비용은 사회가 투자하고 이익은 사유화되는 토지 이용과 개발,

이제는 바로잡아야 할 때

환경정의포럼 “토지공개념과 환경정의” 개최

지난 4월 26일(목) “토지공개념과 환경정의”을 주제로 진행된 환경정의포럼은 환경정의 시각으로 본 토지의 공공성에 대하여 알아보고, 불로소득의 환수와 토지공개념에 대하여 시민들과 함께 논의하는 자리로 마련되었습니다.

[발제1]  토지의 공공성과 환경정의 구현방안 / 반영운 환경정의연구소 소장

도시개발 과정 중 공공재인 토지 개발로 인해 생겨난 사회적 이익의 환수와 분배를 위해서는 ‘토지의 공공성’확보를 전제한 체계의 정비가 필요하다. 각종 도시개발로 인한 피해의 공정한 분배는 생태계를 포함한 모든 주체의 ‘환경권’을 전제한 ‘환경정의’ 실현과도 연계되어 있다. 토지개발로부터 생겨난 공적 이익을 지대로 공정하게 환수하여 공적 피해를 공정하게 보상·배상·복원 할 필요가 있다. 그러나 현실적으로 사적 토지소유가 정착된 상태에서는 토지불로소득을 환수하기 위해 토지보유세를 대폭 강화할 필요가 있으며, 이를 통해 비정상적인 토지 시장을 정상화 시킬 뿐 아니라 토지보유세를 강화하는 만큼 부가가지체·소득세 등을 감면하여 시장을 활성화시키는 ‘패키지형 세제개혁’ 방식이 필요하다.

[발제2] 개발이익의 환수와 토지공개념 / 변창흠 세종대 행정학과 교수

토지공개념은 토지가 지닌 공익성과 사회성을 강조하는 개념으로, 토지의 국공유화나 국가에 의한 토지의 관리를 의미하는 것은 아니다. 토지공개념은 토지 재산권이 천부적 자유권이 아니라 법률에 의해 제약될 수밖에 없는 사회적 구속성이 내재된 권리라는 의미이다. 헌법에 토지공개념을 규정함으로써 토지의 공공성을 명료화하고 제도화나 행정 집행, 소송 과정에 사회적 비용을 줄일 수 있고, 정책적인 의지를 대외적으로 분명히 할 수 있다. 토지불로소득의 환수는 불로소득 사유화로 인한 불평등 해소와 과도한 개발을 억제하고 지속가능한 개발을 실현하는데 기여할 수 있다. 토지를 보유와 개발을 통해 이익을 창출하는 상품으로 인식함에 따라 과도한 개발과 난개발, 지역불균형 문제가 발생된다. 향후 토지정책의 방향은 토지의 공익적 기능을 강화하고, 개발이익환수를 통해 투기적 거래의 축소, 선계획 후개발 시스템 구축으로 투기적 개발의 방지하여야 하며, 이에 대한 구체적인 정책 개선 방안 마련으로 개발 이익이 지역에 토착되도록 하여야 한다.

박용신 환경정의포럼 운영위원장

최근 논란이 되고 있는 성남시의 개발이익을 주민 배당금으로 지급하는 방식에 대하여 토지공개념 의미와 연관하여 사회적 논의가 필요하다고 본다. 또한 개발과정에서 토지소유자와 갈등·협상의 어려움이 매우 크기 때문에 협상이 가능하도록 제도적 보완이 필요하다. 도시공원 일몰제를 앞두고 연기·부결되도록 도시공원 정상화를 위한 노력이 필요하다.

이상헌 녹색전환연구소 소장

현재 우리 국토개발은 모든 공간이 균질하다는 전제로 국토 이용하고 있으며, 토지에 대한 이해가 추상적이고 환경적 이해가 부족하기 때문에 환경문제를 야기한다. 이러한 문제 해결을 위해서는 생태계 특성을 이해하는 도시계획이 필요하다. 이러한 토지이용을 위해서는 유역단위 도시개발을 고민해 보는 시도가 필요하며, 이것이 토지공개념과 환경정의를 결합할 수 있는 구체적인 시도라고 본다.

이태경 헨리조지포럼 사무처장

지대는 공공이 만들어 낸 것, 사회가 만들어 낸 특권을 개인이 사유하는 것으로, 이익은 사유화하고 비용은 사회화 하는 현세태가 문제이다. 역사적으로 볼 때 해방이후 농지개혁은 한강의 기적, 경제개발이 가능하도록 만든 계기가 되었다. 그러나 이후 개발과정에서 현재의 신분제사회가 되었다. 토지의 소유권에 대한 재정립과 함께, 현행 소득세 위주의 과세에서 보유세 강화와 환경세 신설 필요하다.

조성찬 토지+자유연구소 센터장

토지정책, 도시계획, 환경정책은 하나로 맞물려 돌아가야 한다. 자연의 상태가 자원으로 변하고 자원이 상품, 자산, 돈으로 변하는 과정과 같이 토지라는 공유자원이 사유화되어 가는 과정, 지대추구행위를 환경정의와 연관하여 생각해볼 수 있다. 발표에서 사례로 소개된 영국의 전원도시 사례는 지방정부가 채권을 매입해야 했던 한계를 보아야 하며, 전원도시는 토지임대방식인데 우리나라의 경우 신도시 어디에서도 토지임대방식을 도입하지 않았다. 공공토지 임대제를 시행하는 국가의 경우에도 지대를 일시불로 받으며 투기가 발생하는 사례를 볼 수 있는데, 토지를 공공이 소유하는 것만이 아니라 지대를 어떻게 환수할 것인가도 매우 중요하다. 또한 농지총량을 보전하기 위한 제도 마련이 필요하다.

하승수 前 국민헌법자문특별위원회 부위원장

개헌을 준비하는 과정에 토지공개념의 도입 여부에 대한 국민 의견조사 결과를 보면 약 57%가 토지공개념 도입에 찬성하고 있다. 개헌안에 토지공개념을 반영되면서 국민들 사이에 토지공개념에 대한 공감대와 인식이 높아지는 계기가 되었다. 야당(자유한국당)은 개헌에 대한 입장을 발표하면서 토지의 공공성과 토지공개념의 이론적 타당성을 인정하나, 헌법에 명시는 사회적 논란이 있으므로 현재로서는 현행법을 인정하여야 한다고 하였다. 앞으로도 논의를 거듭할 수록 사회적으로 토지공개념에 대한 공감대를 높일 수 있을 것으로 본다. 농지개혁 과정을 포함하여 토지공개념에 대해서는 역사적으로 접근하면서 그 의미를 소개하는 것도 의미 있다고 생각한다. 토지공개념이 헌법에 바로 명시될 것인지 결과를 떠나 법률을 통해 실행해야할 구체적 내용에 대한 논의를 추진할 필요가 있다.

[종합토론]

• 미세먼지 문제해결을 위해서도 도시공원은 지켜져야 하며, 도시공원 공유선언 발표와 함께 성남 개발 시민배당에 대한 비판의 목소리가 커지고 있다. 숲개발로 인한 이익의 시민배당은 현세대의 형평성의 문제를 넘어 미래세대와 부정의 문제로 바라보아야 하며, 따라서 숲개발로 인한 이익은 도시공원을 매입하고 다시 도시공원을 정상화하여야 한다.
• 도시계획의 공간의 개념은 마을은 물을 같이 쓰는 공간의 개념으로 유역관리 의미로 바라보고, 공간계획을 고민하여야 할 것이다.
• 토지공개념은 특수재로 토지를 바라보아야 한다. 토지자산에 대한 이해를 바꾸지 않으면 안된다. 개발이익 환수에 대한 입장차가 매우 크다. 토지이용과정에 대한 개념 반영이 필요하다.
• 토지의 공공의 가치를 위한 사회적 명분과 공감대를 만들기 위한 시민사회의 노력이 필요하다. 개헌과 토지공개념에 대한 사회적 관심이 토지에 대한 개념을 전향적을 검토하는 계기가 되기를 바란다.

환경정의연구소 2018.

제2차 환경정의포럼

시민참여를 위한 국제협약과 환경정의

– 오르후스협약의 의미와 환경정의 실현을 위한 접근 방향을 중심으로-

그동안 다양한 환경문제를 통해 제기 되었던 환경민주주의 내용을 담고있는 국제협약인 ‘오르후스협약’을 국내 소개하는 포럼이 지난 6월 22일 서울시NPO지원센터에서 개최되었다. 다소 생소한 이름의 오르후스협약은 국립공원 등 자연생태계 훼손을 막기 위한 환경단체의 소송이나 환경위험 정보에 대한 시민들의 알권리 확보, 대규모 개발에 앞선 주민들의 의사결정의 참여 등 그동안 환경문제 해결을 위해 필요성이 제기되었던 환경민주주의에 대한 주요 내용을 담고 있어 협약의 가입이나 국내 적용 가능성에 대한 관심과 논의가 필요하다.

주제 발표

오르후스협약의 주요내용, 환경정의와의 관계, 국내 적용 가능성

                                     / 김현준 영남대학교 법학전문대학원 교수

오르후스협약은 환경민주주의 영역에서 가장 야심찬 모험으로 불리는 국제협약으로 정보접근이용권, 환경의사결정권, 환경사법접근권을 포함하고 있으며, 협약이 담고 있는 환경민주주의와 절차적 측면의 환경인권은 환경정의 실현과 밀접한 관련이 있다.

일본은 2003년부터 정부와 학계, 환경단체가 많은 관심을 가지고, 오르후스협약 실현을 위한 NGO네트워크 설립하여 활동 하는 등 협약의 의미를 인정하고 있으나 아직 국내에서는 오르후스협약에 대한 사회적 관심이 부족한 편이다.

환경정보접근 및 이용권은 환경정보의 특수성을 고려한 별도 입법까지 고려할 수 있을 것이다. 익숙한 표현인 정보공개청구권 대신 협약에서 정보액세스권이라 표현하는 이유는 개별정보를 청구한 것을 공개하는 수동적 정보 공개뿐 아니라, 정보공개 범위를 넓게 확대하는 능동적 정보 공개까지 의미하기 때문이다. 협약에서 정보액세스권은 이해관계가 없는 누구라도 환경정보를 청구할 수 있으며, 정보공개 당사자는 행정기관을 포함하여 공공기관 모두를 대상으로 한다.

국내 환경행정 의사결정에 시민 참여 수단의 핵심적인 내용의 하나로 환경영향평가의 주민의견수렴을 들 수 있는데, 주민의견수렴 절차가 없는 소규모 환경영향평가는 시행단계에서 부터 큰 차이가 있다. 또한 환경관련법령 준비단계에서부터 공중 참여가 이루어진다면 큰 의미가 있을 것으로 기대한다.

협약은 환경정보액세스가 거부될 경우와 환경행정절차참여권이 침해될 경우 법원의 공정한 심사에 접근할수 있는 권한이 확보되어야 함을 명시하고 있다. 또한 환경사법액세스권의 핵심은 환경단체소송으로 일정한 요건을 갖춘 비정부조직은 권리침해를 받은 이해관계자로 인정받을 수 있음을 제시하고 있다.

오르후스협약은 우리나라 헌법 제35조에서 규정하고 있는 환경권을 유용하게 가동시킬 수 있는 소프트웨어가 될 수 있다.

< 토론 주요 내용 >

환경정보, 제공시기와 데이터베이스 구축 중요, 알권리는 의사결정 참여와 거버넌스 구성이 전제되어야

/ 김신범 노동환경건강연구소 부소장

알권리운동을 진행해온 경험을 토대로 기업과 정부가 누군가 보고 있다고 생각하도록 만드는 것은 중요한 의미가 있다. 환경문제는 인과관계가 밝혀지지 않는 경우가 많고, 특히 환경보건문제의 경우 근거를 찾지 못하는 경우가 많아 대책수립에 어려움이 있다.  이러한 문제의 해결을 위해서는 참여적 의사결정과 거버넌스의 구성이 전제되어야 한다.

정보의 접근 문제에 있어서 누가 어떤 정보를 사용하는가에 대한 평가가 필요하며, 정보를 확보해서 무엇을 할 것인가에 대한 사회적 관심과 토대가 함께 마련되어야 한다. 또한 환경정보는 개별화된 형태로 제공하는 것 보다 데이터베이스 형태로 제공되어야 하며, 정보 제공 시기는 개발계획, 개발요청이 들어온 단계에서부터 공개가 되어야 한다. 더불어 알권리는 행동할 권리로 제공되어야 의미가 있다. 국가나 지방정부가 협력의 주체로 공중을 바라본다면 공중은 누구인가? 당사자에게 정보를 제공하는 것과 공공기관을 통해서 정보를 확보하는 것과는 큰 차이가 있다. 당사자에게 필요한 정보를 적절한 시기에 제공하여야 한다. 특히 화학물질 종류와 독성과 같은 정보를 주민들이 이해할 수 있도록 가공하여 제공하는 것은 중요한 시민사회의 역할이라 할 수 있다.

환경정의 실현을 위한 국제협약, 규범력 확보로 법효과 고려되어야

/ 김은주 제주대학교 법학전문대학원 교수

환경정의는 우리사회에서 환경적 위해와 이익의 분배를 다루고, 환경적 결정에 영향 받는 모든 지역사회 구성원이 실질적으로 참여할 수 있도록 절차적 개선을 추구하는 정치적, 사회적 운동을 의미한다고 할 수 있다. 오르후스 협약은 구체적이고 광범위한 환경정보 개념 정의, 환경정보에 대한 접근·이용권에 대한 상세한 규정, 환경행정절차 참여권의 보장을 위한 구체적인 요건 규정 및 참여의 결과 수용을 위한 의무 규정, 환경사법접근권의 확대를 위한 규정 등을 통해 공중의 실질적인 참여가 이루어 질 수 있는 절차를 확보하고자 한다.

협약이 규범력을 가지기 위해서는 규범의 집행력을 확보하기 위한 제재력과 함께 규범으로서의 명확하고 구체적인 내용과 구속적인 법효과를 가져햐 할 것이다. 또한 환경사법접근권의 확대와 환경권에 근거한 원고적격 문제 해결 방안에 대한 검토가 필요하다.

돈으로 환산할 수 없는 생태가치를 보호하기 위해 법적 책임을 물을 수 있는 논리 마련되어야

/ 박창신 환경정의 집행위원, 변호사

환경행정절차참여권을 입법을 통해 확보할 수 있다면 환경정보액세스권과 사법액세스권이 일정부분 해결 가능할 수 있을 것으로 기대되는 데 그 가능성에 대한 검토가 필요하다.

‘환경단체소송’을 도입과 ‘환경손해법’의 제정은 무분별한 재산권 행사 및 국토개발에 적절한 제한을 가할 수 있는 수단이 될 수 있을 것으로 기대된다. 그러나 국내 환경권 침해 구제가 소유권에 기반하여 이루어지고 있어 환경단체의 공익소송을 통해 사법상 구제가 가능한지와 환경단체가 어떤 권리를 가질 수 있을지에 대한 검토가 필요하다. 또한 법원의 단체소송 심사요건이 까다롭다면 실제 적용의 어려움이 있을 수 있다는 점은 검토되어야 한다. 또한 기존의 법체계와 달리 순수한 생태적 손해를 방지하고 그 침해에 관한 책임을 추궁할 수 있는 법적 논리가 마련되어야 할 것이다. 더불어 일본이 오르후스 협약에 대해 2003년 이후 연구하고 활동을 전개하고 있음에도 협약이 법제화되고 있지 않는 이유를 참고로 알아볼 필요가 있다.

이날 토론은  환경민주주의 실현을 위해 오르후스협약이 가지는 의미와 국내 적용 가능성에 대하여 검토하는 자리로 진행되었다. 현행 법률의 개정과 새로운 법의 제정에 대한 의견과 환경분쟁조정제도의 적극적 활용, 그리고 실질적 시민참여의 의미와 제약없는 광범위한 환경정보의 접근과 이용에 대한 활발한 논의가 진행되었다.

환경권은 시민의 가진 권한으로 시민사회가 정부의 역할을 끌어 낼 수 있도록 앞으로도 꾸준히 노력해야 할 것이다.

2018. 6 환경정의연구소

4차산업혁명은 기존 산업혁명에 비해 빠른 속도로 광범위한 범위에서 큰 영향을 줄 것으로 전망되지만, 그 변화를 정확히 예측하기는 어렵습니다.

기술진보로 인한 생산성 향상이라는 희망을 넘어, 환경자원 이용에 따른 비용과 이익의 분담, 지속가능한 환경관리 방향, 향후 환경정책에 미칠 변화와 취약계층에 대한 영향 등에 대해 아직 충분한 논의가 이뤄지지 못하고 있습니다.

4차 산업혁명이 인간문명에 가져올 변화가 인간 삶의 질과 환경에 어떤 영향을 미칠지에 대해 각 분야 전문가들과 함께 고민하고, 앞으로 대응 방안을 논의하기 위한 자리가 진행됩니다.

• 사회 : 김미선 환경정의연구소 부소장

• 좌장 : 반영운 환경정의연구소 소장

• 발제1 : 4차 산업혁명 시대의 환경과 정의  /  이정전  서울대 환경대학원 명예교수

• 발제2 : 4차 산업혁명의 시대, 데이터 기반 폭염 대응   /  채여라  한국환경정책평가연구원 연구위원

• 패널 토론

                   김현철   군산대학교 통계컴퓨터과학과 교수, 생산성학회장

                   안민구   J&A Acoustics 대표, 前 미국 모토로라 부사장

                   엄은희   서울대학교 사회과학연구원 선임연구원

                   이상헌   녹색전환연구소 소장

                   주재욱   서울연구원 시민경제실 연구위원

                   최동진   국토환경연구원 소장

• 주최 : (사)환경정의 / 주관 : 환경정의연구소
• 문의 : 02-743-4747

자료와 장소 준비를 위해 사전 참가 신청을 부탁드립니다.

기술진보가 순환경제를 향하고

환경과 불평등 문제 해결의 실마리를 제공할 수 있도록

변화의 시대를 준비해야 할 때

환경정의포럼 “환경정의 눈으로 4차 산업혁명시대의 변화를 바라보다” 개최

지난 10월 5일(금) 진행된 환경정의포럼은 환경정의 시각으로 4차 산업혁명시대의 변화에 대하여 알아보고, 4차 산업혁명이 인간 삶의 질과 환경에 어떤 영향을 미칠지에 대하여 시민들과 함께 논의하는 자리로 마련되었습니다.

[발제1]  4차 산업혁명시대의 환경과 정의 / 이정전 서울대학교 명예교수 (발제 1_자료 보기)

최근 사회적 관심이 집중된 “4차 산업혁명”은 “혁명”이냐 “허구”냐에 대하여 논쟁이 있는 개념이지만, 우리 사회에 빠르고 놀라운 변화가 다가오고 있다는 점은 분명한 사실이다. 경제성장을 위한 개발은 환경문제를 불러오고, 기술진보로 인한 이익은 자본가에게 집중되고 자본수익률이 높아질수록 불평등은 심화된다. 4차 산업혁명시대의 기술진보는 노동을 대체하는 기술이 성장하면서 로봇이 일자리를 대체하고 양질의 일자리가 줄어들고 불평등은 더 심화될 것으로 예상된다. 미래에 기술진보로 노동이 필요 없는 사회가 된다면 로봇세와 기본소득 도입으로 먹고살기 위한 ‘노동’이 아닌 의미 있다고 생각하는 활동으로서의 ‘일’을 할 수 있도록 해야 한다. 4차산업혁명의 기술진보는 순환경제를 지향하도록 하고 투입되는 자원을 절약하고, 재활용을 늘려 폐기물의 배출을 줄이고, 제품 수명을 연장하고 팔지않고 빌려주고 공유하도록 하면서 환경개선에 기여할 것으로 기대한다. 앞으로 4차 산업혁명이 환경문제와 불평등 문제를 해결할 수 있을지에 대한 학계의 관심과 연구가 필요하다.

[발제2] 4차 산업혁명의 시대, 데이터기반 폭염 대응 / 채여라 한국환경정책·평가연구원 연구위원 (발제2_자료보기)

4차 산업혁명 사회는 지금과는 다른 초 연결사회, 지식공유의 사회다. 4차 산업혁명 시대의 기후변화 문제 대응은 온도 상승과 온열환자 발생 한가지만의 분석으로 대책을 세우는 것이 아니라, 기상조건, 경제사회조건, 기후변화 영향 모니터링을 포함하여 온실가스 배출관리, 기후변화 리스크 관리, 저감대책 등 복합적인 빅데이터를 활용한 분석으로 대책을 마련해야 한다. 빅데이터 간 인과관계를 분석하여 기후변화 문제를 해결하기 위한 대책을 찾게 될 것이다.

[토론] 김현철 군산대학교 통계컴퓨터과학과 교수

4차 산업혁명이 실제로 존재하는 것인지에 대한 근본적인 성찰이 필요하다. 1차 2차 산업혁명은 혁명이라는 용어 사용이 가능한 경제적 효과가 나타났었다. 그러나 4차 산업혁명은 아직 경제적 효과에 대한 예측이 어렵다. AI로 대변되는 4차 산업혁명의 환경문제 해결 가능성에 대해서는 컴퓨터, 이동통신 사용 총량의 증가를 본다면 친환경적이지 않다고 판단된다. 4차 산업혁명 개념은 독일에서 물류분야 노동공급이 줄어들면서 이의 해결을 위해 물류 추적 시스템 개발하면서 시작되었다. 4차 산업혁명 시대 주요 이슈의 하나는 고용문제인데 노동구조의 변화, 인구구조의 변화, 고용없는 성장을 겪는 동안 AI 우리는 사회 변화를 만들 것이고, 우리는 이에 대한 가치판단을 고민해야 한다.

[토론] 박현정 기후변화행동연구소 부소장

기술혁신이 환경문제와 함께 고민되지 않고 반대 방향을 향하는 것에 대한 준비를 할 필요가 있다. 기본가치와 원칙을 세우고 그것을 존중하는 방식의 원칙을 정해야 한다. 가치가 충돌하는 경우 통합적인 접근이 필요하며, 혼자서는 어떤 문제도 해결할 수 없다. 기술개발로 환경오염을 덜 시키는 생산도 가능하겠지만, 꼭 필요없어도 물건을 만들어 내는 시대의 환경문제는 어떻게 문제해결에 접근해야 하는지 대책을 세워야 할 것이다.

[토론] 안민구 J&A Acoustics 대표, 전 미국 모토로라 부사장

4차 산업혁명은 기업이 가치를 위해 사용하는 용어로 볼 수 있다. 기업은 이윤극대화를 위해 비용을 최소화하기 위해 일자리를 줄이게 된다. 이미 3차산업혁명 당시 단순노동을 AI로 대체했고, 점차 고급 인력도 대체하기 시작했다. 4차 산업혁명 시대는 로봇이 로봇을 만들고, 기업은 소비자로서의 인간만을 필요로 하게 된다. 인간의 노동이 점점 없어지는 세상으로 가고 있으며, 결국 사회의 양극화를 가속화 시킬 것이다. 4차 산업혁명은 인류에게 큰 숙제를 던져줄 것이다. 기술발전이 자연환경을 제어하려고 하면 무슨 일이 발생할 것인지에 대해 준비하지 않으면 안된다. 산업계는 이제 조금 더 지나면 곧 5차 산업혁명을 이야기 하게 될 것이다.

[토론] 이상헌 녹색전환연구소 소장

규범과 윤리에 대한 준비가 필요하다. 과거 한국사회는 승자독식하면서 부를 축적하는 사회로 규범 없는 사회였다. 기본소득은 단순한 정책수단을 넘어 노동에 대한 생각을 바꿀 것이고, 공유자원에 대한 이용과 혜택을 나눌 수 있는 매개체로 기복소득이 활용될 수 있다. 기업의 독주와 불평등 문제에 대해 사회가 어떻게 저항하고 규범을 만들고 지켜나갈지 고민이 필요하다. 국가가 아니라 사회가 개입해서 공익을 확보하고 사회를 보호해 낼 수 있을지가 중요한 문제라고 생각한다.

[토론] 주재욱 서울연구원 시민경제실 연구위원

4차 산업혁명이라는 용어가 유독 우리나라에서 많이 사용되는 이유는 산업에서의 혁명이 현실을 빨리 바꿀 수 있을 것이라는 기대로부터 나온 것인 아닌가 생각된다. 우리나라는 과학기술 거버넌스가 성숙되지 않아 결정이 단기간에 성과를 내는 것에 관심이 많다. GDP 대비 R&D투자가 4%가 넘는 나라이면서 성과가 나지 않는 점은 반성이 필요한 부분이다. 에너지 측면에서 4차 산업혁명 시대 기술진보를 생각해보면 소규모발전시설의 스마트그리드 완성은 소형화된 발전의 공급과 IT기술로 에너지 문제해결과 에너지 절약을 기대해 볼수 있다.

환경정의연구소 2018.

국회도 대통령 개헌안에 이어

‘토지공개념’을 명확히 하는 개헌안을 조속히 발의하라

– 토지공개념은 이념적 대결이 아닌 불평등 해소를 위한 구조적, 공익적 방안으로 접근해야 –

어제(21일) 청와대는 토지공개념을 포함한 경제분야 대통령 개헌안을 발표했다. 사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 토지공개념의 내용을 명시하였다. 경실련은 이번 대통령의 개헌안이 그간 헌법 제23조 제3항, 제122조 등에 인정되고 있던 토지공개념을 보다 명확히 한 것을 긍정적으로 평가한다.

그간 토지는 생산보다는 투기를 통한 불로소득과 자산의 축적에 활용되어 왔다. 이로 인해 자산의 격차 확대, 사회경제적 불평등 확대를 불러왔다. 이처럼 토지가 갖는 문제를 고려하여, 국민들은 정부의 적극적인 역할을 담보 할 수 있도록, 토지공개념에 대한 보다 명확하고, 구체적인 조항을 헌법에 담고자 지속적으로 요구해왔다.

따라서 우리나라 토지의 사회경제적 문제를 볼 때, 토지공개념을 이념적 대결로 변질시킬 것이 아니라, 사회경제적 불평등 구조를 해결하는 공익적 성격으로 접근해야 한다. 과거 정부에서도 토지공개념에 대한 구체적 도입을 여러 차례 시도했던 바, 이는 진보 대 보수 구도를 넘어서 불평등 구조를 바꾸고, 자산의 격차를 해소하며, 주거안정을 강화하는 구조개혁적인 방안으로 보는 것이 옳다.

경실련은 대통령 개헌안이 정부의 적극적 역할을 규정한 ‘토지공개념’을 명확히 한만큼, 국회에서도 조속한 논의를 통해 구체적인 토지공개념 개헌안을 발의하기를 강력히 촉구한다.

#경실련 개헌안 보러가기 : https://goo.gl/fC5aDJ

 문재인 정부가 토지공개념을 헌법에 명시한다고 하니까 비대언론과 자한당과 일부 학자 등이 ‘토지공개념이 사유재산제와 재산권의 근간을 흔든다’는 말들을 쏟아내는 모양이다. 무지의 소산이거나 악의적인 왜곡이다. 문제는 선량한 주권자들이 비대언론 등의 곡학아세에 현혹될 수 있다는 점이다. 따라서 토지공개념이 사유재산제를 부정하는 것도, 재산권의 근간을 흔드는 것도 아니라는 사실을 알릴 필요가 강하게 있다.

먼저 우리는 대한민국 헌법에 담긴 사유재산권 보장, 재산권 행사의 사회적 구속성, 토지재산권의 특수성 등을 살펴봐야 한다.  

 

대한민국 헌법은 사유재산제와 재산권을 보호, 재산권의 행사는 공공복리에 적합해야, 토지재산권은 다른 재산권에 비해 공공복리 적합의무가 높아

대한민국 헌법은 제23조 1항 1문에 「모든 국민의 재산권은 보장된다」고 명시해 사유재산제와 사유재산권을 보장하고 있다. 그리고 동조 동항 2문에 「재산권의 내용과 한계는 법률로 정한다」라고 하여 사유재산의 구체적 내용과 범위를 입법자인 국회에 위임하고 있다. 또한 헌법 제23조 제2항은 「재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다」라고 하여, 법률로써 내용과 한계가 이미 확정된 구체적 재산권도 이를 행사함에 있어서는 공공복리에 적합하여야 한다고 선언하고 있는데, 이를 재산권의 사회적 구속성이라 한다.

토지재산권도 분명 재산권의 일종이다. 하지만 토지재산권은 본질적 속성과 사회적 영향력 등의 측면에서 다른 재산권에 비해 무거운 사회적 구속을 받아왔다. 헌법적인 관점에서 보자면 토지공개념은 토지재산권에 대해 가중된 사회적 구속성이라고 할 수 있다.

이를 쉽게 풀어 설명하자면 ‘대한민국 헌법은 입법기관인 국회에서 내용과 한계를 정한 사유재산권을 보장하는데, 법률로 정해진 사유재산권이라고 해서 마음대로 행사하는 건 용납되지 않고 공공복리에 적합하도록 행사되어야 한다. 재산권 중에서도 토지재산권은 재산권의 속성이나 재산권 행사가 사회에 미치는 영향력이 워낙 커 다른 재산권보다 훨씬 더 공공복리에 적합하도록 행사되어야 한다’ 정도가 될 것이다.

사회적 구속성이 높은 토지재산권이라 해도 제한에는 엄격한 요건과 한계가 따라

이렇게 다른 재산권에 비해 사회적 구속성이 높은 토지재산권이라 해도 제한에는 엄격한 요건과 한계가 따른다. 대한민국 헌법 제37조 2항은 「국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다」라고 규정하고 있다. 여기에 토지재산권을 넣어 설명하면 대략 이렇게 될 것이다.

‘국가가 토지재산권을 제한하기 위해서는 국가안정보장, 질서유지, 공공복리라는 단 세 가지 목적만을 위해, 필요한 범위 내에서(여기에서 수단의 적정성, 피해의 최소성, 법익의 균형성을 구성요소로 하는 과잉금지원칙이 도출된다), 반드시 법률(즉 의회가 법률을 만들어야 한다)이라는 형식으로 제한할 수 있는데, 이런 조건을 모두 충족시킨다고 해도 토지재산권의 본질적인 내용(헌법재판소는 재산권의 경우 사유재산제도의 전면적인 부정, 재산권의 무상몰수, 소급입법에 의한 재산권박탈 등을 본질내용침해의 예로 들었다)을 침해한다면 허용될 수 없다’

즉 문재인 정부가 “토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다”는 수준의 토지공개념을 헌법에 명문화하더라도 입법기관인 국회가 법률의 형식으로 명문화된 토지공개념을 제도화하여야 하고, 그렇게 제도화된 토지공개념 관련 법률도 헌법재판소에서 사법심사의 대상이 되는데 이때 헌법재판소는 과잉금지원칙과 본질내용침해금지원칙 등을 기준으로 위헌성 여부를 판단하게 되는 것이다.

토지공개념 명문화는 고율의 보유세와 각종 개발이익환수장치 구축의 헌법적 근거 마련으로 이해해야

위에서 살핀 것처럼 문재인 정부가 추진하는 토지공개념 명문화는 사유재산제의 근간을 흔드는 것도, 재산권의 본질을 침해하는 것도 아니다. 그런 것과는 아예 관계가 없다. 다만 문재인 정부가 추진하는 토지공개념이 헌법에 명시되면 고율의 보유세 및 각종 개발이익환수장치의 헌법적 근거가 명확해지고, 이를 통해 토지불로소득 환수에 대한 입법자의 입법재량의 범위가 한결 확대될 가능성은 높다.  

또한 “토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다”는 문재인 정부의 토지공개념안이 헌법에 명문화되면 기존 토지공개념 관련 각종 입법 가운데 유독 과세와 관련해 엄격하게 심사했던 헌법재판소의 관점과 태도도 전향적으로 바뀔 수밖에 없을 것이다.

 

문재인 정부의 개헌안 가운데 가장 첨예한 이슈가 ‘토지공개념’이다. 일각에선 ‘토지공개념’명문화를 사유재산권과 사유재산제의 근간을 흔든다고 매도하는 모양이다. 무지의 소산이거나 악의적 왜곡이다. 토지공개념이야말로 대한민국 헌법이 지향하는 가치를 정확히 담보한다. 왜 그런지 차근차근 살펴보자. 대한민국 헌법이 지향하는 목표 중 하나가 사회국가다. 사회국가란 인간이 마땅히 누려야 하는 인간적 존엄을 보장하는 것을 국가의 의무로 하는 국가다. 기실 선진국인지 아닌지를 구분하는 가장 중요한 기준이 사회국가의 달성도라고 해도 과언이 아닐 정도로 사회국가는 현대 국가들이 추구하는 궁극의 가치다.

사회국가원리로부터 나오는 것이 바로 대한민국 헌법이 채택하고 있는 사회적 시장경제질서다. 대한민국 헌법은 사유재산제와 자유경쟁을 기본으로 하되, 사회정의, 사회복지, 경제민주화 등의 가치를 실현하기 위해 국가에게 경제에 대한 규제와 조정을 가능케 하고 있다. 만약 국가가 경제부문에 적절한 규제와 조정을 하지 않는다면 자본주의 시장경제는 필연적으로 약육강식의 정글이 될 것이기 때문이다.

재산권도 공공복리에 적합하게 행사되어야

이 사회적 시장경제질서원리로부터 파생되는 것이 사유재산제와 재산권의 보호, 재산권 행사의 공공복리적합의무 충족 등이다. 쉽게 말해 법률에 의해 내용과 한계가 정해진 재산권의 사유는 보장되지만, 그런 재산권의 행사도 공공복리에 적합해야 한다는 것이다. 한데 토지재산권은 그 속성이나 사회적 영향력 때문에 다른 재산권에 비해 훨씬 높은 공공복리적합의무가 부여된다는 것이고, 이를 토지공개념이라고 부르는 것이다.

이 토지공개념은 기존 87년 헌법에도 스며있으며 헌법재판소의 해석을 통해 확고히 지지돼 왔다. 또한 토지공개념을 헌법에 명문화하자는 요구도 줄기차게 있어왔다. 그렇게 해야 국회의 토지공개념 관련 입법재량이 넓어지고, 헌법재판소가 토지재산권 관련 위헌법률심판사건이나 헌법소원사건을 판단할 때 과거보다 더 전향적으로 심판할 수 있기 때문이다. 문재인 정부의 토지공개념 개헌안은 토지공개념 명문화에 대한 시민사회의 요구를 정부가 전격적으로 수용한 것이라고 해석하는 것이 옳을 것이다.

토지공개념이 사유재산권은 근간을 흔드는 것은 아니다

설사 이번 개헌안이 통과돼 토지공개념이 헌법에 명시된다고 해도 토지재산권을 제약하는 건 일차적으로 국회의 입법을 거쳐야 하며, 그런 이후에도 토지재산권 관련 사법심사는 여전히 과잉금지원칙과 본질내용침해금지 등의 적용을 받는다. 과잉금지의 원칙이란 국민의 기본권을 제한함에 있어서 국가작용의 한계를 명시한 원칙으로서 목적의 정당성·방법의 적정성·피해의 최소성·법익의 균형성 등을 그 내용으로 하며, 그 어느 하나에라도 저촉되면 위헌이 된다는 헌법상의 원칙을 말한다. 토지공개념 관련 입법이 과잉금지원칙을 통과하더라도 하나의 관문이 더 남아있다. 본질내용침해금지원칙이 그것이다. 대한민국 헌법재판소는 사유재산권의 본질적인 내용을 침해하는 예로 사유재산제도의 전면적인 부정, 재산권의 무상몰수, 소급입법에 의한 재산권박탈 등을 들고 있다.

좀 더 쉽게 설명하자면 문재인표 토지공개념 개헌이 성사되더라도 토지재산권을 비롯한 사유재산권은 1단계로 국민의 대표기관인 국회의 입법을 통해 보장받고, 2단계로 과잉금지원칙과 본질내용침해금지원칙 등을 심사기준으로 하는 사법부의 보호를 받는다는 것이다. 즉 토지공개념 개헌이 사유재산권의 근간을 흔들 위험은 제로라는 뜻이다. 오히려 문재인 정부의 토지공개념 개헌안은 대한민국의 미래를 위협하는 가장 중요한 요인인 토지문제를 해결하기 위한 첫 걸음을 내딛었다는 점에서 헌법정신에 정확히 부합한다 할 것이다. 사회적 불평등과 자원배분의 왜곡을 낳는 최대 원인인 토지문제의 해결 없이 인간의 존엄이 보장되는 사회국가의 건설은 난망하기 때문이다. 그리고 대한민국이 성숙한 사회국가가 되지 못하는 한 대한민국의 미래는 암울할 따름이다.

새로운 도시개혁 운동을 위한 경실련 도시권 선언

― 4/23(월) 유엔 2018 경제사회이사회(ECOSOC) 고위급회의 제출 성명 ―

이 성명은, 지난 2017년 9월 20일 경실련도시개혁센터 설립 20주년 기념행사에서 발표한 「도시권 선언문」에 따라 작성됐고, 오는 2018년 유엔 경제사회이사회 고위급회의에서 논의될 주제인 “도시와 농촌 공동체에서 지속가능하고 회복력 있는 사회를 뒷받침하기 위한 국제운동의제의 지역화”에 대한 강령으로서 경실련 회원들의 공헌으로 아래와 같이 제출됐다.

[PDF] Declaration of Right to the City (클릭)

[WORD] Declaration of Right to the City (클릭)

경실련은,

지난 1989년 부동산국책개혁과 더불어 1997년부터 도시개혁을 이끌기 위한 시민운동을 전개해왔다. 문화 도시, 안전하고 쾌적한 환경, 더불어 사는 인간주의적 공동체 등의 의제를 바탕으로 지속가능하고 회복력 있는 사회로 나아가기 위해 노력해왔다.

그러나 이러한 노력에도 불구하고, 지난 20년간의 인재(人災)공화국의 역사를 반성해 보면, 94년 성수대교와 95년 상풍백화점 붕괴를 시작으로, 03년 대구지하철 화재, 그리고 고통스러운 마음으로 지켜봐야했던 지난 2014년 4월 16일의 세월호 참사까지 … 비록 세월이 흘러도―세상은 속아 넘어가려 하고, 고로 그 세상이 속아넘어갈 지라도―결코 망각해선 안 될 지난 나날들의 진실된 역사를 마음속에 되새길 것이다.

이런 연유에서, “모두를 위한 도시”로 나아가기 위한 새로운 혜안(慧眼)에 주목한다. 그것은 에콰도르 키토에서 열렸던 <제3차 주택 및 지속가능발전에 대한 유엔회의(해비타트 Ⅲ)>에서 채택됐던 「키토선언문」에서 제시됐던 새로운 패러다임, 즉 “포용도시”와 “도시권” 의제이다. (유엔총회 결의안 제 71/256호 참고) 지난 20년 동안 도시운동을 이끌어왔던 “지속가능한 도시”와 “주거권”의 개념과 정신을 계승하면서, 전 세계에 공유된 비전으로서 “모두를 위한 도시”로 나아가기 위한 도시권을 기본권으로 인정하기로 했다.

이와 함께, 도시와 부동산을 포함한 토지공개념을 강력히 지지한다. 이에 따라, 우리의 행동강령과 실천계획을 다음과 같이 선언한다.

1. 우리는 도시권을 기본 권리로 보장하기 위한 공간정의 운동을 실천한다.

1-1. 도시공간의 공공성을 확대해야 한다. 도시공간이 특정 개인이나 기업의 소유물이 되어서는 안 되며, 다양한 계층이 이용할 수 있도록 시설을 개방하고 접근성을 개선해야 한다.

1-2. 모든 사람이 이용할 수 있는 공공공간을 확충해야 한다. 공원과 광장을 확충하고 특히 생활권 내에 적절한 근린공원을 배치하고, 공개공지제도를 확대 시행하여 민간의 기여를 활성화해야 한다.

1-3. 도시기반시설의 혜택이 모든 계층에게 골고루 돌아갈 수 있도록 시설을 확충하고 요금제 등이 저소득계층에게 불리하지 않도록 법제도를 개선한다.

2. 포용도시를 실현하기 위한 도시개혁 운동을 실천한다.

2-1. 취약계층에게 적절한 일자리와 생계수단을 제공하고, 소상공인을 보호하여 지역이 동반성장할 수 있도록 도시계획 및 관련 행•재정 계획을 수립하고 시행한다.

2-2. 국적, 성별, 연령, 종교, 경제적 상태에 따른 차별 없이 주거권과 도시의 공간 및 시설을 이용할 수 있는 권리를 제도적으로 보장한다.

2-3. 특히 사회적 약자인 어린이, 여성, 노인, 장애인 집단이 이러한 권리를 침해당하지 않도록 법, 제도, 시설을 개선한다.

3. 환경적으로 지속가능하고 회복탄력성 있는 도시를 위한 도시개혁 운동을 실천한다.

3-1. 기후변화와 그에 따른 재난을 극복할 수 있는 도시를 만들기 위한 시설개선에 힘쓴다.

3-2. 지속가능한 에너지정책을 실현하고 온실가스 감축을 위하여 도시구조를 개편하고, 첨단기술을 활용하며, 다양한 친환경 교통수단 이용이 편리한 도시를 만든다.

3-3. 생물다양성을 존중하고 환경자원 및 역사문화자원을 보전하는 도시를 만든다.

4. 이러한 도시개혁운동 실천의 주체는 시민이며, 중앙정부와 지방정부는 시민이 중심이 되는 거버넌스 체계를 확립하도록 힘쓸 것을 촉구한다.

이에 따라서, 실사구시의 정신과 대안 있는 비판으로 행동강령을 실천해 나갈 것이다.

우리의 도시는 “모두를 위한 도시”가 되어야 한다.

2018년 4월 23일
경제정의실천시민연합 회원 일동

문의: 도시개혁팀 02-3673-2147   /  국제팀 02-766-5623 정호철 간사([email protected])

경실련 도시권 선언문에 대한 ECOSOC의 공식의제 채택을 환영한다!

지난 ▲4월 23일 「경실련 도시권 선언 (2017)」서면 성명 및 ▲5월 3일 「새로운 도시개혁 운동을 위한 목표와 실천과제, 민주주의 윤리 (2018)」구두 성명이 모두 유엔 경제사회이사회(ECOSOC)의 공식의제로 채택되었습니다.

오는 7월 16일에 있을 ECOSOC 고위급 포럼,  “도시와 농촌 공동체에서 지속가능하고 회복력 있는 사회를 뒷받침하기 위한 국제운동의제의 지역화”의 논의로 상정되어 논의될 예정입니다.

한국 시민사회 및 기타 관계자 여러분들의 많은 관심과 참여 부탁드립니다.

*UN원문:

• Citizens’ Coalition for Economic Justice, Declaration of Right to the City, the Statement submitted on the Agenda item 5 in the 2018 session for the High-level segment of the Economic and Social Council, (ECOSOC: May 29, 2018) *Symbol: E/2018/NGO/2, *DOI: https://digitallibrary.un.org/record/1629003?ln=en

• Citizens’ Coalition for Economic Justice, A Novelty of Right to the City: Remarks about Our Movements, Shapes, Ethics of the NGOs Style and Democracy, Requests from non-governmental organizations to be heard on the Agenda item 2 in the 2018 session for the High-level segment of the Economic and Social Council, (ECOSOC: May 30, 2018) *Symbol: E/2018/67, *DOI: https://digitallibrary.un.org/record/1628010?ln=en

문의: 도시개혁팀 02-3673-2147   /  국제팀 02-766-5623 정호철 간사([email protected])