참여사회연구소

2017 사회정책연합학술대회 세션 개최

2017년 10월 13일(금) 오전 9시 30분, 서울여성플라자

2017. 10. 13. 사회정책연합학술대회에서 참여사회연구소의 연구사업 발표회를 위한 세션을 개최했음. <사진=참여연대>

참여연대 부설 참여사회연구소는 10월 13일 서울여성플라자에서 열리는 '2017 사회정책연합학술대회'에서 세션(자유세션1)을 개최했습니다. 이번 세션은 참여사회연구소가 지원하는 <2017 하반기 연구사업>의 연구성과를 중간 발표하는 자리로써 진행했습니다.

이번 세션은 <87년 체제, 평가와 전망: 경제&사회정책>을 대주제로 삼아, 한국의 성장체제와 복지정치를 조망하는 연구결과를 발표하고 토론하는 자리였습니다. 87년 이후, 특히 97년 외환위기 이후의 한국 경제의 다양한 지표의 변동추이를 살펴보고, 단절적인 측면들을 밝히는 동시에 한국의 복지체제가 어떤 권력자원의 분배와 균열에 따라 변동해왔는지 탐색했습니다.

이날 개최된 세션은 장지연 『시민과 세계』 편집위원장(한국노동연구원)의 사회로 진행됐으며, 전병유 한신대 교수, 김영순 서울과학기술대학 교수, 조영철 고려대 경제학과 초빙교수, 권혁용 고려대 정치외교학과 교수가 발표 및 토론자로 참여했습니다.

<한국의 성장체제와 복지정치>

 

일시: 10월 13일(금) 09:30~12:00

장소: 서울여성플라자 세미나실2

 

좌장

장지연(『시민과 세계』 편집위원장/한국노동연구원)

 

87년 이후 한국경제의 성장 요인 구조 변화에 대한 시론적 검토

발표: 전병유(한신대)

토론: 조영철(고려대)

 

민주화 이후 30년, 한국 복지국가 발전의 주체와 권력자원

발표: 김영순(서울과학기술대)

토론: 권혁용(고려대)

※문의: 참여연대 부설 참여사회연구소 김건우 간사 (02-725-7105, 010-3043-3630, [email protected])

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무너져야 마땅한 ‘욕망의 피라미드’

‘사법 관료화’ 법원 개혁 화두로…
제왕적 대법원장 권한 축소ㆍ법관 근무평정제도 개선 절실

박근용 참여연대 공동사무처장

올해 초, 법원행정처가 사법부 고위층의 눈에 거슬리는 이들의 명단을 관리하고 있었다는 ‘법관 블랙리스트’ 의혹이 터졌다. 이것이 사실이라면 헌법이 보장한 법관의 독립을 침해하는 세력이 법원 바깥에 있는 게 아니라 법원 내부, 그것도 대법원장 이하 사법부 고위층 자체라는 뜻이 된다.

의혹의 진상은 여전히 미궁 속에 있다. 배후로 의심되는 양승태 대법원장에게 진상 규명 의지가 없기 때문이다. 양 대법원장은 전국의 법관 대표들이 모여 ‘추가 조사를 실시하자’고 요청한 것조차 석 달째 묵살하고 있다.

‘제왕적 대법원장’으로 불릴 만큼 많은 권한을 지닌 대법원장이 휘하의 법원행정처를 통해 법관들의 행동을 통제하고, 그로 인해 법관들이 상사의 눈치를 보고 지휘체계에 복종하는 공무원을 닮아간다. 이를 지칭하는 ‘사법 관료화’가 법원 개혁의 화두가 되었다.

일사불란한 공무원 조직처럼

법관 인사제도 등을 바꿔 사법 관료화를 막아야 한다는 주장은 10년 전에도 있었다. 그러나 이번처럼 사회문제가 될 정도는 아니었다. 2011년 취임한 양승태 대법원장 직전인 이용훈 대법원장 시절에도 사법 관료화 문제가 없지는 않았다. 당시 법관 근무평정 때문에 판사들이 법원행정처나 평정 권한을 가진 법원장 등을 의식했다. 그렇지만 이용훈 대법원장은 법관의 독립을 중시했다. 당시엔 나름 대법관 구성도 다양해 대법원 자체가 여러 견해가 갑론을박하는 곳이었다. 그 덕에 사법부 분위기는 일사불란한 공무원 조직과는 여러모로 달랐다.

양승태 대법원장이 들어서며 이런 법원의 분위기는 확 달라졌다. 제도 면에서 이전과 큰 차이는 없었다. 하지만 행정권을 쥔 대법원장의 생각과 태도가 확연히 달라지자 사법 관료화가 심각해졌다.

지난 3월 전체 법관 3천여 명 중 502명이 응답한 설문조사 결과가 이를 잘 보여준다. 국제인권법연구회 소속 김영훈 판사가 실시한 설문에 응한 법관 가운데 88%가 ‘대법원장과 법원장 등 사법행정권자의 정책에 반대하면 보직이나 근무평정, 사무분담 등 인사상 불이익을 받을 우려가 있다’고 답했다. 국민은 법관들이 사장이나 상사의 눈치를 보는 일반 직장인처럼 대법원장이나 법원장의 눈치를 보며 판결할 것을 기대한 적이 없다.

법원도 일반 직장처럼 승진 시스템과 피라미드 구조로 운영된다. 지방법원 합의부 배석판사→지방법원 단독판사/고등법원 합의부 배석판사→지방법원 부장판사→고등법원 (합의부) 부장판사→법원장. 이 순서는 승진을 의미하고, 공무원에 비유하면 직급의 위계서열을 뜻한다. 특히 고법 부장판사는 자리 수가 적고 법원장직은 더 적다. 피라미드 구조의 윗부분이다. 대법관이나 법원장이 되려면 고법 부장판사까지는 일단 올라가야 한다. 고법 부장이 아닌데 법원장이 되거나 대법관이 되는 경우는 없다. 박시환 전 대법관처럼 특별한 경우가 아니라면. 고법 부장판사가 되길 기원하는 지법 부장판사들은 인사권을 쥔 대법원장과 법원행정처의 의중을 평소보다 더 살핀다는 게 사법부 내 정설이다.

그래서 그동안 고법 부장판사 제도를 없애고, 지법 판사 인사와 고법 판사 인사를 구분하자는 개혁 방안이 나왔다. 법관 인사를 법원 심급별로 이원화하는 것이다. 지법 판사들은 지법에서만, 고법 판사는 고법에서만 근무하게끔 하여 피라미드 승진 구조를 끊어내자는 주장이었다.

양승태 대법원장이 취임하기 전인 2010년 법관인사규칙 제10조 제정을 통해 이원화 방안이 도입됐다. 이후 6년 넘게 이원화 방안은 아직 정착되지 못했다. 법관 인사 이원화 이전의 인사 방식대로 고법 판사가 지법 부장판사로 발령되고, 지법 단독판사가 고법 배석판사로 보임되는 일이 이어지고 있다. 지난 2월 법관 정기인사에서 고법 판사가 된 72명 중에서도 44명은 과거 방식대로 된 이들이다. 양승태 대법원장은 이원화 방안을 더 추진할 의지가 없고 폐기할 것이라는 의심까지 받았다. 법관들이 피라미드 구조에서 승진을 생각하는 것을 끊어내야 한다. 그러려면 법관 인사 이원화는 흔들림 없이 시행돼야 한다.

법원행정처의 탈법관화 필요하다

그와 함께 법원장 선임 방식도 바꾸어야 한다. 다른 법관들처럼 법원장도 대법원장이 임명한다. 그래서 법원장이 되려면 대법원장과 사이가 틀어져서는 안 된다. 법관들이 대법원장을 의식하게끔 만드는 구조다. 그래서 법원장 자리를 승진의 한 단계로 취급하지 않도록 해야 한다. 일정 수준의 경험을 가진 법관들 중에서 순번제로 맡거나 각 법원의 법관들이 호선하면 된다.

법원은 재판을 하는 곳이다. 하지만 법원을 운영하려면 재판 말고 행정 업무가 꼭 필요하다. 법관의 임용이나 전보 발령 등 인사 업무, 재판 관련 제도 정비, 법관의 비위나 진정 사건의 조사 같은 법관 윤리 업무 등 재판 본연의 일과는 별개인 행정 업무가 있다. 보통 사람들이 법관을 떠올릴 때 그들의 일로 생각하지 않는 것들이다. 법관들 중에는 이런 일에 오랫동안 몸담는 이가 적지 않다. 법원행정처에 근무하는 법관이 바로 그들이다. 이들은 법관인가, 행정공무원인가?

행정 업무는 개개인의 독립과 양심, 자유로운 토론 등 법관에게 필요한 자질들이 필요한 업무가 아니라 일사불란한 집행이 필요한 영역이다. 일반 공무원들이 부서장의 지휘를 받듯이 법원행정처에 근무하는 법관들도 각 부서의 위계구조에 따라 상급자의 지휘를 받는다. 법원행정처의 심의관은 실장의 지휘를, 실장은 법원행정처 차장의 지휘를, 이들 모두는 법원행정처장의 지휘를 따라야 한다. 이들 모두는 종국적으로 법관 인사권을 쥔 대법원장의 지휘를 받는다. 법관 블랙리스트도 그런 지휘체계에 따라 만들고 관리돼온 것으로 보인다.

이들 중에는 입법과 예산 확보를 위해 국회의원들과 접촉해야 하는 사람도 있다. 예산을 따내야 하고 입법 통과나 저지를 위해 정치인과 접촉해야 하고 그들과 친해져야 한다. 그 과정에서 로비스트가 되어야 한다. 법무부의 탈검찰화가 추진되듯이 법원행정처의 탈법관화도 필요하다.

법원행정처를 탈법관화한다고 해서 끝은 아니다. 대법원장이 인사권을 독점하고 법원행정처를 통해 전국 법원과 법관들을 통제하는 구조는 그대로이기 때문이다. 그래서 대법관회의를 활성화하자는 방안이 제기된 적이 있다. 지금 대법관회의는 법원행정처가 대법원장의 지휘를 받아 마련한 안건을 추인하는 데 불과하다.

결행되지 못한 참여정부 시절 개혁안

그러나 대법관회의가 실질적 의사결정을 할 수 있을지 의문이 든다. 설령 활성화되더라도 그 정도로 사법행정권 집중의 폐해를 해소하기 충분치 않다. 그래서 전국법관회의를 대법원장과 법원행정처를 대신하는 사법행정 의사결정기구로 만들자는 방안이 나왔다. 법관들의 인사 업무 역시 전국법관회의의 의결을 거치도록 하고, 재판 제도 가운데 국회에서 법률로 규정할 필요가 없는 대법원 규칙 등은 전국법관회의에서 결정하게 하자는 것이다. 대법관회의의 활성화보다 사법부 내부의 민주화를 더 증진하는 안이다. 참여정부에서도 두 방안이 개혁 방안으로 검토됐다고 한다. 하지만 어느 하나도 결행되지 못했다.

사법평의회 또는 사법행정위원회 같은 새로운 제도를 도입하자는 제안도 있다. 헌법을 개정해서 국회 등이 지명하는 이들로 구성된 기관이 대법원장이 가진 사법행정권을 행사하게 하자는 것이다. 몇몇 유럽 국가에서 시행되는 방식이다. 사법부 내 민주화를 뛰어넘는 사법 민주화를 지향하는 안이다. 하지만 재판에 대한 외부의 간섭 통로로 악용되지 않을까 하는 반론에 부딪히고 있다.

법관들의 근무 성적을 매기는 근무평정제도 역시 사법 관료화를 부추긴다. 2012년 2월 이명박 대통령 시절 서기호 판사가 근무평정제도에 의해 법관 재임용에서 탈락한 사례가 있다. 대통령에 비판적인 메시지를 남긴 것을 불편하게 생각하던 법원장 등 고위층이 근무평정제도에서 최하 등급을 매겨 법관 신분을 박탈한 사건이었다.

근무평정제도는 다른 문제도 일으킨다. 사건의 파기율이나 상소율 같은 지나친 통계 위주의 평가 요소 때문에 법관들을 바짝 긴장하게 만든다. 그래서 법관들이 상급심에서 파기될 수 있는 새로운 논리를 만들거나 판례를 제시하는 데 소극적이 된다. 상소율뿐 아니라 화해 조정률이 높으면 그 또한 점수를 부여하는 방식이다보니, 법관들이 억지로 화해 조정을 강요하는 일도 벌어졌다. 근무평정제도도 손봐야 한다.

김명수 후보자 지명의 의미

법과 원칙을 지키며 소신 있는 행동과 판결을 한 이들이 대법관이나 대법원장 같은 법관으로서 최고의 영예가 될 만한 자리에 임명되게끔 하는 것도 사법 관료화를 막는 상징적이면서 강력한 조치다. 문재인 대통령이 국제인권법연구회 회장을 역임한 김명수 춘천지방법원장을 대법원장에 지명한 것은 매우 의미 있는 선택이다. 과거 이용훈 대법원장이 박시환, 전수안, 이홍훈, 김지형 같은 이들을 대법관으로 제청한 것만큼 큰 변화를 불러올 것이다. 일선 법관들에게 인권과 소신, 약자 보호와 다양성 존중이 사법부의 사명임을 이미 강력하게 보여주었다. 김명수 후보자가 대법원장이 된다면, 사법 관료화를 완화할 것으로 기대하고 있다.

다만 언제까지 대법관 제청을 대법원장 개인의 의지에만 맡겨둬야 하는지는 의문이다. 다행히 참여정부 시절 대법관후보제청자문위원회 제도가 도입됐고, 지금은 후보추천위원회로 바뀌어 운영되고 있다. 그렇지만 실제 운영에선 대법원장의 의중을 별로 벗어나지 못하고 있다. 법관들에 의한 선출이나 국회의 대법관 지명 등의 방법도 거론된다. 그렇게까지 파격적이지는 않더라도 대법원장이 대법관후보추천위원회에 검토 대상자를 구체적으로 제시 못하게 하는 등 규칙 개정이 필요하다. 김명수 대법원장 후보자가 바꿔줄 것으로 기대하는 일 가운데 하나다.

* 이 글은 <한겨레21> 1178호에 수록된 글입니다. [원문보러가기]

* 이 글은 참여연대-한겨레21 <양승태 대법원 평가와 차기 대법원 과제 모색 좌담회 : 우리는 어떤 대법원장을 기대하는가> 공동기획 중 하나로 마련되었습니다. [보러가기]

탑-다운식, 셀프 사법개혁 결코 성공할 수 없다 

‘국민과 함께하는 사법발전위원회’ 첫 회의에 부쳐

사법개혁, 실행의 결단만 남았다  

대법원 보도자료에 따르면 내일(3월 16일) 대법원은 ‘국민의 기대와 요구에 적극 부응하는 방향으로 사법제도 개혁방안을 마련’할 목적으로 <국민과 함께하는 사법발전위원회>(사법발전위원회)를 발족시킨다. 사법발전위원회 명칭과 취지에서 대법원이 국민과의 소통의 중요성을 인식하고 있다는 점은 드러난다. 그러나 정작 사법발전위원회 출범 준비 과정에서 마련된 4대 개혁과제 설정과 사법발전위원회의 구성에 이르기까지 대법원이 국민의 참여를 담보하고 국민의 의견을 수렴한 과정을 찾아볼 수가 없다. 참여연대 사법감시센터(소장 : 임지봉 서강대 법학전문대학원 교수)는 국민은 배제된 채 법관들이 중심이 되는 사법부의 셀프개혁에 유감을 표명한다. 지금이라도 대법원이 국민의 참여, 나아가 다양한 사람들의 참여를 보장해 사법개혁을 추진할 것을 촉구한다.

대법원은 사법발전위원회 홈페이지를 개설하고 ‘국민제안’을 받을 것이라고 한다. 이것이 대법원이 말하는 ‘국민과 함께하는’ 방법이라면 실망을 금할 수 없다. 의견을 제시하는 것만으로 국민의 참여가 보장된다고 할 수 없다. 아직 홈페이지가 개설되지도 않았고, 얼마나 많은 국민들에게 홍보하고 참여를 이끌어낼 수 있을지도 의문이다. 실효성 없는 구색 맞추기식 방식으로는 ‘국민과 함께’ 할 수 없음을 대법원은 모르는 것인지 매우 안타깝다. 

사법발전위원회 4대 개혁과제도 추상적이며 모호하며 과제라기보다 개혁의 결과, 목표에 가깝다. 오히려 사법개혁 실행방안은 지난 10여년 전 사법개혁 논의 때 이미 마련된 바 있다. 대법원장이 사법발전위원회에 부의한 1차 안건들도 마찬가지이다. 논의할 사항들이 아니라 실행하기 위한 결단이 필요한 것들이다. 이는 다름아닌 법관들이 중심되어 법관들이 생각하는 사법개혁을 의제로 정했기 때문이다.

사법발전위원회의 4대 개혁과제는 ‘사법제도 개혁을 위한 실무준비단’(실무준비단)의 논의사항을 토대로 세팅되었다. 실무준비단 첫회의에서 결정된 4가지 개혁방향이 사법발전위원회 4대 개혁과제로 거의 그대로 반영된 것이다. 사법발전위원회 발족에 있어 실무준비단의 역할은 핵심적이었지만 그 역할과 중요성에 비해 실무준비단은   불투명하게 운영되었다. 실무준비단에 대해 알려진 것은 2차례 발행된 보도자료가 전부이다. 폐쇄적인 실무준비단 구성과 활동 과정에 국민의 참여가 담보됐을리 만무하다. 시민의 참여와 시민 의견이 담보되지 않은 채, 존재를 알 수 없는 ‘단원’들이 짜놓은 프레임 안에서 사법개혁 동력이 강화되거나 사법개혁이 추진되길 기대하기는 어렵다.

상명하달식으로, 법관들이 만든 ‘국민과 함께하는 사법발전위원회’가 추진하는 사법개혁은 한계가 명백하다. 대법원은 사법발전위원회가 국민의 의견과 참여를 보장하기 위한 보다 실효성있는 방안을 제시하고 의제 또한 국민들과 함께, 보다 넓은 의미에서 사람들과 함께 만들어가야 할 것이다. 지금처럼 표면상으로만 ‘국민과 함께’ 한다면 과거의 실패를 반복할 것임을 엄중히 받아들이길 바란다.  

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