헌법, 인간과 동물, 환경을 말하다.

   동물, 생명존중, 에너지, 기후변화, 지속가능성, 미래세대.... 이들은 대한민국 헌법에 존재하지 않는 단어입니다. 생명체의 존중과 지구생태계의 지속가능성 보호가 국제 규범이자 인류의 보편가치로 정착되었음에도, 우리의 헌법은 인간, 현세대, 성장, 한반도에 갇혀 있는 탓입니다. 세상을 살리는 방향으로 헌법이 개정될 수 있도록, 환경진영의 고민과 합의가 있어야 할 때입니다. 바쁜 계절이지만 걸음해서 지혜와 경험 나눠주시기 바랍니다.

•  인사말 - 권미혁 (더불어민주당 국회의원) - 노회찬 (정의당 국회의원) - 진선미 (더불어민주당 국회의원) - 신필균 (국회 개헌특위 자문위 기본권분과 위원장, 복지국가여성연대 공동대표)
• 좌장 : 이창훈 (한국환경정책평가연구원 부원장)
• 발제 - 박태현 (강원대 교수, 환경운동연합 법률센터 소장) - 고문현 (숭실대 교수, 한국헌법학회 차기 회장)

• 지정토론 - 염형철 (환경운동연합 사무총장) - 전진경 (카라 상임이사) - 박종원 (부경대 교수) - 유종일 (KDI 국제정책대학원 교수)

•  전체토론

문재인, 안철수 후보 양 강 구도가 형성됐다. 1987년 대선에서 양 김 구도를 연상케 한다.

그러나 물론 이번은 30년 전과 아주 다르다. 노태우, 김종필은 피라미가 되고 양 김이 압도적 선두를 이루고 있는 모양새다.

놀랍게도 12월 9일 국회 대통령탄핵의결, 3월 10일 헌재 대통령탄핵선고, 3월 31일 전(前) 대통령 구속수감에 이르기까지 한 치도 흔들리지 않았던 촛불민의의 거대한 힘이 만든 결과다.

87년 대선에 비해 훨씬 행복한 상황임에 분명하다. 자, 이렇게 되었으니 이제 누가 되든 느긋이 관전하고 있으면 될까?

아니다. 기억을, 지난 30년의 역사를 다시금 들추어 볼 필요가 있다. 우리가 지금 결코 안심할 수 없는 이유가 여기에 감추어져 있다.

87년 이후 30년의 교훈

87년 양 김 분열의 폐해는 그 해의 대선 패배에 그치지 않았다. 대선 이후 오히려 눈덩이처럼 커졌다.

노태우 정부 시절 한소, 한중, 남북유엔가입 등 해빙기류가 급격히 흐르는 역사적 상황에서 양 김은 서로 상처주기에 바빴다. 어느 쪽도 대국적으로 세계사적 상황변화를 이끌지 못했다.

급기야 이 구도에서 상대적 열세에 몰렸다고 판단한 YS는 노태우, 김종필과 삼당합당을 감행했다. 이후 YS는 92년 대선에서 전대미문의 ‘대통령 훈령조작’ 사건을 일으켜 노태우의 남북화해 정책에 펑크를 내기에까지 이른다.

이유는 오직 하나, 남북화해 정책이 그해 겨울의 대선에서 그의 경쟁자인 DJ에게 유리할 것이라는 우려 때문이었다.

물 건너 간 구 민주화 세력, 구 야당 세력이 이제 철 지난 냉전체제의 주공격수가 되어 민주화 세력을 앞장 서 저격하는 판도가 여기서 형성되기 시작했다. 분열의 상처, 패배의 앙갚음을 엉뚱한 데 해대었던 셈이다.

그 결과 세계의 냉전은 해체되었는데, 한반도의 냉전은 오히려 더욱 강화되는 괴이한 상황이 이어졌다.

민주화세력의 절반이 냉전세력으로 넘어갔으니, 판은 냉전세력(구세력) 대 탈냉전세력(신세력)이 2대1로 되었다. 훗날 ‘기울어진 운동장’이라 했던 구조적 상황의 기원은 바로 여기다.

그 아래 우연과 행운으로 간신히 집권할 수 있었던 두 차례의 ‘민주정부’는 이 판 자체를 결코 바꾸어놓을 수 없었다. 거꾸로 이 시기 충격을 받은 구체제 세력, 냉전세력은 오히려 더 강고하게 결집했다. 그 결과 2대1의 상황, ‘기울어진 운동장’이 더욱 굳어졌다. 그 결과가 이명박, 박근혜 정부였다.

이제 간신히 그 2대1의 상황을 뒤집어 놓았다. 순전히 촛불혁명의 놀랍고 위대한 힘으로 이룬 기적과 같은 일이다.

실은 87년에 이미 이루었어야 할, ‘탈냉전시대의 정상상태(normal state)’이기도 하다. 탈냉전 세력이 안정적 다수, 헌정적 다수파가 되는 상태다.

지금 대선 상황에서는 이 비율이 거의 2대2대1의 모습을 보이고 있다. 탈냉전시대의 정상상태가 4대1의 안정적 우세를 유지하는 것. 이것이 촛불혁명이 낳은 한국사회의 새로운 풍경이 되어야 한다.

이 순간 초점은 물론 87년과 같은 민주진영 양 후보의 단일화가 아니다. 훨씬 크고 넓게 보아야 할 일이다. 2대1, 더 나아가 4대1의 구도를 헌정적 토대로 확고히 굳혀야 한다.

냉전, 독재, 독점의 시대를 이윽고 마감하고, 평화, 민주, 공생의 시대로 나아가는 헌법적 질서를 굳건하게 세워야 한다.

안철수, 문재인 양 후보는 이 과업을 완수하기 위해 협력해야 마땅하다. 물론 선거 역학상 표 다툼을 할 수밖에 없는 국면이다. 어쩔 수 없는 바 있을 것이다.

그러나 품격과 정책, 원대한 비전으로 경쟁해주기 바란다. 지금 오가는 양 후보 쌍방의 ‘네거티브’ 공세에는 진실이 별로 없다. 양 후보 모두 충분한 자격과 경륜을 가지고 있다. 이를 전제한 위에서 페어플레이를 해주기 바란다.

지지자들 역시 자중해야 한다. 87년 대선 시 양자, 양 진영의 상호 상처주기와 배척심리가 이후 역사의 크나큰 걸림돌이 되었음을 기억해야 한다. 남에게 가한 상처는 반드시 자신을 해치는 상처로 되돌아온다. 그것이 87이후 30년의 복기(復碁)가 가르쳐 주는 뼈아픈 진실이다.

촛불혁명을 촛불헌법으로

문재인, 안철수 양 후보가 현재의 상황에 이르게 된 것은 압도적으로 촛불혁명의 힘이다. 양 씨, 양당 모두 촛불혁명에 충심을 가지고 한 편에 섰었음을 잊지 말아야 한다. 그 둘 중 한사람이 대통령이 될 것은 확실하다.

그러나 대선 이후 대한민국2.0을 만드는 역사적 과업은 그렇듯 당선된 새 대통령과 그의 소속 정당의 일만은 아니다. 무엇보다 우선 박빙의 1,2위가 될 양 후보와 정당의 대국적 협력이 필수적이다.

대한민국2.0이란 ‘탈냉전시대의 정상상태’가 새로운 대한민국의 헌정 체제로 안정되는 것을 말한다. 이 일은 결국 촛불혁명이 촛불헌법으로 완성됨으로써 이루어진다.

세계가 경탄했던 대한민국 촛불혁명의 장전(章典)이 될 촛불헌법을 만드는 것은 단순히 ‘개헌’으로 불릴 일 이상의 의미가 있다. 새로운 헌법 만들기, 대한민국을 한 단계 업그레이드시키는 ‘헌정사적 Year One’을 여는 역사적 사건이 되어야 마땅하다.

촛불광장에서 ‘우리는 대통령 하나 바꾸려고 촛불을 든 것이 아니라’고 외쳤던 목소리를 기억해야 한다.

87 민주화를 결국 박근혜 신유신 독재가 회수하고, ‘서울의 봄’을 5·18이 회수하며, 4·19를 5·16이 회수하고 말았던, ‘독재가 민주를 회수하는’, 그 지긋지긋했던 60년의 ‘마(魔)의 순환고리’를 이번 기회에 확실히 끊어야 한다.

동서냉전이 종식된 마당에 전쟁의 공포가 오히려 증폭되고 있는 오늘의 기막힌 상황에 분명히 마침표를 찍는 헌정적 조치가 있어야 한다. 심화되기만 해왔던 양극화를 확실히 역진·감쇄시킬 장치를 헌법 안에 내장해야 한다.

이 무거운 책무가 누구보다 우선 이번 대선에서 선출될 새 대통령의 어깨 위에 놓여있다. 현재 양 후보 역시 심중에 촛불혁명을 촛불헌법으로 완성시키고자 할 나름의 복안이 있을 것이다.

우리는 작년 촛불이 시작된 직후부터 그 가장 확실하고 실현가능하며 또한 가장 공정한 방법으로 ‘헌법 개정 시민의회’를 소집하는 길을 대선후보와 국회 각 정당에 제안해왔다.

그러나 국회와 정당들은 지금까지 이 제안을 수용하고 실현하는 데 시종 무기력·무관심했다. 자신들의 정략적 이해를 넘어설 국량을 전혀 보여주지 못했다. 반대로 일부 정당과 국회의원들은 촛불혁명의 대의와 거꾸로 가는 자기들만의 기득권 강화 밀실졸속개헌을 도모하기도 하였다.

우리가 그동안 확인한 것은 이렇듯 서로 이해가 크게 갈리는 5개의 정당이 촛불민의가 제대로 반영된 개헌안을 만들어 2/3 이상의 합의에 이룰 가능성이 사실상 전무하다는 사실이다.

그렇다고 그렇듯 이해가 갈린 국회가 자신의 이해를 내려놓고 시민의회를 소집할 가능성 역시 (현재의 국회구성으로는) 극히 희박하다. 이러한 상황은 대선 이후라고 하여 전혀 달라질 바 없다. 결국 촛불개헌은 없는 것으로 된다.

다시 한 번 혁명은 유산되고 마는 것인가. 대통령 하나 바꿔놓고 끝나는 것인가.

촛불헌법을 위한 시민의회 소집

그러나 여전히 ‘촛불헌법 제정을 위한 시민의회’의 소집, 그리고 이를 통한 촛불혁명의 완성은 가능하다. ‘여전히’가 아니라, 실은 가장 확실한, 가장 가능성이 높은 경로가 하나 남아 있다.

오는 대선에서 당선된 새 대통령이 개헌을 위한 시민의회를 직접 소집하는 길이다. 이 길은 오로지 새 대통령의 결단만으로 가능하다.

새 대통령이 개헌 문제에 관해 ‘이제 대통령으로 선출된 제 개인의 정치적 이해관계를 겸허하게 내려놓고, 국민이 주인이 되어 가장 민주적이고 공정한 방법으로 논의하여 합의해 준 개헌안을 대통령인 저의 것으로 받아 대통령의 개헌 발의안으로 국회에 제출할 것입니다.’라고 선언하는 것이다.

대통령의 이러한 결단은 신임 대통령에 대한 국민의 지지와 믿음을 한층 더 넓히고, 새 대통령이 국정을 이끌어갈 정치적 주도권과 권능 역시 크게 높일 것이다.

새 대통령이 헌법 개정을 위한 시민의회를 소집할 헌법상의 권한과 근거는 명확하다. 현행 헌법상 헌법 개정을 발의할 수 있는 권한은 국회와 대통령에게만 있다(헌법 제128조).

촛불혁명을 촛불헌법으로 완성해야 함에도 국회가 그 역할을 완수할 것을 기대할 수 없는 상황에서, 그 임무를 대통령이 지는 것은 너무나 마땅하다.

문제는 대통령의 헌법 개정 발의안을 어떻게 마련할 것인가이다. 지금껏 9차례의 개헌에서 대통령이 발의한 개헌안은 모두 대통령 독재권의 강화, 대통령의 임기연장을 위한 것이었다. 이렇듯 대통령 자신이 밀실에서 준비해 내놓는 개헌안이라면 국민들이 환영할 리가 없다. 오히려 큰 반발에 부딪칠 것이다.

시민의회를 통한 개헌 합의안 도출은 이러한 방식과 정반대다. 철저히 민주적·개방적이다.

그 동안 나왔던 각 정당과 시민사회의 주요 개헌안들을 시민의회에서 공정하게 심의하여 합의에 이르는 방식이다(시민의회 소집과 진행 방법에 관해서는 필자의 이전 칼럼들 참조).

이렇듯 도출된 합의안을 대통령 자신의 개헌 발의안으로 받겠다고 신임 대통령이 선언하는 것이다. 자신의 정치적 이해를 촛불혁명의 완성을 위해 대승적으로 내려놓겠다고, 국민 앞에 자신을 겸허히 비우겠다고 하는 대통령의 선언은 진실의 결단일 수밖에 없다.

현재 개헌 문제는 새 대통령의 임기와도 연관되어 있는 문제이기 때문에 더욱 그러하다. 이러한 문제를 국민의 뜻에 맡기겠다고 할 때, 국민들은 감동하고 뜨겁게 지지할 것이다.

새 대통령의 이러한 뜻을 구현하기 위한 ‘헌법 개정 시민의회’를 헌법 제75조에 의거하여 대통령령으로 소집하면 된다. 회기는 1년이 적절하다. 양 후보 모두 내년 6월의 지방의회 선거일에 개헌안 국민투표를 실시하겠다고 이야기해왔다. 꼭 1년의 시간이 주어진다.

시민의회 수용한 심상정에게 경의를

개헌 문제에 대한 새 대통령의 이렇듯 대국적이고 자기희생적인 결단은, 대선 이후 정치국면에서 경쟁 후보들, 야당들, 그리고 시민사회와의 활발한 협력 구축에도 큰 역할을 할 수 있다.

우선 여야 각 정당들은 시민의회에 제안할 개헌안의 지지를 넓히기 위해 활발하게 접촉하고 협력하게 된다. 이러한 논의틀은 동시에 여러 개혁 입법안에 대한 정당 간 협의 통로로도 기능하게 된다.

시민사회에서 개혁입법과 촛불개헌에 대해 적극적인 의견을 내왔던 시민사회단체들의 경우는 어떠한가.

우선 시민의회의 심의과정에 제안자로서 적극 참여함으로써 촛불헌법 제정의 주체로 나서는 기회를 충분히 얻게 된다. 이러한 방식은 새 대통령, 새 정부의 결단에 대해 시민사회가 주변 눈치 보지 않고 주저 없이 적극적으로 나설 수 있게 한다.

시민사회가 ‘새로운 권력’인 대통령과 여당의 ‘친위부대’, ‘2중대’로 나섰다는 야당과 국민의 사시와 의혹을 받을 이유가 전혀 없기 때문이다.

<추기> 4월 10일 정의당 심상정 대통령 후보는 기자회견을 통해 자신이 대통령에 당선된다면 “성별, 세대별, 지역별, 계층별로 국민들이 골고루 참여하는, ‘헌법개정을 위한 시민의회’를 구성해 대한민국의 새헌법을 함께 논의하겠습니다.”라고 약속했다.

지난 4월 7일 (사)다른백년을 포함한 주권자 전국회의 등 23개 시민단체가 국회 정론관에서 각 당 대표와 대선후보에 대해 ‘시민의회 소집을 통한 촛불개헌’을 요구했던 데 대한 첫 번째 반응이었다.

심상정 후보의 혜안과 결단에 큰 갈채를 보낸다. 심 후보가 촛불혁명의 완성으로 가는 큰 길의 첫걸음을 떼어주었다.

바야흐로 개헌 문제로 제도정치권 세력간에 주도권 싸움이 벌어지고 있다. 여러 시민사회단체들도 분주하게 움직이며 다양한 의견들이 표출되자 연일 뜨거운 논쟁이 이어지고 있다. 그러나 매일같이 펼쳐지는 일상의 뉴스를 접하면서 역사적 책임을 다해야 할 입법기구로서 국회의 정치적 행보에 실망감을 느끼지 않을 수 없다.

현재 국회의 태반의 의원들은 이명박근혜 9년의 시절에 배태되고 형성되어 온, 달리 말하면 이명박근혜라는 사악하고 무능하고 부패하고 반역사적인 정권들을 배양하고 묵인해온 공범적인 구조 속에서 구성되었다. 따라서 논리적으로 따지자면박근혜가 탄핵되고 이명박이 구속되면서 이에 책임을 져야 할 현재의 정치구도는 역사적 흐름 속에서 규범적 정당성을 상실한 상태이며, 제도적으로 가능했다면 당연히 해산을 당해야 하며, 새로이 총선거를 실시하여 시민들의 손에 의해 재승인을 받거나 교체되었어야 할 심판의 대상이다.

헌정적 약점에 의존하여, 비루하게 버티어 남은 수구적 반시민적 정치세력들이 헌법 개정의 절차상 주체로 작동한다는 것은 매우 심각한 상황모순이고, 되풀이하지만 이들은 다가올 지방선거와 총선에서 반드시 징벌되고 제거되어야 마땅하다. 그런 의미에서 제왕적 권력이라는 비판을 받아 가면서도 문재인 대통령이 직접 헌법의 개정안을 발의한 것은 이러한 모순적 현실에 대한 반영이라고 이해할 수 있다.

이러한 정황에서 소멸되어야 할 정치세력들과 합의를 통해 무리를 해가면서 개헌을 시도해야 할 시점은 아니라고 생각한다. 헌정사를 돌이켜 보아도 현재와 같은 정치조건과 구도 하에서 이루어지는 개헌작업은 비록 개악과 퇴행의 과정은 아니더라도 대체로 야합과 봉합의 수준에 머물 수 밖에 없다.

개헌, 결코 서두를 일이 아니다.

그렇다고 해서 현재 진행되고 있는 개헌의 논쟁과 추진과정이 무의미하다는 것이 전혀 아니다. 논쟁과 추진을 통해서 오늘 한국정치의 문제점들이 하나하나 조목조목 드러나면서 미래적 지향과 과제들을 밝혀나가는 예비학습의 과정으로 받아들이면 된다. 치열하게 논쟁하고 착실히 준비하여 정치구도가 제대로 형성된 이후 개헌다운 개헌을 이루는 것이 순리라고 생각한다. 새 술은 새 부대에 담아야 하듯이, 이번이 아니더라도 차기 총선을 치른 가까운 장래에 다시 논쟁과 조정을 통해서 한국의 미래를 올곧게 담보할 만한 새로운 비전과 지향을 헌법과 선거법 등 주요한 제도 속에 제대로 반영하여야 할 일이다. 결코 서두를 일이 아니다.

일부 논자들은 이번에 개헌을 하지 못하면 상당기간 개헌이 어려울 것이라는 근거 없는 협박조의 주장을 내세우기도 하고, 다른 일부 정치학자들은 수구적 야당과 보수세력의 급격한 위축을 우려하면서 현재 보여주는 민주당의 독주적 양상을 일종의 독재형태로 염려하는 넌센스를 연출하기도 한다. 촛불시민의 저력과 역량을 백안시하는 의견들이다. 이명박근혜를 배태하고 탄생시킨 주역 정당, 즉 한나라당-새누리당–자유한국당으로 이어지는 합법적 범죄집단이자 수구적 반시민적 정치세력들이 역사적 흐름에 따라 소멸되는 것은 너무나 자연스럽고 당연한 것이다. 또한 자유한국당 지도부들이 사회주의자 집단이라고 명명하여 감당 못할 명예(?)를 얻은, 민주당은 잘해야 중도 내지는 합리적 보수정당의 선을 넘지 못한다.

바람직한 한국정치의 미래 모습은 민주당이 원래 뿌리대로 합리적인 보수정당으로 역할을 자임하면서, 파트너로서 변혁지향적인 진보적 정당이 힘차게 출현하여 자유한국당과 역사적 임무의 교대를 이루어 내야 한다. 썩은 물은 갈아내고 실패한 기업은 퇴출시켜야 하듯이, 이제 자유한국당은 정치의 장에서 조속히 사라져야 하고, 이를 갈음하여 젊고 미래지향적이며 실험적인 새로운 정당이 출현하는 것이 역사의 순리라고 생각한다.

실제로 최근에 보여준 조세정책에 대한 실망스런 입장과 개혁의지가 상실된 사회경제적 정책의 내용과 더불어, 문재인 대통령이 내놓은 개헌안과 여당인 민주당 견해는 분명하고도 확실하게 중도적 관리정권이라는 한계를 보여주고 있다.

우선 항구적인 평화제도의 정착을 위해 긴박하게 돌아가는 한반도의 상황에도 불구하고, 70년 세월의 분단체제를 극복하고자 하는 일체의 노력과 흔적도 없이, 예의 관성적으로 과거 보수정권들이 적어놓은 자유민주제적 흡수통일론을 되풀이하고 있으며 곧바로 펼쳐질 평화와 공존공영에 대한 예비와 고려가 빠져있음을 알 수 있다.

위임 민주제를 타파하고 직접 민주제를 강화해야

프레시안 지면을 통하여 지난 몇 주간 법률전문가인 징검다리 교육공동체 곽노현 이사장이 공을 들여 대통령이 직접 발의한 개헌안에 대한 허와 실, 평가와 질책을 여러 회에 걸쳐 상세히 논하였기에 이를 갈음하면서, 다만 필자는 지난 3월 16일 국회의원 회관에서 있었던 직접 민주제에 대한 세미나 내용에 의존하여 ‘시민발안 및 국민투표제’라는 주제를 중심적으로 다시 강조하고자 한다.

우선 현재 한국정치에서 시행되고 있는 국회의원 선출방식을 대의적(representative)민주제라고 평가 할 수 없다. 유권자의 분포를 비례적으로 반영하는 다원적 기능이 제거된 소선구제의 일인 독식제도에 더하여, 정책 정당이라고 부르기에는 너무나 한심하게 이름뿐이 사적인 정치집단들이 자신들을 뽑아준 유권자의 희망과 요구와는 상관없이 자신의 입신양명과 이권 그리고 특혜적 지위를 지키는 데 연연하는 것이 대체적인 한국정치의 모습이다.

10년을 못 넘기며 예외없이 정당의 이름이 바뀌는 꼬락서니에 더하여, 대의 민주제가 지녀야 할 선출직 공직자로서 선공후사적 복무의 성실성, 헌신성, 전문성, 책임성, 투명한 청렴성 그리고 정책정당의 일원으로서 지향성을 찾아보기가 매우 힘들다. 이미 수세기전에 루소가 지적하였고 서강대 이관후 교수가 다시 상기시켰듯이 선거철에만 유권자에게 굽신거리는 선거용 민주제, 또는 위임적 민주제라고 부르는 것이 차라리 솔직하다. 이러한 현상을 타파하고 대의적 민주제를 대의적 민주제답게 만들어 가기 위하여 시민들이 정치활동을 일상적으로 평가하며 견제하고 경고하는 장치로서 직접 민주제가 반드시 필요하다.

헌법 제1조는 모든 권력은 국민으로부터 나와야 한다고 명기하고 있다. 가장 중요한 제1조에서 이렇듯 단호하고 분명하게 언급되었음에도 불구하고 주권자로서 시민들이 권력을 행사할 수 있는 제도가 형식적인 선거절차 외에는 전무한 상태이다.

청원제도는 매우 권위주의적 사고방식에서 비롯된 것으로 위임받은 선출직 공직자가 시민 위에 군림하는 꼴이다. 당연히 청원제도는 주권자인 시민들의 의견을 반영하고 수렴하여 참여적으로 조정하는 방식으로 전환되어야 한다. 소환제도는 직접 민주제라고 평가하기 보다는 대의적 민주제의 책임성(accountability)을 강화하는 제도로 보아야 하며, 따라서 소환과 파면의 제한조건을 대폭 완화하여야 한다.

시민발안제와 국민투표제가 직접 민주제의 핵심

직접 민주제의 핵심이자 절정은 영문으로 initiatives 라고 표현되는 ‘시민발안제도’에 있다 할 것이다. 표현 그대로 시민이 주권자로서 주도권을 행사한다는 뜻이다. 발안제도의 요지는 크게 두가지 방향에서 평가할 수 있다.

첫째는 선출된 행정권력과 입법권력이 만들어 내는 정책과 법률에 문제가 있거나 시민사회에서 더 나은 아이디어가 있는 경우, 일정 요건과 절차를 거쳐 이를 거부하고 대안을 제시하면서, 이러한 장치를 통하여 행정과 입법 권력의 행위를 주권자인 시민들이 직접 감독하고 견제하면서 이들 행위의 품격과 질적인 내용을 향상 시킨다는 취지를 담고 있다. 예컨대, 국민들의 현실적 내용과 요구를 담아내지 못하거나 바람직하지 못한 결정을 하는 경우, 시민들은 발안권을 통하여 이들의 결정을 거부하고 대안으로 결정하면, 다가오는 대선과 총선에서의 패배가 확실해지기 때문에 행정과 입법권력들은 사전에 충분히 시민적 의사와 현실을 반영하고 검토하여 실수없이 추진하도록 자동적으로 견제하고 유도하는 기능을 갖게 된다.

두 번째는 발안적 행위를 통하여 시민들 자신이 주권자임을 자각하고 참여하고 민주적 행위를 실천하면서 교육과 경험의 장으로 역할을 하게 된다는 점이다. 민주제는 주권자로서의 시민들이 제대로 권력을 행사할 수 있는 수준의 교육과 경험과 참여와 대화가 이루어질 때 비로소 더욱 성숙해지고 발전해 나갈 수 있다. 초중등 교육를 기반으로 기초주민단위로부터 출발하여 광역의 단위와 국가의 규모까지 다양한 경험과 참여를 보장하고 일상적으로 실천할 때만이 민주제는 제대로 기능과 역할을 다하게 된다.

또한 시민발안제의 성공 여부는 이를 연동하는 국민투표를 실제적이며 효과적으로 설계하여 시행하는데 달려 있다. 전문가들은 국민투표의 성격이 사안과 과정에 따라 몇 가지 종류로 분류된다고 말한다. 헌법의 제개정 사안과 주요한 국제기구의 가입여부 그리고 국가에 큰 영향을 주는 대외적 조약 체결 등 반드시 국민투표에 부치는 의무적(mandatory referendum, top-down) 방식은 전세계 대부분의 민주제 국가들이 시행하는 제도이며, 선출된 행정 및 입법권력이 결정한 주요 정책에 정당성을 부여하기 위해서 또는 자신에 대한 신임여부를 통해서 입지를 강화하기 위하여 실시하는 신임가부제(plebiscites)적 방식이 있으나 이 제도는 주로 독재적 정권이나 권위주의적 국가에서 빈번히 시행되는 것이 실정이다.

가장 중요한 국민투표제는 시민들이 직접 제기하는 발안과 연동하여 시행하는 직접민주제적(direct democracy, bottom-up)방식에 있다고 할 것이다. 직접민주적 발안제도는 선출권력이 결정한 정책과 제도를 반대하고 대안을 제시하는 네거티브적 경우와 시민사회가 주도적으로 새로운 아이디어와 제도를 제안하는 포지티브적 경우로 나누어 볼 수 있고, 또한 사안의 경중에 따라 요건과 절차를 달리 설계할 수 있다.

직접 민주제가 가장 발달한 스위스의 경우를 들어보면, 일상적인 정책과 법규에 대해서는 유권자의 1.0%에 해당하는 50,000 명이 100일안에 서명하면 국민투표로 넘어가며, 헌법 제개정과 같은 중대사안은 숙려와 논쟁의 기간을 감안하여 18개월안에 2.0%에 해당하는 100,000명 이상의 서명을 요건으로 진행하고 있으며, 향후 20년간 미리 매년 4차례 실시하는 국민투표일을 미리 선정하여 공포하고, 매 분기마다 다음 국민투표일에 처리해야 할 사안들을 우편물 등을 통하여 상세히 홍보하고 고지한다. 또한 투표의 참여 방식도 자신의 생활 여건에 맞추어 직접 투표소를 방문하거나, 투표용지를 우편물로 발송할 수도 있고, 최근 들어서는 온라인 방식도 도입하여 젊은 층들에게 투표의 참여를 제고하고 있다.

직접 민주제는 대의 민주제와 상호보완적으로 작동할 수 있다

이러한 시민발안 제도와 국민투표의 연계적 직접 민주제에 대하여 반대하는 여러 의견들이 존재하는데 핵심적인 내용은 대체로 1) 대의적 의회민주제를 무력화시킨다 2) 직접 민주제는 규모가 적은 국가에서는 적합하지만 인구가 많은 국가에서는 시행이 어렵다 3) 절차의 복잡성과 비효율적인 과정으로 국력의 낭비가 심하다 3) 전문성이 결여되어 포플리즘으로 전락하기 쉽다는 정도로 요약해 볼 수 있다.

위에서 언급하였듯이 직접 민주제는 위선적 선거민주제를 무력화 시킬 뿐, 대의민주제의 내용과 책임성을 한껏 높이는 장치로서 대의민주제와 상호보완과 경쟁적 방식으로 작동한다. 직접민주제의 필요성은 시민들이 일상적으로 참여할 수 있는 기초 지자체 또는 소규모의 국가보다는 일상적인 참여가 현실적으로 어려운 광역 단위와 대규모의 국가에 시민적 주권을 반드시 행사하기 위하여 오히려 더욱 절실하게 필요하다. 이미 유권자가 수 억 인구에 이르는 유럽연합에서 점진적인 도입이 이루어 지고 있으며 미국 역시 연방 단위는 아니더라도 캘리포니아를 위시하여 여러 주 단위에서 시행하고 있는 제도이다

다양한 IT 기술과 SNS환경이 도입된 현대사회에서는 시민적 의사의 확인과 참여적 절차는 일상적인 사안이 되었다. 오히려 민주적 참여를 통하여 부패와 비리 그리고 왜곡과 방관이 배제되고 오히려 정책에 대한 공감과 참여가 높아지면서 당연히 사회경제적 성과가 다른 제도에 비하여 현격히 높아진다는 조사보고서들이 많이 나오고 있다. 전문성과 복잡한 결정을 요하는 사안은 당연히 공론화 위원회와 시민의회라는 숙의적 심의와 토론의 과정을 연계하면서 자연스레 해결할 수 있는 사안이다.

한마디로 4월시민혁명과 6월민주화 그리고 2017년 촛불혁명을 이루어낸 대한민국 시민들이 민주주주의 꽃인 직접민주제를 실천하지 못할 이유는 전혀 없다. 현실적 장애도 없다. 시민발안 제도와 이를 실제적으로 효과적으로 연계하는 국민투표제를 도입함으로써, 대의적 민주제의 역할과 품격을 높이고 다양한 시민사회 세력간의 논쟁과 대화를 통하여 합의의 내용에 참여를 높이고, 결정된 정책적 시행의 효과를 제고하며, 이를 통하여 모든 시민들 개개인 자신이 국가의 주권자적 주인됨을 자각하고 체험하는 계기가 마련될 것이다.

지난 3월 26일 국회 세미나에서 발제를 맡았던 직접민주제의 전도사를 자처하는 브루너 코프만 씨는 다음과 같이 이야기한다. “직접 민주제는 모든 시민들의 거울(exact mirror of all the people)로 작동하면서, 다양한 의견을 수렴하고 참여하고 대화를 통하여 결정에 이르는 과정에 모두를 즐거운 실패자(happy losers)로 만드는 제도이다”.