복지동향 2017년 10월호 <최저임금, 쟁점과 대안>

기획주제1. 최저임금 결정기준의 쟁점과 대안 | 김은기

기획주제2. 최저임금의 결정과정과 대안 | 이수호

기획주제3. 최저임금제도의 국제적 흐름 | 오상봉

 

최저임금 결정기준의 쟁점과 대안

 

김은기 | 전국민주노동조합총연맹 정책국장

 

최저임금위원회(이하 최임위)는 매년 4월 최저임금 심의 활동을 시작으로 6월 말 또는 7월초․중순에 심의를 완료¹⁾하고 고용노동부장관에게 그 결과를 제출함으로써 심의활동을 종료한다.

2017년 최임위 심의는 예년과 같이 4월에 시작 하였다. 그러나 노동계위원들이 지난해 7월 ‘최저임금제도개선을 촉구’하며 사퇴서를 제출하고 이번 심의에 불참하며 위원회 활동은 시작부터 휘청거리는 듯 했지만 노동계 위원이 지난 6월 15일 전원 복귀함으로써 정상화 되었다. 본격적인 심의과정에서 많은 쟁점을 보였지만 결국 7월 15일 제11차 최임위 전원회의에서 ‘시급 7,530원’이 심의‧의결되었다.

이번 심의과정에서 보인 쟁점은 비단 2017년 뿐 만 아니라 매년 첨예하게 대립되는 문제로, 이번 글에서는 주요 쟁점에 대한 현황과 문제점 그리고 개선방안을 중심으로 논해보고자 한다.

 

최저임금제도 개요

최저임금제도의 목적

최저임금법 제1조는 “노동자에 대하여 임금의 최저수준을 보장하여 노동자의 생활안정과 노동력의 질적 향상을 꾀함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하게 함”을 목적으로 규정하고 있다.

즉 최저임금제도는 국가가 노·사간의 임금결정과정에 개입하여 임금의 최저수준을 정하고, 사용자에게 이 수준 이상의 임금을 지급하도록 법으로 강제함으로써 임금격차완화 및 소득분배 개선, 노동자의 생활안정 및 노동생산성 향상, 마지막으로 저임금을 바탕으로 한 경쟁을 지양하고 적정수준의 임금을 지급함으로써 공정한 경쟁 및 경영합리화를 이루고자 하는 목적으로 도입된 것으로서 헌법에도 관련 규정²⁾이 있다.

 

연혁

우리나라에서는 1953년에 「근로기준법」을 제정하면서 제34조와 제35조에 최저임금제의 실시 근거를 두었으나, 시행을 유보하다가 1986년 12월 31일에 「최저임금법」을 제정·공포하고 1988년 1월 1일부터 실시하게 되었다.

이법은 최초 노동자를 10인 이상 고용한 제조업에만 적용하다가 이후(2000년 11월 24일) 노동자를 1인 이상 고용한 모든 사업 또는 사업장으로 확대 적용³⁾ 하고 있다.

 

주요내용

고용노동부장관은 최임위의 심의를 거쳐 매년 8월 5일까지 다음연도 최저임금을 고시하여야 하며, 고시된 최저임금은 다음 연도 1월 1일부터 12월 31일까지 효력을 발생한다. 최저임금 결정기준은 ‘근로자 생계비, 유사 근로자 임금, 노동생산성, 소득분배율’ 등을 고려해서 정하되, 사업의 종류별로 구분하여 정할 수 있도록 되어 있다. 최저임금액은 시간·일·주 또는 월 단위로 결정하되 이 경우, 시간급으로도 표시하도록 되어 있다.

만약, 고시된 최저임금액보다 적은 임금을 지급하거나 또는 최저임금을 이유로 종전의 임금을 낮춘 자는 3년 이하의 징역 또는 2천만원 이하 벌금에 처하도록 규정되어 있다. 이 경우 징역과 벌금을 병과 할 수 있도록 규정하고 있다.

 

최저임금심의 과정에서 제기되는 쟁점

최저임금심의과정에서 노·사측 이견에 따라 형성되는 쟁점은 다양할 수 있으나 최근 몇 년간 집중 제기된 논쟁은 크게 <표1-1>의 4가지로 요약될 수 있다.

<표1-1>과 같이 최저임금 심의과정에서 제기된 쟁점은 크게 4가지로 정리할 수 있지만 근본적으로는 최저임금수준과 관련된 것이다. 즉, 최저임금수준을 높여서 저임금노동자가 빚지지 않아도 살 수 있도록 가구생계를 보장하려는 노동계의 요구와 최저임금수준을 낮게 유지하여 사업주의 이윤을 극대화 하고자 하는 경영계의 요구가 충돌하면서 파생되는 쟁점들인 것이다. 따라서 4가지 쟁점 중 핵심쟁점인 최저임금 결정기준 쟁점에 대해 집중 논의하고 이하 쟁점은 간단히 점검하는 것으로 하겠다.

 

너무 낮은 최저임금수준

우선, 우리나라는 미국 다음으로 임금불평등이 심각한 나라이다. ‘비정규직 규모와 실태’(김유선 2016년 8월)에 따르면 경제활동인구조사 부가조사에서 전 산업 월 임금총액 평균값을 계산하면 2015년 8월 230만 원에서 2016년 8월 237만 원으로 7만 원 증가하였다. 그런데 하위 10%의 월 임금총액은 80만 원에서 변함이 없고, 상위 10%의 월 임금총액만 420만 원에서 450만 원으로 30만 원 증가한 것이다. 이에 따라 상위 10%와 하위 10% 임금격차(P9010)는 5.25배에서 5.63배로 증가하였다. 시간당 임금 평균값은 2015년 8월 12,918원에서 2016년 8월 13,464원으로 546원 증가하였다. 하위 10%는 5,410원에서 5,757원으로 347원 증가했고, 상위 10%는 23,602원에서 25,041원으로1,439원 증가하였다. 이에 따라 시간당 임금격차(P9010)는 4.36배에서 4.35배로 거의 변함이 없다.

 

둘째 전체 노동자 중 저임금노동자의 비율이 여전히 높다. EU(유럽연합) ‘저임금고용연구네트워크’는 임금노동자 ‘중위임금 3분의 2 미만’을 저임금 계층, ‘중위임금 3분의 2 이상 2분의 3 미만’을 중간임금 계층, ‘중위임금 2분의 3 이상’을 고임금 계층으로 정의하고 있다. 이에 따라 ‘중위임금(10,788원)의 3분의 2’인 ‘시간당 임금 7,192원 미만’을 저임금 계층으로 분류하면, 전체 노동자 1,963만 명 가운데 443만 명(22.6%)이 저임금계층이고, 정규직은 65만 명(6.0%), 비정규직은 378만 명(43.3%)이 저임금 계층이다. 정규직은 16명 중 1명, 비정규직은 2명 중 1명이 저임금 계층인 셈이다. 월 임금총액 기준으로 ‘중위임금(200만 원)의 3분의 2’인 ‘133만 원 미만’을 저임금 계층으로 분류하면, 전체 노동자 1,963만 명 가운데 468만 명(23.9%)이 저임금계층이다.

 

마지막으로 2016년 최저임금액은 전체노동자 임금 평균값 대비 32%~44% 수준에 그치고 있다. 고용노동부가 매년 실시하는 ‘고용형태별근로실태조사’에 따르면 2016년 최저임금은 5인 이상 사업장 노동자 임금평균 대비 32.5% 수준으로 매우 낮으며, 1인 이상 사업장 전체노동자 임금평균과 대비해도 36.1% 수준에 불과하다.

 

따라서 현재 우리의 최저임금으로는 빚지지 않으면 살 수 없는 수준이다. 우리나라 최저임금의 수준은 가구생계비는커녕 최저임금위원회에서 사용하는 비혼 단신노동자 생계비의 70% 수준에 불과하다.

최저임금 적용효과에 관한 실태조사 분석보고서(최저임금위원회 2017.6)에 따르면 전체가구 중 1인 가구 10%, 2인 가구 16%, 3인 가구 22%, 4인 가구 39%, 5인 이상이 10%로 4인가구가 가장 많으며, 3인∼2인의 가구생계비와 비교하더라도 34∼50%에 불과한 실정이다.

 

 

반면, 최저임금노동자의 가계구조나 소득구조는 매우 열악하다. 최저임금을 받는 세대의 경제적 실태(월간 노동리뷰 2014년. 8월호. 오상봉)에 따르면, 가구원이 있는 세대주가 최저임금 또는 최저임금 미만을 받을 경우 단독세대보다 경제적 상황이 더 열악한 것으로 나타나고 있다. 최저임금 미만을 받고 있는 세대주 배우자의 60% 이상이 무직이며, 최저임금 이하 또는 최저임금 수준의 임금을 받는 세대주의 60% 이상이 외벌이로 가계를 유지하고 있다는 것이다.

 

최저임금 결정기준 가구생계비로

지금까지 현재 최저임금수준의 문제점을 확인해보았다. 이제 문제점 해결을 위한 개선방안으로 왜 ‘최저임금 결정기준을 가구생계비로 개선’해야 하는지에 대해 살펴보고자한다.

 

우선, 국민 2명 중 1명은 월 생계비가 최저임금 결정의 핵심 기준이 되어야 한다고 생각하는 것으로 밝혀졌다. 2015년 민주노총과 한국노총이 공동으로 여론조사기관인 ‘한길리서치’에 의뢰, 최저임금 결정과정에서 가장 중요하게 반영해야 할 요소를 묻는 질문에 약 50%의 국민이 “생계비”라고 답하였다. 조사결과를 보면 국민들은 현재 최저임금수준(시급 6,030원, 월급 1,260,270원)으로 생활하기에는 부족하다[78.3%(매우부족 43.3% + 조금부족 35.0%)]고 답하였으며 최저임금을 결정할 때 가장 먼저 고려되어야 할 것으로 49.7%가 근로자의 월 생계비를 꼽았다. 그 외 우리나라 소득분배 상황(17.3%), 기업의 지불능력(13.0%), 근로자의 생산성(11.0%), 다른 근로자의 임금수준(5.3%) 등을 고려해야 한다고 답했다. 그동안 최저임금 결정과정에서 배제되어 왔던 가구생계비를 최저임금 결정에 우선 반영하는 것이 국민정서에도 부합하는 것으로 드러난 것이다.

 

국제기구도 ‘가구생계비’를 최저임금수준 결정의 주요 요인으로 규정하고 있다. 유엔(UN) 사회권위원회 국제규약 제7조(근로조건)에 대한 논평에 따르면, “최저임금은 사용자가 임금 근로자에게 소정의 기간 동안에 수행한 업무에 대해 지급해야 하는 최저 보수액으로 단체협약이나 개별 계약으로 낮출 수 없는 금액”이라고 규정하고 “최저임금은 근로자와 그 가족의 품위있는 생활을 위한 보수를 보장하는 수단이 되어야 한다”고 권고하고 있다. 국제노동기구(ILO) 협약 제131호에서도 “최저임금 수준 결정에 고려할 요소는 근로자와 가족들이 필요, 경제발전 필요성 및 높은 고용수준 유지를 포함한 경제적 요소이다”라고 규정하고 있다.

 

 

 

기타 쟁점에 대한 점검

위에서 이미 언급했듯이 최저임금 준수율 제고, 업종별·지역별 최저임금 차등적용, 최저임금 산입범위 확대와 관련된 쟁점은 최저임금수준과 관련되어 파생된 쟁점이다.

 

무엇보다 최저임금준수율 제고는 최저임금 미만율이 계속 증가하고 있어 이를 개선하기 위해 노동계에서 주장하는 것이다. 대안으로 제시하는 것은 근로감독관을 증원하여 현장 지도감독 강화를 통해 최저임금위반이 발생하지 않도록 예방을 중심으로 하자는 것이며, 고의로 상습위반을 하는 사업주는 엄하게 처벌해야 한다는 것이다. 반면, 경영계는 처벌을 강화하는 것을 반대하고 있는데 근거는 ‘선량한 국민을 범죄자로 만들 수 있다’는 것이다. 그러나 경영계의 주장과는 달리, 고용노동부의 시정명령을 제대로 이행하면 대부분의 사업주는 처벌받지 않는다. 반대로 고의로 최저임금법을 상습 위반하는 사업주는 더 이상 선량한 국민이 아니다.

 

또 업종별·지역별 최저임금 차등적용은 업종별로 영업이윤 수준이 다르고, 지역별로 경제적 차이가 있다는 것을 이유로 경영계에서 강력히 주장하고 있다. 하지만, 이 주장은 두 가지 부분에서 동의할 수 없다. 첫째, 최저임금법은 최저수준을 정하는 것이다. 최저수준을 다시 단계로 나누는 것 자체가 최저임금법 입법취지에 맞지 않으며 만약, 나눈다면 이는 국민을 1등 국민, 2등 국민으로 분열시킬 것이다. 둘째, 우리나라는 전국이 1일 생활권이다. 따라서 지역별 차등적용은 자칫 지역감정만 악화시킬 우려가 있다.

 

최저임금 산입범위를 확대하자는 것 역시 경영계의 요구다. 최저임금의 산입범위를 보면 미국과 일본이 우리나라와 유사하며 캐나다, 유럽은 우리나라보다 산입범위가 넓은 것은 사실이다. 하지만 중요한 것은 이 쟁점은 경영계가 최저임금 인상을 회피하기 위해 제기했다는 것이다. 1986년 최저임금법이 제정된 이후 최저임금 산입범위는 개정되지 않았다. 즉, 사용자는 최저임금의 산입범위를 명확히 알 고 있었음에도 불구하고 임금인상을 피하기 위해 기본급 인상이 아닌 각 종 수당을 만들었다. 이제 와서 상여금 및 각 종 수당을 최저임금 산입범위에 포함 하자는 주장은 자가당착인 셈이다.

 

 

마치며

 

우리나라 가계부채가 2017년 6월 기준 1,350조를 넘었다고 한다. 그리고 매월 약 10조 정도 증가하고 있다. 이미 엄청난 빚이 있는데 이자 갚느라 또 다시 빚을 지는 악순환을 반복하고 있는 것이다. 매우 불안한 사회현상이다.

정부의 투자증대로 대기업과 부유층의 부를 늘려주면 경기가 부양돼 중소기업과 저소득층에 혜택이 돌아가고, 이로 인해 결국은 국가의 경제발전과 국민복지가 향상된다는 소위 낙수효과(trickle-down effect)는 과학적 근거도 없으며, 이러한 정책으로 우리나라의 소득격차가 확대된 것만 보더라도 폐기되어야 한다. 오히려 저소득층의 소비를 늘려 전체 경기를 부양하는 분수효과(fountain effect) 도입을 적극 검토해야 한다. 저임금노동자는 한계소비성향이 높음으로 임금이 인상되면 소비지출을 촉진하고 이는 경제선순환의 계기가 되기 때문이다.

 

자본의 무한 경쟁과 노동착취는 사회공동체를 위협하는 수준의 저임금을 지불했고 이는 최저임금제라는 제도를 탄생시켰다. 그리고 다음세대를 길러내는데 쓰이는 생계비는 개인이 아닌 가구라는 점에 주목해야 한다. 따라서 소비의 기본단위인 ‘가구’ 소비를 위한 재원인 임금은 최소한 바로 그 가구의 생계를 보장하여야 하는 것이다. 이것이 바로 최저임금 결정기준의 핵심이 가구생계비가 되어야 하는 근거다.

 

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1) 최저임금법 및 시행령에 따라 고용노동부장관은 매년 3월31일까지 최저임금위원회에 다음해에 적용될 최저임금심의를 요청해야 하며, 최저임금위원회는 심의요청을 받은 날로부터 90일 이내에 심의결과를 제출하도록 규정하고 있으나 최근 규정을 위반하여 7월 초‧중순까지 심의가 계속되고 있음.

2) 헌법 제32조 제①항에 “국가는 사회적·경제적 방법으로 근로자의 고용증진과 적정임금의 보장에 노력하여야 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 최저임금제를 시행하여야한다”고 규정(1987. 10월)

3) 단, 동거의 친족만을 사용하는 사업과 가사사용인, 선원법의 적용을 받는 선원 및 선원을 사용하는 선박의 소유자 제외.

4) 2013년부터 최저임금미만율이 계속 증가하고 있으며 2016년 8월 기준 경제활동인구부가조사에 따르면 약 2,664천명(13.6%), 2016년 6월 기준 고용형태별근로실태조사에 따르면 1,126천명(7.3%)이 최저임금을 받지 못하는 것으로 나타남.

5) 최저임금법 시행규칙 별표1,2에 최저임금에 산입하지 아니하는 임금과 산입하는 임금에 대해 규정하고 있음. 별표에 따르면 기본급은 산입범위에 포함되나 상여금 및 각종 수당 등은 사업장의 단체협약, 취업규칙 등에 따라 최저임금 산입범위 포함 여부가 달라질 수 있음.

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<참고문헌>

2017년 최저임금 심의편람(최저임금위원회 2017.6)

최저임금심의를 위한 주요 노동·경제지표 분석(최저임금위원회 2017.6)

2018년 최저임금심의를 위한 임금실태 등 분석(최저임금위원회 2017.6)

비혼 단신근로자 실태생계비 분석보고서(최저임금위원회 2017.6)

주요국가의 최저임금제도(최저임금위원회 2017.5)

비정규직 규모와 실태(김유선 2016. 8)

최저임금을 받는 세대의 경제적 실태(오상봉 월간 노동리뷰 2014.8)

최저임금과 생계비(이정아 2015.6)

 

최근 대법원이 “대형마트의 영업시간을 제한하고 의무휴업일을 지정하는 지방자치단체의 처분이 적법하다”는 판결을 내렸습니다. 특히나 이 사안은 1심 법원에서는 지자체 측 손을 들어줬지만, 항소심에서는 대형마트가 승소해 법원의 판단이 엇갈렸고, 찬반토론도 치열해 대법원이 판결 전 공개변론을 열기도 했습니다.  
이번 판결비평에서는 대법원이 그간 소송에서 쟁점이 되었던 대형마트의 범위, 영업제한처분이 국제협정을 위반해 재량권을 일탈·남용했는지 여부 등을 어떻게 판단했는지 상세히 설명했습니다. 무엇보다, 우리 헌법상 ‘경제민주화 원리’의 정당성을 천명한 이번 대법원 판결의 의미를 강조했습니다. 함께 그 의미를 되짚어보며 읽어볼까요?

 

>> 대형마트 영업제한 처분 항소심 판결비평 보러가기 
 

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[광장에 나온 판결] 대형마트 영업제한 처분 적법 대법원 판결

판결을 통해 확인된 “경제민주화의 정당성”

 

대법원 2015.11.19 선고 2015두295 전원합의체 판결(영업시간제한등처분취소)
대법원장 양승태(재판장) 대법관 이인복 이상훈 김용덕 박보영 고영한 김창석(주심) 김신 김소영 조희대 권순일 박상옥 이기택
 

 

김남근 변호사, 참여연대 집행위원장

 

 

신유자유주의 무분별한 규제완화와 중소상공인의 생존권 위협

 

김영삼 정부 이래 소위 “Global Standard”라는 영미식의 규제완화, 작은정부, 민영화 등의 신자유주의적 국정운영기조는 중소상인이 영위해 오던 유통산업 분야에도 많은 영향을 미쳤다. 김영삼 정부에서 시작되어 김대중 정부에서 점진적으로 완결된 중소기업 고유업종 제도가 폐지되자, 재벌․대기업이 도·소매업, 빵집, 문구․공구, 식자재공급 등 중소상인이 영위하던 적합업종에 본격적으로 진출하였다. 또한 대규모점포의 진출규제가 허가제에서 2002년 등록제로 완화되면서 대형마트가 중소도시와 대도시에 진출하여 2008년경에는 포화상태가 되었다. 여기서 그치지 않고 대형마트들이 동네슈퍼들의 사업영역이던 골목상권을 노리고 소위 SSM(Super Supermarket)이라는 형태로 진출하자 유통업에 종사하던 많은 중소상인들이 생존의 위기에 놓이게 되었다. 

 

대형마트의 영업시간제한과 의무휴업일제는 18대 국회의 대표적인 경제민주화 입법으로 대형마트의 진출규제를 목표로 한 것이었으나 이러한 WTO, FTA 등의 통상법과 헌법에 위반된다는 시비로 5-6년여의 시간을 끌다 타협책으로 겨우 입법화 된 것이었다. 그런데도 재벌 대형마트들이 이러한 타협적 제도의 시행조차 문제를 삼으며 소송을 제기하니 재벌의 지나친 탐욕에 대해서 해도 너무한다는 비판 여론도 비등하게 되었다. 국회에서 대형마트 진출규제와 같은 경제민주화 입법논의가 있을 때마다 재벌대기업들과 일부 국회의원들은 경제민주화 입법에 대해 ‘위헌이다’, ‘통상법에 위반된다’는 주장을 반복해 오고 있다. 

 

이에 대해 대법원은 2015년 11월 19일, 중소상인의 생존권과 유통산업 노동자의 건강권 보장을 위해 대형마트에 심야영업을 제한하고 휴일에 2번 의무 휴업하도록 한 처분이 정당하다는 판결을 하였다. 이번 대법원 판결은 이러한 우려를 불식하면서 더 나아가 사법부의 판결을 통하여 경제민주화 입법의 정당성을 확인하였다는데 큰 의의가 있다. 

 

현실의 대형마트는 법상의 대형마트가 아니라는 판결

 

이 사건 원심판결(서울고등법원 제8행정부 2014.12.12. 선고 2013누29294)이 일반시민들의 공분을 사게 되었던 것은 “현실의 대형마트는 법상의 대형마트가 아니다”라는 다소 황당한(?) 판결내용 때문이었다. 유통산업발전법 시행령 제3조 제1항 [별표 1]는 대형마트는 “... 식품·가전 및 생활용품을 중심으로 점원의 도움이 없이 소비자에게 소매하는 점포의 집단”이라고 정의하고 있다.

 

원심판결은 “점원의 도움이 없이”라는 문구에 주목하여, 소비자의 주문에 따라 대형마트의 과일, 채소 코너에서는 점원이 제품의 양을 덜거나 계량하여 포장해 주고 있고, 정육·생선·반찬 코너에서는 점원이 제품을 즉석에서 가공·손질하여 제공하고 있으니 현실의 대형마트는 법상의 대형마트로 보기 어렵다고 판단하였다. 하지만, 대형마트의 개념을 규정하면서 “점원의 도움이 없이”라는 개념을 사용하고 있는 것은 다른 대규모점포의 유형인 백화점이나 전문점 등과 영업형태를 구분하기 위한 목적에서 상대적 개념으로 사용한 것이지, 점원의 도움을 조금이라도 받으면 대형마트가 아니라는 절대적 개념으로 사용하는 것은 아니다. 백화점이나 전문점 등에서 소비자는 고가의 전문상품을 주로 점원의 전문적인 설명에 의존하여 구매하기 때문에 대형마트는 상대적으로 ‘점원의 도움 없이“ 소비자가 구매하는 점포의 집단을 대형마트라고 규정하고 있는 것이다. 

 

어찌 보면 현실에서 경험하는 일반인의 상식적인 판단보다는 법문의 엄격한 해석에 치중하는 법관도 있다 보니 한번쯤 나올 수도 있는 판결이라고 쉽게 생각해 볼 수도 있다. 하지만 일반인의 상식과는 상당한 거리가 있고 법률가들의 전문적인 영역에서만 서로 이해할 수 있는 판단들이 재벌대기업과 같은 시장지배자들의 이익을 지지, 엄호하는 역할을 하게 되면 그 사회적 폐해와 비판은 강화될 수밖에 없다. 

 

우리 판례도 법률전문가들끼리만 겨우 이해할 수 있는 도그마들을 하나씩 극복하며 일반인의 정의·형평의 법관념에 부합하는 내용으로 법리를 발전시켜 나가려 노력하고 있음은 틀림없다. 그럼에도 불구하고 여전히 일반인의 정의·형평의 관념과는 상당히 거리가 있는 판결이 나오고 있는 것도 사실이다. 특히 그러한 판결의 방향이 경제적 약자의 보호라는 법의 이념과 반대로 재벌·대기업의 재산권이나 영업권 보호에 치중하는 방향으로 나올 때 시민들의 공분이 일어난다. 

 

이 사건의 경우에도 원심판결에 따르면 대형마트가 직원을 두어 소비자의 구매를 돕게 되면 법상의 대형마트가 아니어서 대형마트에 관한 각종 규제를 피해 있게 된다는 것인데, 어렵게 사회적 합의를 통해 제정된 경제민주화 입법을 법원이 법의 조그만 허점에 대해 미세한(?) 해석을 통해 대형마트가 규제를 피해갈 수 있게 해 주는 것 아니냐는 점에서 여론의 비판을 받게 된 것이다. 

 

 

경제민주화의 헌법적 정당성 

 

이번 대법원 판결이 더 중요한 의미를 가지는 것은 우리 헌법상의 “경제민주화 원리”의 정당성을 천명한데 있다. 일부 보수인사들은 당위적으로 우리 헌법의 경제원리는 자유방임적 시장경제원리이어야 하고 재산권이나 영업의 자유는 불가침적인 헌법원리라고 주장하는 경향이 있다. 하지만 우리 헌법상의 경제질서는 사유재산제를 바탕으로 하고 자유경쟁을 존중하는 자유시장 경제질서를 기본으로 하면서도 이에 수반되는 갖가지 모순들을 제거하고 사회복지·사회정의를 실현하기 위하여 국가적 규제와 조정을 용인하는 “사회적 시장경제”의 성격을 띠고 있다( 헌법재판소 1996. 4. 25. 선고 92헌바47 결정 ).

 

이번에 대법원도 같은 취지로 우리 헌법의 경제원리는 자유경제원리를 기본원칙으로, 경제민주화 등 헌법이 직접 규정하는 목적을 위한 국가의 규제와 조정을 실천원리로 구성되어 있고, 그 중 어느 한 쪽이 우월한 가치를 지니지 않는다고 하였다. 

 

“헌법 제119조 제2항에 따라 이루어진 경제규제에 관한 입법의 해석과 적용에 관하여도, 이와 같은 기본원칙이 훼손되지 않고 그 실천원리가 그 한계를 벗어나지 않으면서도 기능을 발휘할 수 있도록 하여야 한다. 경제활동의 규제는 필연적으로 그 규제를 당하는 경제주체나 그와 같은 방향의 이해관계를 가지고 있는 이해관계인에게 불이익과 불편함을 수반하게 된다. 
따라서 헌법이 지향하는 것처럼 여러 경제주체가 조화롭게 공존하고 상생하는 경제질서를 구축하고 공공복리를 실현하기 위하여 법률로써 어느 경제주체의 경제활동의 자유 등을 제한하게 되더라도 그 제한이 정당한 목적과 합리적인 수단에 의하고 있고, 개인의 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해하는 것이 아니라면 해당 경제주체는 이를 수인하여야 한다.”

 - 판결문 p.9-10

 

더욱이 대형마트측이 주장하는 영업의 자유는 직업선택의 자유 중 직업수행의 자유로서 위와 같은 공익적 목적에 의해 좀 더 광범위한 규제가 허용되는 분야이다( 헌법재판소 2001. 6. 28. 선고 2001헌마132 결정 ). 또한 대형마트측은 심야영업시간 제한과 의무휴업일 지정 규제의 효과가 확실하지도 않은데, 포퓰리즘적인 규제라고 주장한다. 

그러나 시장의 지배와 경제력 남용 방지 등을 위한 경제규제 행정 영역에서는 규제 대상인 경쟁시장이 갖는 복잡다양성과 유동성으로 인해 사전에 경제분석 등을 거쳤다하여 장래의 규제효과가 확실히 담보되기는 어렵다. 반면 규제의 시기가 늦춰져 시장구조가 일단 왜곡되면 그 원상회복이 어려울 뿐 아니라 그 과정에서 그 규제의 보호대상인 중소기업자들이 중대한 피해를 입을 우려가 있다. 이러한 두 측면을 고려해 보면 경제활동의 규제입법은 장래의 불확실한 규제효과에 대한 예측판단을 기초 한 규제입법 및 그에 따른 규제행정이 이루어질 수밖에 없다. 

 

 

소비자의 선택권과 노동자의 건강권, 지역경제의 균형발전의 조화  

 

소비자의 권리는 소비자가 물품과 용역을 사용 또는 이용함에 있어 거래의 상대방, 구입장소, 가격, 거래조건 등을 자유로이 선택할 권리를 가진다는 내용의 ‘자유로운 선택권’이다. 한편 그와 같은 소비자의 자유로운 선택권이 실현되기 위해서는 독과점의 금지, 공정거래의 보장, 유통구조의 개선 등이 이루어져야 하는데, 만일 대규모점포에 대한 영업 규제가 실시되지 않는다면 단기적으로는 소비자의 자유로운 선택권이 보장될 수도 있겠지만 장기적으로는 지역의 다양한 상권 및 유통경로의 붕괴 등으로 인하여 소비자의 자유로운 선택권이 더욱 침해될 가능성도 크다. 

 

한편 이 사건 유통산업발전법 제12조의 대형마트 등의 영업시간 제한과 의무휴업일 지정 제도의 보호법익인 중소상공인의 생존권도 헌법 제123조 등에 의하여 보호되는 헌법상의 기본권의 하나이고, 여성근로자들이 대부분인 대형마트에서 야간근로와 장시간 노동으로부터 보호되어야 할 근로자들의 건강권도 중요한 헌법상의 기본권이다. 지역경제의 균형발전, 중소상공인의 생존권 보호, 근로자들의 건강권 보호 등의 정당한 목적에 의하여 소비자의 선택의 자유가 일부 제한된다고 하여 그것만으로 그 기본권이 본질적으로 침해되었다거나 과잉금지의 원칙에 위반된다고 할 수는 없다( 헌재 1999.7.22. 선고 98헌가5 결정 ).

 

 

통상협정은 국회의 입법활동과 법원의 판단을 구속하는가

 

WTO, FTA 등의 통상협정은 국가와 국가 사이의 권리·의무 관계를 설정하는 국제협정으로서, 그 내용 및 성질에 비추어 이와 관련한 법적 분쟁은 협정에서 정한 바에 따라 국가간 분쟁해결기구에서 해결하는 것이 원칙이고, 특별한 사정이 없는 한 사인에 대하여는 협정의 직접 효력이 미치지 않는다( 대법원 2009. 1. 30. 선고 2008두17936 판결 ). 따라서 각 협정의 개별 조항 위반을 주장하여 대형마트측이 직접 국내 법원에 해당 국가의 정부를 상대로 그 처분의 취소를 구하는 소를 제기하거나 협정위반을 처분의 독립된 취소사유로 주장하는 것은 허용되지 않는다. 

 

또한 대형마트측은 통상법의 개별 조항에 저촉되면 바로 통상법 위반이 되는 것처럼 주장하며 국회에서의 중소상인 보호입법을 저지하는 논리로 사용해 오고 있다. 국내규제가 서비스 총수 또는 총산출량 규제에 관한 서비스교역에관한일반협정(GATS) 제16, 17조 등의 개별조항에 위반되면 바로 GATS 위반된다는 것이다.

그러나 국내규제가 개별조항과 충돌할 수 있다 하여 바로 통상법 위반이 되는 것이 아니라 GATS 제6조에 규정한 합리성, 공평성, 객관성을 상실한 것이냐의 검토에 의하여 비로소 GATS 위반여부가 판정되는 것이다. US-Gambling 사건에서도 “도박 및 내기 서비스에 대한 국내규제가 GATS 제16조의 서비스 공급제한 규정에 위반될 소지가 있어도 '공중도덕의 준수', '공공질서'를 위한 정당한 규제라는 점이 인정되므로 WTO 위반이 아니다"라고 판정된 바 있다. 

 

대형마트의 개설허가제나 영업시간, 영업품목 규제 등은 국내의 대규모점포나 외국의 대규모점포의 관계에서 보면, 국내외의 대규모 점포가 규제를 받는데 있어 동일한 목적과 방식의 동일한 제도에 의하여 차별 없이 규제를 받는 것이고, “외국”의 ‘대규모점포’와 국내의 중소상인의 관계에서 보면, ‘대규모점포’와 중소상인이라는 유통시장에서의 우월적 지위가 규제의 목적에서 문제가 되는 것이지 “외국”기업이라는 기업의 국적이 규제의 목적이 되는 것이 아니어서 이를 두고, 최혜국대우나 내국민과의 동등대우 조항에 위배된다고 할 수 없다. 

 

 

국회도 '위헌, 통상법 위반' 시비의 굴레에서 벗어나 분발을

 

19대 국회에는 대리점보호법, 중소상공인 적합업종보호법, 복합쇼핑몰 진출규제법 등 많은 경제민주화 입법이 빛을 보기를 기다리고 있다. 이번 대법원 판결을 통하여 그 동안 재벌대기업들이나 이를 지지, 엄호하는 정치세력들이 경제민주화를 위한 규제입법들에 대해서 공격해 왔던 통상법 위반이나 위헌시비는 상당부분 해소되었다고 볼 수 있다. 정치개혁에는 경제개혁이 뒷받침 되어야 한다. 

 

고대 그리스에서도 정치적인 민주주의의 황금기 앞서 시민들을 중산층으로 살려내는 피나는 경제민주화의 개혁이 있었다. 우리들은 세계사를 배우면서 그리스 동맹이 폐르시아 대제국에 맞서 승리한 후 아테네의 폐리클레스 시대의 민주주의의 황금기가 열렸던 역사만을 기억하지만, 그 이전의 시대에 경제적 양극화가 심화되면서 시민들이 채무노예상태에 빠지고 대지주, 대부호의 경제력 집중으로 사회적 갈등이 심화된 상황에서 정치개혁가 “솔론”에 의한 경제민주화의 개혁이 있었다. 채무노예에서 벗어나 중산층이 된 시민들은 자신들의 비용으로 중갑보병으로 무장하고, 자신들이 주인인 민주주의 사회를 구하기 위해 폐르시아와 전쟁에 나서는 것에 주저하지 않았고, 이러한 경제민주화 개혁의 토대 위에 민주주의 정치개혁은 꽃필 수 있었다. 총선국면에 접어들며 각 정당과 정치인마다 정치개혁을 외치고 있지만 결코 경제민주화의 개혁이 간과되어서는 안 된다. 이제 국회가 분발할 때이다. 

 

“박근혜 정부 경제민주화, 포기가 아니라 아예 대놓고 역주행”

박근혜 정부의 경제민주화 관련 대표 공약 23개 평가·점검

지난 대선에서 박근혜 대통령은 경제민주화와 적극적인 복지 확대를 주창했고, 수없이 많은 공약을 발표했습니다. 하지만 당선되자마자 박근혜 대통령의 태도는 확연히 달라졌고, 이에 “경제민주화와 복지확대를 약속해서 당선되어 놓고도 대선공약집의 잉크도 마르기 전에 핵심 공약을 폐기해버렸다!”는 각계각층의 비판이 쏟아졌습니다. 경제민주화와 갑을문제 해결을 위한 전국적 연대기구인 ‘경제민주화실현전국네트워크’와 참여연대가 실제로 박근혜 정부의 경제민주화 관련 대표 공약 23가지의 이행 상황을 분석․평가․점검해보니 이 같은 비판은 모두 사실인 것으로 확인되었습니다. 경제민주화 포기라는 지적도 관대한 것이었습니다. 실제로는 역주행하거나 후퇴한 부분까지 있기 때문입니다.

 

그래서 경제민주화실현전국네트워크와 참여연대가 박근혜 정부의 경제민주화 관련 정책과 태도는 “경제민주화를 포기한 것뿐만 아니라, 아예 역주행하고 있다”라고 규정하게 된 것입니다. 그 대표적인 사례가 박근혜 정부가 전방위적으로 밀어 붙이고 있는 “재벌․대기업 특혜정책”과 “무분별한 규제완화”일 것입니다. 

 

하지만 우리 국민들은 박근혜 정부의 역주행과 퇴행에도 불구하고 ‘가만히 있지’만은 않을 것입니다. 지난 2013년 봄, 대기업 프랜차이즈 편의점․가맹점주들의 반발과 저항, 그리고 남양유업 대리점주들의 폭로와 투쟁으로 시작된 갑을 투쟁이 전국으로 번지기도 했고, 지금까지도 우리 국민들 사이에서 ‘갑을 문제’의 해결을 염원하는 목소리가 드높습니다. 노동자, 중소상공인, 청년이 존중받고 ‘우리 국민들 모두가 ‘먹고는 살 수 있는’ 경제민주화를 갈구하면서도 그 구체적인 해결 방안의 일환으로 우리 사회에 만연한 재벌․대기업을 비롯한 사회경제적 강자들에 의해 저질러지는 수탈과 횡포, 이른바 ‘갑질’을 근절하자는 호소가 울려 펴지고 있는 것입니다. 또 우리 국민들은 누구보다도 “무분별한 규제 완화”의 문제점을 잘 알고 있기에, 이에 대해서도 박근혜 정부가 그 기조를 바꿀 것을 강하게 촉구하고 있습니다. 지금 우리나라에는 재벌․대기업 특혜를 위한 규제 완화가 필요한 것이 아니라 국민경제의 균형적 발전과 노동자, 중소상공인, 청년들을 위한 ‘제대로 된 경제민주화 정책’이 절실하다는 얘기입니다. 

 

▣ 별첨자료 : 박근혜 정부 경제민주화․노동관련 공약 평가

 

박근혜 정부 경제민주화․노동관련 정책 공약 평가

* 공동 평가 : 참여연대 경제금융센터․노동사회위원회․민생희망본부/경제민주화실현전국네트워크

1. 평가 대상 공약(경제민주화 관련 대표 공약 총 23개 평가)
   ① 중소상공인 보호를 위한 재벌․대기업 규제
   ② 공정거래를 위한 제도개혁
   ③ 재벌․대기업의 지배구조 개선 및 불법행위에 대한 사법 처벌 강화
   ④ 비정규직 보호 등 노동시장정책

2. 공약 평가

 1) 공약대로 충실히 이행된 경우는 1~2개에 불과
   ∎ 평가 대상 전체 23개 공약 중에서 공약 취지대로 이행된 것으로 평가할 수 있는 공약은 신규 순환출자 금지와 은행에 대한 산업자본의 지분한도 축소 2개에 불과. 그런데, 산업자본의 은행 지분 한도 축소와 관련해서는 최근 인터넷 은행 도입을 빌미로 다시 산업자본의 은행 지배를 허용하는 은행법 개정을 추진 중이어서 공약을 온전히 이행했다고 보기 어려움.
   ∎ 6개 공약은 공약 내용을 일부분 반영하거나 최종 입법 과정에서 실효성을 기대하기 어려운 수준으로 변질
     : 중소기업 적합업종 제도의 실효성 제고, 대형유통업체·가맹본부의 불공정행위 근절, 공정위 전속고발권 폐지, 일감몰아주기 근절, 금융권 대주주 적격성 심사 강화, 비정규직 사회보험 적용 확대, 최저임금 산정기준 개선
   ∎ 15개 공약은 공약 내용에 현저히 못 미치거나 불이행
     : 중소도시 대형마트 신규입점 지역협의체 합의 요건 필수화, 공정거래법 위반에 대한 징벌적 손배제와 집단소송제 도입, 사인의 금지청구제도 도입, 특정경제범죄가중처벌법 횡령에 대한 집행유예 금지와 중대범죄에 대한 사면권 제한, 독립적 사외이사 시스템 구축, 집중투표제·전자투표제·다중대표소송제 도입, 금융계열사 의결권 행사 제한, 상시·지속적 업무 비정규직 정규직 고용관행 정착, 사내하도급 근로자 보호, 특수고용직 산재보험 적용, 최저임금제 위반 처벌 강화, 근로시간 단축 
 
 2) 경제민주화 포기와 경제활성화론으로의 전환
   ∎ 2014년 2월 <한국일보>와 참여연대의 박근혜 정부 공약이행 평가 당시 상기 공약 중에서 공약 내용대로 비교적 충실히 이행된 것으로 평가한 공약은 5개에 불과.
   ∎ 이 상태에서 2014.2.20. 공정위 업무보고의 캐치프레이즈 “경제민주화를 토대로 공정하고 합리적인 시장을 만들겠습니다”는 박근혜 정부가 내세운 ‘경제민주화 완성론’에 부적절하게 화답하는 것임
   ∎ 박근혜 정부의 캐치프레이즈는 경제민주화론(대선 전)-경제민주화 완성론(집권 1년차 지난 시점)-경제 활성화론(집권 2년차)로 변화 
   ∎ 경제 활성화는 그 수단이자 방법으로서 재벌·대기업에 사업 기회를 늘려주는 집중적인 ‘규제완화’ 드라이브로 연결(경제민주화 포기를 넘어 퇴행과 후퇴) 

 
3. 공격적 반(反) 경제민주화

 1) 경제민주화, 포기가 아니라 역주행
   ∎ 박근혜 정부의 포지션은 경제민주화를 중단하거나 폐기한 것이 아니라 매우 공격적으로 반(反) 경제민주화 정책을 추진하는 것
   ∎ 집중적인 규제완화 드라이브와 비정규직 종합대책이 바로 그 실례

 2) 무분별한 규제완화
   ∎ 경제민주화는 재벌·대기업 위주, 수출 경쟁력 위주, 친자본 일변도 노동시장정책 등 그간의 신자유주의적 국정운용기조의 한계와 파산에 대한 사회적 공감과 정치적 합의의 산물이었고, 그 핵심은 재벌·대기업에 대한 규제의 재강화를 통해 중소상공인, 노동자, 가계, 소비자를 보호하는 것이었음. 
   ∎ 따라서 집중적인 규제완화 정책 추진은 그 자체로 경제민주화에 정면으로 역행하는 것임
   ∎ 실제로 박근혜 정부가 추진하는 규제완화의 내용은 의료 민영화, 그린벨트 해제지역 개발 확대, 주택담보대출에 대한 금융규제 완화, 골목상권 보호를 위한 지자체 조례의 폐지, 수직증축 허용과 부동산 임대사업 특혜 등을 통한 부동산 경기 활성화, 파견제 확대와 비정규직 사용기한 확대, 특정재벌들을 위한 학교앞 관광호텔 허용, 선상도박장 설치 등으로 오로지 재벌·대기업의 사업기회를 확장할 뿐 경제민주화의 가치, 국민안전의 가치에 역행하는 것들 일색임

  3) 비정규직 종합대책
   ∎ 박근혜 정부의 공약 중에서 거의 ‘제로’ 수준의 이행상태를 보이는 것이 노동시장 분야의 공약인데, 박근혜 정부는 단지 공약을 불이행하는 것이 아니고 <비정규직 종합대책>이라는 이름의 공격적인 반노동 정책을 관철시키려고 하고 있음
   ∎ 종합대책 안에 특히 ‘파견제 확대’는 제조업 중심의 간접고용 활용을 축소하려는 판례가 축적되는 상황에서 이에 역행하여 오히려 파견 고용을 더욱 확대시키는 정책이며, 비정규직 사용기한 확대는 현행 2년으로 제한되는 비정규직 사용기간을 오히려 4년으로 늘리는 것으로, 대선 공약이 부분적으로나마 비정규직을 축소하고 차별을 철폐하는 것이었다면 <비정규직 종합대책>은 비정규직을 지금보다 더 늘리겠다는 것임 

 

<표1> 박근혜 정부 경제민주화 및 노동시장정책 공약 평가(총 23개 대표공약 평가)

* <표1>은 첨부파일에서 확인할 수 있습니다.