정부가 2020년도 예산안을 올해보다 약 44조원 증가한 513조5000억원을 편성했다고 지난달 29일 발표하자 언론이 일제히 ‘슈퍼예산’, ‘초대형 예산’ 등으로 칭하며 소식을 전했다. 정부가 무리하게 확장정책을 편다는 뜻이 담긴 ‘슈퍼예산’은 이번에 처음 나온 말이 아니다. 

조선일보는 지난달 15일 사설 “3년 새 예산 100조원 증액, 포퓰리즘이 나라 살림 거덜 낼 것”에서 “세금 퍼붓기”, “총선용 선심 사업들” 등의 표현으로 예산안 규모를 비판했다. 올해 뿐 아니다. 연합인포맥스는 지난 2017년 8월29일 기사 “2018년 예산 429조 슈퍼예산…재정확대 ‘방점’”에서, 중앙일보는 지난 2016년 8월25일 사설 “400조 수퍼예산, 헛돈 쓰는 곳 없는지 꼼꼼히 살펴라” 등 다수 매체가 전부터 정부예산 긴축을 주장해왔다.  

이에 이상민 나라살림연구소 수석연구위원은 25일 서울 마포 나라살림연구소에서 “사실 2017·2018년 긴축재정으로 생긴 재정여력을 2020년에 쓴다고 평가할 수 있다”고 말했다. 

이 연구위원은 예산안이 나왔을 때는 언론이 ‘슈퍼예산’이라고 보도했지만 총지출 증가율은 예년과 비슷한 수준이라고 지적했다. 재정수치를 정확하게 파악하기 위해 본예산이 아니라 추가경정예산 등을 다 포함한 결산 기준으로 살펴야 한다는 점도 지적했다. 

내년 예산에 총지출 규모를 유난히 크게 잡은 게 아니라는 게 이 연구위원의 주장이다. 그는 “결산 기준으로 보면 정부총지출이 2015년 7%로 피크를 찍었지만 2016년 3.5%, 2017년 5.6%, 2018년 6.8%”이며 “이는 총수입 상승률을 따라가지 못하는 수준”이라고 말했다. 

게다가 ‘슈퍼예산’이란 단어는 무리한 확장정책을 펴고 있다는 느낌을 주지만 결산 기준으로 2016~2018년 재정수치를 보면 정반대의 결과였다고 비판했다. 

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총지출 증가율을 추이를 볼 때 본예산을 기준으로 보면 2018년은 전년 대비 7.1%, 올해는 전년대비 9.5%, 2020년은 올해대비 9.3% 증가한 걸로 나오지만 추경 포함한 예산을 기준으로 보면 각각 5.5%, 9.9%, 8.0% 증가한 걸로 나온다. 추경까지 포함하면 올해 예산은 475조원이고 내년 예산은 9.3%(44조원)가 아닌 8%(38조원) 증가했다고 보는 게 정확하다는 의미다. 내년 예산안은 8% 증가해 올해 증가율 9.9%보다 증가율이 조금 둔화한 예산안이다.    

한국 기재부 발명품 ‘총지출 기준’ 

이 연구위원은 위 설명은 기획재정부가 발표한 통계 프레임 안에서의 분석일 뿐 기재부처럼 국가재정을 ‘총지출’ 기준으로 보는 것 자체의 한계가 있다고 주장했다. 

“기재부의 총지출 기준에서는 융자(대출)총계를 사용하지만 IMF 기준(1986년도)에서는 융자순계를 사용한다. 예를 들어 10조원을 융자해주고 융자금을 9조원 회수했다고 할 때 기재부 기준으로는 10조를 계상하지만 IMF 기준으로는 1조원을 계상한다. 기재부는 이런 기준을 2005년에 도입했는데 목적을 그냥 ‘국민들이 이해하기 쉬운 개념’이라고만 밝히고 있다.”  

지금 구조에서는 융자사업을 늘리면 총지출이 늘어난다. 정부·여당이 확장재정정책을 요구할 때 균형재정을 유지하려는 기재부 입장에서 융자사업을 늘려 눈속임할 수 있다는 뜻이다. 청와대에는 총지출을 늘렸다고 보고할 수 있지만 실제 재정이 늘었다고 볼 수 없다.  

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공기업 주식을 사거나 펀드에 재정을 투입하는 ‘출자사업’ 역시 비슷한 성격이다. 이는 올해보다 2조원 가량 증가했는데 이런 부분을 구체적으로 살피지 않은 채 ‘슈퍼예산’이라고만 단정할 수 없다는 주장이다.  

이 연구위원은 “현재 기재부 기준으로 ‘융자사업과 출자사업은 총지출 규모를 과장한다’는 말은 팩트(사실)”라고 강조했다.  

예산의 구체적인 항목을 살핀다고 문제가 다 해결되진 않는다. 예산이 늘거나 줄었을 때 그 이유도 함께 살펴야 한다.  

이 연구위원은 “재난관리 부문예산이 18%(2200억원) 감소했는데 이중 소하천관리 예산이 2500억원 줄었다. 중앙에서 하던 소하천관리를 지방정부가 하도록 이양한 결과인데 이를 만약 ‘정부가 재난관리 예산을 줄인다’고만 이해하면 안 된다”고 말했다. 

또 다른 예로 노인 관련 예산이 18% 늘었는데 이는 기초연금지급 14% 상승분이 반영된 수치다. 이 연구위원은 “정권과 무관하게 인구구조에 따라 매년 늘어날 예산”이라고 설명했다.  

이 연구위원은 “이처럼 기재부 발표를 그대로 옮기면 과장이나 거짓이 될 수 있다”고 경고했다.  

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종교 유적지 복원을 지원하는 문화체육관광부의 ‘종교문화시설 건립’ 사업은 최근 수년간 예산 집행률이 곤두박질치고 있다. 2017년에는 362억원이 배정됐으나 집행률은 43.0%로 절반이 안 됐다. 이 와중에 지난해 사업 예산은 404억원으로 오히려 늘어났고, 집행률은 37.3%로 더 떨어졌다. 애초에 사업부지 매입 여부조차 고려하지 않은 채 과다하게 예산이 편성됐는데도 이를 국회에서 걸러내지 못했기 때문이다.

예산 다 못 쓰는데…“일단 끼워 넣자”

부실한 국회 예산 심사가 국가 재정의 비효율적 배분과 재정 누수의 주요 요인으로 지목받고 있다. 국회의원들의 지역구 관리를 위한 ‘묻지마 편성과 증액’ ‘나눠먹기식 배분’이 횡행하고 짧은 심사 기간과 전문성 부족으로 ‘날림 심사’가 이뤄진다는 게 전문가들의 분석이다. ‘무늬만 삭감’을 개선해야 한다는 목소리도 커지고 있다.

국회는 매년 정부로부터 예산안을 제출받으면 소관 상임위원회 예비심사와 예산결산특별위원회 종합심사를 거쳐 본회의에서 심의·의결한다. 심사 과정에서 감액은 국회 재량껏 할 수 있지만, 증액은 해당 정부 부처의 동의를 받아야 한다. 통상 상임위에서 지역 의원들의 이해관계에 따라 예산 부풀리기에 나서고, 예결위에서 ‘주고받기식’으로 심사가 이뤄진다.

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그나마 예결위 소위에서 논의된 사안들은 국회 회의록을 통해 국민에게 알려지기라도 한다. 예결위 소위가 결론을 쉽게 낼 것 같지 않으면 으레 여야 간사·기획재정부 관계자만 참여하는 ‘소(小)소위’가 가동된다. 소소위는 국회법상 규정된 비공식 기구이기 때문에 언론의 접근이 불가능한 데다 속기록도 남지 않는 ‘깜깜이 심사’를 진행한다. 이 때문에 소소위는 의원들이 간사에게 민원 예산을 전달하는 ‘쪽지 예산’의 온상으로 지적된다.

김재원 예결위원장(자유한국당 의원)은 지난 7월 선출되면서 “소소위 관행을 끊겠다”고 선언했지만, 예결위는 같은달 30일 추가경정예산안 심사 시한을 이틀 남겨두고 결국 소소위나 마찬가지인 예결위 간사 회의를 가동했다. 국회 혁신자문위원회는 지난 5월 소소위를 금지하는 국회법 개정을 권고했지만, 의원들의 반대로 개정안은 제출되지 않고 있다.

정작 깎을 건 놔두고…

‘묻지마 증액’만큼이나 문제점으로 지적받는 것이 ‘무늬만 삭감’이다. 국회가 예산 낭비사업은 제대로 거르지 못한 채 회계적 삭감에만 치중하고 있다는 비판이 나온다.
한국지방정치연구소와 나라살림연구소가 올초 공동으로 2008~2019년도 정부 제출 예산안을 분석한 결과, 이 기간 일반회계에서는 4조7000억원, 교통시설특별회계에서는 4조원이 증액된 반면 공공자금관리기금(공자기금)에서는 11조6000억원이 감액됐다. 공자기금 감액은 국고채 발행에 따른 정부의 이자상환 예상 금액을 줄이는 것이다. 정부가 실제 갚아야 하는 이자는 그대로 둔 ‘회계상 감액’이다. 이 때문에 애초부터 기재부가 국회에 감액 여지를 주기 위해 이자상환 예산을 과다편성하고 있다는 지적이 나온다.

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정창수 나라살림연구소 소장은 “정작 복지 고용 국방 등 분야에서 감액할 예산이 많은데도 국회 심사가 제대로 이뤄지지 않고 있다”고 지적했다.

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◇ 김혜민 PD(이하 김혜민)> 오늘 가장 뜨거운 경제뉴스를 제일 생생하게 전해드리는 시간입니다. 20대 국회 마지막 국정감사가 진행 중입니다. 늘 그랬지만 이번에는 특히 여야가 더 치열하게 대립했는데요. 아무래도 앞으로 더 치열할 것 같습니다. 왜냐하면 여야가 이번 주부터 약 513조 원에 이르는 ‘슈퍼 예산안’을 둘러싼 전쟁에 돌입하는데요. 쟁점과 전망, 이상민 나라살림연구소 수석연구위원과 함께 이야기 나눠보죠. 위원님, 안녕하세요?

◆ 이상민 나라살림연구소 수석연구위원(이하 이상민)> 네, 안녕하세요.

◇ 김혜민> 국회가 내일부터 내년도 예산안 심사에 본격적으로 착수하는데요. 절차가 엄청 길고, 복잡하던데요?

◆ 이상민> 네, 그렇죠. 교과서 설명해드릴까요, 실질을 설명해드릴까요?

◇ 김혜민> 교과서 설명 1/3, 실질 설명 2/3 부탁드립니다.

◆ 이상민> 교과서대로 하자면요. 일단 내일부터 예산안 연설을 합니다. 예산안 연설은 굉장히 좋은 말들을 많이 하실 텐데, 한 마디로 요약하자면, “부디 정부안 그대로 통과해주세요,” 하는 거거든요.

◇ 김혜민> 정부가 청사진을 일단 밝혀요. 그다음에요?

◆ 이상민> 그러면 그것이 각 상임위별로 토론을 하고, 심사를 하는데요. 여기서 상임위라고 하면 각각 해당하는 사업에 연관되는 그런 국회 상임위가 있지 않습니까?

◇ 김혜민> 지금 우리가 국감을 상임위처럼 하는 거처럼요.

◆ 이상민> 맞습니다. 거기서 예산안 예비심사를 먼저 하고, 그러고 나서 예비심사를 다 끝내면 예결위에 전부 다 모아서 또 다시 2차로 심사를 하게 됩니다. 그 예결위에서 본심위라고 하고요. 본심위에서 여야가 합의가 되면 그것이 본회의로 가서 우리는 최종 정부 예산안에서 안이라는 꼬리표를 떼고 예산으로 확정되는 겁니다. 이것이 교과서에서 나온 건데요.

◇ 김혜민> 교과서 절차를 일단 요약해드리면, 정부가 내일 저희가 이렇게 돈을 쓸 겁니다, 허락해주십시오, 라고 하면 상임위. 그러니까 국방, 교육, 외교, 이렇게 나뉘어서 예비심사를 하고요. 그다음에 그 심사안 결과가 예결위라는, 한 마디로 예산을 결산하고, 심의하는 곳에서 심사를 하고요. 그 후에 여야 합의를 거쳐서 본회의에 올라가서 최종 도장을 받는 거죠.

◆ 이상민> 이렇게 하면 좋겠는데요. 우리가 경험적으로 알 수 있듯이 일단 내일 연설을 한 이후에 바로 상임위에서 예비심의가 들어가지 않고 정쟁을 하다가 시간을 굉장히 끌고, 그러고 나서 모처에서 극적 타결이 되면 헐레벌떡 예결위에서 급하게 심의가 되겠죠.

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최근 5년간 공공임대주택 부문 예산은 꾸준히 늘었지만 통계적으로 과장된 측면이 있다. 정부가 사실상 재정을 직접 투입하는 주택도시기금(기금) 출자보다 융자 위주 사업을 크게 늘린 탓이다. 정부 출자가 상대적으로 줄면서 내년 예산안에도 영구임대와 국민임대 등 저소득층을 위한 공공임대 사업은 소폭 증가했다. 반면 공공지원 민간임대 등 공공성이 떨어지는 민간임대는 올해보다 30% 이상 늘어났다. 빈곤층과 저소득층의 주거안정을 기본 목적으로 하는 공공임대 정책 취지와는 맞지 않는다.

■ 공공보다 민간에, 출자보다 융자로

경향신문이 나라살림연구소에 의뢰해 분석한 ‘2016~2020년 주택 부문 예산안’을 보면, 임대주택지원 사업은 2016년 6조5693억원에서 2020년 15조8545억원으로 연평균 24.6% 증가했다. 임대주택지원 사업에는 영구임대와 국민임대, 전세임대, 행복주택 등 공공임대와 민간임대를 포함한 각종 임대주택 예산이 담겨 있다.

예산안만 보면 정부가 공공임대 공급 확대에 주력해온 것으로 보인다. 그러나 2020년 임대주택지원 사업 예산 15조8545억원 중 71%인 11조2938억원이 융자 지원이다. 융자는 자금을 빌려주고 원금을 돌려받는 것이고, 재정을 투입하는 출자는 4조5607억원을 조금 넘는다.

이상민 나라살림연구소 수석연구위원은 “임대주택지원 사업 예산이 어마어마하게 늘어난 것처럼 보이지만 대부분 융자사업으로 진행돼 통계적 착시나 과장이 존재한다”며 “공공임대에 국가재정을 많이 소비하는 것으로 보이지만 실제 재정 소비금액은 시장금리와 정책금리의 차액만큼 발생할 것”이라고 말했다. 11조2938억원을 융자 지원했을 때 국민에게 돌아가는 금액은 사실 시장금리보다 2%포인트가량 낮은 이자로 돈을 빌려줘 덜 부담하게 된 2300억원뿐이라는 이야기다.

융자 의존도는 지속적으로 커지고 있다. 2016년과 2017년 임대주택지원 예산에서 각각 61.7%, 60.2%였던 융자 비중은 2018년 72.8%로 치솟은 데 이어 올해 68.8%로 감소했다가 내년에 다시 70%대로 올라서게 된다.

이는 민간임대와 전세임대가 크게 늘었기 때문이다. 민간임대는 소득 제한 없이 입주할 수 있어 공공성이 떨어진다는 지적을 받는다. 전세임대는 집이 아닌 보증금을 지원해주는 형태로 온전한 의미의 공공임대가 아니다. 이런 상황에서 정부는 내년에만 민간임대에 1조9018억원, 전세임대에 3조8732억원을 융자 지원한다. 올해보다 각각 31%, 33% 증가한 규모다.

이 연구위원은 “같은 융자라도 2020년 공공임대는 9조1521억원으로 올해보다 4.1% 줄어든 반면 구입·전세자금은 9조6442억원으로 22.9% 늘었다”며 “우리나라 주택 정책은 공공임대 확대보다 주택구매에 방점이 찍혀 있다”고 말했다.

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전국적으로 농민수당의 확산세가 이어지는 가운데 충남에서도 3만6,000여명이 주민청구조례 서명에 참여하며 광역 농민수당제 도입의 발판이 마련됐다. 청구에 필요한 최소 인원 1만7,499명 대비 두 배 가까운 수의 서명을 충남도에 제출한 농민들은 이제 농민수당을 어떻게 만들어 나가야 할지 본격적으로 논의하기 시작했다.

지난 6일 충남도의회 소회의실에서는 주민발의를통한충청남도농민수당조례제정추진운동본부(공동대표 정효진·서짐미·문용민·김영호·이상선, 충남농민수당운동본부)의 주최로 ‘충남 농민수당 도입을 위한 대토론회’가 열렸다(사진). 김호 단국대 교수가 좌장을 맡은 이날 토론회에서는 농민·전문가·충남도가 각각 농민수당의 방향과 실현가능성을 제시하며 생각을 모았다.

‘충남 농민수당, 이렇게 하자!’라는 제목으로 주제 발제를 맡은 최용혁 전국농민회총연맹 충남도연맹 정책위원장은 “농업의 공익적 가치를 말로만 하지 말고 어떻게 현실 제도로 만들 수 있을지 논의해야 한다”라며 “농민수당은 새로운 짜임새를 만들어가는 출발이 돼야 하고, 이를 위해선 무엇보다 농업, 농촌의 주체인 농민들이 그 질서의 중심에 서서 책임과 의무를 다해야 한다”고 말했다.

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이상민 나라살림연구소 수석연구위원은 지자체들이 예산을 이유로 농민수당의 규모를 축소하는 상황에 이의를 제기했다. 이 위원은 “충남도청은 지난해 순세계잉여금이 850억원(전체 세출의 1.5%)에 불과해 아주 잘 운영한 편에 속하나, 충남 기초지자체 15개 시·군 총합으로는 거의 1조원의 돈을 쓰지 못하고 남겼다”라며 “지자체의 의무인 행정서비스를 충분히 제공하지 않았다고 보면 된다”고 비판했다. 이어 “이렇게 쌓인 돈은 3년 정도 마중물을 하기에는 훌륭한 돈이지만, 쌓인 돈을 헐어 쓰는 것뿐만 아니라 근본적으로 세출 조정이 필요하다”라며 “충분히 구조조정을 한다면 가능한 일”이라고 분석했다.

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충남도청에서 참석한 박지흥 농정국 식량원예과장은 농가가 아닌 개인 단위 지급을 위한 ‘농민’의 행정적 선별을 전국에서 최초로 시도해보겠다 공언했다. 박 과장은 “정보공개의 문제와 출타자 등의 문제로 어디서 막힐지 예상은 되지만 여러분들이 알려주신 것들을 지켜내려고 한다”라며 “만들어주신 조례를 지자체가 부의할 때 농민을 선정할 수 있었는지 송부하려 한다. 현실적으로 금액만큼은 점진적으로 갈 수밖에 없지만 농업·농촌에 새로운 동력을 가져오기 위해 여러분 뜻에 따라 열심히 하겠다”고 밝혔다.

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