2021년 신축년,
몸은 멀지만 마음만은 언제나 가까운 한 해가 되길 바랍니다.

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- 현장과 이론이 만나는 연구소 생태지평 드림 -

'정경유착은 정치와 환경의 만남, '정(치와 환)경유착'을 꿈꾸는 조성주 회원님의 연재칼럼입니다.

‘그린뉴딜(Green New Deal)’에 대한 관심이 뜨겁다. 

정부도, 시민사회도 이제 기후변화와 에너지 전환문제는 적어도 피할 수 없는 과제 중 하나라고 인식해가고 있는 듯 하다. 기업들도 분주히 움직이고 있다. 최근에 유행처럼 대두되는 ‘ESG(환경(Environmental), 사회(Social), 지배구조(Governance))’경영에서도 강조되고 코로나19로 인해 침체된 경제도 역설적으로 그린뉴딜에 대한 관심도를 높이는데 일조하고 있다.

다양한 그린뉴딜 사업으로 불확실한 경제상황을 극복해나가고자 하는 각 나라 정부들의 의도도 작용할 것이다. 관심도가 높아진 만큼 ‘그린뉴딜’의 본래적 의미를 되짚어보고 원칙과 방향에 대해서 고민하고자 하는 시도도 중요하다는 지적도 나온다. 그렇다. 그린뉴딜이 말그대로 “모든 영역에서 패러다임의 전환을 요구하며 경제의 탈탄소화를 넘어서 전체 경제 시스템을 재구성하거나 새로운 체제를 만드는 과정(김현우)”을 의미한다면 우리는 새로운 체제로 가는 ‘정의로운 전환’을 위해 지금의 경제 시스템, 일자리들이 가지는 문제점은 무엇이고 이것이 어떻게 변화해야 하는지에 대해서도 냉정하게 짚어볼 필요가 있을 것이다. 

‘정의로운 전환’의 핵심개념은 기후변화 등에 대응하기 위해 산업적 이동이 있을 때 기존 노동자들이 피해를 입지 않고 새로운 녹색일자리로 안전하고 공정하게 전환하는 것을 말한다. 기후변화가 우리 공동체 모두의 책임이고 이로 인한 일자리, 노동의 변화가 시급한 문제라면 이는 당연히 기존 노동자들의 피해없이 전환되어야 한다는 원칙에 대해서 부정할 사람은 많지 않을 것이다. 그리고 더 나아가 이렇게 전환되는 노동은 누구나 말하듯이 ‘적절한 임금’, ‘복지’, ‘고용안정’ 등이 전제되어야 함에도 이견이 있기는 어렵다. 전환되는 그린뉴딜 일자리가 비정규직, 저임금에 복지도 불충분한 그런 일자리라면 이는 체제전환을 핑계로 한 노동의 배제와 소외일 뿐일 것이다. 아마도 ‘정의로운 전환’을 고민하는 사람들이라면 여기까지는 큰 이견이 없을 것이다. 

그러나 현실에서 우리가 만나게 되는 진짜 문제는 지금 부터다. ‘대기업-공공부문-유노동조합- 정규직’과 ‘중소기업-무노동조합–비정규직’으로 대표되는 ‘이중 노동시장’이라는 현실에서 ‘정의로운 전환’은 어떤 의미를 지니는가? 그린뉴딜로 인해 만들어지는 ‘정의로운 전환’에 해당하는 일자리의 임금체계는 ‘연공급제 임금체계’인가? 정의로운 전환에서 말하는 ‘고용안정’은 ‘정년연장’을 의미하는가? ‘정의로운 전환’에서 보장되어야 하는 ‘복지’는 ‘기업복지’를 의미하는가? 앞서 우리는 그린뉴딜이 그리고 이어지는 정의로운 전환이 ‘경제의 탈탄소화’를 넘어 기존 경제시스템의 문제들을 극복하는 새로운 체제로의 이행이 되어야 한다고 말했다. 지금 위에 던진 질문들은 사실 한국 노동시장에서 ‘정의로운 노동’을 둘러싼 핵심적이고 논쟁적인 질문들이며 기존 경제시스템의 구조적 문제로 지적되는 주제들이다. 이 질문들에 대해서 ‘그린뉴딜’과 ‘정의로운 전환’은 어떤 답을 준비해야 하는 것일까?

자신이 하고 있는 노동이나 직무가 아닌 어떤 ‘기업’에 다니는가와 근속년수로 임금이 결정되는 한국 노동운동이 선호해왔던 ‘연공급 임금체계’는 결과적으로 ‘기업’ 이라는 성벽을 횡단하지 못함으로서 같은 노동을 함에도 불구하고 기업이 다르다면 ‘동일노동 동일임금’의 원칙을 실현하지 못했다. 오히려 대중소기업간 격차로 인해 불평등을 확대하고 여성과 청년 들에게 불리한 임금체계로 평가된다. 한편 직무나 숙련도에 상관없이 해당기업에만 있다면 시간이 지남에 따라 임금이 상승되기에 기업에게 외주화, 하청화, 신규채용의 축소 등의 압력으로 작동하고 정규직 노동자들 역시 이를 묵인하기도 한다.  ‘연공급’의 대안으로 이야기되는 ‘직무급 임금체계’가 있지만 한국적 상황에서는 여전히 논쟁적이다. 

그럼에도 불구하고 짚고 넘어가야 하는 것은 그린뉴딜의 일자리는 ‘동일노동 동일임금’을 현실에서 실현할 수 있는 임금체계를 지향해야 불평등 완화에 긍정적일 수 있다는 것이다. 특히 한국의 노동시장에서 대기업과 중소기업간 노동조건 격차의 가장 큰 원흉으로 지적되는 ‘기업복지’는 어떠해야 할까? 사회 전체의 복지제도 확대가 없이 R&D투자나 자본력에서 우위에 있는 재벌대기업들을 중심으로 그린뉴딜이 선행될 때 해당 일자리는 다시 대-중소기업간 기업복지의 격차가 그대로 조성될 가능성이 높다. 그린뉴딜 일자리의 창출에 앞서 복지제도의 설계가 깊이있게 고민되어질 필요가 있을 것이다. 연금의 세대간, 고용형태간 불평등성이 강하게 지적되는 가운데 ‘정년’은 어떤 의미일지도 고민이 필요하다. 지금 제기된 질문들은 정부와 기업에게만 제기되는 것이 아니라 노동조합과 노동자들에게도 제기되는 질문들일 수 밖에 없다. 

그린뉴딜과 정의로운 전환이라는 것이 현재 우리 노동시장의 문제점을 그대로 안고 가는 ‘전환’이라면 이것은 작금의 한국사회의 구조적 불평등을 그대로 확대하는 것에 불과할 수 있다. ‘전환’은 말그대로 기존의 낡은 것에서 새로운 것으로 이행한다는 의미다. 그렇다면 무엇보다도 우리 노동시장과 경제시스템에서 ‘낡은 것’, ‘불평등한 것’이 무엇인지에 대해서 조금 더 냉정하게 직시하는 것이 필요하다. 낡고 불평등한 것은 화석연료 산업에만 있지 않다. 기후변화로 인한 이 위기가 우리 모두가 만들어 온 결과인 것처럼, 불평등한 노동시장과 일자리 역시 우리 모두가 함께 불평등에 공모해온 결과이기 때문이다. 정의로운 전환은 우리들 스스로의 낡음도 함께 바꾸지 않으면 안되는 전환이다. 

● 4대강 조사·평가단과 영주댐 협의체

○ 같은 4대강사업인데 4대강 조사·평가단 목적에서 제외한 영주댐 문제

문재인 정부가 4대강 자연성 회복을 국정과제에 포함하였고, 대통령 훈령 제393호(‘18.8.17)로 「4대강 자연성 회복을 위한 조사·평가단의 구성 및 운영에 관한 규정」을 두었다. 규정 1,2조는 다음과 같다.

이 규정의 제1조(목적)은 “이 훈령은 한강, 낙동강, 금강 및 영산강의 수질 개선, 수생태계의 건강성 회복과 지속가능하고 안전한 물의 이용을 위하여 4대강 자연성 회복을 위한 조사·평가단을 설치하고, 그 구성 및 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다”로 되어 있으며, 제2조(설치 및 기능)은 ① 한강, 낙동강, 금강 및 영산강(이하 이 조에서 “4대강”이라 한다)의 다음 각 호의 보(이하 이 조에서 “보”라 한다) 개방에 따른 효과 영향에 대한 조사·평가와 보의 처리계획 수립 및 추진을 효율적으로 수행하기 위하여 환경부 소속으로 4대강 자연성 회복을 위한 조사 평가단(이하 “조사 평가단”이라 한다)을 둔다. 

4대강 본류만 들어 있지 4대강사업에 포함하여 건설한 영주댐 문제를 포함하지 않았다. 다만 2020년 6월 19일자로 규정 일부가 개정된 내용에 따르면 조사평가단이 수행하는 업무에 당초 “그 밖에 보 개방 관련 조사·평가 및 보 처리계획에 관하여 필요한 사항”에서 “그 밖에 4대강 자연성 회복 방안의 마련 및 추진에 관하여 필요한 사항”(제2조 ②의 6.)으로 변경되었다.

낙동강의 주요 지천인 내성천에 건설한 영주댐은 당초 4대강사업 중 낙동강사업의 핵심사업으로 포함하여 1조1천여억원이 들어갔다. 4대강사업 중에서도 단일사업으로는 규모가 가장 큰 사업이라고 할 수 있다. 게다가 낙동강의 자연성회복을 염두에 둔다면 4대강사업 준설로 텅 비어버린 낙동강에 모래를 공급해야 하는데, 영주댐이 공급할 모래를 차단한다는 점에서도 당연히 조사·평가단에 포함되었어야 했고, 환경단체들도 이를 주장한 것으로 알려졌지만 제외되었다. 조사·평가단을 구성하면서 영주댐을 제외한 이유에 대한 설명은 없었다. 강 자연성 회복과 관련된 문재인 정부의 철학을 피부로 느낄 수 없다.

○ 초대 장관은 전량 방류하고, 후임 장관은 댐 안전성 평가한다며 닫아걸고.

영주댐은 2016년 7월부터 시험담수를 시작하였다. 이때는 박근혜 정부 때이다. 문재인 정부로 바뀐 후 초대 장관이었던 김은경 전 장관이 재직 중이던 2018년 3월에 영주댐은 전량 방류되었는데, 후임인 조명래 장관이 2019년 9월에 다시 시험담수를 지시하여 댐에 물을 채웠다.

그러나 9월 시험담수 이전인 지난해 7월에 종교환경회의 소속 5개 종교단체와 환경운동연합 등 6개 환경단체 및 대한하천학회 그리고 이상돈 의원이 국회 정론관에서 공동기자회견을 열어 ”내성천과 낙동강을 살리기 위해 영주댐 해체 로드맵을 마련하라“는 보도자료를 배포한 바 있다. 이 보도자료는 시험담수와 관련하여 다음과 같은 내용을 담고 있다. 

”영주댐 처리에 관한 정부의 확고한 의지 없이 영주댐 시험 담수는 즉각 중단되어야 한다... 영주댐과 관련된 최근의 시험담수 논란은 영주댐을 어떻게 처리해야 할지 결정해야 할 시기에 정부가 여전히 본질적인 문제에 접근하지 못한 채 허둥대고 있음을 단적으로 보여준다... 김은경 전 환경부장관 때 댐 하류 낙동강 수질을 오히려 악화시킨다는 이유로 댐 시험담수를 중단시킨 바 있다. 그런데 지금 와서 영주댐 처리에 관한 확고한 청사진도 없이 수자원공사가 느닷없이 담수와 댐 가동을 거론하는 것은 매우 부적절한 일이다... 댐 공사 이후 강이 급격히 훼손되었기에, 지금은 멸종위기생물을 되살리는 등 내성천 생태계 회복에 집중하는 것이 환경부 본연의 역할이라고 할 것이다. 특히 흰수마자 등 야생생물 서식환경에 대해 환경부의 전수조사가 시급하다. 이러한 정밀조사야말로 환경부와 수공이 내성천과 영주댐에 관하여 우선 취해야할 대책이라 할 것이다. 하천생태계의 건강성을 책임지고 있는 환경부는 강의 자연성 회복이 그 무엇보다 중요함을 재확인하고, 내성천과 낙동강의 생태보전을 위해 모든 노력을 집중해야 할 것이다.“

환경부는 제 사회단체의 댐 담수와 관련한 우려와 반대에도 불구하고 시험담수를 강행하면서 “하자보수기간 만료 전 시험담수를 통해 댐 안전성 평가 시행” 및 “내성천 생태·환경 종합진단을 통해 영주댐 처리방안 마련을 위한 정보 확보”를 주요 내용으로 하는 보도자료를 발표했고 이후 국회에 「영주댐 처리방안 마련을 위한 모니터링계획」을 제출한 바 있다. 이 계획은 댐 안전성 검증을 포함하고 있으며, <영주댐 시험담수 계획>은 2020년 6월에 발전설비 정격수위인 EL. 154.7m에 도달하여 부하시험 후 점차 방류하여 9월초 시험담수 이전 상태로 회복하도록 하고 있다. 즉 국회에 제출한 모니터링계획에는 부하시험 후에는 바로 방류하도록 되어 있고, 방류 중 다른 모니터링을 하는 계획은 포함되어 있지 않다. 

환경부는 이 모니터링 계획과 크게 다르게 2020년 11월 중순이 되어서야 방류를 개시했는데, 이 방류 일정에 대해서 TBC(대구방송)는 ”농업용수 공급 가능 수위 149m, 저수율 34%를 유지할 계획“이라고 보도했다. 언론보도대로라면 당초 국회에 제출한 완전방류가 아닌 것인데, 환경부는 이 보도에 대한 해명보도 등을 하지 않았다. 

농업용수 사용 시비와 관련하여 뉴스타파는 위의 요약 글에서 ”농업용수 때문에 댐이 있어야 한다면 우리나라에 있는 모든 논에다 물을 대기 위해서는 다 댐이 필요하다 라는 논리가 된다. 댐 없이도 그냥 하천에 물만 흘러가면 거기다 양수시설만 하게 되면 농업용수 양수하는 데는 아무 문제가 없다“고 한 백경오 국립한경대 교수의 발언을 소개한 바 있다. 

한편 환경부는 이 방류 이전에 10월 15일 방류하기로 결정했지만, 지자체의 반대, 댐 바로 밑에서의 천막 농성 등이 있으면서 방류를 미뤄왔었다. 이 자리에 경북도지사까지 나서서 영주댐 조기 정상화 의지를 밝혔다. 지역의 이런 영주댐과 관련된 기류는 지난해에 해당 지역에 일제히 붙은 현수막 등을 통해 이미 분명하게 확인할 수 있었던 내용이기 때문에 담수를 강행했을 때는 당초 계획한대로의 전량방류를 이행할 수 있는지 여부에 대해서도 충분한 검토가 있었어야 했다. 지역주민 탓으로만 돌릴 수는 없는 정황인 것이다. 

보다 근본적으로는 앞서 소개한 공동기자회견 보도자료 내용처럼 영주댐 처리에 관한 확고한 청사진을 도출한 이후 그에 따라 결정했어도 될 시험담수를 환경부가 행정적 절차를 내세워 강행한 것에 대한 문제를 들 수 있다. 정부의 정책의지가 분명하면 행정 절차는 그에 맞게 운용할 방안을 찾으면 되는 일이다. 

이런 일련의 과정은 환경부가 환경부 본연의 영역인 내성천의 자연성 회복 문제를 제쳐둔 채 국토부에서 댐 업무가 이관된 후 영주댐 유지에 힘을 기울이는 것이 아닌가 하는 의구심을 낳게 한다. 현재 영주댐 처리 관련 사안은 국토부로부터 이관된 수자원정책국이 맡고 있다. 

○ 4대강 조사·평가단과 영주댐 협의체의 차이점

환경부는 영주댐 협의체를 구성하여 1차 회의를 ’20년 1월에 개최하였는데, 영주댐 처리방안 마련과 시험담수 모니터링 전반에 대한 자문 및 정책제언이 이 협의체의 역할이다. 댐 처리방안을 마련하는 역할을 부여한 것은 4대강 조사·평가단 기획위원회가 보 처리방안 등을 심의하는 것과 다르지 않다. 

참고로 4대강사업 총 사업비 중 보 사업비는 집행액 기준으로 1조 4천억원이 채 되지 않는다. 각각의 보를 기준하면 1천억원이 안 되는 수준이다. 반면 영주댐 총 사업비는 이미 1조1천억원 규모가 투입되었다. 같은 4대강사업에 대해서 대통령 훈령으로 설치된 4대강 조사·평가단이 다루는 각각의 보에 들어간 국가재정의 규모보다 영주댐 총사업비가 훨씬 큰 규모인데 이를 환경부가 임의기구를 만들어서 다루는 것이 격에 맞는가의 문제가 우선 제기된다. 

구성면에서 볼 때 영주댐 협의체는 공동대표와 간사를 맡고 있는 환경부를 포함하여 시민사회와 전문가, 지역대표로 구성되어 있는데, 이는 4대강 조사·평가단이 ”분야별 대표성 및 전문성 등을 고려하여 전문·기획위원회를 구성“한 것과 다르다. 조사평가단은 지역 주민과 관련하여 ”단장이 요구할 경우 필요한 현지조사 및 주민 등 조사·평가단 업무와 관련된 지역 이해관계자와의 협력 체계 운영 등에 협조하여야 한다“라고 규정하여 지역주민을 배제하지 않으면서도 보 처리와 관련된 결정을 전문가에게 맡기고 있다. 

금강에서는 보 처리 문제와 관련하여 정치인들이 현장을 찾아 정치적인 발언을 하고, 지역에서 사실과 다른 가짜뉴스들이 등장하면서 사회적 갈등이 적지 않게 표출되고 보 처리과정이 난항을 겪었다. 이를테면 공주보의 공도교까지 철거한다는 유언비어가 주민들을 자극하였고, 공주보 개방으로 농업용수가 부족하다는 공주시 우성면 일대는 사실 확인 결과 농업용수 부족이 없거나 백제보 상류지역으로 공주보 영향이 아닌 지역 등이었던 것으로 확인됐다. 조사·평가단은 금강과 영산강의 보 처리여부를 결정한 바 있는데, 만약 지역주민들을 이해당사자라면서 관련 위원회에 포함하였다면 보 처리를 결정하는 일은 매우 어려웠을 것으로 보인다. 본질적으로 4대강 보 문제든 영주댐 문제든 국가 전체에 영향을 주는 국토 이용과 관련된 사안이다.

환경부는 보 처리과정에서 드러난 이런 문제점을 익히 알고 있음에도 불구하고(당초 기획위원회 등에 지역주민을 포함하지 않은 배경이기도 할 것이다) 영주댐 협의체를 구성하면서 지역주민들을 포함하였다. 이미 댐 지역에서는 2019년 시험담수 개시 전에 담수를 하라는 많은 현수막이 붙어 있었다. 그중 무섬마을에 붙었던 현수막은 영주댐과 관련된 사안이 어떤 차원에서 다뤄지는지를 보여준다.  

무섬마을에 부착된 댐 담수 주장 현수막. 2019년 7월. 

영주댐 하류 약 6km에 위치한 무섬마을은 영주댐 담수의 영향을 가장 많이 받는 곳이다. 부산지방국토청이 펴낸 「내성천 중류권역 하천기본계획(2014)」에 의하면 영주댐으로 인한 연 유사량 감소는 무려 55%에 달한다. 이런 영향은 영주댐 가물막이를 설치한 2011년부터 나타난 바 있다. 영주댐을 담수하고 유지하면 마을의 모래톱 훼손을 피하기 어렵다. 무섬마을의 핵심 관광자원이 훼손되면 관광수입도 영향 받을 수밖에 없다는 점에서 무섬마을은 댐과 관련된 실질적인 이해당사자이지만 마을 보존회 명의로 영주댐을 담수하자는 현수막이 붙은 것이다. 이는 영주댐 문제가 이미 지역에서 정치적인 사안임을 의미한다고 볼 수 있다. 

이런 가운데 환경부가 협의체를 구성하면서 지역주민들을 포함한 것인데, 영주댐 협의체 운영규정의 제1조(목적)은 ”본 운영규정은 내성천의 자연성 회복을 위해 구성된 영주댐 협의체 운영에 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다“로 적시되어 있다. 국가하천에 국가 명승이 있는 내성천의 자연성 회복을 내세우면서 이에 동의하지 않는 지자체의 지역주민들을 협의체에 포함하면 협의체 내에서의 충돌과 갈등표출은 처음부터 예고된 것이나 다름없다고 볼 것이다. (물론 지역민이 모두 댐 유지를 찬성한다고 볼 수는 없다)

댐 처리방안과 관련된 여러 전문적 검토와 논의가 필요한 자리에서 댐 방류를 반대하는 지역 주민이 위원으로 참여하여 회의석상에서 댐 담수유지 주장을 굽히지 않으면 원만한 회의 진행과 깊이 있는 전문적 검토는 사실상 기대하기 어렵다. 실제로 협의체 회의가 이미 댐 방류문제를 두고 충돌하면서 반복하여 파행된 것으로 전해진다. (‘19년 담수 때 국회 제출 자료에 의하면 댐 방류는 분명한 기준에 의해 그 시기와 방법이 이미 결정된 내용이다) 협의체에 분명한 규칙과 상호 존중이 없다면 무늬만 거버넌스가 되기 십상이다.

한편 댐의 영향을 받는 내성천 유역으로 예천에 있는 명승인 회룡포와 선몽대일원이 댐 건설 이후 계속 훼손되는 상황에서 이 문제를 걱정하고 있는 예천 주민들은 주요 이해당사자이다. 내성천에서 취수하는 지역도 있다. 그렇지만 환경부는 협의체를 구성하면서 예천주민을 지역민으로 포함하지 않았다. 거버넌스를 내세우면서 정작 중요한 이해당사자를 빼놓은 것이다.

4대강 조사·평가단과 영주댐 협의체가 근본적으로 다른 위상을 지녔다는 점에서 기인하는 것으로 보이는 또 다른 문제가 있다. 조사·평가단은 회의록을 작성하면서 참여한 전문가의 주요 발언을 모두 기록하고 있지만 영주댐 협의체는 회의 결과만을 회의록으로 남기고 있다. 1조1천억원을 들인 댐의 처리방안을 마련하겠다며 환경부가 맡긴 역할의 무게를 감안하면 이런 회의록은 상상하기 어려운 일이다. 자칫 권한만 부여한 것이 아닌지 우려되는 부분이다. 지금이라도 여러 전문가로 구성된 4대강 조사·평가단에서 영주댐 처리 방안을 마련하는 것이 격에 맞다고 할 것이다. 물론 영주와 예천 등 지역민의 의견을 충실히 수렴하고 고민하는 부분도 함께 필요할 것이다.