지난해 9월 이곳 (재)대전평생교육진흥원의 원장으로 자리를 옮기기 전까지 시민운동을 했던 저에겐 ‘지방자치’라는 절친한 친구가 있답니다. 이 친구는 1991년 어렵게 다시 부활했으니 올해로 만 27세가 되었네요. 안타깝게도 생활이 넉넉하지 않아 정부가 도와주지 않으면 생활유지도 어려운 실정입니다.

내 친구 ‘지방자치’는 그나마 4년마다 치러지는 지방자치 선거 때는 반짝 관심을 불러일으키곤 하지만 그 외에는 주변 사람들로부터 외면 받는 ‘왕따’ 신세랍니다. 그 친구 가끔은 철없는 행동도 하고, 어수룩해서 주변으로부터 핀잔도 많이 듣는 편입니다. 그럴 법도 한 것이 시민들이 낸 세금으로 워크샵을 핑계 삼아 해외여행을 가는 것은 물론, 업무추진비를 개인 돈 쓰듯 해서 여론으로부터 몰매를 맞기도 했답니다. 각종 선거 때나 또는 의회 의장단 및 상임위 위원장을 선출할 때는 서로 ‘의장’과 ‘위원장’을 하겠다고 패거리지어 싸우기도 하고, 수백억 원에 이르는 혈세로 각종 토목사업이나 청사 건물을 마구잡이로 짓는 바람에 시민들로부터 욕을 엄청 얻어먹기도 했답니다. 물론 내 친구 ‘지방자치’가 처음부터 비난의 대상이 되었던 것은 아니었답니다. ‘지방자치’가 잘 사는 지역을 만들고 주민들의 삶의 질을 개선할 것이라는 칭송과 기대가 엄청났으니까 말이죠. 그러나 내 친구 ‘지방자치’를 이용해서 권세와 부를 얻어 보려는 일부 못된 사람들 때문에 지금의 ‘왕따’ 신세가 된 것이죠.

하지만 내 친구 ‘지방자치’가 잘못만 하고 있는 것은 결코 아니랍니다. ‘지방자치’ 주변에는 저를 비롯해서 그를 지지하는 뜻있는 선량한 친구들이 많답니다. 그들은 더 많은 시민들과 손을 잡고 내 친구 ‘지방자치’가 전횡을 일삼지 못하도록 함은 물론, 지역 주민들을 위한 위민행정(爲民行政)을 펼칠 수 있도록 부단히 돕고 있답니다. 뿐만아니라 내 친구 ‘지방자치’도 나름대로 풀뿌리 지방자치를 구현하는 등 긍정적인 역할을 하고 있다고 생각합니다. 이를테면 내친구 ‘지방자치’로 인해 행정기관의 문턱이 과거에 비해 무척 낮아졌으며, 공무원들의 태도 또한 많이 바뀐 게 사실입니다. 지방자치가 없던 관치시절에는 상상도 못할 일이었습니다. 아마도 내 친구 ‘지방자치’가 없었다면, ‘정부’나 일부 ‘토호기득권세력’에 의해 지역주민들의 삶의 질과 지역발전은 더욱더 늦어 졌을 것이며, 이 나라의 민주주의도 지체 되었을 것입니다.

그런데 문제는 말이지요, ‘지방자치’가 부활한지 27년째가 되었는데도 아직도 주변 사람들로부터 불신을 받으면서 자립을 이루지 못하고 있다는 것입니다. 물론 어려운 경제여건도 한 몫을 하고 있지만, 정부의 지원금과 지방세가 상대적으로 줄어들면서 재정자립도가 급격히 악화되는 등 살림살이가 예전 같지 않다는 것0입니다. 과거 지방자치에 대한 중앙정부의 관심과 배려는 지금보다 훨씬 컸지만, 지난 몇 년간 수도권규제가 전면 완화되고 균형발전 정책도 퇴보하면서 내 친구 ‘지방자치’의 설자리는 점점 줄어들고 있습니다. 물론 최근 새정부 출범이후 지방자치, 분권, 균형발전 정책이 강조는 되고 있으나 아직까지 ‘지방자치’ 환경을 바꿀 특단의 국면전환은 마련되지 못하고 있습니다. 필자는 안타까운 마음에 내 친구 ‘지방자치’를 대변해 보고자 오늘 이렇게 팬을 들었습니다.

올해로 만 ‘27세’ 된 내 친구 ‘지방자치’가 사면초가(四面楚歌)에 빠져있습니다. 지방자치는 토크빌(A. de Tocquevill)이 주장한 것처럼 국민의 정치참여 경험을 갖게 하는 중요한 공간이자, 국민주권 원리의 실현과 그 운용이 지방정치의 장에서 행해지는 기반이라고 했습니다. 즉 지방자치는 민주주의의 실질적 구현을 위한 중요한 제도이며, 독단적 의사결정 구조를 타파하고, 평화적 사회개혁을 도모할 수 있는 정치제도로서 현대 민주주의에서 없어서는 안될 제도로 인식되고 있습니다.

하지만 우리나라 ‘지방자치’는 최근 새로운 기회와 도전에 직면하고 있습니다. 지역내부의 민주주의는 지체 상태에 빠져있고, 주민들의 공적인 참여 또한 부진한게 현실이며, 여기에다 각종 부정부패나 예산낭비 사례는 끊이지 않으면서, 단체장과 대의기관 모두 주민들로부터 총체적 불신을 받고 있습니다. 이런 와중에 지난 보수정권에서는 지방분권 분산, 균형발전이라는 가치보다는 중앙집권이라는 일극체제를 강조 하면서 지방자치는 ‘자치’가 아닌 ‘통치’의 대상이 되고 있으며, 설상가상으로 경기침체의 지속, 무분별한 수도권 규제완화, 각종 감세정책으로 말미암아 내 친구 ‘지방자치’의 위기는 더욱더 극심해지고 있는 실정입니다.

이를테면 각종 감세정책으로부터 시작된 지방재정위기와 수도권 중심의 균형발전 정책 등은 내 친구 ‘지방자치’의 생명마저 위협하고 있는 실정입니다. 연일 터져 나오는 온갖 비리로 내 친구 ‘지방자치’와 함께하고 있는 공직사회는 썩은 냄새가 진동할 지경입니다. 매년 연례행사처럼 자치단체장과 공무원들의 부정부패 실태가 밝혀지고 있습니다. 실상이 이러하면서 적지 않은 국민들은 토호에 의한 지방자치, 그들만의 지방자치를 할 바엔 차라리 지방자치를 포기하자는 주장까지 서슴지 않고 있습니다.

그런데 말입니다. 내 친구 ‘지방자치’가 없어지면 지역주민들의 삶의 질은 더 나아질까요? 내 친구 ‘지방자치’의 역할이 줄어들고 없어진다면 좋아할 사람들은 지역 토호기득권들과 중앙정치인들, 그리고 소수의 관료화된 공무원들 뿐일 것입니다. 그들은 수도권 중심의 중앙정치만 강조하며 지방을 항상 무시해왔던 그런 친구들이자 지역의 모든 정책을 결정하고 입안하는데 있어 누구의 입김도 없이 자기들 마음대로 하고 싶어 했던 사람들입니다. 특히 대안 없이 ‘지방자치’를 없애 버린다면 그나마 지역주민들로부터 견제를 받거나 감시받았던 자치단체장이나 지방의원들은 좋아하겠지만, 결국 지방자치로부터 보호받고 행정서비스를 제공받았던 지역주민들은 관심사에서 멀어질 것은 너무나 자명한 사실입니다.

그런 점에서 내 친구 ‘지방자치’의 문제는 우리사회의 절름발이 ‘반쪽 지방자치 제도’에서 기인되고 있음을 직시해야 합니다. 중앙정부는 사람과 예산 등의 실질적인 권한 이양에 인색하여 지방정부는 중앙정부 눈치 보기에 급급한 그런 구조 말입니다. 지방자치법을 살펴봐도, 여전히 주민의 접근성과 일상적인 참여기회의 확대를 가로 막는 장벽이 수두룩하고, 다수 주민의 무관심은 토호 등 소수 지배엘리트 집단의 지방권력독점 현상만 키워 왔던 게 현실입니다. 풀뿌리 지방자치의 실종은 지역별로 다양하게 살아나야 할 지역문화의 말살을 의미하며 결국 지방자치의 붕괴를 의미합니다. 그런 점에서 우리는 사면초가에 빠져있는 내 친구 ‘지방자치’를 살리고 무너져가는 지방을 살리기 위해 노력해야 합니다.

따라서 내 친구 ‘지방자치’를 둘러싼 법과 제도를 바꾸고, 스스로 변하고 혁신하고자 노력해야 합니다. 지방자치 단체장 및 소수 관료화된 공무원 중심의 지방권력구조에서 벗어나고, 중앙정부와 여의도 정치에 대한 의존성과 종속성에서 탈피하기 위해 애써야 하며, 지역주민의 삶의 질을 담보하는 지방정부의 혁신 방안을 스스로 제시하고, 지역유지와 관료에 독점된 지방정치의 인적충원구조를 폭넓게 변화시키고자 부단히 노력해야 합니다.

특히 오늘날 내 친구 ‘지방자치’의 문제는 과거 중앙정부에 의해서 만들어 놓은 지방자치 관련 법과 제도 탓이 가장 크다고 생각됩니다. 이를테면 견제 장치가 없는 ‘강한 단체장’의 존재와 지역사회의 ‘비민주적 지배구조’, 그리고 ‘주민참여의 부재’라는 제도적인 한계가 부패와 독선, 전횡, 예산낭비 등의 문제점을 낳고 있습니다. 이런 문제들은 결국 ‘지역주민의 삶의 질 저하’와 ‘지방자치 불신’으로까지 이어진다는 점에서 문제해결을 위한 특단의 대책이 강구되어야 합니다. 이에 내 친구 ‘지방자치’를 살릴 수 있는 다음 4가지의 방책을 제시해 보고자 합니다.

먼저 내 친구 ‘지방자치’를 살리기 위해서는 반드시 지방분권형 개헌이 이루어져야 합니다. 현행 헌법은 지방자치에 대해 단 두 개 조항만을 간단하게 기술하고 있다는 점과, 지방자치를 강화하고 책임성에 대한 내용이 매우 미약하다는 점에서도 지방분권형 개헌이 이루어지도록 노력해야 합니다. 즉 지방분권형 개헌은 권력구조 뿐만 아니라 지방으로의 권한 배분 등에 대해 자세히 규정하여 지방자치제도가 권한과 책임을 제대로 행사 할 수 있도록 하는 등의 지방자치의 기본을 바꾸는 것입니다. 이를테면 개헌 총칙에 대한민국은 분권국가임을 선언하고 분권국가의 운영원리와 실행방안을 명기하고, 아울러 자치입법권과 재정분권 내용 등을 포함하며, 주민참여를 위한 법적 근거도 마련하여 내 친구 ‘지방자치’에게 실질적인 ‘권한과 책임’을 부여하고자 하는 것입니다.

둘째, 중앙행정권한의 지방이양 및 자치권한을 대폭 확대해야 합니다. 내 친구 ‘지방자치’가 존재하는 이유는 ‘지역문제를 지역주민들 스스로 해결’하는데 있습니다. 따라서 지방정부의 자치권과 정치적 자율성, 그리고 재정, 인사, 조직에 대한 권한의 보장을 통해 지방자치제가 제대로 정착하고 책임성을 높일 수 있도록 해야 합니다. 특히 지방분권의 핵심은 권한의 위임이나 이전만이 아니라, 재정권과 조직 등의 인사권을 실질적으로 중앙정부에서 지방으로 이전해야 하며, 아울러 국세와 지방세수 및 비율을 조정하는 등의 재정분권을 대폭 강화할 필요가 있습니다. 이를테면 현재 19.24%의 국세의 지방교부세율을 20% 중반대로 확대하고, 국고보조금의 포괄보조금제도로의 변경 등 재정조정제도의 정비를 통해 중앙정부의 과도한 지방재정권 침해문제를 해소하며, 아울러 자주재원 확충과 지방정부의 재정투명성을 높이는 법과·제도 정비 등을 통해 재정민주주의를 강화해야 합니다.

셋째, 견제와 균형을 통한 지방자치 발전을 위해서 기존의 ‘강한 단체장’ ‘약한 지방의회’라는 권한의 불균형문제는 반드시 해결해야 합니다. 지방자치단체장과 지방의회 간 대표적인 권한의 불균형 문제로는 자치단체장의 지방의회에 대한 인사권과 재정권 행사 등이며, 아울러 집행부에 대한 견제와 감시를 위한 전문가들의 조력을 받을 수 있는 지원(보좌)체계가 미흡하다는 점을 들 수 있습니다. 따라서 지방의회가 집행부에 대해 제대로 된 견제와 감시가 가능하도록 최소한 의회 직원에 대한 인사권만큼은 지방의회가 갖도록 한다거나, 공동보좌관제와 같은 전문 보좌 인력을 충원하는 등의 지방의회의 권한과 역할을 전체적으로 높여야 할 것입니다. 특히 아직도 자치입법권이 법률이 아닌 법령에의해 통제받고 있다는 점에서, 개헌내용에 자치법률제정권을 분명히 하고 ‘법률에 저촉되지 않는 범위 내에서’ 자치입법권을 보장하는 내용을 담아 ‘지방의회의 권한’을 정상화 시켜야 합니다. 이외에도 집행부에 대한 ‘예산통제 및 행정사무감사’에 대한 지방의회의 권한을 확대하고, 지방정부 산하 기관장 등에 대한 인사청문제도의 도입 등의 단체장의 인사권에 대한 감시와 견제기능도 대폭 높여, ‘강한단체장’ ‘약한 지방의회’라는 권력불균형 문제를 반드시 해소해야 합니다.

마지막으로 현 대의제의 한계를 극복하기 위해서는 주민참여 등의 직접민주주의 제도를 대폭 강화해야 합니다. 내 친구 ‘지방자치’를 개혁하기 위해 자치권의 확대와 함께 주민참여를 확대하기 위한 법과 제도가 반드시 정비되어야 합니다. 이를테면 현 주민소환제, 주민투표제, 주민소송제 등의 법률에 대한 개정을 통해 실효성을 높이고, 지방정부와 지방의회에 더 많은 주민들이 참여할 수 있도록 의무화 하여 집행부와 지방의회에 대한 주민들의 통제력을 높여 ‘지방자치’에 대한 신뢰를 높일 수 있도록 해야 합니다. 이를 통해 ‘지방자치’에 주민들의 직접참여를 확대하고 다양한 시민교육 프로그램을 통해 직접민주주의를 경험하고 학습하도록 하는 것은 물론, 사회적 자본 육성과 건강한 지역공동체가 형성될 수 있도록 다각적인 지원을 통해 내 친구 ‘지방자치’가 성장 발전하도록 해야 할 것입니다.

내 친구 ‘지방자치’가 태어 난지 올해로 만 27년째를 맞이하고 있습니다. 지방자치제도는 본디 지역문제를 지역주민들 스스로 푸는 것을 말합니다. 그렇듯 내 친구 ‘지방자치’와 관련된 제도적 혁신을 이루기 위해서는 우리 지역민들부터 스스로 요구하고 행동해야 합니다. 그렇게 하기 위해서는 우리지역에서부터 모범사례를 만들어나가야 하고 지역 간 연대해야 합니다. 그러면서 중앙정치권과 중앙정부에 대해 혁신적인 입법을 하도록 압력을 가해야 합니다. 지역에서부터 올바른 ‘지방자치의 혁신’을 요구하는 목소리들이 커질 때 비로소 내 친구 ‘지방자치’는 지역주민들로부터 신뢰를 받을 수 있을 것입니다. 더 나아가서 지역민들의 관심과 애정, 그리고 참여가 활성화 될 때 풀뿌리 지방자치가 안착되고 내 친구 ‘지방자치’도 살아날 것입니다.

어쩌면 우리 모두의 친구인 ‘지방자치’를 바꾸는 것은 내 삶을 바꾸기 위한 절호의 기회이자 수단이며, 그것이 참여민주주의의 기본이라 생각합니다. 물론 ‘지방자치’ 문제의 가장 큰 책임은 중앙정치권과 지방자치 기득권 세력에게 있겠지만, 그 어떤 정부도 그 정부가 대표(봉사)하는 바로 그 시민들보다 더 나은 수준일리는 없다(A government can be no better than the people it represents)(H. George Frederickson, 1991)는 말이 있듯이, 권한과 책임의 관점에서 살펴보았을 때 지역주민 어느 누구도 그 책임에서 자유로울 수 없을 것으로 사료됩니다.

따라서 내 친구 ‘지방자치’를 개혁하고 혁신하는 것은 지역주민들의 ‘지방자치 혐오’를 불식시키고, 제대로 된 지방자치 정착을 통해 가능하며, 중앙정치 일변도가 아닌 지방자치가 보편화되고 수평화될 때 가능할 것입니다. 그런 관점에서 보면, 책임 있는 자치역량의 회복과 우리 스스로의 성찰에서 모든 문제해결의 방안을 찾아야 할 것입니다. 특히 지역주민의 참여 없이 ‘지방자치 개혁’은 불가능하다는 점에서 민주공화국의 주권자인 우리 주민들이 더 큰 책임감을 가지고 내 친구 ‘지방자치’를 바꾸고 개혁하기 위한 대장정에 적극 동참해야 합니다. 지방자치 개혁의 성패는 결코 소수 기득권 세력들의 손이 아닌 유권자인 지역주민들 스스로의 손에 달려 있음을 우리 모두 명심해야 할 것입니다.

내 친구 ‘지방자치’와 손잡아 주세요.

금홍섭 (재)대전평생교육진흥원 원장

<산문집 '이문'에 기고한 원고>

<박상필 엮음, 금홍섭, 라미경, 민병기, 박미경, 오수길, 이경희>

<한국NGO학회, 충남연구원>

<대영문화사>

<머리말>

현대 사회에서 민주주의의 발전을 향한 도정은 일종의 딜레마에 처해 있다고 볼 수 있다. 대의민주주의의 대리인체제는 민주주의의 본령인 인민주권론을 실현하기 어렵고, 직접민주주의는 다양한 전자 메커니즘의 발달에도 불구하고 현실적으로 적용하기가 간단하지 않기 때문이다. 이러한 현실은 2016~2017년 동안 박근혜 대통령의 탄핵 촛불집회와 같은 정치적 격변을 겪은 한국에서도 예외가 아니다. 광장민주주의를 통해 자신의 권리를 체감한 국민들은 주권을 확장할 것을 요구한다. 앞으로 시민의 지식수준이 높아지고 정보통신기술이 발달함에 따라 직접민주주의의 다양한 정치기획이 운용될 수도 있을 것이다. 그럼에도 복잡다단한 현대 사회에서 직접민주주의를 하나의 정치제도로 도입하는 것은 간단하지 않고, 실제로 도입한다고 하더라도 대의민주주의를 보완하는 형태로 활용될 것이다.

이러한 상황에서 정부의 각 영역과 정책 과정에서 거버넌스 시스템을 도입하는 것은 필요하고도 가능하다. 거버넌스는 시민참여와 권한분산을 추구한다는 점에서 민주주의의 질적 발전을 위해 매우 필요하고, 일정한 기구의 설치와 행정절차를 통해 운영할 수 있다는 점에서 현실적으로 실현이 가능하다. 따라서 거버넌스는 현재로서는 대의민주주의의 한계를 보완할 수 있는 중요한 제도라고 할 수 있다. 요즈음 시민사회에서는 참여민주주의의 실현을 주창하고 있다. 거버넌스는 이러한 참여민주주의의 실질적인 메커니즘으로 작용할 수 있다는 점에서 현존하는 민주주의의 딜레마를 해결하는 하나의 방책이 될 수 있다.

거버넌스(governance)는 1990년대 후반에 기존의 통치(government)에 상대적인 의미로서 등장하여 세계적인 반향을 불러일으키며, 이에 대한 연구가 활성화되었다. 한국에서는 2000년대 초반에 들어와서 연구가 활성화되기 시작하였는데, 오늘날 사회과학의 전 영역에서 핵심 개념이 되었다. 이렇게 거버넌스가 사회과학의 중요한 개념으로 자리매김하고 연구가 활성화되자, 행정의 일선현장에서도 다양한 방식으로 거버넌스 시스템을 실험하고 운영하고 있다. 공무원 교육에서도 거버넌스는 중요한 과목으로 채택되어 교육이 이루어지고 있다.

그러나 거버넌스에 대한 담론과 연구가 활성화되고 있는 것과는 반대로, 실제로 현장에서 거버넌스 시스템을 운영하려고 할 때, 도대체 거버넌스를 어떻게 운영해야 하는가에 대한 의문을 갖게 된다. 이러한 의문은 사실 거버넌스를 설계하는 학자뿐만 아니라, 이를 운영하는 공무원들도 가져왔던 의문들이다. 이러한 의문은 거버넌스 시스템의 중요한 행위자로 참여하는 시민운동가로부터도 제기되었다. 이러한 요구에 응답하여 한국NGO학회는 2017년 충남도청의 지원으로 ‘거버넌스 성공사례’에 대한 기획학술대회를 개최하였다. 그리고 학술대회가 끝나고 충남연구원의 지원을 받아 충청남도 외의 성공사례도 발굴하여 책으로 엮는 프로젝트를 추진하였다.

성공모델의 효과는 비단 거버넌스 영역뿐만 아니다. 시민사회의 연구영역만 해도 시민운동, 사회적 기업, 협동조합, 마을기업, 모금, 자원봉사, 기업의 사회공헌활동, 국제협력 등의 영역에서 성공모델의 개발은 각 분야의 사업을 성공으로 이끄는 지름길이라고 할 수 있다. 한 영역에서 성공모델을 살펴봄으로써 성공하기 위한 사업의 설계와 운영을 어떻게 하는가를 구체적으로 학습할 수 있기 때문이다. 이 책은 바로 거버넌스 영역에서 그러한 성공모델을 개발하여 앞으로 행정현장에서 실제로 운영하고자 하는 정책전문가와 시민운동가들에게 제시하기 위한 것이다. 또한 대학의 고위학부와 대학원에서 거버넌스 관련 강의의 부교재로도 활용하기 위한 것이다.

한국에서 거버넌스는 서고동저(西高東低) 현상을 보이고 있다. 대체로 호남지역이 활발하고 영남지역이 빈약한 편이다. 그래서 부산과 대구를 비롯한 영남지역의 성공사례를 찾는 것이 쉽지 않아 빠지게 되었다. 그리고 지방정부에서 활발하고 중앙정부에서 빈약한 편이다. 실제로 국가 거버넌스의 사례를 찾아내기란 쉽지 않다. 따라서 여기서는 로컬 거버넌스에 초점을 두어 서울부터 광주에 이르기까지 5개 광역시도에서 6개의 성공모델을 찾아내 책으로 엮게 되었다. 충청남도는 이 프로젝트의 지원처로서 두 개의 사례를 포함하게 되었다.

이번 로컬 거버넌스 성공모델의 개발에 참여한 저자들은 대체로 행정학, 정책학, 정치학 전공자들이다. 이것은 거버넌스에 대한 연구가 이 분과학문에서 가장 활발하게 이루어지고 있기 때문이다. 그리고 거버넌스에서 공공영역인 시민사회의 각종 행위자가 주로 참여한다는 점에서 시민사회론에서도 활발하게 연구가 이루어지고 있다. 저자로 저술에 참여한 학자들은 평소 다양한 영역에서 시민운동에 참여하고 있으면서 거버넌스를 연구하는 전문가들이다.

전국의 다양한 영역에서 발굴한 로컬 거버넌스의 성공모델이 행정현장에서 거버넌스를 설계하고 운영하는 정책가들에게 성공적인 거버넌스 운영으로 나아가는 데 실질적인 도움이 되기를 바란다. 그리고 대학에서 거버넌스 강의의 성공사례 교재로 적극적으로 활용되기를 기대한다.

끝으로 이 프로젝트에 참여해 준 저자들, 그리고 책으로 출판되도록 지원해준 충남연구원, 나아가 출판을 맡아준 대영문화사 관계자들에게 감사드린다.

2018년 6월 편집자 박상필

<차 례>

<머리말>/3

<서울시 사례>

제1장 서울시 도봉구 대전차방호시설 공간재생 사업

제1절 머리말 11

제2절 이론적 배경: 협력적 거버넌스 13

1. 협력적 거버넌스의 개념과 의의/13

2. 협력적 거버넌스의 특징과 기능/16

3. 협력적 거버넌스의 맥락/19

제3절 평화문화진지 추진 과정 22

1. 사례의 개요/22

2. 사례의 특징과 과정/25

제4절 공간재생 사업의 성과와 성공 요인 27

1. 사업의 성과/27

2. 성공 요인/28

제5절 맺음말 32

<경기도 사례>

제2장 이천시 쓰레기소각장 건설: NIMBY 현상의 갈등해결

제1절 머리말 35

제2절 거버넌스의 이론적 배경 38

1. 거버넌스의 등장/38

2. 거버넌스의 정의/40

3. 거버넌스의 구조와 가치/42

4. 거버넌스의 NGO/44

제3절 쓰레기소각장 건설계획의 추진 과정 45

1. 후보지 선정과 주민의 반대/45

2. 건설계획 유보 이후 새로운 시도와 후보지의 선정/47

3. 후보지 확정 이후 정책의 변화 및 주민의견의 수용/49

제4절 쓰레기소각장 건설사업의 성공 요인 52

1. 거버넌스 시스템의 적용/52

2. 정부(시청)의 노력/55

제5절 맺음말 59

<충청남도 사례1>

제3장 천안시 민관합동워크숍: 정책형성 과정에서 협력과 역량강화

제1절 서 론 63

제2절 이론적 배경 66

1. 선행연구 검토/66

2. 대의민주주의 위기의 보완으로서 심의민주주의/69

3. 분석의 기준/72

제3절 사례의 현황과 특성 73

1. 사례의 개요와 선정 이유/73

2. 거버넌스 도입의 배경/75

제4절 천안시 민관합동워크숍 거버넌스 분석 78

1. 진행경과와 성과/78

2. 거버넌스 특성 분석/83

제5절 결 론 88

<충청남도 사례2>

제4장 ‘아산시 인권조례’ 제정: 민관협력을 통한 문제해결

제1절 서 론 93

제2절 이론적 배경 97

1. 협력적 거버넌스의 개념과 배경/97

2. 협력적 거버넌스의 구성 요건과 과정/100

3. 연구방법과 분석틀/103

제3절 사례 소개-‘아산시 인권조례’ 제정운동의 개요 및 배경 104

제4절 협력적 거버넌스 분석 107

1. ‘아산시 인권조례’ 제정 과정의 주요 행위자 분석/107

2. 협력의 시작조건/110

3. 협력의 과정/113

4. 최종 결과물/119

5. 사례분석 종합/120

제5절 결 론 122

<충청북도 사례>

제5장 청주시 화장장 건립의 갈등관리

제1절 서 론 127

제2절 거버넌스와 NGO의 이론적 배경 130

1. 거버넌스의 개념과 특징/130

2. 거버넌스와 NGO/131

3. NGO와 자치단체의 협력 모델/133

제3절 화장장 건립의 갈등과 해결 과정 135

1. 청주시 화장장 건립의 배경 및 전개단계/135

2. 행위자의 범주와 이해관계/139

3. 행위자의 상호작용/143

제4절 화장장 건립사업의 성공 요인 146

1. 거버넌스 메커니즘의 작동/146

2. 원활한 로컬 거버넌스 작동을 위한 과제/150

제5절 결 론 152

<광주시 사례>

제6장 광주시 푸른길공원 조성: 시민참여를 통한 의사결정

제1절 머리말 156

제2절 거버넌스와 도시공원 159

1. 거버넌스의 정의/159

2. 참여로 시작되는 로컬 거버넌스/161

3. 실천의 방법, 협력적 거버넌스/162

4. 도시공원과 거버넌스/163

제3절 푸른길 거버넌스 164

1. 폐선부지의 푸른길로의 활용 요구/164

2. 푸른길공원 설계의 갈등/166

3. 시민참여 푸른길가꾸기 실현/168

4. 시민참여 관리/170

제4절 푸른길 거버넌스의 특징과 성공 요인 171

1. 사회적 갈등을 줄이기 위한 전략적 선택/171

2. 자원의 상호의존을 통한 협력적 거버넌스/172

3. 신뢰의 형성 요인/177

4. 푸른길 거버넌스/179

제5절 결 론 180

<찾아보기>/185

하늘은 맑고, 바람은 시원한 가을입니다. 예로부터 가을은 '독서의 계절'이라 불렸습니다. 왜 도대체 가을이 독서의 계절인지 궁금해서 찾아보니, 오히려 가을이 책이 잘 팔리지 않는 시기라 마케팅용으로 지어낸 말이라는 기사가 있더군요 ^^; 어쨌든 독서의 계절을 맞이해, 과연 지방의원들은 어떤 책들을 읽고 있나 궁금해졌습니다.

흔히 '대통령의 책'이라고 해서, 대통령이 휴가 때 읽은 책들이 앞으로의 정국 구상에 영향을 미치거나, 정치적 메시지를 던진다고 이야기하곤 합니다. 그렇다면 지방의원들이 읽는 책 역시 앞으로 지역 사회를 위해 어떤 활동들을 해나갈 것인지 엿볼 수 있는 힌트가 되리라고 생각해볼 수도 있겠죠?

지방자치단체 예산 중에서는 지방의회 사무국에 편성된 '의정활동 지원비'라는 항목이 있습니다. "의원의 업무 수행에 필요한 각종 물품 및 효율적인 회의장 운영을 최대한 지원하고, 내용 연수가 경과된 사무집기 등을 교체하여 원활한 의정활동을 할 수 있도록 적극 지원"하기 위한 예산입니다. 이 중에서 '사무관리비' 명목으로 지출되는 내역 중에서 '의정참고도서 구입비 지출'이 있습니다. 말 그대로 지방의원들이 의정 활동에 참고하기 위한 명목으로, 구의회 사무국에 도서 구입을 신청하면 이를 구입하는 것입니다.

강남구의회의 의정활동 지원비 지출 내역

지난 6.13 지방선거로 당선된 민선 7기 지방의회 의원들의 임기는 2018년 7월 1일에 시작했습니다. 새롭게 의정 활동을 시작한 지방의원들이 구입했을 도서들을 살펴보기 위해 2018년도 3분기(7~9월) 동안 서울 지역 25개 자치구의 의정 참고도서비 지출 내역을 정보공개 청구했습니다.

25개 자치구 중에서 동대문구, 마포구, 종로구, 중구, 중랑구에서는 따로 의정 참고 도서 구입비 지출내역이 없다고 답변했습니다. 이를 제외한 20개 자치구의회에서 구입한 도서는 총 554권이고, 도서구입비로는 2270만원 가량을 지출했습니다. 자치구마다 한 종류의 책을 여러 권 사기도 했고, 자치구끼리 겹치는 책들도 꽤 많아서, 종으로만 따지면 222종의 도서를 구입했다고 합니다.

그렇다면 가장 많은 도서구입비를 사용한 자치구는 어디일까요? 1위는 광진구입니다. 총 565만원을 사용했구요, 그 다음으로는 강북구에서 359만원의 도서구입비를 지출했습니다. 광진구의회와 강북구의회 모두 구입한 도서 내역을 살펴보면 지방의회 운영과 관련한 참고서적들입니다. 강북구는 27권씩, 광진구는 24권씩 구입한 것으로 나와있습니다. 강북구, 광진구의 지방의원 수는 각각 14명 씩인데, 의원 수 보다 책을 훨씬 더 많이 구입한 것을 보니 아마 의회 사무국 직원들에게도 나눠준 것이 아닌가 싶네요.

광진구, 강북구에서 구입한 도서들. 딱 참고서적만 구입했습니다.

 책을 구입한 수량에 비해 지출한 금액이 매우 크게 나오는데, 지방의회와 관련한 참고서적들은 보통 한 권에 6~7만원 선으로 가격이 매우 비싼 편입니다. 일반 서적들처럼 서점에 풀리는 책들이라기 보다는 지방의정과 관련한 연구소가 발간하는 전문 서적이라고 볼 수 있습니다. 구입처 역시 연구소로 되어 있는 것을 확인할 수 있습니다. 이 연구소들은 지방의회와 관련한 참고 서적을 출판하는 것 뿐만 아니라, 지방의회를 대상으로 하는 연수나 교육 프로그램을 운영하기도 합니다.

지방의정과 관련한 연구소들은 의정 참고 도서도 출판하고, 이렇게 교육 연수를 위탁하여 진행하기도 합니다.

 이런 참고서적들 뿐만 아니라, 가장 다종다양한 책을 구입한 구의회는 용산구를 꼽을 수 있습니다. 용산구는 모두 57권의 책을 구입했습니다. 그런데, 책 제목을 살펴보면 좀 의아한 구석이 있습니다. <3시간 공부하고 30년 써먹는 부동산 시장 분석 기법>이야, 재테크 서적처럼 보이긴 하지만 지방의원들이 이 문제에 대해 인사이트를 갖추기 위해 읽을 수 있는 책이라고 넘어갈 수 있을 것 같습니다. 그런데 <아파트 살 돈으로 건물주 되기> 같은 제목의 책은 너무 노골적으로 부동산 투자용 서적인 것 같습니다. '집짓기 실전서'를 표방하고 있는 <꿈꾸던 전원주택을 짓다>라는 제목의 책은 과연 의정 활동과 무슨 상관이 있을까요?

용산구의회 도서 구입 목록들입니다. 너무 많아서 한 장에 담기지 않네요.

저도 전원주택을 가진 건물주가 되고 싶어집니다 (...)

 '제 2의 해리포터 시리즈'라는 수식어가 붙은 판타지 소설 <네버무어> 시리즈는... 표지만 봐도 매우 읽고 싶어지는 책이긴 하지만 역시 의정 참고 도서로 보긴 어려울 듯 합니다. 연애 스테디 셀러로 유명한 <화성에서 온 남자, 금성에서 온 여자> 역시 의정 참고 도서라고 부를 수 있을까요?

용산구의회에서 다양한 서적들을 구입했지만, 과연 의정 참고용 도서라고 부를 수 있을지 모르겠습니다.

 이런 식으로 의정과 별 상관 없어보이는 도서를 구입한 것은 용산구의회 만의 사례가 아닙니다. 구로구, 동작구, 은평구의회 등에서도 마찬가지로 부동산 재테크와 관련한 서적들을 구입한 내역들이 보입니다. 사실 재건축과 재개발 문제는 워낙 지역 사회의 민감하고, 중요한 이슈이기 때문에 이를 공부하기 위해 관련 서적을 구입했다고 해석할 수도 있겠습니다. 그렇지만 <오를 지역만 짚어주는 부동산 투자 전략>이라거나, <사야 할 아파트, 팔아야 할 아파트> 같은 제목의 책들을 구입한 것을 보면 의정에 참고하기 위해서라기 보다는, 의원들 개개인의 재테크를 위해 구입한 것이 아닌가 하는 의심이 강하게 들 수 밖에 없습니다. 이는 비단 목적과 맞지 않는 책을 샀다는 것을 넘어서, 지역 사회의 균형 있는 발전과 지속 가능한 지역 공동체를 고민해야 할 지방의원들이 혹시나 부동산 투자의 관점에서 지역을 바라보고 있는 것이 아닐까, 하는 불안감을 가져오기도 합니다.

 재테크 서적 뿐 아니라, 수험용 도서를 구입한 의원들도 있는 듯 합니다. 강서구의회의 경우 '2급 스포츠지도사' 수험 교재로 알려진 <스포츠심리학>이라는 책을 구입했습니다. 마찬가지로 은평구의회 역시 심리학 수험 서적인 <구조적 가족치료의 기술>을 샀네요. 개인의 자격증 취득용 수험 교재들을 의정 참고 도서비로 구입했다면, 좀 문제가 있는 것 같습니다. 

역시 아무리 봐도 지방의원들의 의정 활동과 무슨 관련이 있는지 유추하기 힘듭니다.

 의원님들은 어학 공부에도 관심이 많으신 듯 합니다. 강서구의회의 구입 목록 중에서는 <영어책 한권 외워봤니>, <영어회화 100일의 기적> 등이 눈에 띕니다. 구로구의회에서는 <나혼자 끝내는 일본어 단어장>, <여행 일본어 무작정 따라하기>, <해커스톡 영어회화 10분의 기적>, <이보영의 여행 영어회화> 등을 구입했습니다. 의원들의 해외연수 때 필요하기 때문에 구입한게 아닌가 하는 생각도 드는데, 어쨌든 어학 공부는 기본적으로 사비를 들여서 공부하는게 맞는 것 같네요. 

 독서의 계절 가을이라면, 소설 읽기 역시 빼놓을 수 없겠죠. 개인적으로는 추리소설 매니아로서 지방의원들의 도서구입 목록에 베스트셀러 추리소설인 야쿠마루 가쿠의 <돌이킬 수 없는 약속>이 다섯 권이나 포함되어 있다는 것이 신경 쓰이네요. 한국에서 가장 사랑 받는 추리소설 작가 히가시노 게이고의 작품들도 보입니다. 베르나르 베르베르의 신작 <고양이>나, 공지영 작가의 <해리> 역시 여러 구의회에서 인기를 얻는 책으로 보입니다. 좋은 소설을 많이 읽고 감수성을 기르는 것은 좋지만, 역시 의정 참고 도서로 구입하기에 적절한지는 의문이 듭니다.

 아니, 지방의원들이 이런 책을 읽는단 말이야? 하는 느낌이 들 정도로 젊은 층에게 인기를 끌고 있는, 정말 '감수성 터지는' 책들도 있습니다. 동작구의회에서는 <곰돌이 푸, 행복한 일은 매일 있어>를, 강서구의회에서는 <보노보노의 인생상담>을 샀습니다. 용산구의회에서는 <죽고싶지만 떡볶이는 먹고 싶어>를 골랐네요. 

동작구의회, 강서구의회, 용산구의회에서 고른 '감성' 도서들입니다.

 자, 그렇다면 지방의원들에게 가장 사랑 받는 작가는 누구일까요? 정치를 떠나 방송과 집필 영역에서 모두 맹활약하고 있는 유시민 작가가 가장 인기가 있는 듯 합니다. [역사의 역사], [국가란 무엇인가], [유시민의 경제학 카페] 등등 유시민 작가의 책들은 총 14권이 노원구, 동작구, 성북구, 영등포구, 용산구, 은평구의회에서 구입한 도서 목록에 포함되어 있습니다. 유시민 작가와 함께 '알쓸신잡'에 출연했던 정재승 교수 역시 인기가 있는 편이네요. 신작 [열두 발자국]을 비롯해 다섯 권의 책이 여러 의회에서 보입니다. [판사유감], [개인주의자 선언] 등의 에세이로 잘나가는 작가로 데뷔한 문유석 판사의 책 역시 관악구, 구로구, 노원구, 영등포구, 용산구 등에서 구입한 내역을 살펴볼 수 있습니다. 해외 저자 중에서는 <사피엔스>로 유명한 유발 하라리가 눈에 띄는 편입니다.

서울 지역 구의회들이 꼽은 베스트 작가들로 봐도 무방할 듯 합니다 ^^;

이렇게 독서의 계절 가을을 맞이해 정보공개센터가 지방의원들의 도서 구입 내역을 한 번 살펴봤습니다. 지방의원들이 열심히 책을 읽고, 의정 활동을 위해 공부하는 것은 당연히 권장해야 할 일이겠죠. 하지만 '의정 참고'라는 명목으로, 세금을 들여서 책을 구입할 때는 좀 더 엄격한 기준들이 필요하지 않을까 하는 생각도 듭니다. 공공의 대표자로서 세금을 쓸 때는 공과 사를 더 분명하게 구분하는 의원들이 되길 바랍니다. 

마지막으로, 대다수 지방의회들이 도서를 구입할 때 예스24, 알라딘, 교보문고, 인터파크 등 온라인 서점을 애용하는 걸 확인할 수 있었는데요, 물론 온라인 서점에서 책을 구입하면 도서 구입 리스트를 관리한다거나, 지출 증빙 서류를 갖출 때 더 편리하겠죠. 하지만 세금으로 책을 사는 만큼, 이왕이면 동네 서점들을 살리기 위해서라도 지역 서점에서 책을 구입하는 것이 더 지역 사회에 공헌하는 길이 아닐까 하는 생각도 좀 듭니다. 참고로, 강남구의회의 경우 개포동의 지역 서점인 서적백화점에서, 동작구의회에서는 장승배기의 지역 서점인 한길서적에서 책을 구입했다고 합니다. 

※ 정보공개센터가 각 자치구에 청구하여 받은 2018년 3분기 의정 참고 도서 내역은 아래 첨부된 파일을 통해 모두 확인할 수 있습니다. 원 자료들을 모두 한 파일에 모아, 저자 이름을 추가한 파일입니다. :-)

서울 지역 25개 자치구 의정 참고 도서 구입 내역 총합.xlsx

지역 주민들과 시민사회의 조례안 의견 제출할 권리 사실상 제한해

행정절차법과 같이 조례안 예고도 ’20일 이상, 의무화’ 의견 제출

참여자치지역운동연대는 현행 지방자치법에서 ‘5일 이상’으로 규정한 조례안 예고기간이 너무 짧아 지역 주민과 시민사회가 조례안에 대한 의견을 제출할 권리를 사실상 제한하고 있다며, 행정절차법의 자치법규 입법예고기간과 같은 ’20일 이상’으로 늘려야 한다는 내용을 담은 지방자치법 개정 의견서를 국회 행정안전위원회 소속 위원들에 제출했다.

현행 지방자치법 제77조에는 조례안의 최단 예고 기간을 5일 이상으로 정하고 있다. 반면, 현행 행정절차법 제43조의 행정상 입법예고기간을 40일 이상, 자치법규는 20일 이상으로 규정하고 있다. 또 국회법 제82조의2과 국회 입법예고에 관한 규칙 제4조에는 법률안 입법예고기간을 일부개정법률안의 경우 10일 이상, 제정법률안 및 전부개정법률안의 경우 15일 이상으로 규정하고 있는 것과 비교하면, 조례안의 최단 예고기간이 지나치게 짧아 지역 주민과 시민사회가 조례안에 대한 의견을 제출할 권리를 사실상 제한하고 있다.

지방의원이 발의하는 조례안의 경우는 그나마도 ‘예고할 수 있다’는 권고조항으로 규정되어 있어 지방자치단체의 조례안을 지방의원을 통해 발의하는 ‘우회 입법’ 사례가 빈번하게 나타나고 있다. 지방자치단체들과 지방의원들이 조례안에 대해 의견을 수렴하기 위한 최소한의 절차인 조례안 예고를 사실상 건너뛰면서 지역 주민들과 시민사회의 감시를 회피하는 수단으로 악용될 수 있다.

더구나 중앙정부나 지방자치단체, 국회의 입법예고기간과 자치법규인 조례안의 예고기간을 달리 해야 할 법적 근거도 찾을 수 없다. 조례의 경우 오히려 지역 주민들의 생활과 밀접한 관련이 있고, 관련 법률 등과의 충돌 여부 등을 더 면밀히 살펴야 하므로 예고기간을 더 늘릴 필요가 있다.

참여자치연대는 의견서에서 현행 자방자치법의 조례안의 최단 예고기간을 현행 ‘5일 이상’에서 행정절차법에 규정한 자치법규의 입법예고기간과 같은 ’20일 이상’으로 늘리고, 조례안 예고를 반드시 거치도록 의무규정으로 개정해야 한다고 밝혔다.

참여자치연대 보도자료 [원문보기/내려받기]
참여차지연대 의견서 [원문보기/내려받기]

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청년 이슈가 지방선거 판도를 바꾼다

정윤수 연세대 경제학과 / 경실련 아름다운 청년 선거단

이번 지방선거는 누가 보더라도 민주당의 압승으로 끝날 가능성이 크다고 예측된다. 문재인 정부 집권 초기, 야당의 이합집산, 남북-북미 정상회담, 개헌 등 절대적으로 여당에 유리한 이슈만이 산적해 있기 때문이다. 여당의 거의 유일한 약점인 안보와 관련해서도 잇따라 열릴 남북-북미 정상회담으로 인해 이번 지방선거에서는 공격받을 여지가 거의 없어 보인다. 전체적인 정당 지지도는 당분간 민주당의 초강세로 나타날 것으로 보인다. 하지만 지난 총선에서 경험했듯이 정당에 대한 지지가 인물에 대한 지지로 곧바로 연결되지는 않기에 단언할 순 없다.

야당은 현 정권의 핵심인 김경수 의원이 연관된 드루킹 사건에 대해 특검 요구를 강하게 하고 있다. 하지만 현 정권의 정당성, 도덕성을 일거에 무너뜨리라고 기대했던 드루킹 이슈는 박근혜정부의 댓글조작사건에 비해 상대적으로 이해하기 힘든 동기, 사실관계와 TV조선 기자의 무리한 취재시도(드루킹사무실 칩입후 절도), 야당의 무리한 정쟁화시도 등으로 인해서 파괴력이 약해진 모양새가 되고 있는 형국이다. 더구나 지역 공약, 인물이 중시되는 지방선거에 직접적으로 영향을 끼치기도 어려워 보인다.

이보다 더 중대한 영향을 끼칠 항목으로 청년 이슈가 있다. 그동안 정치인들은 청년세대에 무관심했다. 그럴 수밖에 없는 것이 대부분 청년들이 정치에 무관심해 투표를 안 하고 있으며, 투표를 하더라도 대체적으로 진보적인 성격을 보이기 때문에 진보·보수 세력 모두 청년 세대에 대한 관심이 낮았다. 하지만 금년 들어 청년 세대의 저력을 확인할 수 있는 대목이 있었다. 바로 가상화폐와 남북 아이스하키 단일팀 논란이다. 이 논란으로 여야 정치인 모두 깜짝 놀랐다고들 한다. 사실 지금 청년층들은 그 누구보다 사회에 불만이 많은 세대가 청년들이다. 대입, 취업, 결혼, 육아 등 쉬운 것 하나 없기 때문이다. 그간 ‘아프니까 청춘이다’라는 말을 가슴에 새기며 사회의 구조적 문제탓을 하지 않고 본인 탓을 했던 것이 사실이다. 하지만 이제는 더 이상 참고만 있지 않는다. 적극적으로 헬조선이라는 말을 외치며 사회 변혁을 꿈꾸는 세대가 되었다. 때문에 청년 문제에 여야 모두 진정성을 갖고 대할 때만이 한 표라도 더 얻을 수 있게 되었다.

가장 중요한 이슈는 청년 일자리 문제이다. 현 정부에서 노력을 하고 있다고 하지만 여전히 노량진 학원가만 번창하는 기형적 구조가 되었다. 제일 빛나야 할 청춘에 가장 어두운 곳에서 신음하고 있는 모습을 방치할 순 없는 노릇이다. 정치적 구호가 아니라 이행할 수 있는 구체적인 정책이 필요한 때이다. 더불어 대학가의 주거권, 등록금, 입시 문제에도 관심을 가져야 한다. 원룸과 대학 기숙사간의 갈등을 어떻게 해결할지, 등록금을 어떻게 조정할 것인지, 조정한다면 실제로 혜택을 얼마나 받을 수 있는지를 밝혀야 한다. 또한 로스쿨, 약대, 대학 학부 입학, 입사에 있어 얼마나 공정하고 투명한 제도를 제시하고 적용할 것인가에 대해서도 정치권이 답을 해야 한다. 그럴 때만이 이번 지방선거에서 청년들의 마음을 얻을 수 있다.

위 모든 이슈를 종합하면 결국 이번 선거는 공정함, 투명함이 청년들의 표심을 결정하게 될 것이라고 생각한다. 부디 정치권이 당리당략이 아닌 청년들의 마음을 헤아리는 기회가 되길 바란다.

월간경실련 지역이야기 (2018년 9-10월호) / 인천경실련

민선 7기 지방의회 및 시민사회의 역할

김송원 인천경실련 사무처장 [email protected]

여당의 압승으로 막을 내린 민선7기 전국동시지방선거에 대한 전문가 평가는 혹독했다. 경실련이 선거 다음날인 지난 6월 14일 마련한 평가토론에서 참석자들은 이번 선거에 대해 하나같이 “대선이 치러진지 1년이 조금 지난 허니문 기간”에 “남북관계 등 굵직한 의제에 압도당할 수밖에”없는 “기울어진 운동장”에서 치러진 “풀뿌리가 실종된 지방선거”였다고 평가했다. 특히 여당 공약은 “문재인”과 “적폐청산”이 전부였다고 혹평하고, 부실하기 짝이 없는 공약 및 인물 검증으로 인한 후유증을 경계해야 한다고 주문했다. 후보가 치른 선거가 아니었다는 거다.

좀 더 현실로 다가서면 ‘여대야소(與大野小)’라는 말이 무색할 정도의 지방의회를 만난다. 지방정부에 대한 견제기능을 기대하기 힘들 정도라는 거다. 전국 선거의 바로미터로 알려진 인천만 보더라도 8대 의회를, 더불어민주당이 33개 전 의석을 석권한 가운데 야당에 양보한 건 비례대표뿐이었다. 자유한국당과 정의당에 각각 한 석이다. 2006년 5대 의회를, 한나라당이 30개 전 의석을 석권하고 열린우리당이 비례대표 한 석의 고배를 마셨을 때와 똑같다. 당시 지방정부와 의회는 한통속으로 대규모 개발사업을 무리하게 벌이다 결국 인천시민에게 재정위기를 안겨줬다. 현 시정부와 의회가 반면교사 할 대목이다.

# 민주화운동 출신 의원이 셀프 조례 발의

민선7기 시정부는 물론 8대 시의회도 적폐를 청산하고 당선된 장본인이란 자부심이 대단하다. 하지만 그들에게 벌써부터 적폐의 싹이 보이니 걱정이다. 자신을 시민단체 출신 몫의 비례대표로 천거하는데 기반 역할을 한 소속단체가 영구적으로 위탁사업을 수행하게끔 지원하는 조례 개정안을 발의한 거다. 그는 한때 여성 노동운동의 상징이었고, 민주화운동 선배들이 모여 있는 ‘인천민주화계승사업회’와 이 회가 위탁운영하고 있는 ‘인천민주화운동센터’에서 중책을 맡아온 인물이다. 민선5기 때 정치성향이 같은 시장 아래서 혈세로 운영하는 센터를 만들 더니, 이젠 영구운영 체제를 구축하려는지 스스로 조례를 발의한 거다.

민주화운동 물을 먹었다는 의원이 이 정도인데, 다른 의원은 어찌 평가해야 할까? 결국 정당 구분 없이 특정 정당으로의 쏠림은 문제라는 거다. 그동안 경실련이 주장해온 독일식 비례대표제 도입이 절실한 이유다. 현행 비례대표 비율이 10% 정도에 불과해 앞선 사례와 같은 정치상황이 벌어지면 대책이 없는 거다. 인물 검증을 가로막는 낙하산 공천의 폐해를 해소하려면 소수정당 및 지역정당이 활성화돼야 한다. 정당법에 ‘정당은 수도에 소재하는 중앙당과 특별시·광역시·도에 각각 소재하는 시·도당으로 구성한다(3조)` ‘정당은 5개 이상의 시·도당을 가져야 한다(17조)` ‘시·도당은 1천인 이상의 당원을 가져야 한다(18조)`고 돼있어 진입장벽이 높다. 거대 정당의 지방정치 독식현상을 막아야 한다는 거다.

# 시민사회의 정치개혁·지방분권 운동 절실

어디 이뿐이겠는가. 많은 정치개혁 과제가 제안됐지만 누가 고양이(공천권자) 목에 방울을 달 수 있느냐다. 결국 경실련 등 시민사회가 나서야 한다. 당장 지역의 자치권을 확대하기 위해 대통령이 약속한 ‘지방분권형 개헌’을 촉구해야 한다. 지난 지방선거 이후 20% 이상 떨어진 지지율을 감안하면 올해 하반기에는 반드시 추진해야 한다는 거다. 전략상 개헌과 지방분권 논의를 분리해서 접근할 필요도 있다. 정부와 여당의 진정성을 확인하기 위해서다. 의지만 있다면 권한의 이양은 현 체계에서도 얼마든지 가능하기에 그렇다. 다만 지역경실련 모두 자기 지역의 지방분권 과제를 발굴하고 요구해야 한다는 거다.

지방분권의 토양이 구축되면 동량지재(棟梁之材)가 자라나고 지역공동체에서 일꾼으로 쓸 수밖에 없다. 검증된 인물이기 때문이다. 지역정당이 활성화된 일본과 독일 등의 사례에서 볼 수 있다. 그럼 당장은 어찌할 건가. 시민사회가 의회를 대신해 지방정부를, 시민을 대신해 의회를 견제·감시해야 한다. 더불어 중앙정치권을 상대로 정치개혁과 지방분권을 요구할 때다. 마치 촛불민심의 대변자인양 ‘적폐청산’을 외치면서 만들어진 지금의 지방정부와 의회가 국민과 시민에게 실망을 안기면 그 후폭풍은 우리가 감당하기 힘든 상황으로 치달을 거다. 경실련 가족들의 분발을 촉구한다.

월간경실련 시시포커스 3 (2018년 9-10월호) / 김진현 보건의료위원회 위원장

상비약 편의점 판매 확대 절실

상비약의 편의점 판매 확대는 수년전부터 시민소비자단체가 이를 지속적으로 요구하면서 최근에 다시 사회적 이슈가 되고 있다. 2017년 안전상비약 심의위원회가 약사회의 자해소동으로 멈춘 이후, 지난 8월 8일 다시 개최되었다. 이 회의에서 상비약 확대를 놓고 치열한 토론이 전개되었고 최종 결정은 표결로 이루어졌는데 지사제, 제산제, 화상연고 등 3개 효능군을 편의점에서 판매하기로 결정되었고 항히스타민제는 부결되었다. 그런데, 회의종료 후에 당초 표결에 불참했던 약계 위원이 추가로 투표하여 화상연고를 다시 부결시켰다고 한다. 공식적으로 표결 결과가 공개된 후 위원장이 회의종료를 선언하였는데 추가투표라는 황당한 수단을 동원하여 일사부재의 원칙을 뒤집은 복지부에 대해 경실련은 공식투표 결과(지사제, 제산제, 화상연고)대로 상비약을 지정하고 하루 속히 7차 회의를 개최하여 이 논쟁을 끝낼 것을 복지부에 촉구하였다.

가정 상비약의 편의점 판매 확대에 대한 논의는 수년 전과 별반 다르지 않다. 여전히 약사회는 국민 불편함이 없다거나 또는 국민건강을 핑계 삼아 약의 안전성이 더욱 중요하다는 식의 논리만 반복하고 있고, 복지부는 국민보다는 이익집단의 눈치에서 벗어나지 못하고 있다.

“자가 치료의 확대와 의료비 절감을 위해 필요하다”

가정상비약의 편의점 판매 정책은 단순히 안전성과 편의성, 접근성에 국한된 문제가 아니라 보건경제학적, 문화적 측면에서 함께 판단해야 할 사안이다. 상비약 편의점 판매는 야간과 공휴일에 약 구입에 대한 접근성과 불편함을 해소하고, 급속한 고령화로 인한 가계의료비 부담 증가와 건강보험재정 압박 등 사회적 변화에 부응하여 자가 치료의 여건을 확대하고 국민의료비를 절감할 수 있는 보편적인 방법이다. 상비약의 편의점 판매는 극히 일부의 오남용 사례가 있을 수 있지만 다른 한편으로 진료비 절감, 시간 절약 등 소비자 선택권과 경제적 편익을 상당히 증진하므로 사소한 위험을 감수하고 막대한 편익을 선택하는 문제로 접근해야 한다.

“약의 안전성은 편의점 판매 때문에 발생되는 것이 아니다”

상비약을 약국에서만 독점 판매하도록 강제하는 나라는 없다. 약의 부작용을 부각시켜 반대논리가 제기되고 있으나 안전하지 않은 약이라면 허가를 취소하거나 의사 처방약으로 넘기면 된다. 동일한 약을 약국에서 판매하면 안전하고, 편의점에서 판매하면 위험하다는 약사회의 주장은 상식적으로 납득할 수 없다. 어차피 약국에서도 소비자가 달라는 대로 집어주지 않는가. 사회적 상식 수준에서 수용 가능한 위험을 벗어나지 않는 한 소비자의 판단과 선택을 존중해야 한다.

약의 안전성은 일반적으로 세계보건기구(WHO)를 통한 외국사례와 보편적 기준에 의해서 이뤄지는 것이고 우리나라만의 안전기준이 별도로 있는 것은 아니다. 따라서 가벼운 증상 치료를 위해서는 일반약을 편의점에서 판매해도 된다는 것이 이미 선진국의 경험을 통해서도 입증된 것이며 각국의 사회경제적 상황에 따라 편의점 판매용 약의 범위가 달라지는 것일 뿐, 특정 약품의 부작용이나 이익집단 때문에 왜곡될 성질의 것이 아니다.

“약국 이익을 위해 소비자가 불편과 고통을 받아야 하나”

휴일과 야간에 약국의 접근성이 매우 떨어진다는 사실에 대한 대응수단으로 약사회는 수년전 심야응급약국(지금은 자율 심야약국)을 도입하였다. 그러나 이는 상비약의 편의점 판매에 대한 소비자 요구를 회피하고 약국 독점을 고수하기 위한 임시방편에 불과하였다. 심야약국은 병원응급실보다 숫자가 적고 그나마 어디에 있는지 지역주민이 그 위치를 알기가 매우 어렵다.

경실련은 수년전 심야응급약국을 찾기 위해 약사회의 인터넷 홈페이지에서 심야약국을 검색한 후 밤 12시 전후하여 해당 약국을 찾아가보았다. 그 약국을 찾아가는데 꼬박 1시간 이상 걸렸다. 약국 간판이 건물 외벽이나 입구 어디에도 보이지 않아 우여곡절 끝에 찾아낸 곳이 빌딩 고층에 위치한 지역 약사회의 사무실이었고, 출입문은 굳게 닫혀 있었다. 이 쯤 되면 응급약국이 아니라 비밀약국이다. 집 앞의 편의점을 놔두고, 약국의 이익을 위해 심야에 온 국민이 불편과 고통, 시간을 낭비해야 할 타당한 이유가 있는가?

현재 고속도로 휴게소에서 상비약을 약사 없이 판매하고 있는데 이는 합법적 판매행위이다. 2008년 복지부는 소화제와 정장제 등 70여 품목에 대한 의약 외 품 전환을 준비하였으나 이익집단의 반대로 포기한 바 있다. 결국 핵심은 국민의 입장에서 국민을 위한 정책이 무엇인가에 대한 복지부의 실천의지이다. 수년전 복지부 장관이 약사회 모임에 참석하여 공개적으로 상비약 편의점 판매를 반대하는 등 편파적인 행동을 보여 주무장관으로서 자질을 의심케 한 사건이 있었다. 최근 상비약 심의위원회에서 보여준 복지부의 몰상식한 처신도 과거 정부의 사고방식이 아직 견고하게 자리 잡고 있음을 보여준다.

복지부는 이번 심의위원회에서 가결된 화상연고의 편의점 판매를 인정해야 하고, 지속적으로 상비약의 편의점 판매를 확대해야 한다. 의약품 정책의 근간은 소비자의 선택권과 접근권을 보장하는 것이어야 하며, 상비약의 편의점 판매 확대를 통해 국민의 복리를 증진하고, 휴일과 야간의 상비약 접근성 사각지대를 해소해야 한다.

[월간경실련 2019년 1,2월호 – 이슈리포트1]

정치개혁을 위한 첫 걸음, 연동형비례대표제 도입

조진만 정치개혁위원장/덕성여자대학교 정치외교학과 교수

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한국의 민주주의는 단기간에 그 어느 나라보다 역동적인 발전을 이루었다. 그 힘은 정치권력이 정당성을 갖추지 못하였거나 시민들의 요구에 제대로 부응하지 못할 때면 이를 시정하기 위한 시민사회의 저항으로부터 나왔다.

하지만 민주국가들 중에서 정치에 대한 불만이나 불신이 한국만큼 큰 나라도 드물다. 개인적으로 한국정치에 대한 시민들의 불만은 정치에 대한 열정으로부터 나온다고 생각한다. 정치에 대한 열정이 없고 무관심하다면 불만을 표출할 이유조차도 없기 때문이다.

그렇다면 왜 시민들은 한국정치에 대하여 불만을 힘들게, 그리고 끊임없이 제기해야만 하는 것일까? 이러한 악순환을 끊을 방법은 없을까? 이 문제와 관련하여 선거제도 개혁의 문제가 중요하다는 점을 지금부터 얘기해보고자 한다. 용어도 익숙하지 않고, 그 선거제도가 어떻게 운영되고 어떠한 효과를 이끄는지 잘 몰라도 된다. 그저 앞으로 질문하는 내용에 대하여 스무고개 문제를 풀듯이 자신의 입장을 예, 아니오의 차원에서 결정하면 된다. 그리고 그 끝에 무엇이 남는지를 확인하면 된다.

선거제도 개혁은 필요한가?

첫 번째 질문은 한국정치에 대한 만족 여부이다. “한국정치에 대하여 만족하십니까?” 이 질문에 예라고 자신 있게 응답할 수 있는 시민의 비율은 높지 않을 것이다. 아니오 라고 응답한 시민은 한국정치에 대한 불만을 가지고 있고, 이를 변화시킬 수 있는 방안이 나오기를 희망할 것이다.

두 번째 질문은 선거의 중요성과 관련이 있다. 오늘날 민주국가는 유권자들이 선거를 통하여 대표자를 선출하고, 그 대표자들이 시민들을 대변하는 대의제를 기반으로 운영된다. 그러므로 선거의 중요성 자체를 부정하는 시민은 거의 없을 것이다. 그렇다면 이렇게 질문하면 어떠한 답변이 돌아올까? “선거를 통하여 선출된 국회의원이 대표자의 역할을 잘 수행하고 있다고 생각하십니까?” “선거의 결과가 선생님의 의견을 잘 대변하고 있다고 생각하십니까?” 모든 국회의원은 선거를 통하여 선출되고, 이렇게 선출된 국회의원은 재선을 하기 위하여 노력한다. 그러므로 이 질문들에 대하여 부정적인 답변을 한다면 국회의원이 대표자로서 시민들의 의사를 더욱 잘 반영할 수 있도록 하는 선거제도 변경에 관심을 가질 수 있을 것이다.

세 번째 질문은 선거와 정당체계와의 관계에 대한 질문이다. 선거제도는 선거결과를 좌우하는 게임의 규칙이다. 그러므로 어떠한 선거제도를 채택하는가에 따라 정당이 얼마만큼의 의석을 차지하는지가 달라진다. 앞의 두 질문에서 특정 정당을 지지하는 유권자는 그 정당이 다수의 의석을 장악하고 있다면 큰 불만을 제기하지 않을 수 있다. 하지만 지지할만한 정당이 없거나 자신이 지지하는 정당이 국회에서 많은 의석을 차지할 가능성이 낮을 경우 불만을 가질 수 있다. 그렇다면 이러한 질문들을 던져볼 수 있다. “국회의원선거에서 적극적으로 지지할 만큼 좋아하는 정당이 있습니까?” “국회의원선거에서 자신이 지지하는 정당이 정당한 의석을 확보하였다고 생각하십니까?” “현재 한국정치가 더불어민주당과 자유한국당의 양대 정당 중심으로 운영되는 것에 만족하십니까?” 이 질문들에 대하여 모두 긍정적인 답변을 한다면 선거제도 개혁에 큰 관심을 보이기 힘들 것이다. 하지만 이 질문들에 대하여 부정적인 입장을 보인다면 선거제도 개혁의 필요성을 인정하는 것으로 간주할 수 있다.

어떠한 선거제도를 채택할 것인가?

앞에서 제기한 질문들에 대하여 부정적인 입장을 보일수록 선거제도 개혁의 필요성에 공감할 가능성이 높다. 그렇다면 현행 국회의원 선거제도는 무엇이 문제이고 어떠한 변화를 도모해야 할 것인가에 대한 고민이 생겨난다. 이에 대한 고민을 제대로 하기 위해서는 우선적으로 현행 국회의원 선거제도에 대한 이해가 필요하다.

현행 국회의원선거는 유권자에게 지역구 후보자에 1표, 그리고 정당에 1표를 찍을 수 있는 권리를 제공한다. 지역구 차원에서는 유권자의 표를 가장 많이 받은 후보가 당선된다. 그리고 유권자가 정당에 투표한 표는 전국적인 차원에서 집계하여 각 정당의 득표율에 따라 비례대표 국회의원을 배정한다. 전체 국회의원은 300명인데 지역구 차원에서 선출하는 국회의원은 253명(84.3%)이고, 정당투표를 통하여 선출하는 비례대표 국회의원은 47명(15.7%)이다.

그렇다면 다시 질문을 이어가 보자. 네 번째 질문은 “지역구에서 1등만 뽑는 선거에 만족하는가?”이다. 이 질문에 계속 1등 후보만 지지한 유권자들은 큰 불만이 없을 것이다. 하지만 지역구 선거에서 1등 후보는 빈번하게 뒤바뀐다. 뿐만 아니라 1등 후보가 과반수 이상의 지지를 받지 못하는 경우도 많다. 상황이 이렇다보니 1등만 뽑는 선거결과에 대하여 불만을 갖는 유권자들은 많이 존재할 것이다. 특히 1등 후보를 낼 가능성이 적은 군소정당의 후보를 지지하는 유권자들의 경우 그 불만이 더욱 클 것이다. 당선 가능성이 낮은 군소정당 후보를 지지하는 유권자의 경우 자신의 선호대로 투표를 하면 선거결과에 아무런 영향을 미치지 못하는 ‘죽은 표(死票)’를 던지는 꼴이 된다. 뿐만 아니라 자신의 선호대로 투표할 경우 자신이 가장 싫어하는 거대정당의 후보가 당선되는 모순적인 상황도 연출될 수 있다. 그래서 1등만 뽑는 선거에서 군소정당을 지지하는 유권자들은 전략적으로 당선 가능성이 높은 차선의 거대정당에게 투표하는 모습을 보이게 된다. 그래서 지역구에서 1등만 뽑는 선거제도 하에서는 거대정당 중심의 양당제가 형성될 가능성이 높다.

다섯 번째 질문은 “국회의원 300명 모두를 1등만 선출하는 지역구 선거로 뽑는 것이 바람직한가?”이다. 앞의 네 번째 질문에 부정적인 입장을 보이는 유권자라면 다섯 번째 질문에 대해서도 비판적인 입장을 보일 가능성이 높다. 그렇다면 이 질문은 어떠한가? “국회의원 300명 모두를 지역구에서 뽑지 않고, 전국 차원이든 권역별로든 정당투표의 결과에 따라 각 정당에게 비례적으로 배분하는 것이 바람직한가?” 앞의 질문들에 대하여 부정적인 입장을 보였고, 마지막 질문에 대하여 적극적으로 동의하는 입장을 보인다면 현행 선거제도를 비례적인 선거제도로 변경을 하면 된다. 비례적인 선거제도의 종류는 많이 존재하기 때문에 그 중 어떤 선거제도를 채택하든 문제는 해결된다.

다만 여기서 한 가지 고민할 필요가 있는 것이 지역구 차원에서 1등만 뽑는 선거가 갖는 지역대표성의 장점이다. 전국을 지역구로 나누어 국회의원을 선출할 경우 각 지역구마다 유권자는 확실한 대표자를 갖게 된다. 그런데 전국적인 수준에서 100명의 국회의원을 한 번에 비례적인 방식으로 뽑는다면, 아니면 100명의 국회의원을 각각 50명씩 두 지역으로 나누어 비례적인 방식으로 뽑는다면 어떤 문제가 발생할까? 유권자가 개인적으로든 지역적으로든 민원이나 해결해야 할 문제가 있을 경우 수많은 국회의원들 중에서 어느 국회의원에게 이 문제를 부탁할 것인가의 문제가 다소 모호해진다. 유권자 수가 적거나 낙후되고 소외된 지역에 거주한다면 더더욱 국회의원들이 그 지역의 문제에 관심을 보이고 반응할 가능성은 낮아질 수밖에 없다. 지역구에서 1등만 뽑는 선거제도가 문제점도 많지만 이와 같이 지역대표성에 있어서는 확실한 장점을 갖는다.

여섯 번째 질문은 다섯 번째 질문에서 제기한 문제를 종합한 것으로 구성된다. “지역구에서 1등만 뽑는 선거의 지역대표성의 장점과 유권자들의 선호가 그대로 선거결과에 반영되는 비례성의 장점을 동시에 반영할 수 있는 선거제도가 존재한다면 채택할 것인가?” 일면 모순되는 것처럼 보이는 이 주장에 동의한다면 최근에 많이 논의되고 있는 연동형 비례대표제를 채택하는 것이 최선의 선택이다. 연동형 비례대표제에 대한 시민들의 관심이나 이해가 부족한 측면이 있는 것이 사실이다. 하지만 앞서 제기한 질문들에서 정치개혁에 대한 열망과 선거제도의 변화에 대한 요구가 존재하고, 그 해결책으로서 여섯 번째의 질문에 동의한다면 연동형 비례대표제의 구체적인 내용을 모르더라도 현행 선거제도를 연동형 비례대표제로 변경하는 것이 유리하다.

연동형 비례대표제 하에서 유권자는 지역구 후보자와 정당에 각각 1표씩을 행사한다. 실제로 외형적으로는 현행 한국의 국회의원 선거제도와 큰 차이가 없다. 한국의 선거제도는 지역구투표와 정당투표가 각각 분리적으로 당선자를 결정하고 정당의 의석수가 결정된다. 하지만 연동형 비례대표제에서는 지역구투표와 정당투표의 결과가 연계적으로 고려되면서 정당의 의석수가 결정된다. 특히 연동형 비례대표제에서는 비례적인 방식으로 의석이 배분되어 유권자가 자신의 정치적 선호를 직접적으로 표출하는 정당투표의 결과로 각 정당의 전체 의석이 결정된다. 쉽게 얘기하자면 지역주의의 영향으로 지역구 선거에서 많은 의석을 차지한 정당은 정당투표의 의석 배분에서 상대적으로 적은 의석을 배분받게 됨으로써 정당투표 득표율에 비례한 전체 의석을 차지하게 된다.

지금까지의 논의를 놓고 보면 정치개혁을 위해서 선거제도를 변경할 필요성이 있다는 점, 그리고 연동형 비례대표제가 다른 선거제도와 비교하여 많은 장점을 가지고 있다는 점에 어느 정도 동의할 것이다. 다만 연동형 비례대표제 도입 문제와 관련하여 마지막 관문이 남아 있다. 그것은 국회의원 수와 관련된 문제이다.

일곱 번째 질문은 “연동형 비례대표제를 도입하는데 있어 국회의원 수를 늘리는 것이 필요하다면 동의하겠는가?”이다. 연동형 비례대표제에서는 정당의 전체 의석이 정당투표의 결과로 결정되기 때문에 그 과정에서 초과의석이나 조정의석이 발생하게 된다. 초과의석은 정당투표의 득표율보다 상회하는 지역구 당선자를 낸 정당들이 존재할 때 발생한다. 예를 들어 정당투표 득표율상 전체 10석의 의석을 가져가야 하는 정당이 지역구 선거에서 12명의 당선자를 배출하였다고 가정해보자. 이 경우 지역구 선거에서 당선된 12명 중 2명을 낙선시킬 수 있을까? 그럴 수는 없다. 그래서 2명의 초과의석이 발생하게 된다. 또한 이렇게 초과의석이 발생하면 다른 정당들도 그 초과의석 분을 고려하여 전체 의석을 조정할 필요가 있는데 이것이 조정의석이다. 그래서 당초 정해져 있는 국회의원 수보다 많은 국회의원이 당선된다.

한국의 경우 정치에 대한 불신, 국회와 국회의원에 대한 불만이 높기 때문에 이 질문과 관련하여 부정적인 입장을 보이는 시민들이 많다. 하지만 정상적인 민주주의가 이루어진다면 시민을 대표하는 정치인이 많다는 것은 나쁜 점이 아니다. 한국은 다른 민주국가들과 비교하여 국회의원 일 인당 대표해야 하는 유권자의 수가 상당히 많은 국가이다. 경제 수준이나 공무원 규모 등과 관련한 다른 지표들을 비교하더라도 한국의 국회의원 수는 지극히 적은 편이다. 그러므로 이 문제에 발목이 잡혀 연동형 비례대표제를 포기한다는 것은 소탐대실(小貪大失)이자 본말전도(本末顚倒)의 전형을 보여준다.

이 외에 연동형 비례대표제를 채택하기 위해서는 지역구 국회의원 수와 비례대표 국회의원 수의 비율도 조정할 필요가 있다. 독일의 경우 전체 의석의 절반씩을 할당하지만 한국은 비례대표 국회의원의 비율이 15.7%에 불과하다. 또한 비례대표 국회의원에 대해서도 다양한 문제 제기와 비판들이 존재한다. 그러므로 비례대표 국회의원의 수를 얼마나 늘릴 것인지, 정당이 비례대표 국회의원의 공천과 순위 결정 등에 있어서 얼마나 시민들의 요구에 부응하는가를 보여줄지 등은 여전히 관건이다. 그럼에도 불구하고 이 문제들은 연동형 비례대표제 도입을 통한 정치개혁 도모라는 큰 틀에서 핵심적인 문제는 아니다. 특히 이러한 문제는 정당과 정치인들의 이해관계가 핵심적으로 걸려 있는 영역이지만 시민과 유권자의 입장에서 보면 부수적인 문제일 수 있다. 정치권이 해결해야 할 문제는 그들의 영역으로 남겨 주고 유권자들은 냉정하게 평가를 하고 선거에서 선택을 하면 된다.

연동형 비례대표제가 채택된다면 유권자들이 자신의 선호를 보다 직접적으로 표출할 것이다. 그리고 기존 거대정당들에 대한 시민들이 불만이 높은 상황에서는 자연스럽게 다당제가 형성될 것이다. 다당제 하에서는 부득이하게 정당들 간의 연합이나 협치의 중요성이 부각된다. 이와 관련하여 다당제가 대통령제와 잘 부합하지 않는다는 지적도 존재한다. 하지만 한국의 경험을 놓고 보면 양당제든 다당제든 국회와 대통령 간의 관계가 대등하지도 않고 협력적이지도 못하였던 것이 사실이다. “연동형 비례대표제-다당제-협치”라는 조합에 대한 국민들의 요구가 높아진다면 대통령제와의 조합에 대한 근본적인 질문을 던지게 될 것이다. 그러면 개헌 문제와 관련하여 말로만의 논의 이상의 동력이 생길 수도 있다. 정치학자들이 선거제도에 관심을 갖는 이유는 선거제도의 변경이 개헌의 절차보다 쉽지만 그 효과는 개헌에 못지않게 크기 때문이다. 한국에서 정치개혁의 첫 단추가 선거제도의 개혁으로부터 채워질 수 있다고 생각하는 이유도 여기에 있다.

[월간경실련 2019년 1,2월호]

시대의 과제, 재벌과 고장낸 투기근절제도 개혁

윤순철 사무총장

‘경제정의실천 시민운동으로 민주복지사회’ ‘부동산 투기 뿌리 뽑아 주거안정’

1989년 11월 4일 정동문화체육관에 내걸린 <경실련 창립총회 및 제2차 토지공개념 강화입법과 주택문제 해결 촉구 시민대회>에 내걸린 구호입니다. ‘경실련’의 원래 이름은 ‘경제정의실천시민연합’인데 이 긴 이름은 경실련 준비모임에서 오랜 논쟁 끝에 채택되었습니다. 처음에는 ‘부동산 투기와 싸우는 시민의 모임’의 제안이 있었으나 부동산 투기는 해결해야 할 과제중의 하나일 뿐이지 근본적인 목표로서는 너무 협소하여 ‘경제정의’가 운동의 목표로 채택되었고 이를 이름으로 걸었습니다. 경제정의는 당시 시민들에게 고통을 주는 가장 심각한 문제의 원인이 경제 불의였고, 경제분야를 포함하여 우리 사회의 모든 문제들을 포괄할 수 있었습니다. 또한 주로 정치적 문제를 다루던 사회단체와는 다른 영역에서 운동의 확장성을 가질 수 있었고, 실사구시 원칙으로 사회문제 해결을 위해 시민과 전문가들이 함께 논의하여 대안을 만들고 제시한다는 새로운 사회운동 방식의 적용, 그리고 민주적 절차와 질서를 지켜가면서 불평등구조의 개혁을 추진하는 데 부합하였기 때문이었습니다.

당시 경실련은 경제 불의 중 시급한 해결과제로 땅과 집의 정의로움 실현에 큰 비중을 뒀습니다. 1989년 7월 8일 서울YWCA 강당에서 열린 발기인대회 선언문에서 “인위적으로 생산될 수 없는 국토는 모든 국민들의 복지증진을 위하여 생산과 생활에만 사용되어야 함에도 불구하고 소수의 재산증식 수단으로 악용되고 있다. 토지소유의 극심한 편중과 투기화, 그로 인한 지가의 폭등은 국민생활의 근거인 주택의 원활한 공급을 극도로 곤란하게 하고 있을 뿐만 아니라 물가폭등 및 노사분규의 격화, 거대한 투기소득의 발생 등을 초래함으로써 현재 이 사회가 당면하고 있는 대부분의 경제적 사회적 불안과 부정의 가장 중요한 원인으로 작용하고 있다.”고 우리사회의 문제를 진단하였습니다. 그리고 실천과제로 “1) 모든 국민은 빈곤에서 탈피하여 인간다운 삶을 영위할 권리가 있다. 2) 비생산적인 불로소득은 소멸되어야 한다. 3) 자기 인생을 자유롭게 선택할 수 있도록 경제적 기회균등이 모든 국민에게 제공되어야 한다. 4) 정부는 시장경제의 결함을 시정할 의무가 있다. 5) 진정한 민주주의를 왜곡시키는 금권정치와 정경유착은 철저히 척결되어야 한다. 6) 토지는 생산과 생활을 위해서만 사용되어야 하며 재산증식 수단으로 보유되어서는 안 된다.”를 제시하였습니다. 초대 공동대표를 맡으신 변형윤, 황인철, 이효재, 송월주님의 지휘로 재벌 개혁, 재벌과 정권의 유착 근절, 토지공개념 조기 입법화, 부동산 과세표준 현실화, 국공유지 확대, 영구임대주택 확대, 임대료 인상 규제, 한국은행 독립, 금융실명제 실시를 정책 대안으로 내놓으며 활동을 시작하였습니다. 이 정책 개혁운동은 시민들과 현장에서 이뤄졌는데, 서초동 검찰청사 앞 꽃마을에서 철거민들과 성탄절 촛불예배를, 재벌과 자산가 5%의 로비에 맞서 95% 시민의 역로비를 선언하고 의정감시단을 국회에 보내 지연되는 토지공개념과 금융실명제 도입을 촉구하고, 폭등하는 전․월세를 감당하지 못해 두 달에만 스스로 목숨을 끊은 17명의 세입자를 위해 합동추모제 열고 위패를 들고 가두행진을 하며, 재벌의 비업무용 토지 실태 공개와 재벌에 대한 감사 중단 압력을 폭로한 시대의 양심 이문옥 감사원 감사관의 석방 운동 등 다양한 현장이 개혁의 공간이었습니다.

올해는 경실련 창립 30년입니다. 경실련은 경제정의와 사회정의가 실현될수록 역사에서 사라져야할 소명입니다. 어느 단체이든 20년, 30년을 기념하고 성과를 자축합니다. 그러나 경실련은 부끄럽습니다. 경실련의 회원, 전문가, 자원봉사자, 상근활동가들은 나름 헌신적으로 활동을 했습니다만 30년 전 목소리 높여 외쳤던 경제 불의 해소는 더 심화되었습니다. 경제력을 독점하고 있는 소수는 각계에 영향력을 행사하여 대다수 국민들의 의사에 반하는 결정들을 관철시키고 있고, 인간다운 삶의 가능성을 원천적으로 박탈하는 빈곤과 양극화는 더 커졌으며, 기업들의 창의력과 투자의욕을 소멸시킴은 물론 땀 흘려 일하는 근로소득자들을 보잘 것 없는 존재로 만드는 투기와 불로소득의 비윤리적 자산 축적이 만연합니다. 2018년 기준, 0.3% 재벌대기업은 매출액의 48%, 영업이익의 61%를 차지하였습니다. 번창한 재벌대기업의 친족들은 막대한 자본력으로 골목 빵집과 커피집까지 장악하였습니다. 최근 10년, 재벌대기업들은 10억 평(8억 평→18억 평)의 토지 사재기를 통해 약 1500조원의 자산을 늘렸습니다. 다주택자 상위1%(14만 명)은 2배 이상(3.2채→6.7채)의 주택을 늘렸습니다. 젊은 청년들은 컵라면을 먹으면서 지옥같은 노동현장에서 죽어가고 있습니다.

현실이 엄중함에도 촛불정신을 실현한다는 정부는 재벌의 터럭 한끝조차 손대지 못하고, 고의로 고장 낸 부동산 투기근절제도의 정상화를 주저하고 있습니다. 경실련은 더 이상 방치할 수 없어 초심을 돌아가, 재벌대기업으로의 경제력 집중 해소와 혁신 기업들이 국가 경제의 중심이 되는 경제생태계를 구축하고, 부동산 투기와 불로소득의 탈세를 근절하는 문제에 전력하겠습니다. 현장에서 정부의 개혁 정책을 이끌며 시민들의 개혁 소리를 힘차게 밀겠습니다. 시민 여러분 함께 해 주십시오.

[월간경실련 2019년 1,2월호 – 시사포커스2]

한반도 평화체제와 남북경협

양문수 통일협회 정책위원장/북한대학원대학교 교수

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11년 만의 남북정상회담이 작년 4월에 판문점에서 개최되었고, 이어 5월에는 당일치기로 두 번째 정상회담이 판문점에서 열렸다. 이어 9월에는 세 번째 정상회담이 평양에서 열렸다. 한 해에 한 번 열리기도 힘든 남북정상회담이 한 해 동안 세 차례나 열렸다. 당연히 역사상 처음 있는 일이다.

그런가 하면 작년 6월에 사상 최초의 북미정상회담이 개최되었고, 특별한 돌발 상황이 발생하지 않는 한 올 초 두 번째 북미정상회담이 열릴 전망이다. 지난 70년 동안 단 한 차례도 열리지 않았던 북미정상회담이 두 번이나 개최될 것으로 보인다. 이 또한 역사상 처음 있는 일이다.

이처럼 올해 한반도를 둘러싼 새로운 움직임은 그 속도가 너무도 빠른 것이어서 일반 국민들은 물론 전문가들도 그 변화를 쫓아가지 못하고 있다. 하루가 멀다 하고 북한 및 한반도 관련 메가톤급 뉴스가 쏟아지고 있다. 한반도 질서가 요동치고 있다. 한미일-북중러 대립 구도로 대표되는 동북아 질서가 완전히 새롭게 재편될 조짐을 보이고 있다.

최근 한반도를 둘러싼 이런 움직임 속에서 가장 많이 등장하는 단어 중 하나가 평화 또는 한반도 평화라는 점이 눈에 띈다. 사실 현재 진행되고 있는 이 변화는 종착지가 어디가 될지 아무도 모른다. 다만 남북한, 미국, 중국 등이 공통으로 추구한다고 명시적으로 밝힌 목표는 존재한다. △북한의 완전한 비핵화, △한반도의 항구적이고 안정적인 평화체제, △북미관계 정상화가 그것이다. 여기서 첫 번째는 북한에 관한 것, 세 번째는 북미관계에 관한 것이지만, 두 번째는 한반도에 관한 것이고 여기서 키워드는 평화 또는 평화체제이다.

요즘은 국가 차원의 공식적·공개적인 장에서 한반도에 대해 이야기할 때 통일보다는 평화라는 단어가 훨씬 많이 나온다. 이 또한 새로운 흐름이다. 어쩌면 우리는 통일에 대해 가지고 있었던 기존의 관념을 수정해야 할지도 모른다. 현재 한반도를 둘러싼 정세의 급격한 변화는 통일보다는 평화를 우선적으로 추구하는 양상이다. 그리고 한반도 평화체제라는 것은 암묵적으로, 때로는 명시적으로 남북한의 평화공존 상태를 상정한 것임에 유의할 필요가 있다. 그렇다면 한반도 통일은 앞으로 상당 기간, 어쩌면 꽤 오랜 기간 남북한의 평화공존 기간을 거쳐야만 가능할지도 모른다.

물론 북한 비핵화의 진전에 따라 북한이 국제적 고립 상태에서 벗어나 국제사회에 편입되고, 북한의 개혁·개방이 크게 진전된다면 그동안 한반도 통일을 가로막고 있었던 여러 장애요인들이 제거되는 것은 분명하다. 남북한 체제의 이질성이 완화되고 남북간의 적대적 관계가 화해협력관계로 전환되면 통일의 여건이 종전보다 개선되는 것은 부인하기 어렵다.

하지만 통일은 기본적으로 상대가 있는 게임임을 잊어서는 곤란하다. 남한은 분명 통일을 추구하겠지만 북한은 과연 그러할까. 특히 북한 지도부의 생각은 어떠할까. 권력의 문제를 도외시하고 통일을 논한다는 것은 너무도 순진한 생각이다.

남한은 통일로 가는 징검다리로서 남북연합 단계로 이행하기 위해 노력하겠지만 북한은 이와는 정반대로 Two Korea를 우선적으로 추진할 것이다. 남북관계가 급속히 개선되고 남북한 당국자들의 만남이 늘어나면서 우리는 공개적·공식적인 자리에서 통일을 노래하고 통일을 위한 노력을 다짐하는 북한 당국자들의 이야기를 들을 기회가 많아졌다. 하지만 북한정부의 속내는 Two Korea이다. 남한정부도 이를 모를 리 없다. 공개적으로 이야기를 하지 않을 따름이다.

설령 상당한 시간이 흘러 통일을 달성한다고 해도 통일은 이른바 ‘우리 민족끼리’의 통일이 아닐 가능성이 크다. 오히려 세계화 시대의 통일, 즉 다양한 해외의 정치·경제·사회문화 주체들과 공존하는 통일이 될 가능성이 높다. 북한이 그토록 갈구하는 체제안전보장을 실현하기 나아가 한반도 평화체제를 실질적으로 구축하기 위해서는, 북한이 대외적으로 대폭 개방된 상태, 국제화의 수준이 매우 높은 국가로 탈바꿈되어야 한다.

사실 문재인 정부는 출범 전부터 통일보다는 평화에 우선순위를 두는 입장을 보여 왔다. 문재인 정부 대북정책의 근저에 깔려 있는 세계관 또는 철학에서 키워드는 통일이라기보다는 평화라고 할 수 있다. 이명박·박근혜 정부는 통일이 평화의 선결요건이라고 보았지만, 문재인 정부는 평화를 통일의 선결요건으로 인식하고 있다. 문재인 정부는 이런 점에서 김대중·노무현 정부의 정책기조를 계승하고 있다. 평화의 구축 및 정착 과정을 통해 자연스럽게 통일 상태에 도달할 것으로 보는 관점이다.

그리고 통일에 관해서는 ‘결과로서의 통일’이 아니라 ‘과정으로서의 통일’을 지향한다. ‘법적인 통일’이 아니라 ‘사실상의 통일’을 지향한다. 정치적 통일에 얽매이지 않고 경제적 통일을 우선적으로 추구한다. 통일의 본질은 연방제, 연합제, 체제통일 등 어떤 제도적 상태라기보다는 남북간 평화공존과 교류협력이 확대·심화되는 과정이라고 파악한다.

이렇듯 남북간에도 평화가 우선적으로 추구되고 나아가 한반도 평화체제 구축이 핵심적 과제로 제기된다면, 이는 남북경협의 입장에서 보면 매우 중요한 여건 변화를 의미한다. 첫째, 앞으로의 한반도 평화체제에 상응하는 남북경협, 나아가 남북한 경제관계 체제는 어떤 것이 되어야 할지 고민해야 하는 중요한 과제가 대두된다. 둘째, 향후 남북경협은 어떤 식으로 한반도 평화체제 구축에 실질적으로 기여해야 하는지, 한반도 평화체제 구축을 가속화·공고화하기 위해 남북경협을 어떻게 활용해야 하는지 고민해야 하는 또 다른 중요한 과제가 대두된다.

한반도 평화체제는 상태이자 과정이다. 장기적 목표이기도 하다. 그런데 한반도 평화체제는 남북한만의 문제는 결코 아니다. 남북한과 함께 주변국도 깊은 연관성을 가지는 국제적인 성격이 강한 사안이다. 북한이 갈구하는 체제안전보장은 북한 영토에 무수한 해외의 정치·경제·사회문화 주체들이 거주하면 가능하기 때문이다. 따라서 한반도 평화체제가 국제적인 성격이 강하다면 남북한 경제관계 체제도 그러한 성격을 지닐 수밖에 없다.

그렇다면 우리 사회에서의 남북경제공동체 논의에도 수정이 불가피할 것으로 보인다. 무엇보다도 남북경제공동체의 실현은 상당한 시일이 소요될 가능성이 있다. 향후 북한의 핵문제가 해결된다면, 즉 대북제재가 거의 다 해제된다면 미, 중, 일, EU 등 다양한 해외의 경제 주체들의 북한 진출 러시가 이루어질 전망이다. 북한과의 모든 경제협력 사업을 남한 혼자 다 해서도 안 되고, 할 수도 없는 상황이 도래할 것이다.

결국 한국경제 입장에서는 양면적 상황에 직면하게 된다. 한편으로는 다양한 해외의 경제주체들, 공공·민간 자금들과 북한에서 동거·공존을 해야 하는 상황이다. 이는 이들과 어떻게 협력할 것인가 하는 과제를 제기한다. 다른 한편으로는 북한에 대해 우리의 주도권을 잃지 않기 위해 노력해야 하는 상황이다. 이는 이들과 어떻게 경쟁할 것인가 하는 과제를 제기한다. 결국 언제 어느 분야에서 누구와 어떤 방식으로 협력할 것인가, 또한 경쟁할 것인가 하는 복잡한 방정식을 푸는 문제, 전략을 짜는 문제로 귀착된다.

이는 남북경협에서 양자간 협력과 다자간 협력을 구분해서 접근하는 문제와 직결된다. 주변국과 비교한 우리의 분야별 경쟁력 진단 및 제고와도 관계가 있다. 사업의 우선순위, 또는 선택과 집중의 문제와도 관계가 있다.

한편, 이제는 남북경협에 있어서 한반도 평화체제 구축이라는 경제외적 요인에 대한 고려도 때로는 필요하게 되었다. 특히 상황에 따라서는 외국자본, 특히 미국자본의 북한진출에 대해 한국이 거부·기피하는 것이 아니라 오히려 장려하는 태도도 필요하다. 대표적인 것이 미국자본의 북한 진출이다. 이와 관련하여 미국의 폼페이오 국무부 장관은 지난 5월, 북한 비핵화시 미국의 대북 민간 투자를 통해 북한의 전력망 확충, 사회 인프라 건설, 농업 발전을 도울 수 있다며 미국의 대북 민간 투자의 구체적 분야까지 밝혀 눈길을 끓었다.

이런 분야에 미국자본이 북한 진출을 타진한다고 하면 우리는 이제 어떤 태도를 취해야 할까. 유념해야 할 것은 우리가 반대한다고 해서 미국자본의 북한 진출에 난관이 조성되는 것은 아니라는 점이다. 그런 것은 우리가 어떻게 해볼 수 없는 영역의 것들이다. 그런 요인들은 상수로 인정해야 한다. 자칫 잘못하면 소탐대실이 될 수도 있다. 전략적인 사고가 요구된다고 하겠다.

[월간경실련 2019년 1,2월호 – 2019 토지공개념]

공시가격 현실화는 부동산시장 정상화의 출발점이다!!

장성현 부동산․국책사업감시팀 간사 [email protected]

년 초부터 공시지가 문제가 뜨겁다. 주택 가격과 땅값의 기준점이 되는 표준지공시지가 ‧ 표준주택공시가격 열람이 시작되자, 일부 언론에서 또 다시 ‘세금폭탄론’을 들먹거리기 시작했다. 공시가격이 전년도보다 급격히 상승했고 이는 세금 폭탄으로 이어진다는 게 그들의 주장이다. 언론뿐만 아니라 자유한국당 나경원 원내대표 등을 비롯한 일부 의원들도 세금폭탄 운운하며 공시가격 현실화 저지에 숟가락을 얹었다.

논리의 근거로 서울 소재 고가단독주택을 내세우고 있다. 서초구 방배동의 A다가구주택의 작년 공시가격은 13억 9,000만원이었고, 올해는 23억 6,000만원으로 10억 원 올랐다고 한다. 보유세(재산세+종합부동산세)를 전년도에 비해 211만원 더 내야 하기 때문에 세금폭탄이라는 것이다. 이 주택은 공시가격이 14억원일 뿐이지 실제 가격은 최소 20억원 이상이다. 20억원 짜리 집을 가진 사람이 한 달에 18만원 더 내는 것이 세금 폭탄이라니…

올해 공시가격이 큰 폭으로 오른 대부분 주택은 재벌 회장과 부동산부자 소유다. 2019년 표준단독주택 가격 1위는 서울 용산구 한남동에 위치한 B주택이다. B주택의 소유자는 신세계그룹 이명희 회장이다. 작년 공시가격은 169억원이고, 올해 공시가격은 270억원으로 60% 상승했다. 보유세는 2억 1,400만원에서 3억 2,100만원으로 오른다. 신세계그룹 이 회장이 소유한 B주택의 시세는 340억원이다. 신세계슈퍼도 아니고 신세계마트도 아닌 신세계그룹 이명희 회장의 340억원짜리 주택의 보유세가 1억여원 오른 게 세금 폭탄이란 말인가…

일반 서민이 보유한 토지와 주택의 상승률은 예년 수준과 비슷하다. 경북 포항시 남구에 위치한 C주택의 작년 공시가격은 1억 1,000만원이다. 올해 공시가격은 상승하지 않았고, 보유세 역시 18만원으로 그대로다. 전남 목포시 산정동 주택의 작년 공시가격은 3억 1,000만원이었다. 올해는 2억 9,000만원으로 오히려 감소했습니다. 보유세도 60만원에서 55만원으로 줄었습니다. 이렇듯, 일부 고가단독주택의 공시가격이 예년 수준보다 많이 상승한 것은 맞지만, 전국적인 현상은 아니다.

왜 공시지가 현실화, 다시 말해 공시지가 ‧ 공시가격 현실화가 필요한지 살펴보자. 우리나라는 기형적인 공시제도를 가지고 있다. 경실련은 여러 차례 실 자료를 바탕으로 문제를 제기했다. 유형별 살펴보면 공동주택(아파트)은 70~80%, 고가단독주택은 50%, 고가빌딩 및 토지는 20~30%의 시세반영률을 보인다. 서울 중랑구에 있는 17평 일반아파트의 공시가격은 1억 8,000만원이다. 시세는 2억 5,000만원으로 시세반영률이 72%다. 서울 강남에 있는 24평 고가아파트는 공시가격이 26억원이고 시세는 33억원이다. 시세반영률이 79%다. 우리나라에서 제일 비싼 단독주택은 삼성그룹 이건희 회장 소유다. 이 주택의 공시가격은 261억원 시세는 500억원이다. 시세반영률이 52%다. 재벌 빌딩과 그 부지는 시세반영률이 더 낮다. 2014년 현대차가 10조 5,000억원에 인수한 강남구 소재의 한전부지는 공시가격이 2조 7,000억원으로 시세반영률이 26%에 불과하다.

이렇듯 우리나라의 부동산은 고가일수록 시세반영률이 떨어진다. 어떤 사람은 100을 갖고도 70에 대한 세금을 내고, 어떤 사람은 100을 갖고도 30에 대한 세금을 낸다. 문제는 돈 없는 일반 서민이 100의 70을 내고 돈 많은 재벌이 100의 30을 낸다는 점이다. 가진 만큼 세금을 내는 것은 조세정책의 기본이다. 그런데 우리나라는 오히려 돈 없는 사람이 더 많은 세금을 내고 있다. 어제오늘 일이 아니다. 부동산 공시제도가 시행된 이후 계속되는 현상이다.

시세에 크게 못 미치는 공시지가는 부동산시장 왜곡의 주요 원인이다. 계속해서 이런 문제를 방치한다면 ‘부동산 공화국’으로 불리는 우리나라의 현실을 결코 바꿀 수 없다. 정부는 공시가격 현실화를 통하여 조세형평성을 제고하고, 부동산시장 안정화에 기여해야 한다. 그 과정에서 기득권들의 저항은 계속될 것이다. 하지만 평등한 기회, 공정한 과정, 정의로운 결과를 위한다면 결코 멈추어서는 안 된다.

[월간경실련 2019년 1,2월호 – 2019 재벌개혁]

2019 경실련 재벌개혁 운동 방향

“재벌 문제를 알리오!”

권오인 경제정책팀장 [email protected]

소득주도성장, 혁신성장, 공정경제라는 3대 경제정책기조를 내세운 문재인 정부가 집권 3년차를 맞이하였다. 정부는 소득주도성장과 혁신성장을 위해서는 공정경제가 뒷받침 되어야 한다고 주장하고 있다. 틀린 말이 아니다. 하지만 재벌개혁을 주축으로 하는 공정경제에 대한 정부 정책의 성과가 없다. 오히려 재벌들의 숙원사업이었던 은산분리 원칙 완화를 시켰고, 규제완화와 함께 차등의결권 까지 도입하려하고 있다. 재벌개혁 정책을 담당하는 공정거래위원회와 법무부를 통해 실효성 없는 법률안을 발의한 것이 전부이다. 공정거래위원회는 재벌들이 스스로 개혁하는 ‘셀프개혁’까지 주문하고, 재벌들이 일부 순환출자 고리를 해소하자, 자랑까지 하고 있는 상황이다. 문재인 대통령은 신년사와 신년기자회견을 통해 2019년 경제정책방향을 발표하면서 공정경제를 바탕으로 혁신성장을 끌어내고, 포용국가로 가겠다고 모두에 밝혔다. 하지만 뒤 이어 발표한 세부정책 내용을 보면, 공정경제 정책은 역시 보이지가 않았다.

경실련은 문재인 정부 출범 이후, 재벌개혁에 적극 나설 것을 지속적으로 촉구했지만, 대통령과 정부는 이를 수용하지 않고, 과거 정부의 길을 답습하고 있다. 물론, 경제력을 바탕으로 정부와 정치권, 언론, 전문가 등 사회곳곳을 지배하고 있는 재벌을 개혁하기는 매우 어려운 일이다. 하지만 재벌개혁 없이는 높은 진입장벽, 기술탈취와 불공정 행위가 만연해 중소기업의 성장과 혁신이 일어날 수 없으며, 대·중소기업 임금 격차 또한 더욱 커질 것이다. 제조업의 경쟁력 확보와 양질의 일자리 창출은 먼 이야기 일 뿐이고, 높은 재벌 의존도로 한국경제의 리스크만 키울 것이다. 재벌 3세와 4세 후계경영인들은 또 다른 편법과 불법을 통해 부와 경영권을 세습해 나가며, 소수지분으로 황제적 권위까지 누려 나갈 것이다.

설립 30주년을 맞은 경실련은 지금까지도 해왔지만, 금년에는 총력을 기울여 재벌개혁 운동을 전개해 나갈 계획이다. 정부와 정치권이 개혁을 하지 않는다면, 국민 여론을 통해 정부와 정치권이 하도록 만들고자 한다. 크게는 다음과 같은 세 가지 방향의 운동을 계획하고 있다.

재벌의 실태를 드러냄으로써 국민 개혁 여론 조성 (재벌 알리오)

경실련의 재벌개혁 운동이 빛을 보지 못한 이유는 국민여론 형성에서 실패한 이유가 크다고 해도 과언이 아니다. 국민들의 관심도를 높이지 못하고, 정부와 정치권을 겨냥한 제도개선 운동을 펼쳤기 때문이다. 과거 재벌의 경제력 집중과 불공정 행위 관련 실태를 알리는 데이터 기반 운동을 했을 경우, 경제민주화가 총선과 대선의 공약이 될 만큼, 사회적 이슈화가 되어 개혁의 발판을 마련한 적이 있다. 2019년에는 또 다시 재벌들의 문제를 국민들이 이해하기 쉽게 알리는 데이터 기반의 운동을 진행하고자 한다. 재벌의 경제력 집중과 관련된 자산, 매출, 계열사, 이익, 불공정행위 등의 실태를 지속적으로 언론과 국민들에게 알려나갈 계획이다. 아울러 ‘재벌개혁 아카데미’와 ‘유튜브 토크 영상’의 제작과 홍보도 병행해 나갈 예정이다. 즉 재벌들의 문제를 지속적으로 드러냄으로써 개혁 여론을 조성되도록 하여, 제도개선의 발판을 마련한다는 포석이다.

총선을 겨냥한 정부와 정치권의 재벌개혁 정책 평가

올해는 내년 있을 총선 분위기로 정부와 정치권이 분주할 것으로 보인다. 따라서 정치권과 정부는 여론에 주목할 수밖에 없다. 따라서 경실련은 현 20대 국회의 재벌개혁 관련 입법 활동과 정부의 재벌정책을 평가하여, 사회적으로 알림으로써 총선에서 재벌개혁 의제가 관철되도록 만들고자 한다. 이를 위해 대통령의 재벌개혁 공약 평가, 국회의 법안발의 조사 및 평가, 정책 전문가 설문조사, 평가 토론회 등 다양한 프로그램을 구상하고 있다.

재벌의 경제력 집중을 불러오는 특혜제거

우리 경제의 곳곳을 보면, 재벌의 경제력 집중을 가져오는 특혜들이 많이 존재하고 있다. 조세, 금융, 부동산, 공공건설, 공공요금, 농업, 정보통신 등 많은 분야에서 특혜가 존재한다. 조세제도의 경우만 하더라도 근로소득자와의 소득세율 및 양도세에서 형평성이 어긋나 있다. 부동산과 공공건설, 금융 분야 등 나머지는 말할 것도 없다. 그 만큼, 우리 경제는 재벌에게 기울어져 있다. 이에 경실련은 분야별로 재벌의 경제력 집중을 가져오는 특혜를 드러내어 여론화시킴으로써 개혁의 발판으로 삼고자 한다.

최근 대통령과 국무총리를 포함한 정부에서는 재벌들과의 만남을 이어가고 있다. 경제상황이 좋지 않는 상황에서의 만남은 과거의 정경유착, 친재벌 정책으로 선회했던 정부를 떠오르게 하여, 우려감이 크다. 경제에는 왕도가 없다고 했다. 고착화 된 재벌 중심의 경제구조를 바꾸지 않고는 경제발전은 담보되기 어렵다. 2019년 경실련은 어렵지만, 개혁의 발판을 마련하기 위해 다시 한 번 전력을 다할 계획이다.

[월간경실련 2019년 3,4월호 – 2019 부동산개혁1]

땅과 집 QnA : 공시지가가 대체 뭐야?

장성현 부동산건설개혁본부 간사 [email protected]

공시지가 문제로 시끄럽습니다. 표준주택 공시가격과 표준지 공시지가가 발표됐고, 4월 말에는 공동주택 공시가격이 결정됩니다. 일부 언론과 정치인들은 공시가격이 전년도보다 급격히 상승했고, 세금 폭탄으로 이어진다고 주장하고 있습니다. 공시지가와 공시가격은 정부가 개별 필지와 주택에 매기는 ‘가격’으로 과세 기준으로 작용합니다. 이번 글에서는 복잡한 문제는 제쳐두려고 합니다. 대신 시민들이 궁금해하는 공시지가와 관련한 몇 가지 질문에 답하면서 시민들의 이해를 돕고자 합니다.

Q1. 공시지가가 왜 필요한가요? 무슨 근거로 산정되는지 궁금해요.

주택 혹은 토지를 소유한 사람은 지방세인 재산세를 냅니다. 고가 주택이나 고가 토지를 소유한 사람은 국세인 종합부동산세를 냅니다. 이러한 세금을 걷으려면 기준이 있어야겠죠? 예를 들어 자동차세 경우 승용차 배기량을 기준으로 부과하잖아요? 주택과 토지의 경우도 이런 기준을 정하기 위해 주택과 토지의 적정가격을 정부가 매년 조사해 발표합니다. 이게 공시지가와 공시가격입니다. 중요한 과세 기준으로 쓰이기 때문에 당연히 ‘부동산가격 공시 및 감정평가에 관한 법률’이란 법으로 정하고 있습니다. 여기서 말하는 적정가격이란 “통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우의 가격”으로 법문에서 정의하고 있습니다.

매년 1,800억원 규모의 예산이 공시업무에 소요됩니다. 땅값인 공시지가인 경우 전국 50만 대표 필지(표준지)를 국가로부터 용역을 받은 감정평가사들이 가격을 산정합니다. 나머지 3,260만 필지(개별지)는 표준지 공시지가를 기준으로 각 시,군,구에서 조사합니다. 단독주택의 경우는 22만 대표 필지(표준주택)를 한국감정원에서 산정하면 나머지(개별지)는 각 시,군,구에서 산정합니다. 전국 1,289만 호의 아파트(공동주택)는 한국감정원에서 일괄 산정합니다. 이런 기관들이 가격 분석, 가격 심의 및 심사, 가격균형협의, 이의신청, 조정공시 등 여러 절차를 거쳐 최종적으로 공시지가와 공시가격을 발표하게 됩니다.

Q2. 공시지가가 오르면 세금이나 건강보험료가 얼마나 오르나요?

시민들이 가장 궁금해하는 부분일 텐데요. 이 질문은 국토교통부 자료로 답을 대신할까 합니다. 국토부는 지난 1월 표준주택공시가격을 발표할 당시 공시가격 인상이 논란이 되자, 실제 사례를 바탕으로 자세히 설명했습니다. 국토부의 답변은 다음과 같습니다. “대다수 중저가 단독주택은 시세 상승 수준만 반영되므로 가격 변동 폭이 크지 않다. 건강보험료 변동도 크지 않을 것으로 예상한다. 재산보험료는 재산세 과표를 기준으로 60개 구간으로 구분한 ‘재산보험료 등급표’를 통해 매겨지기 때문에 공시가격이 인상되어도 등급이 바뀌지 않는 경우 보험료 변동은 없다. 재산세는 직전년도 대비 5~30% 이내로 제한된다. 공시가격 3억원 이하(시세 6억원)는 5% 이내, 공시가격 3억~6억원 10% 이내 공시가격 6억원 초과는 30% 이내. 1인 1주택인 65세 이상 고령자가 15년 이상 장기 보유하는 경유는 보유세가 최대 70% 감면된다. 세부담 증가는 제한적이다”

전체 표준주택 중 98.3%를 차지하는 중‧저가(시세 15억원 이하)는 시세상승률 수준이 5.86% 인상에 그치기 때문에 서민이 소유한 주택의 공시가격 인상 폭은 크지 않다는 말입니다. 설령 공시가격이 급격히 상승한다고 하더라도 세 부담 상한이 정해져 있기 때문에 급격한 세금 상승으로 이어지지 않는다는 게 정부 설명입니다. 친절한 정부는 시민의 우려를 불식시키기 위해 18년 11월부터 T/F를 운영 중이라고 합니다. 공시가격 상승이 건강보험료, 기초연금, 장학금 등에 영향을 끼치지 않도록 대책을 마련하기 위해서 말이죠.

Q3. 공시지가와 실거래가격 간 차이가 왜 생기는지 궁금합니다.

공시지가와 실거래가격 간 차이는 경실련도 뭐라 확정해 이야기할 수는 없습니다. 공시지가‧공시가격 산정 주체인 정부가 산정 방식이나 과정 등을 일절 공개하지 않고 있기 때문에 가격 차이가 왜 나는지 시민은 알 수 없습니다. 다만 경실련은 다음과 같은 이유 때문이 아닌가 추측할 따름입니다.

공시지가 제도는 1990년 도입됐습니다. 시작부터 공시지가의 시세반영률은 20~30%로 크게 떨어져 있었습니다. 시간이 흘러 노무현 정부가 들어섰고, 참여정부는 부동산 불로소득 환수와 집값 안정을 목표로 2004년 12월 종합부동산세를 전격 도입합니다. 종부세가 제 역할을 하기 위해서는 과세 기준이 되는 공시지가 현실화가 꼭 필요했는데요. 참여정부는 33.3%에 불과했던 공시지가 현실화율을 2003년에는 36.1%로 2004년에는 39.1%로 끌어올린 뒤 장기적으로 시세반영률 80% 달성을 목표로 정책을 짰다고 합니다. 하지만 당시 청와대 참모들과 여당(열린우리당)까지도 경기침체를 빌미로 종합부동산세 원안을 약화시키려 했고, 공시가격 현실화 목표도 제대로 이루지 못했죠. 이후 정권이 바뀌고 종부세에 부정적이었던 이명박, 박근혜 정부는 당연히 공시가격 현실화도 탐탁지 않아 했을 겁니다. 지금도 그렇지만 정책을 집행하는 관료들은 세금 문제에 보수적으로 접근합니다. 일부 언론에서는 공시가격 현실화를 세금폭탄으로 연결 짓습니다. 이런 이유 때문에 문재인 정부 역시 공시가격 현실화를 강력하게 추진하지 못하는 거 아닐까요.

하지만 문제는 경실련이 여러 번 밝혔듯이, 우리나라 부동산은 고가일수록 시세반영률이 떨어진다는 점입니다. 어떤 사람은 100을 갖고도 70에 대한 세금을 내고, 어떤 사람은 100을 갖고도 30에 대한 세금을 냅니다. 문제는 돈 없는 일반 서민이 100의 70을 내고 돈 많은 재벌이 100의 30을 낸다는 점입니다. 가진만큼 세금을 내는 것은 조세정책의 기본입니다. 그런데 우리나라는 돈 없는 서민이 더 많은 세금을 내고 있습니다.

Q4. 공시지가가 높아지면 아파트 가격이 오르는지 궁금해요.

결론부터 말하면 공시지가 인상과 아파트값 상승은 연관이 없습니다. 아파트의 과세 기준은 공동주택 공시가격입니다. 따라서 아파트 거주자의 경우는 재건축단지가 아닌 이상 공시지가를 크게 신경 쓸 필요가 없습니다. 또한 공시지가와 공시가격은 미래의 땅값, 집값을 산정하는 것이 아니라 전년도 가격 상승분이나 하락분, 실거래가 내역을 바탕으로 산출하는 것이기 때문에 집값 상승과 직접적 연관은 없습니다.

하지만 이런 경우도 생각해 볼 수는 있습니다. 있을 수 없는 일이겠지만, 정부가 공시가격을 엄청나게 올려 소유자들이 세 부담을 우려해 집을 서로 내다 팔아 집값이 떨어질 수도 있습니다. 반대로 공시가격이 엄청나게 내려가 세금 부담이 사라져 너도나도 집 사재기에 나서 집값이 오를 수는 있습니다. 하지만 정부는 이런 사태를 미연에 방지하기 위해 세부담상한선, 공시비율, 공정시장가액비율 등 제도적 장치를 마련해 놨습니다. 앞에서 정부 자료로 설명해 드린 바와 같이 설령 공시가격이 급격히 상승한다 하더라도 일반 시민에게 세금 폭탄이 떨어질 일은 없습니다.

[월간경실련 2019년 3,4월호 – 시사포커스4]

다시, 문제는 신뢰다

김일한 통일협회 운영위원 / 동국대학교 DMZ평화센터 교수
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1997년 6월, 베트남 하노이 메트로폴호텔의 대화

하노이 2차 북미정상회담이 성과 없이 결렬되었습니다. 회담 결과가 ‘결렬이 아니다’ ‘양국정상이 새로운 대화를 준비하기로 했다’ 등등의 관전평이 등장했습니다. 그러나 ‘합의’를 전제로 한 회담이 결과를 내지 못했다면 결렬이 맞습니다. 양국간에 ‘구체적인 합의안이 있었다’ 그러나 ‘문턱이 높아졌다’ 등등의 이유도 지면을 장식하고 있습니다. 그러나 ‘구체적인 합의안’에 사인이 없다면 역시 결렬이 맞습니다.

‘완전한 비핵화가 선행되어야 한다’는 미국의 입장과 ‘단계적 해결’을 제시한 북한의 입장이 결국 회담을 무산시킨 가장 큰 원인입니다. 이러한 인식의 차이는 어디에서 비롯되었을까요. 결국 문제는 다시 ‘신뢰’의 부족이었습니다.

과거를 통해 미래를 봅니다. 우리는 늦었지만 차분하게 북한과 미국의 신뢰문제를 다시 제기해야 합니다. 그리고 남한의 중재자역할에 대해 다시 고민해야 합니다.

22년 전인 1997년 6월, 2차 북미정상회담이 열린 베트남 하노이의 메트로폴호텔에서는 작은 회의가 진행되고 있었습니다. 무려 4일간에 걸친 회의는 전쟁당시 미국 국방장관 로버트 맥나마라를 포함해서 양국의 책임자들이 모여 과연 전쟁은 피할 수 없었는지, 전쟁이 확전된 원인이 무엇이었는지를 성찰하는 자리였습니다. 미국측 대표 맥나마라는 다음과 같이 하노이 대화의 교훈을 강조합니다.

“하노이 대화의 가장 중요한 교훈은 베트남전쟁은 미국과 베트남 쌍방의 지도자가 보다 현명하게 행동했더라면 피할 수 있었던 전쟁이었다는 점입니다. 우리가 대화의 교훈을 바르게 배운다면, 미래에 이와 같은 전쟁은 막을 수 있을 겁니다. 내가 가장 중요하다고 여기는 교훈을 두 가지 말씀드리고 싶습니다. 하나는 우선 적을 이해하라는 것입니다. 우리는 서로 적을 오해하고 있었습니다. 두 번째는 비록 상대가 적일지라도 최고 지도자끼리의 대화, 그렇습니다. 대화를 계속해야 한다는 것입니다. 우리는 그것도 게을리 했습니다. 이것이 가장 중요한 교훈입니다.”

다시 북미협상으로 돌아오면, 둘 사이에는 여전히 건너지 못할 불신의 강이 흐르고 있습니다. 미국은 북한이 핵무기를 포함해서 대량살상무기 전체를 폐기하라고 합니다. 북한은 핵무기를 단계적으로 폐기할 것이라고 맞섭니다. 미국은 북한의 비핵화과정을, 북한은 미국의 관계정상화 약속을 믿지 못하기 때문입니다.
22년전 메트로폴호텔 대화의 교훈은 여전히 유효합니다. 새로운 파국을 준비하기 보다는 오래된 미래를 다시 복기하는 것이 양국의 국가이익을 극대화하는 유일한 방법입니다. 3차 북미정상회담을 준비하는 양국은 차분하게 서두르지 말고 상대를 신뢰할 수 있는 절대적인 대화의 시간이 필요해 보입니다. 아이러니 하게도 트럼프 미 대통령의 ‘서두르지 않겠다’는 메시지가 새로운 북미협상의 시작이 될 수도 있다는 말입니다.

집단제재에서 독자제재로, 외통수 정국의 새로운 상상력

완전한 비핵화를 신뢰하지 않는 미국과, 시간을 두고 관계정상화 이행 약속을 확인하겠다는 북한 사이에 대치상황은 퇴로가 없어 보입니다. 양국의 빅딜을 위한 새로운 상상력이 필요해 보입니다.

UN의 대북한 집단제재가 여전히 맹위를 떨치고 있습니다. 제재해결 방법에 대한 양국간의 믿을 만한 약속과 이행 로드맵 없이는 현 상황을 타개할 방법이 마땅치 않습니다. UN 집단제재를 안보리이사국 각각의 독자제재로 전환하는 방법도 생각해볼만한 해법입니다. 견고한 미국의 대북 독자제재가 손상되는 일은 없을 겁니다. ‘세컨더리 보이콧’(secondary boycott)은 스냅백(snapback) 장치를 통해 조건부 해제가 가능할 겁니다. 대신 북한은 가시적인 비핵화 타임테이블을 국제사회에 제시해야 합니다.

이상의 조건에서 진행되는 비핵화와 관계정상화가 양국의 ‘신뢰대화’와 병행된다면 그 효과가 배가될 수 있을 겁니다.

포기할 수 없는 한국역할론

김정은의 수석대변인이면 어떻고, 트럼프의 푸들이면 어떻습니까. 이 땅에서 전쟁만 없앨 수 있다면, 평화로운 한반도를 만들 수만 있다면 그 따위 말장난이 대수겠습니까.

중재자 없이 진행된 중국과 베트남의 대미 관계정상화 과정을 기억하실 겁니다. 분단 70여년 만에 평화로운 한반도를 만들 수 있는 기회가 찾아왔습니다. 이 절호의 기회를 놓치지 말아야 합니다. 북한과의 신뢰있는 대화를 다시 시작해야 합니다. 미국과의 책임있는 대화가 필요합니다. 어렵지만, 뚜렷한 해법이 보이지 않지만 우리는 평화로운 한반도를 만들기 위해서 한국의 중재자 역할이 어느 때보다도 중요한 시점입니다.

흉물스런 철조망이, 군사분계선(Military Demarcation Line, MDL)이 국경선인줄 알고 살아온 남북한의 국민들에게 새로운 한반도의 희망을 보여줘야 합니다.