 언론수용자들을 위해 존재한다. 언론수용자들 입장에서는 언론기사에 대한 링크걸기가 유료화된다면 그 비용이 언론수용자들에게 전가되거나 스스로 URL에 찾아가는 불편함을 겪게 된다. 결국 영화를 보려는 관객과 달리, 투표를 해야 하는 유권자가 선거후보자에 대해 알고자 언론기사 검색을 할 때 이런 비용과 불편함의 위험을 감수해야 한다면, 이 법안을 과연 민주주의를 위한 차등대우라고 정당화할 수 있을지 모르겠다. 

바로 이런 문제들 때문에 EU가 2019년 언론진흥을 위해 통과시킨 저작권지침 제15조도 처음엔 인권단체들에 의해 ‘링크세’라고 비난받다가 결국 링크나 짧은 문구에 대해서는 적용하지 않도록 하였다. 그런데 김영식 의원 법안은 이런 예외없이 모든 ‘매개’ 행위에 적용되는 진정한 ‘링크세’이다. 

김영식 의원 법안은 언론 생태계도 훼손할 것이다. 플랫폼이 언론사의 뉴스를 매개하는 방식은 여러가지가 있는데 개별 사용료 협상을 거친 언론사들의 기사만이 검색 및 추천에 포함되는 방식만 강제되고 나머지 뉴스스탠드, 제휴검색, 일반검색 및 알고리즘추천의 방식이 금지된다면, 실제로 수천개 되는 언론사와 모두 협상이 이루어지기 보다는 결국 중견급 이상의 언론사들 중심으로 선정이 되고 선정되지 못한 군소언론사는 더욱 경쟁에서 도태될 것이다. 

법적으로 모든 언론사와의 사용료 협상을 의무화하더라도 거래비용 때문에 검색이나 추천서비스에서 아예 제외될 위험이 있다. 과거에는 수많은 군소매체들이 콘텐츠를 이용자나 플랫폼에 판매하지는 못해도 일반검색이나 ‘알고리즘 추천’의 결과 또는 ‘뉴스스탠드’에 포함되는 것만으로 언론시장에 진입할 수 있었는데 이 통로가 막히게 된다. 

또 한국의 온라인 뉴스 소비는 거의 국내 플랫폼의 ‘콘텐츠 제휴’ 즉 이미 사용료를 내는 방식으로 이루어지고 있다. 프랑스나 호주처럼 특정 플랫폼들을 통한 일반검색이나 알고리즘추천을 통한 소비가 압도적이어서 경쟁법적인 조치가 필요한 상황이 아니다. 공익적 필요도 없이, 군소매체들이 일반검색이나 알고리즘 추천을 통해서 바이럴해질 권리, 대중이 군소매체들의 무명 콘텐츠를 우연히 발굴할 기회만 사라질 위험이 큰 것이다. 

콘텐츠에 링크를 걸 자유는 월드와이드웹의 핵심기능이며 약자들에게 목소리를 낼 수 있게 해준 표현의 자유의 조건이다. 적용 분야를 어떻게 좁히든 링크를 거는 행위를 유료화하는 것은 인터넷의 자유를 파괴하며 도리어 언론의 다양성을 파괴할 것이다. 사단법인 오픈넷은 뉴스링크 유료화법에 반대하며 본 법안의 폐기를 촉구한다.

2021년 5월 3일

사단법인 오픈넷

문의: 오픈넷 사무국 02-581-1643, [email protected]

넷플릭스와 SK브로드밴드에 대한 기사와 논평들이 쏟아져나오고 있다. 이 글들에서 공통적으로 드러나는 주장들에 대해서 진위 확인을 해본다.

“인터넷망은 공짜”라는 넷플릭스…재판 결과 ‘인터넷 산업’ 후폭풍 (이데일리 2021-06-20)

왜 넷플릭스만 무임승차 해야 하나요 (헤럴드경제, 2021.06.23)

망이용대가 일본엔 주고 한국엔 못주겠다는 넷플릭스 (지디넷, 2021/05/04)

법에도 없는 ‘전송’ 개념 꺼낸 넷플릭스, 무리수될까 묘수될까 (서울경제 2021-06-22)

누가 인터넷 생태계를 위협하나(중앙일보 2021.06.22)

“콘텐츠제공자들이 망이용대가를 내야 한다.”

망사업자들에게 소비자들이 1달에 몇만원씩 내고 네이버 카카오등이 매년 수백억씩 내고 이미 망이용대가를 내고 있다. 해외콘텐츠업체들도 캐시서버 제공 및 해저케이블의 형태로 또는 현지망사업자와의 트랜짓계약을 통해서 한국의 국경 또는 국내까지 자신들의 데이터를 끌어다 놓기 위해 엄청난 비용을 치르고 있다. 이런 의미에서는 콘텐츠제공자들은 이미 ‘망이용대가’를 내고 있고 앞으로도 낼 것이다.

그러나 SKB가 넷플릭스로부터 받겠다고 주장하는 것은 이렇게 받은 데이터를 자신의 고객들에게 전달하는 것에 대해서 별도의 대가를 받겠다는 것이다. 망중립성은 바로 이렇게 콘텐츠제공자가 돈을 냈는가 내지 않았는가를 기준으로 차별하여 어떤 콘텐츠는 고객에게 잘 전달하고 어떤 콘텐츠는 전달하지 않거나 느리게 전달하는 행위를 금지하고 있다. 이와 같은 과금행위는 유럽통신규제기구와 미국FCC가 공히 명백히 금지한 바 있다. 그런 의미에서 인터넷에서는 데이터전송료란 있을 수 없다는 것이다.

“해외에서는 콘텐츠업체들이 망이용대가를 현지망사업자들에게 지불하고 있다.”

역시 무엇을 ‘망이용대가’로 이해하는가에 따라 다르다. 위에서 말했듯 접속료나 상호접속에 필요한 비용부담을 말하는 것이라면 모든 이용자들과 국내외 콘텐츠제공자들은 이미 내고 있다. 하지만 국내에서 말하는 ‘망이용대가’를 지불하는 사례는 전세계 어디에도 없다. 국내에서 말하는 ‘망이용대가’의 특징은 다음의 2가지이다.

첫째 발신자종량제이다. 강제적 발신자종량제가 2016년 이후 망사업자들 사이에서 이미 시행되고 있고 망사업자들이 자신들의 순발신량 정산의 부담을 콘텐츠제공자들에게 전가하면서 종량제로 접속료를 산정하는 곳이 늘어났다. 이렇게 접속료를 종량제로 운영되도록 법적 압박을 가하는 나라는 어디에도 없다.

둘째 강제성이다. 콘텐츠제공자에 따라서는 망사업자의 가정용인터넷 이용자들에게 원활하게 데이터전송이 되도록 하기 위해서 망사업자의 망지도 상 이용자쪽에 더 가까운 지점에 자신들의 전용회선을 연결하거나 자신들의 데이터복사본 즉 “캐시서버”를 연결하기도 한다. 이것을 페이드피어링(paid peering, 유정산직접접속)이라고 하는데 콘텐츠제공자들이 이와 같이 지름길 연결을 받아주는 대가를 망사업자에게 지불한 적이 있고 대표적인 사례가 넷플릭스-컴캐스트딜이었다. 넷플릭스가 2013-4년경 미국의 대형망사업자들의 독과점적 행위 – 일부러 망설비 확충을 거부하여 위와 같은 지름길 연결을 하지 않으면 넷플릭스 트래픽이 느려지도록 만듦 – 에 밀려 이들 망사업자들에게 예외적으로 지급한 적이 있었다. SK브로드밴드가 원하는 것은 바로 2013년 당시의 컴캐스트처럼 넷플릭스에게 돈을 받겠다는 것인데 문제는 2020년5월 통과된 CP서비스안정화의무법에 의거한 방송통신위원회의 재정절차를 통해서 강제하겠다는 것이다. SK브로드밴드와 넷플릭스는 이미 무정산직접접속(free peering)을 이미 홍콩과 일본에서 하고 있는 상태이고 어느 한쪽이 이를 원치 않으면 원래대로 미국 시애틀에서 했던대로 각자의 상위망사업자에게 전세계와의 중계(transit)접속료를 내는 방식으로 하면 된다. 하지만 그렇게되면 국내 넷플릭스 이용자들의 이용속도는 엄청나게 느려질 것이며 방송통신위원회는 이와 비슷한 상황에서 페이스북을 징계했던 것처럼 이제는 넷플릭스를 징계할 것이다. 과거의 페이스북 징계는 법원에서 모두 취소되었지만 그후 제정된 CP서비스안정화의무법까지 있으니 방송통신위원회의 징계가 유효해질 수 있고 이 경우 넷플릭스는 돈까지 내면서 원치도 않는 홍콩/일본의 접속을 유지해야 하는 상황이 될 수 있다.

결론적으로, 2016년 발신자종량제 상호접속고시에 의해 종량제의 성향을 갖게 되고 2020년 CP서비스안정화의무법에 의해 강제성을 갖게 된 ‘망이용대가’는 전세계 어디에도 없고 누구도 지불한 적이 없다.

“넷플릭스가 소송을 이기면 모든 CP들이 망이용대가 납부를 거부할 구실을 준다.”

어떤 콘텐츠제공자도 그런 의도를 보인 적이 없다. 위에서 말했듯이 모든 CP들은 망사업자에게 이미 접속료서의 망이용대가를 내고 있고 넷플릭스 소송에 관계없이 계속 낼 것이다. 심지어 일부 콘텐츠제공자들 특히 CDN사업자들은 이미 접속료를 종량제로 내고 있다. 2016년 정부는 망사업자들 간의 발신자종량제를 시행하였고 심지어 요율까지 높게 정해주었다. 이 때문에 망사업자들은 발신자종량제 하의 자신들의 순발신량 정산의 부담을 콘텐츠제공자들에게 쉽게 전가하기 위해 접속료를 종량제로 받으려 했다. 또 망사업자들이 자신의 순발신량에 대한 정산부담 때문에 인기있는 콘텐츠들의 호스팅을 꺼려하게 되었고 망사업자들의 시장경쟁이 낮아지면서 접속료가 세계 최고 수준이 되어 버렸는데, 이 때문에 콘텐츠제공자들은 울며겨자먹기로 종량제 전환을 통해서 접속료를 낮추었다. 개인이동통신이용자들이 무제한데이터약정이 너무 비싸서 데이터요율이 낮다면 종량제를 선호하는 것과 같은 원리이다. 종량제는 데이터가 전송되는 만큼 액수가 높아지므로 인터넷에서는 금지된 데이터전송료와 비슷해진다. 그럼에도 불구하고 법령이 개정되지 않는 한 CP들은 기존의 접속료는 계속 낼 것이고 종량제 형태의 접속료 마저도 계속해서 낼 수 밖에 없다. 더욱 중요한 것은 기존의 고율의 접속료와 종량제 형태의 접속료 과금을 유도하는 세계유일무이한 강제적 종량제를 계속 유지할 것인가이다.

“미국법원은 통신사의 CP에 대한 망이용대가 부과는 정당하고, 일반적인 거래관행이라고 판시했다”

이것은 거짓이다. 전송료로서의 망이용대가라면 말이다. 그 결정은 페이드피어링과 같은 접속료에 대한 것이었는데 그 마저도 원고적격에 대해서만 판단을 했고 당시 소송상대방인 FCC가 반-망중립성주의에 경도되어 있는 트럼프행정부 하의 아짓 파이(망사업자 변호사 출신)의 지시에 따라 본안에 대한 변론을 포기했기 때문에 나온 결과이다. 결정문에는 “망이용대가 부과가 정당하다”거나 “일반적인 거래관행”이라는 표현이 나오지도 않는다. 심지어 “미국 법원이 차터 가입자(원고) 손을 들어준 것은 차터가 CP로부터 망 이용대가를 받지 못하면 최종 이용자들의 인터넷 요금이 인상될 우려가 있다고 판단했기 때문이다”라는 보도도 있는데 정확히는 망사업자가 ‘망이용대가를 받지 못하면 이를 핑계로라도 최종이용자들이 인터넷요금을 인상할 수가 있으니 차터가입자도 이해관계가 있다’고 있다는 것이었지 망이용대가를 받아야 정당하다는 취지의 판시가 아니었다. 더욱 중요한 것은 당시 소송의 결과로서 FCC는 차터가 타임워너케이블, 브라이트하우스네트워크를 인수합병하는 과정에서 부과된 인가조건 중에서 ‘종량제의 금지’는 그대로 유지가 되었다.

“넷플릭스가 소송을 이기면 CP들로부터 망이용대가를 받지 못하는 부담이 중소CP나 개인이용자들에게 전가된다”.

이것은 망사업자들의 의도의 표명이다. 망중립성에 어긋나는 돈을 받지 못하게 되면 당연히 다른 누군가를 희생양으로 삼겠다는 것은 기업의 생리일 뿐이다. 불법적인 영업으로 이득을 올리지못하면 죄없는 다른 고객들을 희생하겠다는 뜻인가.

글 | 천미림(HY CELPST 연구원)

사단법인 오픈넷은 2021년 5월 18일에 망중립성 등 인터넷 정책에 대해 국내외 전문가들과 함께 온라인 세미나를 개최했다. 본 세미나는 오픈넷과 주한미국대사관, 고려대학교 미국법 센터, 한양대학교 과학기술윤리법정책센터(HY CELPST)와 공동주최했다. 이번 세미나에서는 바이든 행정부가 들어서면서 변화하는 미국 내 인터넷 정책을 살펴보고 국내 인터넷 생태계와 정보접근권에 미치는 영향을 논의했다. 특히 망중립성과 미국이 예전부터 꾸준하게 추진해왔던 ‘정보흐름의 자유 정책’과의 관계를 조망하고 이것이 어떻게 한미관계에 영향을 주는지 살펴보았다.

미국에서는 트럼프 FCC가 취소했던 오바마 FCC 망중립성 명령을 바이든 정부가 복원할 것으로 기대하고 있으며, 캘리포니아 망중립성법에 대한 집행정지 소송도 취하해서 법의 효력을 발휘하고자 하는 상황이다. 오바마 FCC 망중립성 명령의 경우 캘리포니아 망중립성법과 마찬가지로 ‘망이용료’ 수령을 명시적으로 금지하는 조항을 포함한다. 이번 웨비나에서는 미국의 이러한 움직임을 2016년부터 시행된 발신자종량제 상호접속고지와 2020년 서비스 안정화 의무법, 2021년 현재 새로 나온 전혜숙 위원 법안으로 이어지는 국내 상황과 상호 관계 및 영향력을 살펴보았다. 더불어 바이든 정부 이전 국무부가 추진해온 자유로운 정보의 흐름(Free flow of information) 외교정책과 망중립성의 관계를 검토하고 비교를 위해 유럽통신규제기구의 ‘망이용료’ 정책에 대해 논의했다.

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[개회사] 마이클 케베나, 주한미국대사관 경제공사대리(Michael Cavanaugh, Acting Minister Counselor for Economic Affairs, U.S. Embassy)

마이클 케베나는 이번 웨비나의 주제가 한국과 미국 양자 협력에 있어 매우 중요함을 강조했다. 그는 인터넷 네트워크의 규모가 커지면서 확대된 사회적 힘을 상기시키며 동시에 의학, 교육, 커뮤니케이션, 엔터테인먼트까지 미치는 영향력의 중요성을 역설했다. 그렇기에 인터넷 문제에 있어 규제당국은 디지털 통상을 담당하기 때문에 그 역할이 중요함을 주장했다. 케베나는 이 문제에 대해 소비자들을 보호하면서 동시에 혁신을 도모하고 그 안에서 한 쪽에만 혜택을 주는 차별적 문제를 어떻게 해결할 수 있을지, 또 규제를 최소화하면서 이상의 문제를 풀어나갈 수 있는 방법은 무엇일지 고민하는 것이 중요하다고 말했다. 그는 문제해결을 위해 디지털 통상 문제에서 데이터와 관련한 국제 우수사례를 다루는 것이 한미동맹의 측면에 있어 미국과 한국 간의 경제협력에 있어서도 중요하다고 강조했다. 특히 케베나는 한국의 소프트파워, 콘텐츠가 성장한 이유를 인터넷의 디지털 배달 덕분이라고 분석하면서 클라우드 서비스 업체들이 최고 수준의 보호 안에서 최고의 콘텐츠를 확보할 수 있어야 하며, 그 안에서 양국의 경제협력과 파트너십이 중요하다고 주장했다. 마지막으로 그는 양국이 서로 협력하여 공유되는 공동의 가치를 추구해야 한다고 말했다.

[사회] 이상욱, 한양대학교 철학과 교수, 과학기술윤리법정책센터(HY CELPST) 센터장

[발표1] “Net Neutrality: Perspective from U.S”

– 어네스토 팰컨, 전자프런티어재단(Ernesto Falcon, EFF(Electronic Frontiers Foundation)

팰컨은 망중립성의 역사 및 배경을 설명하고 자신이 몸담은 전자프런티어 재단(EFF)을 소개했다. EFF는 최대한 기술을 활용할 수 있는 방안을 통해 법정들과 사법시스템을 연결하여 사람들을 돕고, 표현의 자유 및 혁신을 도모하는 등 공익을 추구하고 있다. 이어서 그는 망중립성에 대한 역사를 소개했다. 그는 망중립성 역사가 비차별 정책에 근간을 두고 있으며, 특히 주목할 부분은 예전 물자나 전화 등의 사례들을 통해 확인 가능한 독점상태의 커뮤니케이션이 분산화되는 과정이라고 설명했다. 팰컨은 이전 커뮤니케이션 분산화의 원인을 연방 차원의 법과 조치라고 분석하며 이를 통해 인터넷 시스템의 분산화가 이루어질 수 있는 방법을 논의했다.

그는 인터넷이란 오래된 시스템이 아니므로 기존 커뮤니케이션 법을 가져와 개정한 형태로, 주요 아이디어는 기관 인프라 이동통신서비스가 소비자들에게 정보를 필수적으로 전달할 수 있는 커먼캐리어 정책과 비차별 정책이라고 설명했다. 그러나 미국 정부는 이동통신서비스와 정보서비스를 구분하게 되면서 시스템의 개방성을 강조했고, 이를 위해 정부 차원에서 보고서를 발간하기도 했다고 소개했다. 특히 콘텐츠 업체와 기술기업 간의 갈등과 송사가 많았던 시행착오들이 있었다고 말했다.

팰컨은 오바마의 ISP에 대한 견해를 소개하면서 망중립성의 중요성을 강조했다. 특히 넷플릭스 등의 사례를 통해 정보콘텐츠를 제공하는데 있어 엑세스 독점 문제와 비용지불 문제 사이의 혼잡의 원인이 기업에 있었음을 설명하면서, 정부가 이에 중재역할을 했음을 설명했다. 그는 여러 사례를 검토하면서 망중립성 관련 논의에 있어 인터넷의 개방성과 정부의 역할이 중요할 뿐만 아니라 많은 소비자들이 더 많은 혜택을 누릴 수 있어야만 인터넷의 가치를 최대화시킬 수 있다고 주장했다. 트럼프의 정책에 대해서는 망중립성을 이행할 수 있는 환경이 사라진 것으로 평가하면서, 앞으로는 연방 차원이 아닌 주 차원의 움직임이 필요하다고 역설했다. 이에 대한 근거로 캘리포니아가 추진하고 있는 콘텐츠 업체와 ISP의 관계를 규제하거나 제로레이팅을 금지하는 법안 등을 소개하면서 현 바이든 정부가 오바마의 유산을 이어받아 망중립성 관련한 내용을 연방법으로 만들기를 기대한다고 말했다. 추가적으로 그는 최근 인터넷 이용에 있어 소비자들에게 차별적으로 과금되는 문제를 지적하고 대기업의 주도에 의해 소규모 업체들이 불리한 위치를 점유할 수밖에 없는 부분에 대해 언급했다. 마지막으로 그는 망중립성의 역사와 미국 내 다양한 정책과 사례들을 살펴보면서 망중립성이 표현의 자유 뿐만 아니라 다양한 사안들과도 연관되어 있음을 강조했다.

이상욱: 제로레이팅은 한국에서도 문제가 되고 있다. 팰컨이 미국의 인터넷 비용 관련 데이터를 소개해주는 데 있어 미국에 있는 부분과 없는 부분을 보여준 것이 인상적이었다. 한국에서는 비용 부과의 이유를 ‘더 나은 서비스를 제공하기 위함’으로 밝히고 있는데, 팰컨의 발표가 이러한 한국의 상황을 제대로 이해하는 데 도움이 될 것 같다.

[발표2] “IP-interconnection, charging mechanisms and net neutrality a perspective from BEREC”

– 크리스토프 메르텐스, 독일연방망위원회, 유럽통신규제기구(Christoph Mertens, Bundesnetzagentur, Germany and BEREC[Body of European Regulators for Electronic Communications])

메르텐스는 독일 연방의 네트워크와 베렉(BEREC)을 소개하면서 망중립성 주제를 유럽의 시각에서 다뤘다. 그는 베렉이 IP 상호접속이나 망중립성에 대한 포괄적인 내용들을 다뤄왔으며 특히 전화 세계와 인터넷 세계의 비용의 차이와 이로부터 발생하는 문제들을 고민한다고 설명하면서 2012년 전기통신연합에서의 제안에 대한 베렉의 비판이 무엇이었는지 말했다.

그에 따르면 유럽의 유선전화 시대에는 발신자에게 과금되는 CPP라는 과금 모델을 사용했는데, 이 모델은 착신망 사업자가 사용자에게 과금을 하게 되기 때문에 독점권 행사가능성 때문에 독점규제의 필요성을 필연적으로 야기한다고 분석했다. 그는 인터넷 시대는 유선전화 시대와 달리 착신자 과금 메커니즘으로 개인이 송수신 비용을 모두 지불하게 되므로 이에 대한 대안으로 빌랭킵을 제안했다. 그는 빌랭킵의 장점은 도매 사업자가 상호접속에 대한 비용을 지불하는 것으로, 개별 접속마다 개인이 비용을 지불하지 않아도 된다고 설명했다. 그는 이 대안이 규제와 무관하게 유선전화 시대보다 효율성이나 경제적인 면이 더 뛰어나다고 말했다. 반대로 유선전화 시대 메커니즘과 유사한 발신제종량제의 경우는 규제가 필요하다고 설명했다.

메르텐스는 피어링에 대해서도 언급하면서 이도 전체적인 구조적 측면에서 유선전화 시대와 양쪽 모두에게 과금된다는 점은 동일하지만, 과금이 양쪽에 다르게 부과될 수 있다는 점이 다르다고 말했다. 그는 착신독점권을 남용할 수 없도록 한다는 점이 이 시스템의 장점이라고 소개한다. 메르텐스는 팰컨의 발표에서 언급된 미국법의 원칙과 유럽이 약 6개월간 진행한 망중립성 규제의 핵심이 유사하다고 분석하면서 베렉에서는 일명 베렉 지침을 통해 유럽 망중립성의 구체적 조항을 실질적으로 제안하고 유럽 전역에 일관적인 망중립성 규칙을 진행하고 또 만들고자 했다고 밝혔다.

그는 또한 상호접속 그 자체가 곧 망중립성은 아니며, 그 둘이 긴밀한 관계를 갖고 상당부분 겹친다는 점을 분명히 했다. 그는 유럽에서 상호접속에 발신자종량제를 실시하자는 에트노의 제안에 대해 반대하는 베렉의 입장을 설명하면서, 발신제종량제는 유선전화 시대의 과금 메커니즘을 인터넷 환경에 그대로 적용하는 것에 불과하며 동시에 독점가능성이 있다고 말했다. 다시 말해, 구시대적 과금 메커니즘을 새로운 기술환경에 적용하게 되면 시장 참여자 간 교섭이 균형을 해칠 가능성이 있다는 것이다. 이뿐만 아니라 그는 또 다른 비판점으로 에트노의 제안서는 특정 사업자가 특정 서비스를 무료로 제공하고 있다고 이해될 수 있는 가능성에 있다고 밝히면서, 이는 경쟁환경에서 무임승차와 다름없다고 주장했다.

메르텐스는 트래픽 비대칭성을 모든 문제의 원인으로 지적하면서 비용이 발생했을 때 그 책임 문제를 분명히 하는 일이 쉽지 않음을 지적했다. 그렇기 때문에 각 사업자들의 전략적 움직임을 기대할 수 있으므로 규제당국의 개입 없이 시장 차원에서 문제를 해결할 수 있어야 한다고 역설했다.

이상욱: 함축적으로 여러 내용을 잘 전달해주셨다. 지불의 책임에 대한 문제를 명확히 말해주면서 유선전화 시절과 인터넷의 차이를 짚어주셨는데, 전체적인 발표에서 망중립성을 유지해야 하는 이유를 알 수 있었다.

[발표3] “세계 유일의 ‘망이용료’ 법제화 시도는 소비자 피해만 키울 뿐”

– 박경신, 고려대학교 법학전문대학원 교수

박경신 교수는 발표 전 팰컨과 메르텐스에게 질문을 던지고 더 확장된 논의를 진행했다.

박경신: 캘리포니아 2018년 망중립성법과 관련된 캘리포니아 민법 3101조 A항의 내용, ‘인터넷서비스제공자는 부가통신사업자, 인터넷서비스제공자의 이용자들이 인터넷 트래픽을 전달하는 금전적 또는 어떠한 대가도 요구해서는 안 된다.’는 것은 무엇을 의미하는가?

팰컨: 이는 우선전송권 관련해 만든 조항이다. ISP들이 우선순위를 매겨 정보를 전송하다보니 다른 사람들에게 전달하는 데이터 품질이 낮아지는 문제가 생겼는데, 이게 우선전송권의 문제였다. 또한 이는 ISP들에게 인터넷 접속료를 내라고 의미인데 돈을 지불하는 것뿐만 아니라 여기에서 차별적인 활동들이 발생하는 것이 문제가 된다. 미국에서는 돈을 내고 대가를 받는 것에 대해 관심을 두고 있는데 ISP가 일부 기업들을 선택해서 이런 혜택을 제공해온 것이 문제가 되었다. ISP는 서비스를 원하는 소비자들과 기업을 연결해주면서 우위를 점하다보니 소비자들이 다소 불리한 감이 있었다. 소비자들은 이미 인터넷 사용료를 지불하고 있는데, 이에 추가적으로 데이터를 전송하는데 비용을 부과하는 것이 부당하고 차별적이라고 보는 것이다.

박경신: 우선전송권은 이 법안이 생기기 전에도 문제가 있었다. ISP가 우선전송권에 있어 대가를 원하고 있다. 이는 콘텐츠 전달 그 자체에도 과금하는 것을 문제 삼고 싶다, 그리고 이런 관행을 멈춰야 한다고 말하는 것이다. 팰컨 님이 대가에 대해 말씀했는데, 이것은 광범위하게 법조항을 만들면서 제로레이팅에 적용될 수 있지 않을까 생각한다.

박경신: 베렉에서 정보배달료를 내게 만드는 것을 굉장히 근본적인 수준에서 금하고 있는 입장으로 이해된다. 발신자종량제 같은 경우는 배달료에 해당하는 시스템 같다. 그럼 페이드피어링에 대해서는 어떻게 생각하는지 궁금하다. 이 경우 대금지불이 데이터 전송량에 기반하는 것이 아니라 커넥션 전송량에 기반하는 것으로 알고 있다. 페이드피어링은 발신자종량제와 어떤 차이가 있는가?

메르텐스: 페이드피어링은 금지사항은 아니다. 어떤 조항도 금하고 있지는 않다. 현실적으로 봤을 때도 페이드피어링은 사람들의 관심도 높아지고 있다. 예전 이 협약은 임원진 수준에서 이루어졌다. 트래픽 비대칭성이 증가하게 되면서 페이드피어링에 대한 관심이 높아졌다. 다시 말하지만 이는 금하는 사항은 아니지만 면밀히 관찰할 필요가 있다. 페이드피어링과는 협상력의 차이가 난다는 점에서는 그 유사성이 있다. 페리드피어링은 나중에는 문제가 생길 수 있다고 생각한다. 상호접속의 메커니즘을 블랙박스로 본다. 이제 페이드피어링은 모니터할 가치가 있는 수준까지 올라와 있다고 본다. 스트리밍 서비스가 인기를 얻고 있기도 하고, 우리는 이게 앞으로 문제가 될지 여부와 규제가 필요할지 여부를 지켜봐야 한다.

박경신: 페이드피어링이 특정 시점에서 이루어지더라도 당사자들의 관찰이 필요하다. 그럼 페이드피어링은 남용의 여지가 있다는 말인가? 프랑스의 경우 남용사례가 있을 때는 바로 개입을 한다.

박경신 교수는 간단한 질의응답 후 망이용료 관련해서 발표를 진행했다. 그는 오바마 정부의 망중립성 명령 113번, ‘망사업자는 고객들에게 콘텐츠 제공자의 데이터를 전달한다고 해서 제공자로부터 돈을 요구해서는 안 된다’고 명시하고 있다고 설명하면서, 우리나라의 전송료로서의 망이용료를 명시적으로 허용한 개념이 없음에도 불구하고 허용하는 방향으로 가고 있다는 점에 우려를 표했다. 다시 말해, 망사업자들 사이에서 데이터 전송에 대한 책임을 분산시키기 시작했다는 것이다. 그는 발신자종량제와 콘텐츠제공자 안정화의무법을 합쳐놓으면 데이터가 제대로 제공되기 위해서는 제공자가 망이용료를 내야한다는 것이라고 해석하면서, 규제 방법과 여부에 따라 한국 콘텐츠가 해외에 제대로 전달되거나 혹은 반대로 해외 콘텐츠를 한국으로 제대로 받아들일 수 있을지를 결정하는데 중요한 역할을 한다고 주장했다.

특히 그는 나라마다 각기 다른 내용의 망이용료 법제화가 이루어지는 것에 반대하는 입장을 표명하며, 해외에서 망이용료 징수 사례는 극히 짧은 시간에 예외적으로 존재했다 사라졌음을 강조했다. 박경신 교수는 우리나라에는 이미 발신자종량제가 있기 때문에 페이드피어링을 허용할 경우 콘텐츠제공자에게 과금을 하는 상황이 된다고 지적했다. 그는 표현의 자유에 있어 인터넷 역할의 중요성을 역설하면서 망이용료에 대한 국가마다 다른 규제는 한류에도 문제를 발생시킬 수 있다고 비판했다.

이상욱: 박경신 교수님이 말씀하신 내용은 중요하다. 개인적으로 우리가 다양한 망중립성 이슈부터 정보의 자유로운 흐름에 대해 거론했는데, 제목 마지막에 해당하는 부분을 다루지 않았던 것 같다. 박 교수님의 말씀이 이 법안이 한국 국회에서 입법이 되려고 하는데, 이는 다른 나라들과의 교류에 영향을 줄 수 있고 또 한류의 흐름에 영향을 줄 수 있다는 언급을 해주셨다. 외국의 외부 콘텐츠를 많이 접하는 시기에 발신자종량제가 실시된다면 다방면으로 이러한 콘텐츠를 사용하는 데이터 교역이나 정보의 자유로운 흐름에 영향을 줄 것으로 생각된다. 미국, 유럽, 한국의 현 상황에 대해 많이 둘러볼 수 있어 좋았다.

박경신: 실제로 통상 관련 이야기는 충분히 나누지는 못해 한 가지 측면을 추가적으로 이야기하고자 한다. 현재 콘텐츠사업자 서비스안정화의무법의 조문을 잘 보면 데이터가 ISP 고객들에게 제대로 전달되는 것에 책임을 가질 수 있도록 모든 CP들에게 의무가 부과되어 있다. 예를 들면 트위터의 경우 서버를 국내에 만들어야 하는 일이 생긴다. 해외 기업이 어떤 서비스를 제공할 때 국내에 서버를 구축해야 한다면, 이는 WTO의 규준에 위배되는 것이다.