국제사회의 시선으로 한국의 사회권 현실을 바라보다

_유엔 사회권 위원회 한국 심의 대응 NGO대표단

 

인터뷰 및 정리: 조준희 | 참여연대 사회복지위원회 간사

참석자: 김남희 참여연대 복지조세팀장·변호사

류미경 | 전국민주노동조합총연맹 국제국장

류민희 | 공익인권변호사모임 희망을만드는법 변호사

 

(좌측부터 시계방향으로 류민희 변호사, 류미경 민주노총 국제국장, 조준희 참여연대 간사, 김남희 참여연대 복지조세팀장) ⓒ 참여연대

 

지난 10월 9일, ‘유엔 경제적 사회적 문화적 권리규약 위원회(UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights, 이하 사회권 위원회)’는 한국 기업의 인권침해 대응, 포괄적 차별금지법 제정, 노조할 권리 보장을 핵심 과제로 하는 한국의 사회권 개선을 위한 최종 권고문을 발표했다. 핵심 과제 외에도 재분배적 재정정책을 포함한 사회지출 증액 가속화, 이주노동자의 사업장 변경 제한 폐지, 모든 아동에 대한 보편적 출생등록제도 보장, 군형법상 동성애 처벌 조항 폐지, 부양의무자기준의 완전한 폐지, 주택임대차 계약갱신권 보장, 낙태의 비범죄화 등 구체적인 권고를 다수 제시하였다.

사회권 위원회의 이번 권고는 4번째를 맞는 사회권 위원회의 한국정부 심의 결과물로서, 한국의 사회권 증진을 위한 구체적인 방향과 요구가 국제사회로부터 제시되었다는 점에서 의미가 크다. 사회권 위원회가 한국 상황에 대해 이같이 구체적인 권고를 내릴 수 있었던 배경에는 지난 가을부터 이어져온 74개 인권·시민사회·노동단체의 노력이 있었다. 이번 복지톡에서는 74개 단체를 대표하여 제네바 심의 현장에 다녀온 7명의 NGO대표단 중 류민희 공익인권변호사모임 희망을만드는법 변호사, 류미경 민주노총 국제국장, 김남희 참여연대 복지조세팀장을 만나 이야기를 들어보았다.

 

자기소개 부탁한다

류미경: 민주노총 국제국장으로 일하고 있는 류미경이라고 한다. 이번 사회권 심의에서는 사회권 규약 중 6,7,8조(노동할 권리, 공정하고 우호적인 노동조건, 노조할 권리)와 관련하여 대응에 참여했다.

 

류민희: 공익인권변호사모임 희망을만드는법에서 일하고 있는 류민희 변호사라고 한다. 이번 사회권 심의에서는 반차별 조항, 여성 관련 조항에 대한 준비를 했다. 이번이 네 번째 조약기구 심의에 참여하는 것이라 대표단의 제네바 안내 역할도 맡았다.

 

김남희: 참여연대 복지조세팀장을 맡고 있는 김남희 변호사라고 한다. 사회권 관련 단체들이 제네바에 모두 갈 수 없어서, 참여하지 못한 단체들이 다루는 이슈들을 담당했다. 사회보장권과 교육권, 문화권 등이 주요내용이었다.

 

이번 사회권 심의 준비과정을 소개해준다면?

김남희: 2016년 7월, 이번 4차 사회권 심의를 위한 정부 측 보고서가 사회권 위원회에 제출되었다. 이어서 2016년 가을부터 한국 심의 대응을 위한 NGO모임 활동을 시작했다. 이때부터 올해 2월까지, 정부 보고서에 대한 반박보고서를 공동작업해 유엔 측에 접수했다. 

사회권 위원회가 3월 경 정부보고서와 반박보고서를 바탕으로 질의목록(list of issue)을 발표했고 다시 정부는 질의목록에 대한 답변을 7월 유엔에 제출 했다. NGO모임은 정부답변에 대한 반박과 질의목록을 중심으로 한국 현실을 알리는 내용을 담은 보고서를 만들어 8월 말 유엔에 제출하고 본 심의를 준비했다.

 

이번 심의 대응을 위해 74개 단체가 모였다고 하는데, 준비 작업은 어떻게 진행되었나?

김남희: 74개 단체가 모두 모여서 작업을 하는 건 어려운 일이다. 그래서 참여연대, 민주노총, 인권운동사랑방, 공익인권법재단 공감 등 몇몇 단체가 주로 모여 준비를 담당했다. 참여단체들로부터 각 의제에 대한 의견을 받고, 그것을 위의 몇몇 준비 단체들이 취합하여 하나의 보고서로 만드는 방법으로 작업을 진행했다. 

동일한 범주에 있는 단체라도, 각 단체마다 강조하는 지점이 달라 그런 것을 조정하는 것이 어려운 작업이었다. 가령, 건강권이라는 주제를 다루는 데 있어서도 에이즈 환우회에서는 에이즈 환자의 건강권 문제를, 장애인 단체에서는 장애인 건강권 침해 문제를 강조한다. 그래서 우선 사회권 위원회에서 제시한 질의목록을 중심으로 내용을 구성해나갔고, 참여단체들에게 보고서 내용을 확인받는 방식으로 조정해 나갔다.

 

류민희: 참여연대가 이번 사회권 심의 대응에 있어서 사무국 역할을 맡아줬다. 한국 시민사회의 좋은 전통이라고 생각하는 점인데, 이렇게 규모 있는 단체가 이런 국제적인 심의과정을 잘 모르거나 익숙하지 않은 단체에 안내를 하고 의견을 받아 종합적인 한권의 보고서로 만드는, 전세계적으로 보기 드문 방식의 책임성 있는 역할을 맡았다. 이런 역할을 그동안 참여연대나 민변, 공익인권법재단 공감, 공익법센터 어필 등이 맡아왔다. 정말 고생하는 역할이지만, 국제담당자가 없는 작은 단체들로서는 이런 전통이 있어서 조약 심의에 참여할 수 있다고 생각한다.

 

9월 제네바에서 진행된 본 심의에 대해 이야기를 나눠보자. 본 심의는 어떤 절차를 통해 이뤄지나?

김남희: 한국 심의는 9월 20~21일 양일에 걸쳐 진행되는데, 그 전에 국가인권위원회와 NGO가 공식적으로 발언할 수 있는 ‘파트너와의 미팅’자리가 9월 18일 진행되었다. 이 자리에서 NGO모임이 준비한 보고서의 주요내용을 발표했다. 그리고 18일부터 본심의가 진행되는 기간까지 사회권 위원들을 접촉하며 한국의 이슈에 대해 알리는 활동을 벌였다.

 

류민희: 가장 하이라이트는 비공식 브리핑인 런치 브리핑이었다. 한국 심의를 담당하는 위원들을 초대해 주요의제를 전달하는 자리다. NGO대표단에 참여하신 분들이 다들 선수(?)들이라 효과적으로 진행할 수 있었다. 엘리베이터 피치라는 말이 있지 않나. 엘리베이터가 올라가는 시간처럼 짧은 시간에 핵심만 상대방에게 전달하는 광고용어인데, 우리 대표단도 그 용어처럼 짧은 브리핑 시간동안 각자 분야에 대한 핵심을 잘 전달했다.

 

류미경: 제출한 보고서만으로 위원들이 세세한 한국 상황을 파악하는 데에는 아무래도 한계가 있다. 그래서 이렇게 현지에서 개별 브리핑을 통해 핵심을 전달하는 과정이 중요하다. 할 말은 많은데 시간은 짧다보니, 의제를 늘어놓는 것보다는 핵심적인 의제를 반복적으로 전달, 강조하는 게 주효했던 것 같다. 역할을 미리 세세하게 계획한 것이 아님에도 각자 맡은 분야의 이야기를 적절하게 안배해서 이야기했고, 각 분야별 연결도 자연스럽게 이루어지는 등 팀워크가 잘 맞았다.

 

ⓒ 사회권위원회 심의 대응 한국NGO모임

 

이틀 간 이뤄진 본심의에서 정부 측의 공식 발언이 있었다. 이에 대한 이야기를 나눠보자.

류민희: 현지에서 위원회와 정부 사이의 대화를 흔히 상호적 대화(interactive dialogue), 건설적 대화(constructive dialogue)라고 표현한다. 발언자와 위원이 서로 논쟁하고 비난하는 자리가 아니라 상호 간 대화를 통해 더 나은 결론을 도출하는 과정이라는 의미이다. 그런데 한국정부 측 발언 방식은 상호적 대화를 위한 발언이 아니라, 정해진 스크립트를 읽어 내려가고, 정해진 스크립트 내에서만 답변하는 방식이었다. 위원들이 정부 측 발언 내용에 대해 재질문을 던져도 처음 읽었던 스크립트를 재차 읽어 내려가는 식이다. 이번 심의에 여러 부처에서 정말 많은 공무원분들이 참석했는데 각자 본인 분야에 대해 말 그대로 ‘상호적 대화’를 진행했다면 좋았을 텐데 그 점이 아쉽다.

 

김남희: 어느 정도 책임감을 갖고 대화할 수 있는 사람이라기보다 한국 정부의 정해진 답변을 수동적으로 전달하는 역할로 대표단을 꾸린 느낌이었다.

 

류미경: 각자 기억에 남는 정부 측 발언을 이야기해보는 것도 좋을 것 같다. 노조할 권리와 관련해서, 한국에서 파업노동자가 형사처벌이나 손배가압류로 고통 받는 문제는 유엔이나 ILO에서 지속적으로 언급되는 사안이다. 이번에도 한 위원이 파업권 행사에 제약이 많다고 지적하며 이에 대한 정부의 입장을 물었는데 정부 측 대표는 “정당한 쟁의행위는 헌법과 노동법에 의해서 보호하고, 불법행위에 대해서만 처벌을 한다. 노조는 불법을 자제하고 기업은 지나친 가압류를 자제하도록 지도해 나가겠다”는 답변을 했다. 정부가 파업권을 촉진하기 보다는 제약하는 위치에 서 있다는 점을 드러낸 답변이었다. 다음날, 위원이 “합법파업의 조건 자체가 너무 까다로운 것 아닌가”라고 질문의 취지를 정리해 재질문을 던졌는데 정부 측 대표는 전날 답변의 문구 하나 바꾸지 않고 “정당한 쟁의행위는 헌법과 노동법에 의해 보호하고...(중략).., 노조는 불법을 자제하고 기업은 지나친 가압류를 자제하도록 지도해 나가겠다”로 이어지는 답변을 하더라. 아마 질문했던 위원도 황당했을 것이다. 그래서 최종권고에는 마치 정부의 반복된 답변에 운이라도 맞추듯이 “당사국은 파업권 침해에 이르는 행위를 자제하고-”로 이어지는 권고가 내려졌다. 정부가 쓴 표현방식을 그대로 가져와 정부의 책임성을 요구한 것이다.

 

류민희: 차별금지법 역시 매번 심의에서 주요하게 다뤄지는 이슈다. 차별금지법 제정이 안 되고 있는 한국 상황에 대해 위원이 질문하자, 정부 측은 사회적 합의가 이뤄지지 않았다는 답변을 내놨다. 그런데 사실 “동성애자가 성적지향을 이유로 해고당하는 것이 정당하다고 생각하십니까”와 같이 질문을 풀어서 던지면, 정당하지 않다고 생각하는 비율이 81%까지 나오는 등 우리 사회에 어느 정도 합의가 존재한다. 위원이 이 설문 결과를 제시하자 정부 측은 “한국에는 다양한 여론조사가 있다”는 답변을 하더라. 사실 사회권은 규약 당사국의 정부가 주도적으로 만들어 나가야하는 것인데, 그런 식의 답변 때문에 정부의 역할을 강조하는 최종권고가 나온 것 같다.

 

김남희: 주거권과 관련해서 임차인의 주거권 보호장치가 부족하다는 지적을 하자, “임차인의 주거권과 집주인의 권리보호가 균형을 이룰 수 있도록 하겠다”는, 일종의 한국정부가 자주 쓰는 관용적 답변이 나왔다. 그런데 사회권 규약을 다루는 위원회에서 임차인의 주거권과 집주인의 재산권이 동등한 위치에 있는 것이 아닌데, 그저 늘 하는 정치적 수사를 사용해 답변한 점이 너무 아쉬웠다. 이주민의 출생등록 보장에 대한 지적에도 국민적 공감대가 형성되지 않아 검토가 필요하다는 답변을 했는데, 사회권 위원들은 아동의 보편적 권리를 보장하는 문제가 왜 사회적 합의가 필요한 사안인지 황당해 했다.

 

류미경: “사회적 합의”가 마치 만병통치약인 것 같다. 정부가 자주 쓰는 논리다.

 

보통 조약기구 심의에서 정부 측의 대응은 이런 방식으로 이루어지나?

류민희: 보통 이런 식이다. 다른 나라의 심의를 볼 기회도 많은데, 다른 나라 대표단은 대표단 규모가 작더라도 할 수 있는 말은 다 하고 간다. 그야말로 사회권 위원들과의 상호적 대화로 이루어진다. 그런데 어떤 질문을 해도 같은 답변이 돌아오는, 마치 벽을 보고 심의하는 것은 한국정부 심의의 특징 같다. 정제되지 않은 답변이 불러올 수 있는 오해의 우려는 이해하지만, 그래도 좀 다르게 할 수 있었을 것 같다.

 

류미경: 한국에 앞서 심의를 받은 콜롬비아만 하더라도 스크립트를 읽지는 않았다. 실제로 콜롬비아 정부가 자국에서 어떤 노력을 하는지와는 별개로, 심의 과정에서는 질문에 대해 동문서답하지 않는 것은 물론이고 부족한 점은 부족한대로 인정한다. 그리고 그 부족한 점을 해결하기 위해 심의를 받는다는 점을 인지한다는 듯, 자국 정부의 노력과 함께 국제사회도 힘을 보태달라는 솔직한 답변을 하더라. 반면 한국 정부는 사회권 규약의 이행 여부와 노력보다는 한국의 현재 법제도에 대한 소개를 하러 온 느낌이었다.

 

김남희: 사실 사회권이 완벽하게 보장되는 나라는 없다. 그래서 사회권 심의는 어떤 부분이 취약하고, 어떤 부분이 시급한지 정부와 국제사회가 함께 점검하는 자리다. 그런데 정말 한국 정부는 그런 대화가 아니라 한국의 법제도를 소개하는 정도의 발언만 했다.

 

류미경: 예를 들면, 특수고용직 노동자의 노동3권 보장에 대해서, 한 위원이 사용자와 노동자의 정의를 확대해서 특수고용직 노동자의 권리를 보장해야하지 않느냐는 지적을 했는데 정부 측의 답은 “사용자란...(중략)... 근로자란...(중략)...”이라며 근로기준법 조항을 그대로 읽어 내려가는 것이었다.

 

김남희: 시간지연을 위한 전략이 아닌지 의심되는 경우도 많았다. 어차피 심의 시간이 총 6시간으로 한정되어 있으니 발언을 길게 하면 질문을 받을 시간이 줄어든다.

 

류미경: 그렇다. 듣는 사람이 답답할 정도로 천천히 이야기하는가 하면, 불필요하게 반복적으로 자기소개를 하기도 하더라.

 

이번 사회권 위원회의 최종권고는 언론에서도 중요하게 다뤄졌다. 최종권고 내용에 대해서는 어떻게 생각하나?

류민희: 심의 과정에서 쟁점으로 다뤄지고 정부 측 답변이 부실했던 내용을 중심으로 골고루 담겼다. 성소수자 인권과 관련해서는, 그동안은 보통 표현의 자유, 결사의 자유 등 자유권과 관련된 부분이 강조되어 왔는데 사실 성소수자들이 일상적으로 겪는 피해는 사회권과 관련된 것이 많다. 예를 들면 차별로 인한 정신건강 문제, 사회보장 영역에서의 성소수자 차별 등이다. 이번 권고에서 성소수자 인권 중 사회권 부분이 새롭게 제시되었다는 점은 의미가 크다. 이번 권고를 통해 정부도 성소수자의 사회권 침해를 자신들이 해결해야할 문제로 인식하는 계기가 될 것이다.

 

류미경: 문재인 정부는 노동존중사회를 지향한다고 말한다. 그런데 노동존중사회를 자칭하면서도 정작 노조할 권리를 정부의 핵심 과제로 내세운 적은 없다. 일자리 창출에 대한 정책이 우선시 된다. 그래서 이번 최종권고에서 세 가지 우선 과제 중 하나로 노조할 권리를 제시한 점은 의미가 크다. 사회권 규약이 제시하는 수많은 권리를 실현하기 위해서는 국가의 역할이 크지만 이에 앞서 모든 사람들이 단결하여 집단적으로 힘을 발휘할 권리를 가져야 한다는 점을 짚어준 권고라고 생각한다. 노조할 권리는 흔히 ‘enabling right’라고 이야기한다. 어떤 권리를 실현하기 위한 전제가 되는 권리, 즉 권리의 기본이 되는 권리라는 의미를 담고 있다. 이 부분이 강조된 것이다.

그리고 한국 재벌이 해외에 나가서 기업활동을 벌일 때 생기는 인권침해에 대한 대안도 제시되었다. 최근의 추세는 인권침해 이후 구제를 제공하는 것뿐 아니라, 인권침해를 미리 예상하고 예방하는 ‘예방책임’이 강조되고 있는데 이 점을 권고한 것이다.

 

김남희: 인상적이라고 생각하는 권고는 재분배적 재정정책을 포함한 사회지출 증가를 추진하라는 권고였다. 문재인 정부는 복지예산을 늘리겠다는 의지를 밝히고 있는데, 이에 대해 야당은 ‘퍼주기’ 프레임을 씌워 공격하고 있다. 이번 권고에서는 한국의 열악한 사회권 현실에서 더 적극적인 국가의 의무가 필요하다는 점을 재확인 시켜준, 복지예산 지출에 대한 근거를 마련해준 것이라 의미가 있다. 그 밖에도 부양의무자기준 완전폐지라든지, 주거권에 대한 구체적 권고 등 한국의 시민사회단체들이 노력해 온 부분에 대한 권고가 포함된 것도 의미가 크다.

 

추후 이런 국제적인 심의에 대응할 때 고려할 점이 있다면 무엇인가? 그리고 국제사회의 권고가 실제 한국의 사회권 개선으로 이어지려면 어떤 노력이 동반되어야 하나?

김남희: 이번 심의에서 개인적인 아쉬움이 있다면, 원전과 건강권에 관련된 질의가 나왔는데 이에 대한 충분한 정보를 제공하지 못했고 최종권고에도 반영되지 않았다는 점이다. 한국의 원전 문제는 국제적으로도 관심을 받은 이슈여서 질의가 나온 것 같다. 그런데 사회권 위원회가 제시한 질의목록에 포함되지 않은 부분이라 준비가 부족했던 것이다. 그래서 질의목록에 포함되지 않은 문제 중에도 국제적으로 관심을 가질만한 의제는 충분히 대비를 하고 심의 대응에 임해야겠다는 생각이 들었다. 특히 사회권과 환경과의 관계가 최근 유엔 내에서 관심을 많이 받고 있는데 이러한 부분에 대한 준비가 필요하다.

 

류민희: 우선 차기 심의 전까지 이번에 나온 권고를 국내 사회권 운동에서 적극 활용하는 것이 가장 중요하다. 사실 최종권고 문서는 국내운동에서 활용하지 않으면 그저 인터넷에 떠도는 수많은 텍스트 중 하나에 불과하다. NGO대표단이 최종권고를 번역해서 보도자료를 배포한 것도 그런 노력 중 하나였고, 앞으로도 보도자료에 다 담지 못한 행간의 의미를 최대한 전달하기 위해 노력하려고 한다. 차기 심의가 있을 때까지는 이번 권고 이행을 위한 운동을 충실히 전개해야 할 것이고, 다음 심의까지도 이행되지 않은 부분들을 중심으로 차기 심의를 준비해야 한다.

 

류미경: 이번 심의는 한국이 4번째 받는 사회권 심의였다. 그런데 1차부터 4차까지의 권고내용을 자세히 들여다보면 내용이 크게 다르지 않다. 그만큼 한국이 사회권 위원회의 권고를 충실히 이행하지 못했다는 의미다. 그래서 이번 4차 권고를 토대로 운동을 벌이는 것만큼이나 1차부터 3차까지 제시된 권고가 충실히 이행되지 못했다는 점을 문제 삼는 작업도 필요하다.

 

김남희: 정부가 심의에서 보여준 태도를 보면, 과연 권고 내용을 진지하게 받아들일지 의문이다. 하지만 촛불혁명으로 출범한 정부인만큼, 이번 권고를 진지하게 받아들이고 이행하기를 바란다. 시민사회에서도 끈질기게 감시하고 요구할 것이다. 더불어, 단순히 행정부뿐만 아니라 입법부도 정부가 권고사항을 이행하는지 감시하고 필요한 법제도를 만들어야 할 것이다. 사법부 역시 사회권 규약을 실질적인 재판규범으로 인정하는 등 구체적인 역할을 해야 한다.

 

마지막으로 이번 사회권 심의와 권고가 갖는 사회적인 또는 개인적인 의미를 이야기한다면?

류민희: 내가 새정부의 입장이라면 이번 권고가 반가울 것 같다. 정말 중요하고 시급한 문제를 이렇게 정리해서 제공해주니 말이다. 정부도 이번 사회권 심의를 단지 회피, 변명의 자리가 아니라 비틀어진 정상점을 재조정할 수 있는 계기로 삼기를 바란다.

 

류미경: 그렇다. 조약기구 등 국제사회 심의에 임하는 정부의 태도가 바뀌었으면 한다. 앞서도 이야기했듯이 한국 정부는 항상 이런 심의에서 “사회적 합의가 무르익지 않아 어렵다”는 말을 책임회피용으로 사용하곤 한다. 그런데 거꾸로 생각해보면, 사회적 합의를 만들어내기 위해 정부가 이번 권고와 같은 국제사회의 요구를 적극적으로 활용해야 하는 것 아닌가. 정부는 사회권 규약의 이행여부를 단순히 지켜보는 주체가 아니라 사회권 규약 이행을 위해 가장 적극적으로 노력해야하는 주체라는 점을 새겨야 한다. 그런 태도의 전환이 필요하다.

 

김남희: 문재인 정부는 실제로 사회권 증진을 위한 몇몇 정책 목표를 제시한 바 있다. 그런데 그 이행에 있어서 예산낭비 프레임을 동원하는 야당의 공격을 받고 있다. 그래서 정부 입장에서는 오히려 이번 권고를 “국제사회의 요구”로 삼아 적극 활용해야 한다.

개인적으로는 이전까지 사회권 관련 운동을 하면서 한국의 법제도 내에서 해결이 안 될 경우 좌절감을 느낄 때가 많았다. 그런데 이번 심의에서 사회권 위원들이 보편적인 기준을 바탕으로 한국의 상황을 ‘문제’로 진단하는 것을 보니 그동안 국내에서 진행했던 사회권 운동이 굉장히 합당하고 의미 있는 것이었음을 다시 확인받는 것 같았다. 그런 의미에서 활동가로서도 가치 있는 경험이었다.

국세청은 즉각 원천납세의무자인 이건희 회장에 대해 소득세 부과 처분하라

원천징수의무자인 금융기관에 대한 납세 고지는 징수 처분일 뿐

세액이 자동 확정되는 원천징수의 경우, 징수 처분은 5년 소멸시효만 해당

과세 시늉으로 시간 허송 말고, 즉시 이건희에 소득세 직접 부과해야

 

최근(12/12) 언론 보도(https://goo.gl/YsXh4C)에 따르면 국세청은 조준웅 삼성특검이 찾아낸 이건희 삼성전자 회장(이하 “이건희 회장”)의 차명계좌를 보유한 금융기관에 대해 2008년 1월 이후 귀속 소득에 대해 90%의 세율로 원천징수(기 납부 세액은 차감, 원천징수불성실가산세는 포함)하라는 납세 고지를 보냈다. 이는 2017년 10월 30일 금융위원회 종합국정감사장에서 최종구 금융위원장이 이건희 회장 차명계좌 과세와 관련한 박용진 의원(더불어민주당, 강북구을)의 질의에 대해 “검찰 수사, 국세청 조사, 금융감독원 검사 등 객관적인 증거에 의해 차명계좌임이 드러난 경우 이를 금융실명법 제5조에 의한 비실명재산으로 보아 90%의 세율로 차등과세하겠다”는 취지로 답변한 데 따른 후속조치로 보인다.

그러나 참여연대 경제금융센터는 ▲금융기관 등 원천징수의무자에 대한 원천징수세액 납세 고지는 세법상 부과 처분이 아니라 징수 처분이라는 점, ▲부과 처분에 대해서는 최장 10년의 부과 제척기간이 적용되는 반면, 징수 처분에 대해서는 5년의 소멸시효만 적용된다는 점, ▲5년의 소멸시효를 적용할 경우 2008년 1월부터 2012년 11월까지의 이자 및 배당소득에 대해서는 소멸시효가 완성되었다는 점, ▲따라서 이 기간중에 발생한 귀속소득에 대하여는 원천징수의무자인 금융기관에 대한 국세청의 징수 처분은 무효라는 점, ▲국세청은 이런 사실을 누구보다 잘 알고 있다는 점 등을 고려할 때, 이번 원천징수의무자에 대한 국세청의 원천징수 납세 고지의 진의(眞意)를 의심하지 않을 수 없다. 보기에 따라서는 짐짓 겉으로는 과세의 시늉만 하면서, 실제로는 징수 처분에 대한 무효 시비를 불러일으킴으로써, 이건희 차명계좌에 대한 과세 작업 전반을 혼돈에 빠뜨리고, 궁극적으로 이를 무력화하려는 것이 아닌가라는 오해를 살 수도 있기 때문이다.

이런 오해를 불식하는 유일한 방법은 국세청이 궁극적인 납세 의무자인 이건희 회장에게 직접 부과 처분을 하여 이 회장이 부족하게 납부한 세금을 추징하는 것이다. 따라서 참여연대는 국세청이 ‘빛 좋은 개살구’인 징수 처분에 그치지 말고, 그동안 이건희 회장이 금융실명제를 농단하면서 제대로 납부하지 않은 세금을 정확히 계산하여 이 금액을 즉각 이 회장에게 부과하여 추징에 착수할 것을 촉구한다. 아울러 문재인 대통령과 국회는 국세청이 이번 납세 고지 발부와 관련하여 원천징수의무자에 대한 납부고지는 징수 처분에 불과하고 따라서 소멸시효 5년이 경과한 부분에 대해서는 징수 처분이 무효임을 알면서도 다른 의도로 금융기관에 납세 고지를 발송한 것인지 여부를 철저히 조사하여 잘못이 드러날 경우 관련자를 엄중 문책하도록 하여야 할 것이다.

 

 

금융실명제는 비실명 거래를 금지하고 있으며, 비실명 계좌에서 발생하는 이자 및 배당 소득의 경우, 금융실명제 실시 이전에 개설되어 금융실명법 제정 때까지 유지된 비실명 계좌에 대해서는 금융실명법 부칙 제7조에 의해, 금융실명법 시행 이후의 계좌에 대해서는 금융실명법 제5조에 의해 고율의 소득세율로 차등과세 하도록 하였다. 구체적으로는 해당 비실명 계좌가 개설되어 있는 금융기관이 실명전환일, 또는 이자 및 배당소득의 지급일에 해당 세액을 원천징수하여 세무당국에 납부하도록 하였다. 한편 이건희 회장은 금융실명제 실시 이전부터 2008년 4월 조준웅 특검에 의해 차명계좌 유지 사실이 밝혀질 때까지 총 1,199개(중복 계좌를 제외하면 1,197개)의 차명계좌를 유지하였고, 차명계좌 유지 사실이 밝혀진 후에는 ‘이를 모두 실명전환하고 납부해야 할 세금을 다 납부하겠노라’고 천명했음에도 불구하고, 박용진 의원이 밝힌 것처럼 단 하나의 계좌도 본인의 명의로 실명전환하지 않은 채 해약 또는 중도 인출 등의 방식으로 모두 자금을 인출하였다. 그리고 국세청은 이 계좌에서 발생한 이자 및 배당소득을 이건희 회장의 종합소득에 합산하여 38%의 세율로 과세하였다(금융실명제 실시 이전에 개설된 비실명재산에 대한 과징금 징수도 없었다). 금융실명제 위반에 따라 90%의 세율을 적용했어야 할 이건희 회장의 조세 포탈은 2008년 당시 이처럼 변칙적으로 처리된 후 역사 속에 묻히게 된 것이다. 지금 우리가 집중해야 할 것은 바로 이처럼 변칙처리된 이건희 회장에 대한 과세를 바로 잡아서 땅에 떨어진 조세 정의를 다시 세우는 것이다.

 

 

금융실명법은 비실명 재산에 대한 소득세 차등과세를 원천징수의 방식을 통해 집행하도록 규정하고 있다(금융실명법 제5조 및 부칙 제7조). 그런데 국세기본법에 의하면, 원천징수하는 소득세는 해당 소득을 지급할 때 납세의무가 성립하고(법 제21조 제2항 제1호), 납세의무가 성립하는 때에 자동적으로 그 세액이 확정된다(법 제22조 제2항 제3호). 원천징수의 경우에는 이처럼 세액이 자동적으로 확정되기 때문에 과세 당국에 의한 별도의 부과 처분이 필요없고, 원천징수의무자(즉 금융기관)가 납부기한내에 원천징수세액을 납부하지 않는 경우 과세 당국은 원천징수의무자에 대한 납세 고지를 통해 해당 세액을 징수할 수 있다. 즉 원천징수의무자에 대한 납세 고지는 징수 처분인 것이다(대법원 1984.3.13. 선고 83누686 판결).

한편 징수 처분은 그것이 부과 처분이 아니기 때문에 국세기본법 제26조의2에 의한 부과 제척기간(소득세의 경우 사기 및 기타 부정한 행위가 있는 경우 최장 10년)이 적용되지 않고, 오직 동법 제27조 제1항에 의한 소멸시효(2013년 이전의 소득에 대해서는 5년)만 적용될 뿐이다. 소멸시효의 기산일은 원천징수세액의 법정납부기한인 ‘이자 및 배당소득의 지급일의 다음달 10일’의 다음날인 11일이 된다. 따라서 이 날부터 5년의 시간이 경과하면 소멸시효가 완성되고 그 이후에 한 징수 처분은 위법한 처분이 된다(대법원 2016.12.1. 선고 2014두8650 판결).

 

 

원천징수에 관한 법리를 이번 국세청의 납세 고지에 적용해 보면 국세청 처분의 허구성이 백일하에 드러난다. 예를 들어 국세청이 원천징수를 요구한 2008.1월 귀속소득의 경우 원천징수의무자인 금융기관은 소득 지급시에 해당 세액을 원천징수하여 2008.2.10.까지 과세당국에 납부해야 한다. 만일 금융기관이 원천징수를 하지 않았거나 과소 징수한 경우에는 2008.2.11.부터 국가가 해당 부족 세액을 징수할 수 있으므로 이때부터 소멸시효가 진행되고, 다른 사정이 없는 한 5년 후인 2013.2.10.에 소멸시효가 완성된다. 그런데 이번에 국세청이 금융기관에 대해 한 납세 고지는 2017.12.12.에 한 것이므로 소멸시효를 경과한 위법한 징수 처분이 된다.

이런 법리를 다른 기간에도 적용하면 결국 2008.1. ~ 2012.11. 사이의 귀속 소득에 대한 원천징수 납세 고지는 모두 위법한 징수 처분이 되고, 이번 납세 고지를 통해 징수할 수 있는 대상 소득은 2012.12월 이후 귀속 소득부터가 된다. 그런데 이건희 차명계좌의 경우 조준웅 특검의 발표가 있었던 2008.4. 이후 2009년 초 사이의 기간에 거의 모든 자금이 인출되었으므로 2009년 하반기 이후부터는 이자 및 배당소득이 사실상 존재하지 않는 ‘깡통계좌’가 된다. 그런데 위의 위법한 징수 처분으로는 그나마 이자 및 배당소득이 존재하던 2008년과 2009년의 시기에 대해 징수를 할 수 없는 상황이므로 결국 ‘깡통계좌에 대해 깡통과세조차도 하지 못하는 빛 좋은 개살구’에 불과한 것이다. 

 

 

이와 같은 문제는 국세청이 원천납세의무자인 이건희 회장에게 직접 부과 처분을 하지 않고, 원천징수의무자인 금융기관들에게 납세 고지라는 징수 처분을 했기 때문이다. 국세 부과의 법리에 의하면 원천징수의무자인 금융기관에게 한 징수 처분은 원칙적으로 원천납세의무자인 이건희 회장에 대해서는 아무런 영향도 미치지 않는다(대법원 1994.9.9. 선고 93누22234 판결). 따라서 이 문제를 해결하기 위해서는 국세청이 직접 납세 의무자인 이건희 회장에 대해 부족 세액을 납부하라는 부과 처분을 하지 않으면 안 된다. 이 때 국세청은 원천징수 방식으로 징수하는 국세에 대해서도 원천징수의무자가 그 세액을 과소징수하거나 미징수한 경우, 원칙적으로 원천납세의무자에 대하여 소득세를 부과하여 부족 세액을 거둘 수 있고(대법원 1981.9.22. 선고 79누347 전원합의체 판결), 원천징수를 통해 납세 부담이 종료되는 ‘완납적인 원천징수’의 경우에도 원천납세의무자에게도 세금을 부과할 수 있다는 판례가 계속되고 있다(대법원 2006. 7. 13 선고 2004두4604 판결 등). 납세 의무자인 이건희 회장에 대한 직접적인 소득세 부과 처분에 대해서는 국세기본법 제26조의2 제1항에 따라 최장 10년의 부과 제척기간이 적용되므로 지금 부과하여도 2008년의 귀속 소득에 대해 아무런 문제없이 소득세 차등과세를 집행할 수 있다.

반대로 국세청이 이건희 회장을 상대로 한 소득세 직접 부과를 게을리 하고 시간을 허송하여 자칫 소득세 부과의 제척기간이 지나가고 나면 소득세 납세 의무 자체가 소멸하여 더 이상 소득세를 부과할 수 없고, 제척기간이 지난 소득세에 대해서는 금융기관의 원천징수 의무도 소멸하여 징수 처분이 효력을 가질 수 없게 된다(대법원 2010.4.29. 선고 2007두11382). 

 

 

원천징수에 관한 법리는 납세의무의 성립과 확정, 국세부과의 제척기간과 소멸시효 등의 개념이 원천징수의무자(금융기관), 원천납세의무자(이건희) 및 국가(국세청) 등에 복잡하게 얽힌 난해한 이론이다. 그러나 위 논의의 결론은 대단히 명쾌하다. 국세청은 소멸시효가 완성된 징수 처분만 내려놓고, 이건희 회장에 대한 과세 의무를 다한 것처럼 코스프레를 할 것이 아니라, 즉각 이건희 회장에 대해 직접 부과처분을 하라는 것이다. 구체적으로 국세청은 ▲금융실명제 실시 이전에 개설된 차명계좌에 대해서는 과징금과 고율의 소득세 차등과세를, 그리고 ▲금융실명제 실시 이후에 개설된 차명계좌에 대해서는 소득세 차등과세를 이건희 회장에게 해야 한다. 만일 과징금이나 소득세의 부과 여부 및 부과 제척기간의 기산일에 관해 논란이 있는 경우에는 기획재정부가 신속하게 유권해석을 해서 아까운 시간이 흐르면서 혹시라도 부과 제척기간을 넘기는 일이 없도록 해야 한다. 마지막으로 문재인 대통령과 국회는 원천징수의무자에 대한 징수 처분이 5년의 소멸 시효 때문에 과세의 유효성 측면에서 매우 불완전한 수단임을 잘 알고 있는 국세청이 납세 의무자인 이건희 회장에 대한 직접적인 소득세 부과 대신 이런 불완전한 수단을 사용하여 결과적으로 그나마 소득세를 거둘 정도의 이자 및 배당소득이 있는 2008년의 소득에 대한 과세까지 위태롭게 한 이유가 무엇인지 철저히 조사해서, 만에 하나 이번 조치가 은근슬쩍 이건희 회장을 봐주기 위한 꼼수임이 드러날 경우 관련자를 엄중 문책해야 할 것이다. 

 

성명[원문보기/다운로드]

Laos: Five years on, 122 organizations worldwide demand to know: “Where is Sombath?”

 

(15 December 2017) - On the fifth anniversary of the enforced disappearance of Lao civil society leader Sombath Somphone, we, the undersigned organizations, express outrage at the Lao government’s failure to independently, impartially, effectively, and transparently investigate Sombath’s disappearance, reveal his whereabouts, and return him to his family. 

 

The Lao government’s continued silence and obfuscation of the facts around Sombath’s enforced disappearance have subjected his family to five years of fear and uncertainty over his fate and whereabouts, which remain unknown to this day.

 

Sombath was last seen at a police checkpoint on a busy street of the Lao capital, Vientiane, on the evening of 15 December 2012. His abduction was captured on a CCTV camera near the police checkpoint. The footage strongly suggests that police stopped Sombath’s vehicle and, within minutes, unknown individuals forced him into another vehicle and drove him away in the presence of police officers. CCTV footage also appears to show an unknown individual driving Sombath’s vehicle away from the city center before returning sometime later.

 

The fact that police officers appeared to have witnessed Sombath’s abduction and failed to intervene strongly indicates state agents’ involvement in, or acquiescence to, Sombath’s disappearance. Despite this evidence, the Lao authorities have not presented any new findings with regard to their investigation of the case. Despite claiming in various international fora that the investigation is “ongoing”, the government has not issued an official report on the investigation’s progress since 8 June 2013.

 

Sombath’s case is not the only case of an unsolved enforced disappearance in Laos. Lao authorities have failed to provide information on the fate or whereabouts of many other individuals, including community activists, who have been victims of enforced disappearance.

 

The Lao government’s failure to undertake adequate investigations into all cases of enforced disappearances violates its obligations under international human rights law, including Article 2(3) of the International Covenant on Civil and Political Rights, to which Laos is a state party.

 

We urgently call on governments worldwide to demand that the Lao government immediately provide information on Sombath’s fate or current whereabouts, and other details surrounding Sombath’s enforced disappearance, as well as all other cases of enforced disappearance, in order to determine the victims’ fate or whereabouts. Lao authorities should commit to making the findings available to family members of the disappeared, and provide regular public updates on their progress on all cases of enforced disappearance. The Lao government should also ensure that those responsible for enforced disappearance, regardless of title or rank, are held accountable in trials that comply with international fair trial standards.

 

Lastly, we strongly urge the Lao government to ratify the International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance, incorporate its provisions into the country’s domestic legislation, and implement it in practice.

 

1.           Accion Ecologica

 

2.           Al Haq

 

3.           Amman Center for Human Rights Studies (ACHRS)

 

4.           Amnesty International

 

5.           Armanshahr/OPEN ASIA

 

6.           ASEAN Parliamentarians for Human Rights (APHR)

 

7.           Asian Federation Against Involuntary Disappearances (AFAD)

 

8.           Asian Forum for Human Rights and Development (FORUM-ASIA)

 

9.           Assistance Association for Political Prisoners (AAPP)

 

10.       Association for Law, Human Rights and Justice (HAK)

 

11.       Association of Human Rights Defenders and Promoters (HRDP)

 

12.       Awaz Foundation Pakistan - Centre for Development Services

 

13.       Bahrain Center for Human Rights (BCHR)

 

14.       Bangladesh Environmental Lawyers Association (BELA) - Friends of the Earth Bangladesh

 

15.       Banglar Manabadhikar Suraksha Mancha (MASUM)

 

16.       Bank Information Center

 

17.       Bytes for All

 

18.       Cambodian Human Rights and Development Association (ADHOC)

 

19.       Cambodian League for the Promotion and Defense of Human Rights (LICADHO)

 

20.       Center for Environmental Justice (CEJ) - Friends of the Earth Sri Lanka

 

21.       Centre for Environmental Justice

 

22.       Centre for Financial Accountability

 

23.       Centre for Human Rights and Development

 

24.       Centre for Human Rights and Development (CHRD)

 

25.       China Labour Bulletin (CLB)

 

26.       Christian Development Alternative (CDA)

 

27.       Citizens Against Enforced Disappearances (CAGED)

 

28.       Coalition of the Flemish North-South Movement 11.11.11

 

29.       Commission for the Disappeared and Victims of Violence (KontraS)

 

30.       Community Resource Centre Foundation (CRC)

 

31.       Covenants Watch

 

32.       Cross Cultural Foundation (CrCF)

 

33.       DIGNIDAD (A Life of Dignity for All)

 

34.       Egyptian Initiative for Personal Rights

 

35.       Empowering Singaporeans

 

36.       ENGAGE

 

37.       Fastenopfer Switzerland

 

38.       FIAN International

 

39.       FIDH – International Federation for Human Rights

 

40.       Finnish Asiatic Society

 

41.       Finnish League for Human Rights

 

42.       Focus on the Global South

 

43.       Friends of the Earth Asia Pacific

 

44.       Friends of the Earth Australia

 

45.       Friends of the Earth International

 

46.       Friends of the Earth Japan

 

47.       Fundacion Solon

 

48.       Global Partnership for the Prevention of Armed Conflict

 

49.       Globe International

 

50.       GZO Peace Institute

 

51.       Haburas Foundation- Friends of the Earth East Timor

 

52.       Human Rights Alert

 

53.       Human Rights Commission of Pakistan (HRCP)

 

54.       Human Rights Defenders Forum

 

55.       Human Rights Defenders' Alert

 

56.       Human Rights Watch

 

57.       Indian Social Action Forum

 

58.       Indigenous Perspectives

 

59.       Indonesian Legal Aid and Human Rights Association(PBHI)

 

60.       Indonesian Legal Aid Foundation (YLBHI)

 

61.       INFORM Human Rights Documentation Centre

 

62.       Informal Sector Service Centre (INSEC)

 

63.       Initiatives for International Dialogue (IID)

 

64.       International Accountability Project

 

65.       International Commission of Jurists

 

66.       Internet Law Reform Dialogue (iLaw)

 

67.       Italian League of Human Rights - LIDU

 

68.       Jan Mitra Nyas

 

69.       Judicial System Monitoring Program (JSMP)

 

70.       Korean House for International Solidarity (KHIS)

 

71.       Lao Movement for Human Rights

 

72.       Latvian Human Rights Committee

 

73.       League for the Defence of Human Rights in Iran (LDDHI)

 

74.       Legal Rights and Natural Resources Center (LRC) - Friends of the Earth Philippines

 

75.       Liga lidských Práv (LLP)

 

76.       Ligue des droits de l'Homme (LDH)

 

77.       Maldivian Democracy Network (MDN)

 

78.       Mangrove Action Project

 

79.       MARUAH

 

80.       Mekong Monitor Tasmania

 

81.       Mekong Watch

 

82.       Moroccan Association for Human Rights (Association Marocaine des Droits Humains/AMDH)

 

83.       National Commission for Justice and Peace (NCJP)

 

84.       ND-Burma

 

85.       NGO Forum on ADB

 

86.       Odhikar

 

87.       Palestinian Environmental NGOs Network (PENGON) - Friends of the Earth Palestine

 

88.       People's Solidarity for Participatory Democracy (PSPD)

 

89.       People's Vigilance Committee on Human Rights (PVCHR)

 

90.       People’s Watch

 

91.       Philippine Alliance of Human Rights Advocates (PAHRA)

 

92.       PILIPINA Legal Resource Center (PLRC)

 

93.       Polish Society of Antidiscrimination Law (PSAL)

 

94.       Programme Against Custodial Torture & Impunity (PACTI)

 

95.       Progressive Voice

 

96.       Pusat Kumunikasi Masyarakat (Pusat KOMAS)

 

97.       Re:Common

 

98.       Refugee and Migratory Movements Research Unit (RMMRU)

 

99.       #ReturnOurCPF

 

100.   Russian Social-Ecological Union (RSEU) - Friends of the Earth Russia

 

101.   Sahabat Alam Malaysia (SAM) - Friends of the Earth Malaysia

 

102.   Savitri Bai Phule Women Forum

 

103.       School for Wellbeing Studies and Research

 

104.       Sister's Arab Forum (SAF)

 

105.       Solidarité des Jeunes Lao

 

106.       Sombath Initiative

 

107.       Southeast Asia Development Program (SADP)

 

108.       South India Cell for Human Rights Education and Monitoring (SICHREM)

 

109.       Suan Nguen Mee Ma

 

110.       Suara Rakyat Malaysia (SUARAM)

 

111.       Syrian Center for Media and Freedom of Expression (SCM)

 

112.       Taiwan Association for Human Rights (TAHR)

 

113.       Task Force Detainees of the Philippines (TFDP)

 

114.       The Corner House

 

115.       Think Centre

 

 

...

참여연대, 법무부에 주택·상가임대차 행정 관련 입법방향 및 추진계획 질의

법무부의 '법무행정 쇄신방향' 발표 후 한달, 구체적인 추진계획 밝혀야

주택 및 상가임대차보호법, 집합건물법 개정 위해 법무부의 역할 중요

강력한 입법추진 의지와 명확한 추진계획, 소관부처 및 현장과의 협업 필요

 

참여연대 민생희망본부(본부장 : 조형수 변호사)는 오늘(11/16) 법무부에 주택·상가임대차 행정과 관련하여 주택임대차보호법, 상가건물임대차보호법, 집합건물법의 입법방향 및 추진계획을 질의하였습니다. 법무부는 2017. 10. 19. 보도자료를 통해 <법무행정 쇄신방향>을 발표하고 상가임차인·주택임차인 보호를 위한 입법을 추진하겠다는 계획을 밝힌 바 있습니다. 그 구체적인 내용으로는 ‘상가건물임대차보호법 개정’을 통한 △권리금 보호대상 확대, △임대료 인상률 상한 인하 및 환산보증금 증액, △계약갱신요구권 행사기간 연장 및 철거·재건축시 임차인 보호 강화와 ‘주택임대차보호법 개정’을 통한 임차인의 계약갱신청구권 및 임대료 인상률 상한제의 단계적 도입 추진을 제시하였습니다.

 

그러나 문재인 정부 출범 이후 주택임대차보호법과 상가건물임대차보호법의 소관부처를 현행 법무부에서 국토교통부로 이관 또는 공동소관으로 하는 방안이 추진 중이지만, 지난 7월 국정기획자문위원회가 발표한 국정운영 5개년 계획에는 상가법 개정의 소관 부처가 국토부나 법무부가 아닌 중기청(현 중소기업벤처부)으로 명시되어 있고, 관리비 비리 등으로 법개정이 시급한 집합건물법 부분은 법무부가 발표한 ‘법무행정 쇄신방향’에 빠져 있는 등 미비한 부분이 있어 현 소관부처인 법무부의 입법추진 의지와 추진계획이 그 어느 때보다 중요한 상황입니다. 

 

법무부의 <법무행정 쇄신방향>이 발표된 지 한 달이 다 되어가는만큼 법무부는 강력한 입법추진 의지와 명확한 추진계획을 가지고 국토부, 중소기업부 등 소관부처는 물론 서울시 등 지자체, 정책전문가 및 현장활동가들과의 협업체계 구축을 통해 임차인 지위 강화를 위한 주택임대차보호법, 상가임대차보호법, 집합건물법 개정을 차질없이 추진해나가야 할 것입니다.

 

▣ 보도자료 및 질의서 [원문보기/다운로드]

 

질 의 서

 

법무부는 2017. 10. 19. 보도자료를 통해 <법무행정 쇄신방향>을 발표하고 상가임차인·주택임차인 보호를 위한 입법을 추진하겠다는 계획을 밝힌 바 있습니다. 그 구체적인 내용으로는 ‘상가건물임대차보호법 개정’을 통한 △권리금 보호대상 확대, △임대료 인상률 상한 인하 및 환산보증금 증액, △계약갱신요구권 행사기간 연장 및 철거·재건축시 임차인 보호 강화와 ‘주택임대차보호법 개정’을 통한 임차인의 계약갱신청구권 및 임대료 인상률 상한제의 단계적 도입 추진을 제시하였습니다.

이에 참여연대는 법무부의 임대차 행정 방향과 진행상황과 관련하여 아래와 같이 질의서를 보내드리오니 11월 27일(월)까지 답변주시길 바랍니다.

 

<임대차 행정>

 

1. ‘임차인 지위 강화를 위한 상가임대차 보호법 개정 추진’은 올해 7월 국정기획자문위원회가 발표한 ‘문재인정부 국정운영 5개년 계획’의 세부과제 중 하나이기도 합니다. 법무부는 상가임대차 보호법 개정의 완료시기와 이를 위한 구체적인 내용, 추진방식 및 계획을 밝혀주시기 바랍니다.

 

2. 법무부가 제시한 개정안의 구체적인 내용을 볼 때, 제 20대 국회에 제출된 상가건물임대차보호법 개정안 중 더불어민주당 홍익표 의원안(의안번호2000165), 박주민 의원안(의안번호2001045)과 방향과 내용이 유사합니다. 홍익표 의원, 박주민 의원의 상가건물임대차보호법 일부개정안에 대한 법무부의 입장을 질의합니다.

 

3. 문재인 대통령은 후보 시절 공약으로 전월세 인상률 상한제와 임대차 계약갱신 청구권의 단계적 도입을 약속했고, 국정기획자문위원회도 임대차계약갱신청구권 등의 단계적 제도화 추진을 세부과제로 제시했습니다. 이에 국토부는 이미 국정감사, 언론 인터뷰 등을 통해 11월 중 ‘주거복지로드맵’에 세입자 보호대책 포함하여 발표할 계획임을 밝혔습니다. 세입자를 위한 ‘전월세 인상률 상한제도’와 ‘임대차 계약갱신 청구제도’ 도입에 대한 법무부의 입장과 구체적인 추진계획, 국토부와의 협조 현황을 질의합니다.

 

4. 주거용 오피스텔 등 집합건물이 늘면서 관리비 문제 등 각종 갈등과 분쟁이 증가하고 있지만, 공공이 적극적인 역할을 규정한 공동주택관리법과는 달리 집합건물법은 ‘사적자치의 원칙’에 따라 상호간의 합의에 따라 관리하도록 되어있어 정부와 지자체의 기본적인 실태조사는 물론 관리, 분쟁 조정 등의 역할이 상당히 제한되어 있습니다. 집합건물 관련 분쟁이 증가하여 이에 대한 관리감독의 요구가 있는데,  <법무행정 쇄신방향> 에는 포함되어 있지 않습니다. 법무부의 ‘집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률’ 개정 방향과 구체적인 추진계획을 밝혀주시기 바랍니다.

복지동향 2017년 9월호

기획주제1. 사회서비스 전달체계의 문제점과 과제

기획주제2. 사회서비스 산업화 전략의 예견된 실패

기획주제3. 지역사회서비스 10년의 제도화와 보편화, 그리고 문재인 정부의 과제

 

사회서비스 전달체계의 문제점과 과제

 

 

남찬섭 | 동아대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 위원장

 

발전 없는 전달체계 개편 논의

사회서비스 전달체계 구축 내지 확립 그리고 개편과 관련된 논의와 시도는 어제, 오늘의 일이 아니다. 하지만 수많은 논의와 정책적 노력에도 불구하고 전달체계와 관련된 논란은 끊임없이 제기되고 있다. 심지어 전달체계와 관련된 문제제기는 시간이 흘러도 그 내용이 거의 동일하기도 하다. 아래의 인용문을 보자.

 

고령화와 저출산 등 최근 복지환경의 큰 변화와 국민들의 복지수요의 증가 그리고 서민경제의 어려움 등으로 인한 생계형 사건･사고가 증가함에 따라 위기가정 조기발견체계 구축과 국민의 복지체감도 향상 등을 위한 사회복지전달체계 개선이 과제로 대두 … 또한 지방분권화 … 에 따라 지방자치단체의 복지역량(을) 강화(하는 것)도 과제(로 대두) … (따라서) 위기가정을 조기에 발견･지원하는 시스템을 구축하고, 시･군･구 및 읍･면･동의 복지기능 조정 후 적정인력을 충원하여 시･군･구의 복지기획 능력과 읍･면･동의 현장성을 강화 … (하고자 함). 
대통령자문 빈부격차･차별시정위원회, ｢사회복지 전달체계 개선방안｣, 2005.2.22.

 

위 인용문은 지금으로부터 12년 전인 2005년 2월에 참여정부가 사회복지전달체계 개편방안을 추진하면서 그 필요성을 밝힌 내용이다. 이 전달체계 개편방안은 2004년 12월 18일 대구 불로동에서 4세 남아의 사체가 장롱에서 발견된 사건이 직접적인 계기가 되어 마련된 것인데, 위에서 보듯이 개편 필요성으로는 객관적 환경의 변화(복지환경의 변화 및 서민생활의 어려움)와 주관적 수요의 증가(복지수요 증가), 행정적 대응의 미비(사각지대 발견의 어려움), 정부의 복지정책의 지향성(복지체감도 향상 필요성, 분권에 따른 지방정부 복지역량 강화 필요성)이 언급되고 있고, 관련 대책으로는 행정적 대응체계의 강화(시각지대 발견시스템 구축, 적정인력 충원)와 복지 정책지향의 달성(지방정부의 복지기획력 향상 및 현장성 강화)이 제시되고 있다. 이 인용문에 제시된 객관적 환경의 변화와 주관적 수요의 증가, 행정적 대응의 미비, 행정적 대응체계의 강화, 그리고 복지정책의 지향성 및 그것의 달성은 12년이 지난 지금도 정부의 전달체계 관련 대책에서 거의 동일하게 언급되는 내용들이다(사용되는 용어에 약간의 변화가 있기는 하다).

 

 

이처럼 전달체계 개편의 필요성이 시간이 지났음에도 거의 동일한 내용으로 지속적으로 언급되고 있고 개편방안의 방향 또한 큰 변화 없이 논의 대상으로 지적되는 것은 왜 그런 것일까? 가장 먼저 생각할 수 있는 것은 12년 전에 언급된 전달체계 개편 필요성이 여전히 지속되고 있다는 것이다. 하지만 이는 일정부분 타당성이 있지만 세부적으로는 달리 생각할 여지가 있다. 즉, 저출산･고령화와 서민생활의 어려움 등과 같은 객관적 환경의 변화와 국민들의 복지수요의 증가와 같은 주관적 여건의 변화는 오늘날에도 전달체계 개편을 정당화하는 근거로 유효하다고 말하는 것이 적어도 전달체계와 관련해서는 크게 문제될 것이 없다고 볼 여지가 있다. 하지만 사각지대 발견의 어려움과 같은 행정적 대응의 미비 그리고 복지체감도 향상 및 지방정부의 복지기획력 향상 필요성과 같은 정책지향성과 관련해서는 전달체계 개편을 정당화하는 근거로 여전히 유효하다고 말하는 것이 문제가 없을지 의문이다. 다시 말해서 후자의 경우 그것을 지금에 와서도 전달체계 개편의 근거로 드는 것은 그동안의 정책적 노력이 소홀했음을 거꾸로 보여주는 것일 수 있다는 것이다.

 

 

전달체계 구축·개편의 흐름

이와 관련하여 그간 정부가 시도해온 전달체계 구축시도의 주요 사례를 특히 공공복지전달체계에 초점을 맞추어 열거해보면 <표 1-1>과 같다.

 

 

 

사회서비스 전달체계 구축 노력은 1990년대 중반부터 시작되었다고 볼 수 있는데 당시의 시도는 보건복지부 산하에 별도의 기구를 설치하는 방향으로 추진되었다. 이는 보건복지사무소와 사회복지사무소 사업으로 시도되었으나 둘 다 시범사업으로만 그쳤다(<표 1-1>의 ①, ②). 이 두 시도의 실패는 현실적으로 복지부 산하에 별도의 지방조직(특별행정조직)을 두는 것에 대한 실효성이 현저히 떨어진다고 평가할 수 있다. 이 두 시도가 실패한 이후에는 전달체계 관련 시도들이 대체로 시･군･구와 읍･면･동이라는 기존의 지방행정조직 내에서 복지기능을 강화하려는 것으로 나타났다. 이처럼 기존 지방행정조직을 활용한 복지기능의 강화라는 시도는 네 가지의 경향으로 진행되었다고 할 수 있는데, 첫째는 사례관리기능의 강화이며 둘째는 온라인 전달체계의 강화, 셋째는 사회서비스의 ‘신청-조사-결정’ 절차의 공식화, 그리고 넷째는 분권화와 중앙화의 동시적 진행이다. 

 

사례관리는 당초 1990년대 초반부터 민간부문에서 활용해오던 것인데 2006년 주민생활지원기능 강화라는 공공복지전달체계 강화 시도가 추진되면서 정부도 사례관리기능에 관심을 보이기 시작하였다. 사례관리의 개념은 다양하지만 크게 두 가지 개념화로 구분할 수 있다. 한 가지는, 복합적이고 지속적인 욕구를 가지고 있는 표적집단을 대상으로 한 고도의 임상적인 개입을 강조하는 개념화이며, 다른 한 가지는 표적집단의 복합적 욕구를 전제하지 않고 사회서비스 과정 자체의 연계･조정에 초점을 두어 맞춤형 서비스(tailored services), 연계(linkage), 조정(coordination), 서비스 네트워크, 서비스 효과성 등을 강조하는 개념화이다(Gursansky et al., 2003). 후자의 개념화를 따를 경우 사례관리는 사회서비스의 일반적인 목적 및 과정과 크게 다르지 않다. 현재 정부는, 통합사례관리¹⁾를 지역사회의 공공 및 민간자원에 대한 체계적인 관리･지원체계를 토대로 복합적이고 다양한 욕구를 가진 대상자에게 복지･보건･고용･주거･교육･신용･법률 등 필요한 서비스를 통합적으로 연계･제공하고, 이를 지속적으로 상담･모니터링 해 나가는 사업으로 규정하는 한편 통합사례관리의 목표를 맞춤형 서비스의 연계･제공으로 명시하고 있어(보건복지부, 2015) 위에서 말한 두 가지 개념화를 모두 추구하고 있다. 이런 점에서 현재 정부가 말하는 통합사례관리는 복합적 욕구를 가진 소수의 사람들을 대상으로 한 다양한 서비스의 연계･제공을 의미하면서 동시에 일반적인 복지대상자를 대상으로 한 네트워크 강화를 의미하기도 한다. 

 

그런데 이와 같은 사례관리가 전달체계와 관련하여 갖는 중요성은 사례관리의 소재가 변화해왔다는 데 있다(민소영, 2015 참조). 즉, 2006년에 시도된 주민생활지원기능 강화에서 사례관리는 읍･면･동에서 추진하는 것으로 상정되었다(<표 1-1>의 ⑤). 즉, 당시에 자산조사 등 조사업무는 시･군･구가 수행하고 읍･면･동은 찾아가는 복지와 사례관리업무를 수행하는 것으로 역할분담이 상정되었던 것이다. 물론 당시의 사례관리는 관련 인력의 충원이 제대로 이루어지지 않아 효과를 내지 못하였다. 그 후 보수정권으로 정권이 교체되면서 사례관리의 소재지는 읍･면･동에서 시･군･구로 이동되었다. 즉, 민생안정요원에서부터 위기가구 통합사례관리를 거쳐 희망복지지원단에 이르기까지 이명박 정부에서 시도된 전달체계와 관련된 많은 시도들은 모두 사례관리기능의 소재지를 시･군･구로 상정한 것이었다(<표 1-1>의 ⑥, ⑦, ⑨). 그러다가 박근혜 정부가 출범하면서 사례관리기능을 다시 읍･면･동으로 이관하려는 움직임이 나타나면서 시범사업이 추진되었고 2016년 7월부터 읍･면･동 복지허브화 사업이 본격 추진되기 시작하였다. 즉, 사례관리의 소재지는 읍･면･동에서 시･군･구를 거쳐 다시 읍･면･동으로 옮겨오게 된 것이다. 당초 이명박 정부 때 사례관리기능을 시･군･구로 이관한 것에는 다른 여러 고려도 있었겠지만 가장 큰 요인은 인력문제였다. 즉, 사회복지공무원의 추가적인 증원 없이 공공전달체계 기능을 추진해보려는 시도를 하다 보니 사례관리기능을 시･군･구로 이관시킬 수밖에 없었던 것이다. 하지만 결국 사례관리기능이 읍･면･동으로 이관되기 시작한 것은 공공복지전달체계 구축에서 주민생활권과 물리적･심리적 접근성이 가장 중요한 요소임을 보여주는 것이라 할 수 있다. 이는 다시 오랜 세월 동안 구축되어온 시･군･구-읍･면･동이라는 내무행정체계가 주민들의 일상생활 속에 깊이 뿌리내리고 있어 공공복지전달체계 구축이나 개편시도는 이 점을 고려할 필요가 있음을 보여주는 것이다. 어떤 면에서 보건복지사무소나 사회복지사무소 설치 시도가 성공하지 못한 데에는 이러한 점이 영향을 미친 것으로 생각한다. 

 

사례관리가 전달체계와 관련하여 갖는 또 하나의 중요성은 민간과 공공부문 간의 역할분담에 관련된 것이다. 앞서 말한 것처럼 민간복지관 등에서는 이미 1990년대 초부터 사례관리기법을 활용해왔다. 그리하여 민간기관들 간에 다양한 방식의 연계가 추진되기도 하였던 것이다. 그리고 2000년대 초에는 사회복지사업법 시행령의 개정을 통해 종합사회복기관의 기능을 3개로 정리하면서 그 중 한 가지로 사례관리를 명문화할 정도로 민간부문에서는 사례관리기능을 중시해왔다. 하지만 이제 정부가 통합사례관리라는 이름으로 사례관리기능에 나서게 됨에 따라 민간기관은 이미 해오던 사례관리기능을 재조정해야 할 상황에 놓이게 되었다. 오랫동안 민간복지관 등 민간부문에 사회서비스 공급을 의존해온 한국사회에서 정부가 사례관리에 나선다는 것은 정부와 민간 간의 관계를 과거와는 완전히 다른 차원에서 새롭게 정립해야 함을 의미한다. 

 

온라인 전달체계는 복지업무의 전산화와 관련된 것인데 이는 사실 민간복지관 등을 중심으로 이미 1990년대부터 꾸준히 진행되어온 것이었고 정부도 민간복지기능의 전산화를 지속적으로 지원해왔을 뿐만 아니라 동시에 정부 차원에서도 전산화 작업을 지속적으로 추진하였다. 그런데 이명박 정부 들어와 부정수급 단속이 강조된 데다 2009년에 공무원에 의한 복지급여 횡령사건이 잇달아 발생하면서 온라인 시스템의 구축이 본격화 되었고 사회복지통합전산망(‘사통망’)을 추진하기에 이르렀다. 사통망은 기존에 추진되던 전산화를 뛰어넘어 가히 온라인 전달체계라 할 만한 것으로서 어떤 면에서 이명박 정부가 사회복지공무원을 증원하지 않은 것을 보완하는 기능을 한 것이라 할 수도 있다. 즉, 사례관리기능의 소재지를 시･군･구로 이관할 수 있게 하는 전자적 토대가 되었던 것이다. 이러한 온라인 전달체계는 이제는 이른 바 사각지대의 발굴을 위해 저소득층의 개인정보를 23종이나 처리하는 전자적 인프라가 되어 적어도 복지부문에서는 오프라인 상에서의 사회적 자본이나 공동체를 대체할 수도 있을 정도가 되어가고 있다. 

 

기존의 시･군･구-읍･면･동이라는 지방행정조직을 활용한 복지기능 강화 시도가 추진되는 과정에서 나타난 셋째의 흐름은 사회서비스 신청-조사-결정절차, 즉 단순화된 서비스결정절차의 공식화이다. 사실 서비스결정절차의 공식화는 2003년 7월에 개정된 사회복지사업법에서 이미 명문화되었던 것이다. 하지만 이 당시 공식화된 서비스결정절차는 사실상 사문화하여 제대로 시행되지 않다가 2014년 12월에 송파세모녀법의 일환으로 제정된 사회보장급여의 이용･제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률(‘사회보장급여법’)에서 다시 규정되었다. 사회보장급여법은 2015년 7월부터 시행되었으므로 이 법에 의한 서비스결정절차의 시행은 이제 2년이 지났다고 할 수 있지만 실제 현장에서는 서비스결정절차보다는 사각지대 발굴과 사례관리가 훨씬 더 강조되는 것 같다. 

 

마지막으로 기존 지방행정조직을 통한 복지기능강화는 분권화와 중앙화의 동시적 진행이라는 흐름으로 나타나기도 했는데 아마도 이것이 오늘날 사회서비스 전달체계의 파편화를 초래한 가장 주된 원인일 것이다. 분권화는 오늘날 시대적 경향이기도 하지만 복지와 관련해서는 2005년에 시행된 사회복지서비스 지방이양이 가장 중요한 계기였다. 그리고 위의 <표 1-1>에서 열거한 다양한 공공전달체계 구축 내지 개편 시도들은 모두 지방정부의 복지기획력을 향상시키려는 것이었고 이는 분권화의 흐름과 조화로운 것이다. 하지만 분권화는 그 한 가지 흐름으로만 진행된 것은 아니다. 가장 대표적으로 2006년부터 본격적으로 도입되기 시작한 바우처가 사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률(‘사회서비스이용권법’)의 제정(<표 1-1>의 ⑧)을 통해 제도화되어진 것에서 보듯이 사회서비스 전달체계에는 중앙화의 흐름도 강력하게 존재하였다. 또 표에는 제시하지 않았지만 2008년부터 시행된 노인장기요양보험은 그 관리운영기구가 건강보험공단으로 정해져 사회적 돌봄의 중요한 한 요소인 노인돌봄서비스 일부가 중앙화된 전달체계를 가지게 되었다. 그리고 이명박 정부에서 장애인활동지원서비스의 관리운영기구가 국민연금공단으로 정해졌는데, 이 역시 재정방식도 중앙화된 바우처 방식인데다 관리운영기구까지 연금공단으로 집중되는 것을 의미했다. 그리하여 현재 사회서비스는 ① 지방이양된 사회서비스, ② 국고보조방식에 의한 전통적인 사회서비스, ③ 중앙화된 바우처 방식에 의한 시장화된 사회서비스, ④ 사회보험공단에 의해 관리･운영되는 사회서비스의 네 부문으로 분절되어 있다.²⁾
 

결국, 기존 지방행정조직을 통한 복지기능강화의 기조를 띤 공공복지전달체계 구축 내지 개편 시도들은, 분권화와 중앙화의 동시적 진행으로 인해 분절되고 파편화된 지방의 전달체계라는 장(場) 위에서 서비스결정절차의 철저한 시행보다는 읍･면･동 단위에서의 사례관리기능의 강화에 중점을 두어 추진되면서 정부와 민간 간의 관계 설정 문제를 남겼다. 또 전체적으로 볼 때 이러한 것이 오프라인상의 시도였다면 이 오프라인상의 시도는 온라인상의 전달체계 구축과 병행하여 진행되었다. 초기 온라인상의 시도는 부정수급 색출 및 공무원들의 부정행위 방지의 의도가 강한 것이었다면 이제는 사각지대 발굴과 사례관리기능의 강화를 지원하고 더 나아가 그것을 주도할 정도의 힘을 갖게 되어 사실상 온라인 전달체계라 할 정도가 되었다. 그리하여 오늘날 사회서비스 전달체계 구축 내지 개편 시도는, 온라인 및 오프라인상 시도의 동시적 고려, 서비스결정절차의 실행문제, 사례관리와 관련된 정부와 민간부문 간의 관계설정 문제, 분권화와 중앙화의 조화 문제 등 성격을 서로 달리 하고 차원도 서로 달리 하는 매우 복잡한 요소들을 고려해야 하는 대단히 어려운 작업이 되었다. 

 

문재인 정부의 전달체계 개편과 제언

최근 문재인 정부는 100대 국정과제를 발표하였는데, 여기서 사회서비스 전달체계와 관련된 것으로는 ‘국가의 고른 발전을 위한 자치분권과 균형발전’이라는 제목 하에 제시된 ‘주민직접참여제도 확대 및 마을자치 활성화’를 들 수 있다(국정기획자문위원회, 2017). 그리고 이것은 공공서비스 플랫폼이라는 정책으로 발표되었다. 여기서 복지는 마을자치 활성화의 일부로 상정된 것처럼 보인다. 즉, ‘읍면동의 기능･인력 등을 주민의 시각에서 종합 개편’한다고 하면서 그 방안으로 ‘종합적인 주민서비스 제공 등 행정 혁신’, ‘본청의 안전･인허가 등 생활밀착기능을 이관하여 주민중심의 서비스 제고’라는 방안과 함께 ‘읍･면･동의 찾아가는 보건･복지서비스 강화’라는 방안이 제시되어 있는 것이다. 그리고 이러한 읍･면･동의 찾아가는 보건･복지서비스 강화는 서울시에서 추진하고 있는 ‘찾아가는 동 복지’ 사업을 따와서 그것을 전국화하려는 것으로 알려져 있다. 그리고 읍･면･동의 복지기능강화는 전체적으로 마을 만들기 사업이라는 틀 내에서 진행될 것으로 보인다. 

 

현재 정부가 발표한 것으로는 구체적인 내용을 알 수가 없어서 본격적인 평가는 어렵다. 하지만 만일 마을 만들기의 틀 내에서 읍･면･동 복지기능강화가 추진된다면 그와 관련해서는 몇 가지 언급을 할 필요가 있다. 첫째, 본문에서 본 것처럼 현재 한국의 사회서비스 전달체계가 가지고 있는 매우 복잡한 요소들을 충분히 고려할 필요가 있다는 것이다. 예컨대 찾아가는 보건･복지서비스 강화는 보건･복지연계와 발굴주의를 결합시킨 것인데 이것이 작동될 토대는 새로운 공사관계의 정립을 요구하는 그리고 매우 분절적이고 파편화된  그리고 온라인 전달체계가 강력하게 구축되어 있는 그런 토대라는 점이 고려되어야 한다. 다시 말해서 서비스연계와 사각지대 발견이 쉬운 구조가 아닐 수 있다는 것이다. 

 

둘째, 현재까지 마을 만들기의 내용이 구체적으로 알려져 있지는 않으나 이 마을 만들기 역시 그간 정부의 공공복지전달체계가 생성해놓은 복잡한 차원들 속에서 진행되리라는 것이다. 혹자는 마을 만들기 사업은 복지전달체계와는 관련성이 없다고 말하지만 현재 한국의 사회서비스는 시･군･구-읍･면･동이라는 주민들의 일상생활과 밀접히 관련된 지방행정조직을 통해 제공되고 있고 또 마을 만들기가 궁극적으로는 읍･면･동의 기능과 인력을 주민의 시각에서 재편하는 것에 관련된 것이라고 할 때 그것이 복지전달체계와 연관되지 않는다는 것은 불가능한 일일 것이다. 특히 저소득층 주민들의 삶과 관련하여 마을 만들기와 읍･면･동 복지기능강화는 밀접히 연관될 가능성이 매우 높다. 이는 결국 정부로 대표되는 공공부문과 그 외 민간부문 간의 관계 정립, 즉 공사관계 정립을 요구하는 일이다. 이와 관련하여 마을 만들기의 틀 내에서 진행되는 읍･면･동 복지강화는 기존의 것과는 상당히 다른 차원에서 새로운 공사관계의 정립을 필요로 하는 일임을 주의할 필요가 있을 것이다. 그간 정부는 민간복지관 등을 활용하여 사회서비스를 공급해왔으면서도 민간복지관 등에게 관련된 권한을 부여하는 데에는 대단히 인색한 태도로 일관해왔다. 이제 정부가 사례관리에 나서는 등 뒤늦게나마 복지와 관련하여 정부가 했어야 할 일들을 맡기 위해 나서는 것은 다행이라 할 수 있지만 그 과정에서 그동안 정부가 하지 않던 업무를 떠맡아왔던 그래서 나름의 전달체계를 구축해왔던 민간복지관 등의 민간부문의 기능을 어떻게 조정할 것인가에 대해 논의하지 않은 점은 대단히 아쉬운 대목이라 할 것이다. 

 

셋째, 일부 논자들은 찾아가는 복지(outreach services)를 발굴주의라 하여 대단히 강조하고 있다. 즉, 발굴주의는 잠재적 수혜자가 정부를 찾아오기를 기다리는 신청주의를 넘어 정부가 적극적으로 찾아나서는 복지라는 것이다. 이미 지난 정부 기간에도 찾아가는 복지는 수요자중심주의와 결합되는 경향이 나타나기 시작하여 이는 사회보장급여법의 수급권자 발굴에 관련된 조항들로 표현되고 현장에서는 사례관리업무를 담당하는 조직으로 설치된 희망복지지원단이 찾아가는 복지를 실행하는 단위로 활동하고 있어 찾아가는 복지와 사례관리, 사각지대 발굴이 결합되어 왔던 터이다. 이들의 결합이 일률적으로 좋다거나 일률적으로 나쁘다거나 하는 평가는 적절치 않을 것이다. 하지만 발굴주의의 개념을 명확히 할 필요는 있는 것으로 생각한다. 예컨대 발굴주의는 어디까지의 행위를 말하는가, 즉 사회서비스 정보를 알지 못하는 어떤 가족을 ‘발굴’하여 그 가족에게 이러저러한 정보를 제공하고 그런 연후에 그 가족이 주민센터를 찾아가서 특정 서비스를 신청했다면 그것은 발굴주의인가 신청주의인가? 이것은 대단히 사소한 문제제기처럼 보일 수도 있지만 발굴주의에 부착된 과도한 낙관주의를 경계하는 의미도 있다. 신청주의가 본래부터 주민들을 앉아서 기다리기만 하는 관료주의를 의미하는 것은 아니다. 신청주의는 복지혜택을 필요로 하는 사람들로 하여금 그 스스로 혜택을 신청케 함으로써 권리의식을 갖게 하려는 의도도 가진 것이다. 물론 신청주의가 행정편의주의적인 속성을 가진 점도 있다. 하지만 신청주의는 매우 실용적인 일선행정 차원에 적용되는 원칙이어서 그것이 갖는 속성이 본질적으로 특정의 것이라고 하기 보다는 다양한 속성이 혼재한 가운데 그 중 어떤 속성이 보다 잘 부각되는가는 그 원칙을 어떻게 실행에 옮기는가에 달려 있는 것이라고 보는 편이 더 적절할 것이다. 즉 다시 말해서, 신청주의 그 자체가 문제가 있는 것이라기보다는 신청주의가 가진 권리적 속성이 드러나지 못하게끔 편성되어온 기존의 관리운영체계가 문제라고 생각하는 것이 더 적절할 수 있다는 것이다. 이렇게 본다면 발굴주의 역시 그 자체로 옳은 원칙이라기보다는 발굴주의를 통해 드러내고자 하는 전달체계의 속성을 잘 드러낼 수 있게끔 하는 방안을 어떻게 마련할 것인가에 중점을 두어 접근하는 것이 더 적절할 수 있는 것이다. 사실 발굴주의는 직권주의가 좀 더 극대화된 것이라고 볼 수 있는 면도 있어서 가부장적인 속성을 가질 수도 있는 것이다. 

 

그리고 발굴주의는 그 용어에서 알 수 있듯이 사각지대 발굴과 거의 동의어처럼 사용되고 있는데 이와 관련해서도 유의해야 할 점이 있다. 사각지대는 흔히 수급자격이 있는데도 정부의 지원에서 배제된 사람들을 가리키는데, 조금 더 넓게 규정하면 어떤 형태로든 정부의 지원에서 배제된 사람들을 가리킨다고 볼 수 있다. 따라서 사각지대는 수급자격제도와 관련된 것일 수도 있고 또는 수급자격자를 결정하는 행정절차와 관련된 것일 수도 있으며 또는 수급자 본인의 정보부족 또는 거동의 불편 등과 관련된 것일 수도 있다. 이렇게 보면 사각지대 발굴이 반드시 물리적 방문을 전제하는 듯한 찾아가는 복지를 통해서만 가능한 것이 아님을 알 수 있다. 또한, 찾아가는 복지(발굴주의)는 결국 주민들의 욕구에 대한 밀착적･선제적 대응을 의도한 것이라 할 수 있는데 이것이 반드시 물리적 방문을 통해서만 가능한 것은 아닐 수 있다. 방문이 필요 없다는 것은 아니지만 사각지대의 해소나 밀착적･선제적 대응을 위해서라면 제도의 개선도 병행되어야 한다. 물리적 방문을 지나치게 강조하는 것은 자칫 사각지대 발생의 보다 근본적 원인을 외면하고 제도적 접근을 소홀히 다루게 하는 빌미가 될 수도 있는 것이다. 더욱이 지난 정부 시절 과도할 정도로 추진된 온라인 전달체계 구축에 의해 발굴주의는 온라인상의 개인정보처리와 연계되어 과도한 방문으로 이어질 가능성도 안게 되었다.

 

현재 정부는 시범사업 등을 통한 단계적 접근을 계획하고 있어 이 과정에서 위에서 언급한 사항들에 대한 고려가 좀 더 이루어지고 나아가 그것을 위한 광범위한 토론이 이루어지고, 대안이 충분히 숙고된다면 지방행정의 전반적인 개편과 함께 공공복지 전달체계의 개편도 적절하게 이루어질 수 있으리라 생각한다.

 

 

1) 정부는 일반적으로 쓰이는 사례관리라는 용어 대신에 ‘통합사례관리’라는 용어를 사용하는데 이는 민간부문의 사례관리와 공공의 사례관리를 구분하기 위한 의도에서라고 생각한다.

2) 이러한 현상과 연관되어 현재 우리나라의 사회(복지)서비스 관련 용법이 변화해왔는데, 본문의 ①과 ②를 사회복지서비스라 칭하고 ③과 ④를 사회서비스로 칭하는 경향이 강화되어 왔고 이는 이제 거의 정착되어가는 것처럼 보인다.

 

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<참고문헌>

강혜규･박세경･함영진･이정은･김태은･최지선･김보영･John Hudson･Aniela Wenham. 2016. 사회보장부문의 서비스 전달체계 연구: 맞춤형 서비스를 위한 통합성 분석을 중심으로. 연구보고서 2016-37, 세종시: 한국보건사회연구원.

국정기획자문위원회. 2017. 문재인정부 국정운영 5개년 계획.

대통령자문 빈부격차･차별시정위원회, ｢사회복지 전달체계 개선방안｣, 2005.2.22.

민소영. 2015. “한국의 사례관리 전개과정과 쟁점 고찰.” 한국사회복지행정학, 17(1) : 213~239.

보건복지부. 2015. 2015 희망복지지원단 사업안내.

Gursansky, D., Harvey, J. and Kennedy, R. 2003. Case Management: Policy, Practice and Professional Business. New York: Columbia University Press.