경제활성화로 포장된 무분별한 규제완화

김남근 l 참여연대 상임집행위원장

Ⅰ. 규제의 공익적 목적과 규제되는 투자이익의 조화

1. 규제는 ‘암 덩어리’이고 원수인가?

규제 즉, “규칙과 제도”는 사회와 시장을 운영하는 사회적으로 합의된 규범의 하나 일 뿐, 그 자체는 가치중립적인 것이고 그 자체가 “악”이나 “암”과 같은 나쁜 가치로 평가될 수 없다. 물론 시대가 바뀌어 사회가 변화하면 변화된 사회환경에 맞추어 더 이상의 효용이 없거나 사회적 합의가 소멸된 규제들은 폐지되거나 변경되어야 할 것이나, “규제의 합리적 조정이나 개선”이라는 과제는 모든 정권에서 지속적으로 수행해야 할 행정업무이지 어느 시대에 갑자기 ‘전봇대’가 되고 ‘손톱 밑 가시’, “암적 존재”, “단두대” 등 혁파되어야 할 정치적 선동의 대상이 되어야 할 것은 아니다. 이러한 무분별한 정치적 선동에 의해 추진된 규제완화가 우리 사회에 끼친 해악은 한두 가지가 아니다.

2. 규제의 공익적 목적

헌법 제119조 제1항에 의하면, ‘대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다’. 또한 동조 제2항에 의하면, 국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다. 이 조항은 헌법이 대한민국 경제질서의 기본을 정하고 있는데, 이에 의하면 제1항의 ‘개인과 기업의 자유와 창의의 존중’과 제2항에서의 ‘국가의 규제와 조정’이 크게 두 축을 이루고 있음을 알 수 있다. 시장은 공동체를 이루는 한 부분이다. 그런데 경제를 시장에만 맡겨 두었을 경우 경쟁을 통한 효율성은 증진될 수 있을지 모르지만, 그 경쟁의 결과는 경제적 강자만의 승리이고, 그것은 곧 독점이다. 시장을 지배하는 독점기업과 거래하는 상대방은 제대로 된 거래를 할 수 없다. 그 결과는 경제력의 집중이고, 다른 말로는 부익부빈익빈이다. 시장에 대한 방임은 공동체를 해칠 수 있다. 따라서 공익을 위해 존재하는 국가는 이러한 경향을 차단하는 정책을 취해야 한다. 그것은 첫째, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하는 정책, 곧 경제민주화정책이다. 둘째, 경제적 약자도 적절히 경제생활을 유지할 수 있도록 해 주는 정책, 즉 복지확대정책이다. 이러한 국가의 조절적 개입을 통해 경쟁질서가 유지될 경우에 비로소 시장은 공동체 속에서 정상적으로 기능할 수 있는 것이다. 달리 말하면, 국가의 규제와 조정을 통해서 개인의 자유와 창의가 보장될 수 있다는 것이 된다.

한편, 1997년 제정된 행정규제기본법은 불필요한 행정규제를 폐지하고 비효율적인 행정규제의 신설을 억제함으로써 사회경제활동의 자율과 창의를 촉진하여 국민의 삶의 질을 높이고 국가경쟁력이 지속적으로 향상되도록 함을 목적으로 하여 제정되었는데, 행정규제에 대하여 법률 차원에서 정의하고 있다. 행정규제기본법은 행정규제를 가리켜 ‘국가나 지방자치단체가 특정한 행정 목적을 실현하기 위하여 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로서 별령 등이나 조례, 규칙에 규정되는 사항'이라고 정의한다. 이러한 행정규제에는 형법 등 형사에 관한 것과 조세의 종목, 세율, 부과 및 징수에 관한 사항은 제외된다.(동법 제3조 제2항)

행정규제기본법은 신자유주의가 전면적으로 받아들인 결과 불필요한 행정규제를 폐지하는 것을 목적으로 하고 이를 위하여 규제개혁위원회를 두고 있다. 규제개혁위원회는 행정규제기본법이 시행되던 1997년 당시부터 이미 존재하고 있던 기존규제에 대하여 폐지 또는 개선의 필요성을 심사하여 왔고, 중앙행정기관의 장 역시 매년 소관 기존규제에 대하여 정비가 필요한 규제를 선정하여 폐지 또는 개선 작업을 해왔다. 동법에 따라 규제개혁위원회와 행정각부는 십 수 년 동안 신자유주의 규제완화 드라이브 속에서 부단히 규제를 철폐해 왔다. 그 결과 현재 아직도 규제개혁위원회에 등록되어 남아 있는 규제들은 그 철폐의 물결 속에서 살아남았다는 사실만으로도 ‘공익을 위해 기여하는 합리적인 규제’들이라고 생각할 수 있는 것이다. 물론 그러한 규제들 중에도 환경이나 경제사정의 변화, 기술의 혁신 등의 변화에 따라 부분적으로 그 정당성이 약화된 규제가 있을 수 있다. 그렇다고 그 규제들 중 10%는 올해 말에, 또 20%는 박대통령 임기 말에 일률적으로 사라져야 한다고 단언할 수는 없는 것이다. 그러한 점에서 규제완화는 무작정 올해 말까지 10% 감축, 박대통령 임기 말까지 20% 감축하는 식으로 양적으로 밀어 붙일 일이 아니다. 규제 하나하나를 살펴보아야 한다.

3. 규제의 정당성 판단

규제가 정당한 것인지 판단하기 위해서는 (i) 우선, 그 규제가 공익을 목적으로 하고 있는지(목적의 정당성), (ii) 다음으로 그 규제가 도모하는 목적을 달성함에 있어서 과잉한 수단을 취하고 있는 것은 아닌지(수단의 적합성), (iii) 그것도 아니라면 규제가 도모하는 공익이 규제가 초래하는 사익의 침해보다 중대한 의미가 있는 것인지 철저히 비교해 보아야 할 것이다(법익의 균형성).

이렇게 신중하게 판단해 보아, 규제가 공익과도 별 관련성이 없고, 공익에 별다른 기여도 못하면서 규제를 받는 주체의 경제적 자유를 심각하게 침해한다고 판단될 때에 비로소 폐지의 대상이 될 수 있는 것이지, 만연히 규제를 받은 주체가 그 규제 때문에 경제활동의 자유가 침해된다고 주장한다는 이유로 제한받는 사익과 그 규제가 도모하는 공익과의 비교형량 없이 그 규제를 철폐한다면, 그 규제완화는 사회경제 전반에 부정적인 영향을 초래할 것임에 틀림없다. 규제완화가 사회적 합리성을 약속한다는 것은 이미 2008년 세계금융위기 이후 그 정당성을 잃은 신자유주의의 산물이다. 규제완화는 종종 새롭게 경제적 비효율성이나 사회적 문제를 야기하고, 결국 다시 규제를 부활하여야 한다는 재규제(re-regulation)의 필요성을 불러오게 된다. 규제완화는 경쟁을 실질적으로 제한하는 결과를 가져와 환경, 보건, 안전상의 위험을 초래하기도 하는 것이다. 국제적으로 보면, 금융산업의 규제 완화가 낳은 2008년 월스트리트발 세계금융위기가 그 좋은 예일 것이다.

Ⅱ. 역대 정부의 “무분별한 규제철폐” 정책

1. 왜 규제완화였는가 ?

감세와 규제완화를 특징적 기조로 하는 신자유주의적 경제운용의 이념적 지향에 있었던 김영삼 - 김대중 - 노무현 정부는 과거 군사정권 시대의 관치경제의 극복, 경제선진화, 경제의 글로벌 스탠다드화, 시장친화적 경제개혁 등의 각종 명분을 내걸고 무분별하다는 평가를 들을 정도로 각종 규제철폐와 완화 정책을 추진하였다. 이렇게 군사독재정권의 트레이드마크였던 관치경제를 극복하겠다며 문민정부-국민정부-참여정부, 그리고 이명박 정부까지 도도하게 흘러온 무차별적 규제완화, 시장(재벌)방임 정책의 신자유주의적 국가운영 전략의 결과를 20여 년이 지난 지금에 돌이켜 보면 결국 거대한 재벌의 시장지배로 귀결되고 있음을 알 수 있다. 안정된 일자리는 풍비박산 나서 비정규직과 근로빈곤층이 만연하고, 쫓겨난 근로자들이 대거 자영업으로 진출하여 자영업이 비대해지고, 중소기업과 중소상인 보호를 위한 각종 규제가 시장자율과 글로벌 스탠다드의 미명하에 사라지면서, 이제는 노무현 정부의 한탄처럼 정부도 재벌을 막을 수 없는 지경에 이르렀다.

2. 부동산·주거 규제완화 정책

부동산정책만 보더라도 무주택자 우선청약제 폐지, 토지공개념법(토지초과이득세법) 폐지, 분양가상한제 폐지. 다주택자에 대한 양도소득세 감면. 어느 보수정권에서나 추진했을법한 부동산정책이지만 1998-2000년 불과 1-2년 사이에 김대중 정부에서 부동산경기 활성화를 통해 경기를 부양한다는 명목으로 추진한 정책이었다. 부동산투기가 만연하고 집값이 치솟자 공공임대 100만호 건설, 부동산 보유세 강화 등 부동산대책을 내놓았지만 이러한 대책은 10년은 걸려야 제대로 실현될 수 있는 장기대책이었고 부동산투기 규제정책이 다시 부활한 것은 2007년 무렵이었다. 이미 너무도 때늦은 뒤였다. 서민들의 금융기관이었던 저축은행의 대출한도를 풀어주고 저축은행의 통폐합과 대형화, 건설회사에 대규모 PF대출을 할 수 있도록 하여 저축은행 부실의 단초를 마련했던 것도 노무현 정부에서였다. 각종 건설 PF대출의 주역인 시행사 제도를 개발한 것도 김대중 정부에서 주택경기 활성화차원에서 나온 대책이었다. 그리고 이러한 부동산투기 억제제도의 폐지, 저축은행 감독규제 완화의 논리적 근거는 관치경제의 극복, 시장자율, 규제완화였다.

3. 노동규제 완화정책

이제는 보편화된 대량의 정리해고, 기간제․파견 등 비정규직 고용형태는 불과 15년 전만 해도 일반적으로 허용되는 것이 아니었다. 김대중 정부는 기업의 경쟁력을 높이기 위해서 고용보호와 고용형태 규제의 완화는 불가피하다며 정리해고, 기간제․파견 등을 광범위하게 허용하는 정책을 추진하였다. 고용보험이나 직업훈련 등 복지정책을 통하여 그 부작용을 보완할 수 있다는 보완치유론도 있었고 아예 고용의 유연성과 안정성의 두 마리 토끼를 다 잡았다는 덴마크 모델이 이상형으로 제시되기도 하였다. 덴마크는 정리해고나 고용형태의 유연성을 허용하면서도 최대 4년까지 종전소득의 80%까지 지원하는 고용보험, 직업훈련 - 자격취득 - 재취업으로 이어지는 적극적 노동시장정책이 잘 결합되어 고용의 유연․안정성을 이룩한 나라로  소개되었다. 하지만 우리의 경우 결과는 고용의 유연화는 불과 몇 년 사이에 백배, 천배 진행되었지만 고용의 안정화 정책은 덴마크의 문턱도 가지 못하는 불균형을 보였다. 고용관계 내에서 고용을 안정화하여 근로자의 복지와 중산층화를 구현한다는 고용전략 자체가 부재하였다. 안정된 일자리에서 쫓겨난 근로자들이 자영업으로 몰려 OECD평균의 2배로 과잉되고 자영업의 몰락으로 이어졌다. 우리에게 닥친 850만의 비정규직, 400만의 근로빈곤층(워킹푸어), 400만의 실질실업자, 110만의 청년실업의 참담한 현실의 단초는 이미 김대중․노무현 정부의 무원칙한 규제완화, 시장방임의 신자유주의 정책에서 비롯되었다. 고용규제가 완화로 대량의 정리해고와 정리해고의 압박 속에 시행되는 희망퇴직으로 정규직 노동자가 자영업 시장에 내몰리다 자영업의 위기로 신빈곤층화 되고 있고, 비정규직 규제완화로 20대 청년 고용자의 30% 이상이 비정규직이고 근로빈곤층이 넘쳐나 가계의 위기가 심각하다. 부동산투기 규제의 완화, 개발제한구역의 해제 굵직굵직한 규제완화가 그 규제완화로 인한 사회적 폐해에 대한 구체적 영향평가 없이 무분별하게 추진되어 우리사회에 많은 상처를 남기고 있다.

4. 중소기업과 중소상인 보호 규제완화 정책

중소상인의 경우를 보면 김영삼 정부는 세계화, 글로벌 스탠다드를 외치며 불필요한 규제를 없앤다며 중소기업 고유업종제도를 철폐를 추진하였고, 김대중 정부는 본격적으로 중소기업 고유업종을 해제하기 시작하여 2006년 노무현 정부에 이르면 대부분의 중소기업 고유업종이 해제되었다. 중소기업 고유업종이 해제된 이유는 중소기업 고유업종으로 지정된 해당 산업의 낙후와 관련분야 기술개발 저하, 이로 인한 일자리의 질 저하, 중소기업의 대기업으로의 성장 둔화 등이었다. 하지만 이러한 각종 공익적 규제마저 사라지자 김대중․노무현 정부의 예상과 달리 시장은 재벌이 독식하고 서민과 중산층의 삶은 불안해지는 양극화가 극심해지는 세상이 되었다. 이명박 정부는 김대중․노무현 정부의 재벌방임 정책에서 적극적인 재벌우호 정책으로 한발 더 나갔다. 재벌의 투자확대-고용확대-하청 중소기업의 수익확대로 이어질 것이라고 기대했지만 결과는 참담한 실패로 나타났다. 고용 없는 성장, 재벌의 골목상권 장악, 식자재납품, 빵집․떡집, 문구․공구까지 무차별인 중소상인 영역침탈로 나타나자 드디어 국민적 분노가 폭발하고 있다. 노무현 정부가 ‘상생’을 외치고 이명박 정부가 ‘동반성장’을 외치는 과정에서 재벌은 순식간에 중소기업과 중소상인 시장영역을 장악해 나갔다. ‘상생’ 전략의 최첨단을 보여주는 동반성장위원회가 아무런 성과를 내지 못하고, 대‧중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률상의 ‘상생’ 전략의 핵심적인 추진수단인 ‘사업조정제도’라는 것이 재벌의 대형마트에 대해 소주․담배․쓰레기봉투 팔지 말라는 한심한 결론밖에 내놓지 못하는 것은 재벌을 법으로 규제할 수 없고 재벌을 설득하여(좀 더 적극적으로 평가하면 여론으로 압박하여) 중소기업과 중소상인에게 양보하게 해야 한다는 시장(재벌)방임의 신자유주의적 경제운영철학이 깊이 내재되어 있는 것이다.

법으로 재벌을 개혁할 수 없다는 정부의 재벌개혁에 대한 소극적 태도는 동네골목상권의 보호를 위한 유통산업발전법 개정이나 재벌의 하청구조에 있는 중소기업 보호를 위한 하도급법 개정 논의 과정에서도 극명하게 드러났다. 2007년 84만 8천, 2008년 79만 4천 등 대규모의 자영업자들이 폐업하고 이들의 상당수가 신빈곤층으로 전락하자 18대 국회는 대형마트의 SSM의 골목상권 진출을 막기 위한 규제법을 여야를 막론하고 수없이 발의하였지만, 이명박 정부는 중소상인 보호대책을 내놓기는커녕 통상교섭본부장을 국회에 보내 중소상인 보호대책이 “WTO의 서비스협정에 위반된다, 한EU FTA에 위반된다며” 유통산업발전법(이하 유통법)과 대 중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률(이하 상생법)의 국회처리를 저지하는 태도를 보였다. WTO 서비스협정(GATS)은 18년의 기간 동안 단 5건만 제소되었고 그 중에서도 단 2건만이 위반판정을 받았지만 국내의 중소기업 보호를 위한 법제가 문제된 적은 없었다. 한EU FTA 위반논란도 결국 한나라당 서민특위 위원장인 홍준표 의원의 폭로에서 밝혀진 바와 같이 국내에 진출한 영국계 대형마트가 영국정부에 로비하여 영국정부가 우려를 표명하였다는 것이 실제 사건의 전말이었다. 이 사건이 알려진 후 그 대형마트 대표를 국회의 증인으로 출석요구하면서 2년여를 끌어온 WTO, FTA 위반 논쟁이 정리되어 2010년 정기국회에서 유통법과 상생법 개정이 최소한의 수준에서 겨우 이루어지게 되었다. 신설ㆍ강화된 SSM 영업규제는 국가의 정책목적 상 불가피한 조치이자 WTO 협정상 각국에게 부여되고 있는 정당한 정책적 권한행사의 범주에 속한다. 그럼에도 정부가 이를 보호주의적이며 차별적인 무역규제 조치라고 스스로 자인하는 것은 문제가 있다. 현재로서는 SSM 규제조치가 WTO 법원칙 및 GATS 규정을 위반하는 조치라고 단정할 수 있는 규범적 근거를 찾기 어려움에도 불구하고, 정부가 문제의 조치들이 GATS 규정에 위반된다고 예단하고 이를 공개적으로 문제 삼는 것은 국가의 입법ㆍ정책 재량권과 권한을 스스로 부인하거나 제한하는 결과를 가져올 수 있다.

또한 경제적 약자로서 공정하고 투명하지 않은 시장 질서로 인해 피해를 입을 수밖에 없는 소비자의 생존권 보호 측면에서 대형마트‧SSM 영업규제는 소비자 선택권을 제한하고, 소비자 편익을 침해했다고 볼 수 없다. 한편, 시장에서 생산과 소비는 가치중립적 의미가 아닌 자본주의적 생산관계를 확대재생산하는 시스템으로 작동하기 때문에 거대 자본이 시장을 독점함에 따라 나타나는 문제점을 해결하기 위해서는 시장에 대해서도 민주주의적 가치를 반영한 공공 정책이 요구되며, 대형마트‧SSM에 대한 영업규제는 이러한 공공 정책 실현의 구체적 모습으로 이해되어야 한다.

하도급법 개정 논의에서도 2011년 여당은 서민특위의 핵심적인 제도개혁으로 하도급법 개정을 추진하였지만 재벌을 법으로 규제하기 시작하면 재벌이 해외로 나가 제조업 공동화 현상이 발생한다면서 결국, 재벌․대기업의 중소기업에 대한 기술편취 행위에 한정하여 징벌적 손해배상제도가 도입된 것이 제도개혁의 거의 전부가 되었다. 재벌의 과점식 시장지배체제하에서의 일상화된 담합행위로 유류비, 통신비, 전자제품, 자동차 등 많은 상품가격이 다른 OECD 국가에 비하여 20-30% 높고, 이러한 재벌의 담합행위에 피해를 입은 소비자들이 집단소송을 제기하려고 해도 피해자의 조직화와 피해입증의 어려움 등 많은 난관으로 이러한 재벌의 담합행위를 견제할 민주적 장치로서의 소비자의 권리찾기, 소비자 집단소송은 제대로 활성화되지 못하고 있다. 정부는 담합행위에 부과된 과징금의 일부로 소비자 집단소송을 지원하겠다고 하고 있지만 실질적 도움이 되지 못하고 있다.

5. 금융 규제완화정책

 “제로베이스 금융규제 완화”라는 선동적인 규제완화에 의해 추진된 저축은행을 서민금융기관으로 영업하도록 규제를 풀고 PF대출 등 위험투자사업에 길을 열어 준 결과 대부분의 저축은행들이 도산하고 대부업체가 이를 인수하여 대부업을 하여 한국에서는 10% 금리의 서민금융기관을 찾아볼 수 없고 은행을 이용하지 못하는 서민들은 바로 30%의 고리사채 시장에 내몰리고 있다.

Ⅲ. 세월호 참사 이후 규제정책의 변화

1. 세월호 참사와 무분별한 규제완화

세월호 참사가 발생한지 벌써 1년이 지나고 있다. 어린 고등학생을 비롯한 수백명의 인명이 무참히 스러져 가는 것을 생생히 목도하면서 우리 사회가 정말 이 정도 수준 밖에 안 되는 사회인가 근본적인 반성과 성찰을 하는 계기가 있었다. 기업의 이윤극대화, 경제활성화의 국정목표를 위해 국민의 생명과 안전의 가치를 소홀히 하는 국정운영기조는 우리가 성찰해 할 근본적인 문제의 하나였다. 세월호 참사의 원인의 하나가 바로 이렇게 기업의 이윤극대화를 통한 경제활성화라는 미명하에 국민의 생명과 안전에 관한 규제를 무분별하게 완화한 것이었기 때문이다. 이명박 정부는 선박회사들의 민원에 화답하여 20년이던 노후선박연령의 규제를 30년으로 완화하고, 엔진가동 7,000시간마다 하던 여객선 엔진검사를 9,000시간마다 하는 것으로 완화했다. 이러한 규제완화 조치에 힘입어 일본에서 퇴역의 운명에 있던 선박이 한국에서 “세월호”로 새로이 출발할 수 있었다. 현재 국내 내항화물선 2,083척의 37%인 773척이 25년 이상의 노후선박이다. 규제완화의 결과 많은 선박들이 해난인명사고의 위험을 지닌 채, 여전히 바다 위를 떠다니고 있다. 2009년에는 이밖에도 여객선에 제한된 차량만 싣도록 한 것을 유사차종으로 확대하고 반드시 갑판의 화물을 고박장치로 단단히 묶도록 한 것을 사각밧줄로 묶을 수 있도록 규제를 완화했다. 컨테이너 부착판에 부착하지 않은 컨테이너 적재 시 징역형에 처할 수 있던 처벌규정을 1,000만원 이하의 과태료 벌로 완화한 것도 이때였다. 컨테이너가 고박 되지 않은 채 한꺼번에 한 쪽으로 쏠리고, 무분별한 설계변경으로 복원력이 약화된 세월호가 균형을 잡지 못하고 침몰되었고, 위기의 순간에 안정예방 행정도, 재난구조 행정도 작동하지 않아 대량 인명손실에 두 손을 들고 있는 무능한 행정의 민낯을 그대로 드러냈다.

2. 다시 “규제완화”를 통한 경제활성화 -> 결국 부채주도 성장

세월호 1년이 지난 지금 정부는 많이 달라졌는가? 박근혜 정부는 국민의 생명과 안전을 중시하는 근원적인 행정개혁과 국정변화를 약속했다. 그러나 세월호 3개월도 지나지 않아 세월호 참사로 경기가 침체되었다는 원망(?)섞인 목소리가 나오더니, 어느덧 참사 1주기인 이 시점에는 침체된 경기를 살리기 위해 재벌·대기업들이 들고 나오는 투자민원을 해결하기 위한 대규모의 규제완화가 국정의 핵심기조로 다시 복원되고 있다. 김영삼 정부 이래 관치경제를 극복하겠다며 “시장자율, 작은정부, 규제완화” 위주의 경제성장의 결과는 어떠했는가 ? 기업의 경쟁력 강화를 명분으로 한 해고, 비정규직 고용, 임금차별 등에 관한 각종 고용규제를 완화한 결과는 상시적인 정리해고 또는 명예퇴직과 대량의 비정규직 고용, 정규직과 비정규직의 임금격차 심화로 이어지고, 결국 중산층에 속했던 근로자들이 400만 이상의 근로빈곤층(Working Poor)으로 전락하는 결과를 낳았다. 재벌·대기업에 관한 각종규제 완화로 10대 재벌·대기업의 사내유보 자금이 300조원이 넘을 정도로 재벌·대기업은 부자가 되었는데, 중산층이었던 노동자와 자영업자들은 대거 신빈곤층화 하면서 사회적 양극화가 심화되었다. 이러한 신자유주의적 국정운용기조의 결과는 단순히 중산층이었던 노동자와 자영업자의 비극을 끝나는 것이 아니라 가계의 가처분 소득 정체와 가계부채의 증가로 이어져 민간소비가 극도로 위축되고 그 결과 내수경제가 장기적인 침체를 겪고 있다. 각종 규제완화와 시장자율을 큰 이념으로 하는 신자유주의적 국가운용전략은 경쟁에서 탈락하는 경제적 약자의 증가와 사회경제적 양극화를 초래하는데, 정부는 이러한 부작용에 대한 해결전략으로 대체로 금융지원정책을 사용해 왔다. 예를 들어, 전월세난이 심각하면 전월세 대출을 수월하게 하고, 각종 투기억제 정책의 해제로 집값이 상승하면 주택담보대출을 수월하게 하여 집을 살 수 있도록 하는 것이다. 이렇게 부채를 통하여 가계의 소비를 늘리는 정책은 단기간에는 내수경제를 뒷받침하는 역할을 할 수 있으나, 장기적으로는 가계부채를 늘리고 가계의 가처분소득을 줄여 가계의 소비를 위축시킴으로써 장기적인 내수침체를 불러왔다.

Ⅳ. 왜 다시 규제완화를 통한 경제활성화 인가?

1. 박근혜 정부의 규제완화는 분별력 있는 규제완화인가 ?

박근혜 정부는 저축은행 사태 등 무분별한 규제완화로 발생한 사회적 폐해는 대부분 김대중, 노무현 정부에서의 규제개혁으로 인한 것일 뿐, 박근혜 정부의 규제완화는 다르다고 강변한다. 하지만 박근혜 정부가 규제완화의 리스트에 올리고 있는 대상들을 보면 결코 분별력 있는 규제완화 대상의 선정이라고 보기 어려운 내용들이 상당하다. 8개 학교에 가운데에 관광호텔을 건축하겠다는 대한항공 그룹의 민원해결을 위해 관광호텔에 관한 규제를 풀겠다고 것도 이해하기 어렵고, 그렇게 규제완화를 외쳤던 이명박 정부에서조차 안전문제를 들어 포기했던 수직증축 리모델링 규제를 푼 방식이나 내용을 보면 여전히 안전은 뒷전이고 경기부양이 우선이라는 우려를 거두기 어렵다. 박근혜 정부는 15층 이상 아파트의 경우 3개층 전체 세대수의 15%까지 아파를 증축할 수 있도록 아파트 수직증축 리모델링 규제를 완화하였다. 20여년 전 수많은 인명을 앗아간 삼풍백화점 붕괴사고의 직접적인 원인이 바로 무리한 수직증축이었다. 이명박 정부에서도 2차례나 시도하다 안전문제를 해결하지 못하여 추진하지 못했다. 도면만을 보고 1차 안전진단을 한 후 주민들이 이주한 후 기둥을 열어 철근 등의 상태를 보고 안전에 위험이 있으면 리모델링을 중단할 수 있다고 하는데, 공사를 중단하기 보다는 안전문제에도 불구하고 리모델링을 강행할 가능성이 크다. 더욱이 선계획-후개발이 개발행정의 기본원리인데도 기본계획도 세우지 않은 상태에서 리모델링을 촉진하겠다고 한다. 안전은 뒷전이고 부동산경기활성화만 정부정책의 목표가 되고 있다. 세월호 참사 전에 “규제는 암이다”라는 구호로 경기활성화를 위한 규제완화 정책을 밀어 붙이려 했던 박근혜 정부의 “규제정보포털(www.better.go.kr)"에는 ‘규제개선’ 과제로 100여개가 넘는 안전규제가 선정되어 있다. 그 동안 경제민주화의 성과로 홍보되던 골목상권과 전통시장 보호와 유통근로자의 건강권 보호를 위해 시행된 대형마트의 야간영업시간 규제와 의무휴업일제는 대표적인 규제개혁의 대상이 되고, 중소상공인 적합업종 보호 등 많은 경제민주화를 위해 추진된 과제들이 경제활성화를 위해 혁파되어야 규제목록에서 거론되고 있다. 가계부채로 인한 가계의 소비위축과 이로 인한 장기적인 내수경제의 위기가 수없이 예고되고 있지만 눈앞의 부동산 경기활성화를 위해 LTV, DTI 규제가 풀리고 가계부채가 역대 최대로 증가하는 것을 그냥 바라만 보고 있다. 박근혜 정부의 규제완화는 역대정부의 무분별한 규제완화와 다르고 분별력 있는 것이라 할 수 없는 이유는 언급한 몇 가지 규제완화의 사례만 보아도 명약관화 하다.

2. 박근혜 정부에서 우려되는 무분별한 규제완화 정책

박근혜 대통령이 규제를 가리켜 “쳐부술 원수이자 제거해야 할 암 덩어리”라고 단정 지은 이후, 정부는 규제완화를 목표로 속도전에 나서고 있다. 규제완화가 곧 투자를 가져오고, 그 투자가 일자리를 낳고, 국민경제의 성장의 동력이 된다는 논리다. 물론 박근혜 대통령은 불필요한 규제를 가리켜 원수와 암덩어리로 지칭한 것이라고 이해된다. 하지만, 박대통령이 그 발언의 강도만큼 강한 의지로 규제완화를 몰아붙이며, 올해 말까지는 규제의 10%를 없애고, 임기 말까지는 20%를 철폐하겠다고 공언하는 바람에, 불필요한 규제는 물론 필요한 규제들까지도 규제완화의 물결에 휩쓸리고 있다는 비판이 제기된다. 공정거래위원회는 심지어 지방자치단체의 ‘사회적경제’ 지원 정책이나 조례까지 경쟁을 제한한다며 철폐를 요구하고 있다. 이는 공정거래위원회가 공정거래의 개념을 잊고 있다는 점에서 심각한 문제이다. 공정거래위원회의 존재이유는 경제적 강자에 의한 시장의 지배를 막는데 있지, 경제적 약자 보호조치를 견제하라고 있는 것이 아님은 물론이다. 또, 정부는 학교 옆에 관광호텔을 지을 수 없도록 하는 것이 불필요한 규제라는 것이다. 수많은 학생들의 건전한 교육을 받을 권리보다 숙박장사 몇 집안의 경제적 이윤이 우선이라는 입장에 다름 아니다. 현장 건의 후속조치로 나온 규제완화 정책 중에는 주택분양가 상한제 폐지, 의료법인의 영리자회사 허용, 원격의료 허용, 화학물질 관리 규제 완화 등도 포함되어 있어, 이번 규제 완화 드라이브는 결국 재벌대기업과 같은 경제적 강자들의 민원해소의 장으로 전락하고 있거나 재벌·대기업에 대한 추가적인 특혜로 이어지고 있다는 비판이 제기되고 있다.

Ⅴ. 규제정책의 개혁방향

1. 경제민주화의 추진, 국민의 건강과 안전, 환경, 노동, 소비자 보호 등 공익적 목적의 규제신설을 근본적으로 막는 규제비용 총량제 저지

규제개혁을 검토할 때는 규제목적인 국민의 생명과 안전, 경제적 약자의 보호, 균형 있고 체계적인 국토와 도시개발 등의 공익적 목적과 그 규제로 인하여 제한받고 있는 기업의 투자이익(개발이익) 내지 영업권의 두 가치가 조화될 수 있도록 검토해야 한다. 두 가지 기본권이 충돌할 때 헌법상의 해결원리는 어느 하나의 기본권을 우위에 두는 소위 “大를 위해 小가 희생되어야 한다.”식이 아니라, 두 가지 기본권을 조금씩 서로 양보하도록 하여 충돌하는 두 기본권이 모두 실현되도록 해야 한다는 규범조화적 해결원리이다. 그러나 그 동안의 규제정비는 글로벌스탠더드, 일자리 창출을 통한 낙수효과 등 정권적 차원에서 설정한 경제성장의 도그마에 맞추어 밀어붙이기, 일사천리식으로 진행된 측면이 있고, 이 과정에서 규제가 지향하는 공익적 목적의 가치를 간과한 나머지 무분별한 규제완화로 한 경제적 약자들의 피해와 사회적 양극화 등의 혼란을 초래하였다.

박근혜 정부의 규제정비 정책도 규제의 공익적 목적과 규제로 장애를 받고 있는 기업의 투자이익(개발이익) 내지 영업권 이라는 두 법익을 균형있게 교량하는 정치한 규제행정이 아니라 ‘전봇대 뽑기’, ‘규제 단두대’ 등 정치적 선동으로 설정되는 도그마에 맞추어 일사분란하게 밀어붙이는 규제완화 행정이 되고 있다. 대표적인 것이 ‘규제비용 총량제’의 추진이다. 현재의 규제를 최적인 것으로 보고 새로운 규제를 만들기 위해서는 종전의 규제 하나를 비례하여 폐지하도록 하여 총량적인 규제를 관리한다는 것인데, 이러한 ‘규제비용 총량제’가 제도화 된다면 중소기업 적합업종 보호, ‘을’살리기 불공정거래 근절, 전월세난 해결을 위한 갱신청구와 임대료 인상률상한제 등 현안이 되고 있는 경제민주화 과제들은 새로운 규제로 몰려 좌초될 것이 뻔하다.

2. 무분별한 규제완화를 막을 “규제완화 영향평가제” 등 개혁 필요

행정규제기본법 제1조(목적)은 “불필요한 행정규제를 폐지하고 비효율적인 행정규제의 신설을 억제함으로써” 라고 하여 법의 목적에서 규제를 부정적이고 폐지 내지 완화해야 할 대상으로 규정하고 있다. 행정규제기본법 제1조(목적)에 “국민이 생명과 안전, 환경, 노동과 소비자, 중소기업과 중소상인 등 경제적 약자의 보호를 위한 공익목적의 규제가 무분별하게 완화되는 것을 막아 국민경제의 균형있는 발전을 도모한다”는 내용을 추가하여 행정규제기본법의 목적이 규제완화만이 아니라 무분별한 규제완화를 막는데도 있다는 점을 명시해야 한다.

행정규제기본법 제9조(규제의 등록 및 공표) 제1항은 규제를 신설하거나 강화할 때만 규제영향분석을 하도록 하고 있으나 규제를 폐지하거나 완화하려는 경우에는 “규제공백 영향분석”을 하지 않고 있다. 저축은행 사태, 사행성게임 “바다이야기” 사태, 비정규직의 양산, 대형마트 골목상권 침탈 등 규제의 “공백” 상태가 초래한 사회적 폐해가 훨씬 심각한 했던 교훈에 비추어 규제를 폐지하거나 완화하려 할 때도 그러한 규제의 “공백”이 초래할 국민의 생명과 안전, 경제적 약자 보호, 환경보호 등의 사회·경제적 영향에 대하여 분석하는 “규제공백 영향분석”제도를 도입할 필요가 있다. 제2조 제6호로 “규제공백 영향분석”의 개념을 신설하고 제7조의 2(중요 규제의 폐지·완화)를 신설하여 중요 규제의 폐지나 완화의 경우에는 필요적으로 “규제공백 영향분석”을 받도록 해야 한다. “규제공백 영향분석” 대상이 되는 “중요 규제”의 경우에는 규제 신설이나 강화 시 규제영향 분석을 받는 “중요규제의 판단기준”을 참조하여 국민의 생명과 안전의 보호, 근로자, 소비자, 중소상공인 등 경제적 약자의 보호, 환경 보호 등에 관한 규제, 국제적으로 유사한 규제가 보편적으로 시행되고 있는 규제, 규제를 폐지하거나 완화할 경우 사회·경제적 파급효과가 큰 규제, 규제로 인하여 보호되는 국민이 100만명 이상인 경우 등을 들 수 있을 것이다. 현재 중요규제의 판단기준으로는 규제영향의 연간비용이 100억원 이상, 피규제자가 100만명 이상, 명백하게 경쟁제한적인 규제, 국제적인 기준에 비추어 규제의 정도가 과다하거나 불합리한 규제, 관계부처 또는 이해관계자의 이견이 있거나 사회·경제적 파급효과가 큰 경우를 들고 있다.

행정규제기본법 제14조(개선권고) 제2항은 규제개선 “권고를 받은 관계 중앙행정기관의 장은 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 하며” 라고 규정하여 사실상 권고에 구속력을 부여하고 있다. 위 규정을 생략하여 행정기관의 장이 행정규제개혁위원회의 권고를 참조하여 그 처리결과를 통보하도록 해야 한다. 행정규제기본법 제25조(구성 등) 제2항에 국민의 생명과 안전, 환경, 소비자보호, 근로자 보호, 중소상공인 보호정책의 전문가가 규제개혁위원으로 필요적으로 참여하도록 하는 규정을 신설해야 한다. 행정규제기본법 제26조(의결정족수)에 제2항을 신설하여 규제개혁위원이 관련 규제의 영향을 받는 재벌·대기업에 연구용역을 하거나 자문을 하고 있는 교수나 대형로펌의 변호사, 회계사 등의 전문가의 경우에는 이해상충의 규제관련 심의가 있는 경우에는 제척되거나 회피할 수 있는 제도를 신설해야 한다.

Ⅵ. 국정운영기조 : 규제완화에서 국민의 건강과 안전, 경제민주화, 보편복지 등 공익적 가치를 중시하는 기조로 재정립해야

문제 해결방법은 ‘해경해체’나 ‘국가안전처’ 신설이 아니다. 국정의 기조를 전면적으로 바꾸어야 한다. 규제완화를 통한 기업의 이익증대만을 보고 국민의 생명·안전이나 근로자, 중소상공인 등 경제적 약자 보호와 같은 규제의 공익적 측면을 보지 않으려는 국정운용구조가 계속되는 한 제2, 제3의 세월호 참사를 피하기는 어렵다. “기업활동 규제완화에 관한 특별조치법” 등 규제완화만을 추진목표로 하는 법제도를 안전이나 경제적 약자 보호와 균형을 갖추도록 개정해야 한다. “규제완화, 작은정부”가 아니라 국민의 안전이나 경제적 약자의 생존만은 행정이 기본적으로 책임진다는 책임행정이 국가개조의 목표가 되어야 한다. 재벌·대기업의 민원해결 위주의 규제완화를 통한 경제활성화가 아니라 경제민주화를 통해 비정규직, 중소기업, 자영업자의 소득을 늘리고 전월세난 등 주거비, 통신비, 교육비와 가계부채 등 가계의 부담을 낮추는 민생정책으로 가계의 가처분소득을 늘리고 내수경제를 활성화 시키는 방향으로 근본적인 경제운영기조를 바꾸어야 한다. 아울러 눈앞의 이윤극대화만이 아니라 국민의 건강과 안전, 경제정의 등 우리사회의 양극화 구조를 해소하고, “저출산 노령화” 시대에 출산을 장려하고 노인빈곤을 해소하기 위한 보육, 교육, 주거, 노인빈곤 등의 복지에 대한 과감한 투자를 통해 미래에 대비하는 사회가 되도록 국정운영기조를 바꾸어야 한다.