제3기 인천복지아카데미
 

  ‘복지국가 들여다보기’

 - 일시 : 2017년 9월 12일(화)~10월 31일(화) 15:00~18:00
 - 장소 : 인하대학교 6호관 503호
 -  대상 : 사회복지 종사자 20명 내외
 - 회비 : 50,000원
 - 입금계좌 : 농협 351-0853-6909-93 인천평화복지연대

 - 참가신청 : 직접 신청 및 신청서 팩스 접수(032-714-3969) / 온라인접수(http://bit.ly/복지아카데미)
 - 문의 : 032-423-9708(인천평화복지연대)
 - 주최 : 인천평화복지연대 사회복지위원회 / 인하대학교 사회복지학과 / 인천대학교 사회복지학과 / 지역아동센터 인천지원단

인천시의 사회복지 종사자 처우 개선 사업이 과대포장 됐다는 반발을 사고 있다. 인천시는 19일 사회복지시설 종사자의 사기진작을 도모하고 양질의 복지서비스 제공 등 시민복지 증진에 기여하기 위해 사회복지시설종사자 처우를 대폭 개선한다고 밝혔다. 그러나 인천사회복지사협회, 인천사회복지종사자권익위원회, 인천평화복지연대 사회복지위원회, 전국사회복지유니온인천지부 등 사회복지 종사자들은 보도자료가 나오자 곧바로 성명을 내고 시의 주장을 반박했다.

< 관련 뉴스 >

# 시사인천 : 인천사회복지 종사자들…시, 과대포장ㆍ왜곡 발표에 반발 http://www.isisa.net/news/articleView.html?idxno=38783

# 인천in : 인천 복지시설 종사자 처우개선···섬 근무 수당 등 지급

http://www.incheonin.com/2014/news/news_view.php?sq=42674&m_no=1&sec=4

# 웰페어뉴스 : 인천시 '사회복지종사자 처우개선 치적' 과대 포장? http://www.welfarenews.net/news/articleView.html?idxno=64369

# OBS : 인천시, 사회복지 종사자 처우 개선 나선다 http://www.obsnews.co.kr/news/articleView.html?idxno=1087848

복지동향 제240호: 2018년 10월 발간

편집인의 글

복지동향 제240호 | 김형용 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수

기획주제: 복지동향 20주년, 참여연대 사회복지위원회가 걸어온 길

특집1 사회복지운동의 과거와 현재 | 김종해 가톨릭대학교 사회복지학과 교수, 전 참여연대 사회복지위원회 위원장

특집2 창간 20주년에 돌아보는 복지동향의 성격과 전망 | 남찬섭 동아대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 위원장

특집3 사회복지 활동가의 경험과 지역복지 운동의 미래 |  신진영 인천평화복지연대 협동처장

특집4 복지동향이 독자들께 닿기까지의 이야기 | 김잔디 전 참여연대 사회복지위원회 간사

동향

건강과 안전에 대한 보호조치를 무력화하는 규제프리존(지역특구)법의 문제점 | 변혜진 연구공동체 건강과대안 상임연구원

국민연금의 삼성물산 합병지원, ISD 소송에서 다시 쟁점으로 떠올라 | 김남근 민주사회를위한변호사모임 부회장

복지톡

홈리스야학, 세상이 감추고 싶은 곳에서 시작되는 변화 | 검치 홈리스야학 교사대표, 달자 홈리스행동 상임활동가

생생복지

예산을 분석하고 정책을 이해하다 | 김경훈 서울복지시민연대 간사

복지동향이 독자들께 닿기까지의 이야기

김잔디 | 전 참여연대 사회복지위원회 간사

들어가며

대학생 때부터 복지동향의 정기구독자였다가 복지동향을 발행하는 과정에 참여했던 시민으로서 20주년을 맞는 감회가 남다르다. 지난 20년 동안 매월 빠짐없이 복지동향을 발행하는 것은 정말 많은 사람들의 참여와 수고가 없었다면 불가능했을 일이다. 참여연대에서 활동하는 간사들에게는 많은 업무를 수행하면서도, 복지동향을 발행하는 일을 소홀히 할 수 없는 사명감, 달리 말하면 부담을 가지고 있다. 이제는 그 부담을 내려놓고 다시 구독자의 위치에서 복지동향을 접하다 보니 복지동향이 가진 의미와 역할이 더욱 중요하다는 것을 느낀다.

함께 기획된 다른 특집 글의 필자들께서 복지동향의 역사적 의의와 앞으로 기대되는 역할에 대해서는 충분히 다룬 것으로 생각한다. 그래서 본 글에서는 편집간사로서 복지동향을 제작하면서 경험한 다양한 이야기들을 참여연대 회원들을 포함한 구독자들께 소개해드리고자 한다. 그동안 알려지지 않았던 복지동향의 매력에 빠져보시길 바란다.

복지동향만이 특별한 이유

복지동향은 국내에서 가장 많이 알려지고 읽히는 사회복지분야 월간지다. 사회복지분야의 최신 정보와 뜨거운 논쟁이 궁금하다면 복지동향을 보는 것이 좋은 방법이라고 자부할 수 있다. 복지동향은 사회복지분야뿐만 아니라 노동, 조세‧재정, 인권 등 사회정책 전반의 이슈에 대해서 다양한 사람들의 목소리를 간결하고 깊이 있게 담아왔다.

물론, 사회복지분야에 다양한 간행물이 발행되고 있다. 사회정책분야 학술지부터 사회복지 관련 협회의 전문잡지, 정부기관 소속 연구원의 간행물까지 다양하게 존재한다. 정기적으로 발행되는 간행물로써 사회복지분야 전반의 아젠다를 다룬다는 공통점이 있지만, 복지동향에는 분명 다른 것이 있다. 복지동향을 제외한 대부분의 간행물은 정부나 준정부기관의 지원에 의존하여 발행된다. 반면 복지동향은 정기구독자, 참여연대 회원, 참여연대 사회복지위원회의 관심과 기여를 통해 제작되고 발행되어 왔다.

정부기관의 소속이거나 지원을 받는 경우에는 다룰 수 있는 주제와 필자 구성에 제한이 생기기 마련이다. 복지동향도 원고 분량, 주제 선정, 필자 섭외 등에 대한 기준과 논의절차를 가지고 있다. 그러나 그 기준과 절차가 다양성과 진보성을 지향하기 때문에 사회복지분야의 다른 간행물에 비해 다양한 주장과 논쟁을 자유롭게 소개해 왔다. 학술적 전문성을 가진 필자부터 현장에서 지역주민과 호흡하는 사회복지 현장 전문가, 지역운동가까지 다양한 필자구성을 가지고 있다. 주제도 대표적인 사회정책 이슈(사회보험, 사회서비스, 공공부조, 복지국가 등)부터 사회복지시설, 지역복지, 여성, 이주민, 노동, 조세‧재정, 주거, 모금 등 사회 전반의 이슈들을 다루고 있다.

또한 복지동향은 학술적인 접근과 대중적 접근을 모두 고려한 구성을 가지고 있다. 기존에 발행되는 사회복지분야 간행물 대부분이 학술적인 내용을 위주로 다루고 있다. 학술지나 연구기관의 정기간행물은 전문적 지식이 없는 일반 시민이 이해하기 어렵다는 한계가 있다. 다양한 연구결과들이 시민의 삶에 어떤 변화를 의미하는지 제대로 전달하기 위해서는 대중적인 언어와 각색이 필요하다. 그래서 복지동향의 글은 그 분량을 제한하고 있고, 대중적 이해를 고려한 원고요청 과정을 거치도록 하고 있다. 다루는 주제도 시민과 사회복지분야 이해당사자들이 관심 갖는 것들을 우선으로 다뤄왔다. 이런 점에서 복지동향은 사회복지에 관심이 있는 시민들에게 친근하게 다가갈 수 있는 좋은 매체다.

복지동향의 모든 필자들은 원고료 없이 자발적으로 기고에 참여하고 있다. 필자뿐만 아니라 복지동향 제작과정에 참여하는 편집위원, 편집간사, 출판사까지 최소한의 제작비용을 제외하고는 재정적 지원 없이 자원으로 참여해왔다. 참여하는 사람들이 복지동향에 대한 애정과 이해가 없다면 발행이 불가능한 제작 환경이다. 그래서 편집간사로서는 복지동향 표지에 나오는 필자들과 마지막 페이지에 표기되는 발생인, 편집인, 편집위원장, 편집위원, 편집간사, 발행처, 편집‧제작에 속한 사람들이 몹시 소중하고 감사하다.

사회정책 또는 사회복지는 한국사회의 주류에 속하는 쟁점이 아니었다. 경제성장을 통한 부의 분배에 중점을 두고 국가가 운영되기 때문에, 사회복지는 시혜적이고 자선적인 이미지가 강했다. 시민사회계나 정치운동 세력 내에서도 중요한 사안으로 다뤄진지는 얼마 되지 않았다. 진보적인 시민사회나 정치세력으로부터도 노동의 가치보다는 뒤떨어지는 개념으로서 취급되거나, 자본주의에 편승한 순응적 산물로서 무시되었다. 그 반대세력에서는 사회복지나 복지국가는 시장경제의 순기능을 훼손하고, 대중의 환심을 사기 위한 포퓰리즘이라고 비판을 받아왔다. 참여연대는 이런 환경을 극복하고 시민이 권리로서 복지를 누릴 수 있도록 다양한 노력을 해왔다. 그 노력의 일환으로 시민들에게 다양한 복지 아젠다를 소개하고 널리 알리기 위해 복지동향을 제작하고 있다.

한 권의 복지동향이 나오기까지

복지동향은 편집위원회와 편집간사를 중심으로 제작된다. 편집간사 또는 편집위원회에서 <기획주제>를 정하고 필자를 선정한다. 이 외에도 <동향>, <복지톡>, <복지칼럼>, <생생복지>, <열린광장> 코너의 내용을 구성하고 필자를 섭외하다 보면 매월 10명의 필자를 선정하고, 섭외해야 한다. 그러고 나면 제작 일정에 맞춰 원고를 받아 검토를 한다. 제목 추가여부, 비문이나 오탈자 수정, 관련 이미지 추가, 원고 분량 확인 등 편집을 거쳐 출판사에 넘기면 출판사가 인쇄를 위한 편집을 다시 한다. 그 사이에 편집간사는 발송자 명단을 발송업체에 보낸다. 복지동향은 정기구독자, 참여연대 사회복지위원회 후원회원, 필자 등에게 발송된다. 이 모든 과정은 주로 편집간사가 주도하는데, 1명이 담당하기도 했고, 격월로 2명이 번갈아가며 진행하기도 했다. 가장 많은 공을 들이는 코너는 <기획주제>이다. 주제에 따라 전문 분야별로 구성된 편집위원들에게 기획주제 구성을 요청하기도 하고, 편집간사가 기획한 구성을 편집위원들에게 검토받기도 한다. 필자 구성에서도 편집위원회의 역할이 중요하다. 필요한 경우에는 필자섭외를 편집위원이 직접 하기도 한다.

편집간사 입장에서는 복지동향 제작과정에서 가장 어려운 업무가 원고 취합이다. 원고료를 따로 드리지 않기 때문에 필자들에게 원고를 독촉하는 것이 쉽지 않다. 항상 넉넉한 기간을 두고 원고를 요청하지만 간혹 아주 난처하게 하는 필자들이 있다. 마감 기한을 코앞에 두고 필자가 원고 기고를 포기하는 경우도 있고, 기한을 한참 넘겨 원고를 주는 경우에는 결국 발행일정을 미루기도 한다. 그래서 편집간사 마음 깊숙한 곳에는 필자블랙리스트를 하나씩 가지고 있다. 또 하나의 중요한 업무로는 각 코너를 구성하는 업무가 있다. 가장 최근의 복지 쟁점들을 잘 모니터링하고 있어야 한다. 이를 위해 각종 토론회, 학술대회, 언론기사, 국회 법안, 연기기관 보고서 등 참고하기도 한다. 매년 반복되는 주제들(선거공약 및 정부의 복지정책 평가, 보건복지 예산 분석 등)도 있기는 하지만 대부분은 각 발행기간에 맞춰 가장 최신의 주제들로 구성하려고 한다. 그래도 편집위원장을 비롯한 편집위원들이 매우 적극적으로 참여하기 때문에 매월 발행이 가능한 것이다.

20년 동안 복지동향은 계속 변화해왔다. 표지부터 글씨 크기, 단의 구성, 이미지의 활용까지 편집위원회와 편집간사는 일정 기간마다 복지동향을 개편했다. 오랜 구독자라면 발견할 수 있을 것이다. 가장 최근에는 표지 디자인이 변경되었다. 故신영복 선생님의 제자(題字)로 쓰인 ‘복지동향’은 그대로 두고, 좀 더 친근한 이미지의 표지를 제작했다. 제목에 쓰이는 글씨체도 최근의 트렌드를 반영했고, 전반적인 글씨 크기와 문단 구성도 2단으로 변경하였다. 또한 줄글을 계속 넣기보다는 주제와 관련된 사진이나 이미지를 적절히 추가해서 흑백이라는 한계가 있지만 구독자의 이해를 돕고자 하고 있다. 원고의 전체 분량도 일정 수준을 넘지 않도록 조정한다. 또한 종이의 질이나 무게도 고려한다. 이 모두 가독성을 고려한 변화였다. 현재는 제작비용이나 환경을 감안해서 재생지를 쓰고 있다. 뒤표지와 여백의 공간도 적극 활용한다. 출판사의 책을 소개하기도 하지만, 참여연대에서 하고 있는 중요한 캠페인을 홍보하는 데에 활용하기도 한다. ‘복동이’라는 캐릭터를 만들어 페이스북을 통해 숨겨진 구독자에게 다가가려는 시도도 하고 있다.

목차 구성도 많은 논의와 고민을 통해 변화해왔다. 현재의 구성은 사회복지 현장의 다양한 목소리를 더 많이 담기 위한 노력이 엿보인다. <복지톡>을 통해 사회복지현장의 다양한 구성원을 직접 만나 인터뷰한 내용을 담고 있다. 사회복지분야 관련 종사자, 의사, 활동가, 시민, 교수, 정치인 등 우리가 쉽게 만날 수 없는 인물들을 소개한다. <복지칼럼>은 참여연대 사회복지위원회의 신진 실행위원들을 중심으로 복지국가나 보편적 복지에 대한 기고글을 소개하고 있다. 한 필자가 일정 기간을 연속으로 기고하기도 하고, 여러 명이 돌아가면서 칼럼을 쓰기도 한다. <생생복지>는 지역복지운동 현장의 이야기를 소개하는 코너다. 참여연대가 국회나 보건복지부와 같이 중앙정부의 사회정책에 대응하는 조직이라면, 전국에는 각 지역의 특성에 맞게 다양한 사회복지 아젠다를 가지고 활동하는 지역복지운동단체가 있다. 이들이 모여 ‘지역복지운동단체네트워크’를 발족하였고 서로의 경험을 공유하고, 복지국가를 위한 지역적 노력을 함께 하고 있다. 부산에서는 형제복지원 문제를 전하기도 했고, 인천과 충북에서는 지역복지재단 설치와 관련된 쟁점도 다뤘었다. 경기도에서는 민관 거버넌스의 사례를 소개하기도 하고, 관악구에서는 마을공동체의 다양한 활동을 보여줬다.

감사한 사람들

이번 20주년을 통해 그간 원고를 기꺼이 기고해주신 모든 필자들께 감사의 마음을 전하고 싶다. 촉박한 기간으로 원고요청을 드려도 기쁘게 응해주신 분들도 많았고, 기획주제에 따라서는 몇 개월을 연속으로 원고를 요청했던 분들도 많았지만 거절하신 분은 거의 없었다. 얼굴을 마주하고 섭외한 필자보다는 아직 대면 한 번 하지 못하고 전화통화로만 원고요청을 수락해주신 분들이 더 많다. 그만큼 복지국가나 사회복지의 발전에 기여하고자 하는 참여연대의 활동과 복지동향의 취지에 동의하고 참여하려는 분들이 많다는 것이다. 정말 감사한 일이다.

또한 편집간사의 잦은 연락과 채근에도 적극적으로 편집과정에 참여해주신 여러 편집위원장을 비롯한 편집위원께도 감사하다는 말씀을 드리고 싶다. 원고요청이 촉박하게 거절된 경우에는 대신 원고를 써주신 적도 있었고, 복지동향의 구독자를 늘리기 위해 각 대학의 도서관부터 가르치는 학생들에게도 복지동향을 적극 추천해주셨다.

그리고 20년 동안 복지동향 발행을 주도했던 많은 편집간사들에게 감사드린다. 20년 중에 4년 7개월 동안 복지동향 발행에 편집간사로 참여하면서 간혹 폐간을 고민할 정도로 지치고 힘든 순간이 있었다. 참신한 주제를 찾지 못하거나, 필자섭외에 난항을 겪기도 하고, 발행일을 맞추지 못하면 극심한 압박을 받기 때문에 복지동향 업무는 절대 쉬운 작업이 아니다. 더욱이 편집간사들은 편집업무만을 수행하는 것이 아니다. 참여연대 사회복지위원회에서 하는 모든 일을 수행하는 동시에 복지동향 발행업무도 함께 하고 있기 때문에 어려움이 많다. 그럼에도 사회복지위원회 실행위원들과 동료활동가들의 지지가 있었기 때문에 지금까지 발행될 수 있었다. 또 늘어나는 구독자, 자발적으로 참여하고 있는 편집위원과 필자, 출판사인 나눔의 집까지 모두 애정을 가지고 복지동향을 제작하고 있기 때문에 편집간사들도 소홀하지 않을 수 있었다. 특히, 이경민 전 편집간사는 복지동향에 대한 애정과 관심이 컸다. 최근의 복지동향 개편과 구독자 증가는 이경민 간사의 주도적인 추진으로 가능했던 것이다.

끝으로 매년 35,000원의 구독료를 지불하고 정기구독하시는 구독자와 참여연대 사회복지위원회를 후원하시는 회원들께 감사드린다. 애독자인 곽경인 회원님은 페이스북에 복지동향을 여러 차례 홍보해주셨다, 광장종합사회복지관 복지동향 공부모임 등 복지동향을 통해 다양한 모임을 진행하고 있는 구독자도 있다. 자신이 운영하는 서점에 복지동향을 판매하고 싶다는 사장님도 계셨고, 외국 교수가 연구자료로 활용할 의도로 구매의사를 밝혀온 적도 있었다. 수많은 간행물이 봉투도 벗겨지지 않은 채 버려지기도 하지만 복지동향만큼은 꼭 구독자들에게 읽혀지길 바란다.

남은 과제들

복지동향이 지속적으로 그 역할을 해내려면 여전히 과제는 남아 있고, 앞으로도 계속 새로운 도전을 맞이해야 할 것이다. 그 중 몇 가지를 언급해보고자 한다.

우선, 원고료 지급에 대한 논의가 필요하다. 그간 적은 금액이라도 원고료를 지급하자는 의견, 활동가, 신진학자 등 적절한 소득이 보장되지 않는 필자일 경우에 한해서만 원고료를 지급하자는 등의 논의가 있었다. 하지만 아직은 원고료 없이 원고를 받고 있다. 장기적인 계획을 통해 원고료 지급계획을 수립하거나, 원고료 지급 없는 간행물로 원칙을 지속하는 등의 논의가 내부에서 충분히 있어야 필자 섭외과정에서 자주 제기되는 어려움이 줄어들 것이다.

온라인을 통해 구독자 확대 사업을 더 적극적으로 해야 한다. 이제는 종이를 통해 글을 소비하기보다 온라인 매체를 이용하는 경우가 훨씬 많아졌다. 좋은 글을 지면이나 유료 학술정보제공 플랫폼뿐만 아니라 SNS, 홈페이지, 이메일 등 다양한 온라인 매체를 통해 소비될 수 있는 방안이 마련된다면 더 많은 구독자를 확보할 수 있을 것이다. 그 과정에서 사회적 약자들이 배제되지 않은 방안도 반드시 함께 논의되어야 한다.

지금은 참여연대 회원으로서 활동하고 있지만 편집간사로 참여하는 동안, 복지동향 제작에 대한 업무과중으로 조직 내에서 지원을 요청하거나 고충을 토로하면 복지동향을 폐간할 것을 검토해야 한다는 의견이 항상 등장했었다. 이것은 복지동향에 대해 참여연대 조직 내부 의사결정자들이 이해가 부족하기 때문에 발생하는 문제다. 참여연대 사회복지위원회가 복지동향 발행에 얼마나 많은 정성과 자원을 투입하는지 이해해야 할 것이다. 또 많은 구독자들이 존재하고, 사회복지분야에서 어떤 역할을 하고 있는지도 관심을 가져주길 바란다. 참여연대가 제작하는 또 다른 월간지인 ‘참여사회’는 복지동향에 비해 훨씬 많은 재원과 인력을 투자하지만, 복지동향은 참여사회에 비하면 더 적은 재원과 인력 투입에도 질적으로 전혀 뒤떨어지지 않는다. 법 개정, 사회복지제도의 도입, 대중 캠페인, 노동 및 시민사회와의 연대활동, 관계부처의 감시 등 참여연대가 주도적으로 하고 있는 업무만큼 복지동향도 복지 확대에 중요한 운동방식이다. 참여연대가 다루는 사회쟁점들이 많다보니 모든 이슈에 대해서 조직구성원 모두가 완벽히 이해하기는 현실적으로 어렵다. 그러나 구성원간의 신뢰를 기반으로 복지동향의 미래에 대한 논의에 진지하게 참여해주길 바란다.

마치며

글을 쓰고 기고한다는 것도, 돈을 내고 그 글을 읽는 것도, 글을 모아 매달 책으로 제작하는 것까지 모두 누군가가 시간과 에너지를 들여야만 발생할 수 있는 행동이다. 누군가가 열심히 쌓아 놓은 지식을 종이 위에 짜임새 있게 담아내면 지면이나 모니터 화면을 통해 누군가는 읽고 이해하고 나누게 되는 이 과정이 모두 소중하고 의미가 있다. 보편적 복지의 확대와 복지국가를 실현하기 위해 우리가 할 수 있는 가장 적극적인 참여방식의 하나이기 때문에 복지동향은 반드시 필요하고, 지속되어야 한다. 아직 복지동향을 모른다면 지금 당장 구독하길 자신 있게 권한다.

창간 20주년에 돌아보는 복지동향의 성격과 전망

남찬섭 동아대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원장

1. 서론

올해는 “인간성의 존엄 ... (과) 인권보장을 으뜸의 가치로 (하)는” 민주주의의 실현과 “참여와 인권을 두 축으로 한 희망의 공동체 건설”(참여연대, 1994)을 목표로 하여 1994년 9월 10일 참여연대(참여민주사회와 인권을 위한 시민연대)가 출범한 지 24주년이 되는 해이다. 그리고 참여연대 사회복지위원회(이하 “사회복지위원회”)가 1998년 10월부터 발간한 월간 복지동향이 발간 20주년을 맞는 해이기도 하다. 또한 이번 10월은 2001년 2월에 1월호 및 2월호의 합병호를 낸 것 외에는 단 한 번도 거르지 않고 발간된 복지동향이 지령 240호에 달한 달이기도 하다.

복지동향이 처음 발간될 당시 그것은 사회복지이슈에 관한 지식과 정보의 공개와 공유 및 이를 통한 복지인식제고, 사회복지문제의 쟁점화, 여론형성 등의 기능을 수행할 것으로 생각되었다(백종만, 1998; 이영환, 1998 참조). 하지만 복지동향에 이러한 기능만 부여되거나 기대된 것은 아니어서 사회복지위원회의 활동이나 입장을 알리는 기능이나 공론장의 기능이 기대되기도 하였다. 실제로도 복지동향의 큰 꼭지 중 ｢기획주제｣(초창기에는 ｢특집｣, 더 후에는 ｢심층분석｣)는 정보제공의 목적을 가진 것이지만 ｢동향｣의 일부와 ｢칼럼｣은 사회복지위원회의 활동이나 입장을 알리는 목적을 가지 것이기도 하다. 이는 복지동향의 성격에 대해 다양한 기대가 있음을 보여준다.

이와 같은 다양한 기대는 시기에 따라 달리 나타나고 충족되었다고 할 수 있다. 복지동향이 어떤 역할을 해야 하며 어떤 성격을 가져야 하는가는 일차적으로 사회복지위원회의 활동에 의해 결정될 것이고, 보다 근본적으로는 복지동향과 참여연대 및 사회복지위원회가 놓여있는 사회경제적 맥락에 의해 결정될 것인데, 여기서는 하나의 월간지로서 복지동향에 대한 기대가 어떻게 나타났는지에 대해 살펴보고자 한다. 이를 위해 복지동향창간호에 실린 발간사와 10주년에 실린 편집인의 글, 그리고 지령 100호를 맞아 열린 좌담회 자료 및 지령 200호를 맞아 펴낸 특집호 자료를 주로 활용하고자 한다.

2. 월간복지동향에 기대된 성격

1) 창간 경위와 창간 당시 기대된 성격

위에서 본 것처럼 복지동향은 1998년 10월에 창간호가 발행됨으로써 출발하였다. 하지만 아무런 사전준비 없이 그 시점에 복지동향이 창간된 것은 아니다. 창간되기 전인 1998년 5월부터 7월의 3개월에 걸쳐 창간 준비호가 발간되었는데 여기에는 자원봉사자로 조직된 ‘참여복지 길잡이팀’의 역할이 중요하게 작용하였다. 참여복지 길잡이팀은 사회 각 분야에서 복지문제를 지속적으로 모니터링하고 분석･평가하여 이를 복지이슈로 제기하는 역할을 하였는데(복지동향 편집위원회, 2007), 이들의 역할과 참여연대 사회복지위원회의 노력이 한데 어우러져 복지동향의 창간이 성사되었다고 하겠다(당시 자원봉사자로 구성된 팀의 명칭과 노무현 정부의 초기 복지슬로건이 참여복지로 동일한 것은 참으로 묘한 감정을 갖게 한다).

참여연대의 핵심적 출범동기인 민주주의와 인권, 참여는 사회복지위원회가 가진 복지운동의 핵심목표이기도 하며, 사회복지위원회는 이를 사회경제적 차원에서 좀 더 심화시키려는 동기를 가지고 있다. 사회복지위원회가 출범하게 된 동기와 관련해서는 “노동자를 중심으로 한 시민사회의 삶의 질 … 개혁(을) 위해서는 정치민주화(를) 더욱 공고히 하는 한편 경제민주화와 사회민주화가 시대를 이끌어가는 기본정신으로 전면(화) (해야) 한다(는) … 인식”이 기초가 되었다는 진단(백종만, 1998)이 매우 적절하다고 할 수 있다. 출범 당시 참여연대 정책위원회 산하의 특별위원회로 시작한 사회복지위원회는 첫 해 운동 목표로 ‘국민생활최저선 확보’를 내걸고 다양한 활동을 전개하였는데 그 활동들로는 시민들의 사회복지의식개혁을 위한 언론 캠페인, 사회복지학교를 통한 대중 및 사회복지종사자의 사회복지의식화 교육, 삶의 질의 낙후성을 공론화하고 국가의 정책변화를 이끌어내기 위한 공익소송, 사회복지 관련법 개정을 위한 관련단체와의 연대를 통한 입법청원활동, 지역사회 수준에서 국민생활 최저선을 확보하기 위한 지역 시민운동단체들 간 네트워크 구성 활동, 사회복지예산 GDP 5% 확보 운동, 아동인권사업, 사회복지학생 캠프사업 등을 들 수 있다.

이러한 다양한 활동을 통한 국민생활최저선 확보운동을 전개한 지 2년 반 정도가 지난 1997년 초, 국민생활최저선은 의도와 다르게 그 목표수준이 낮은 것으로 인식되어 국가복지의 확대를 반대하는 세력에게 빌미를 준다는 반성이 제기되었다. 이에 따라 사회복지위원회는 최저수준을 넘어서는 수준의 인간다운 생활이 보장되는 사회를 만들자는 취지로 운동의 목표를 ‘국민복지기본선 확보’로 한 단계 높여 재정립하였다(백종만, 1998). 국민생활최저선 혹은 국민복지기본선이라는 개념 혹은 이념은 20세기 초 영국의 웹 부부에 의해 주창되고, 베브리지 보고서에서 구체화된 바 있는 National Minimum에서 유래한 것이라 할 수 있는데 1980년대 후반 민주화 투쟁을 거치고 사회경제적 민주화의 과제를 안게 된 한국사회에서 사회복지위원회에 의해 구체적인 이념과 운동의 형태로 등장하였으며 그리고 더 나아가 한국사회의 정치적 역학을 고려하여 수정･변용되어 추구되었던 것이다.

이런 가운데 1997년 말에 이르러서는 사회복지 현안에 대한 신속한 대응활동의 강화와 국민복지기본선 확보운동에 대한 시민참여 활성화가 필요하다는 주장이 제기되었는데, 여기에는 시민운동을 표방한 사회복지위원회가 시민의 참여보다는 전문가 중심의 운동에 치중하고 있다는 비판이 영향을 미쳤다고 할 수 있다(백종만, 1998 참조). 그리하여 사회복지위원회는 “우리 사회의 복지 이슈에 관한 정보를 산출하고 유포(함으로써) 시민들(로 하여금) 사회복지에 대해 올바로 인식(하게 하고), 이를 바탕으로 시민들의 참여를 확대하는 토대를 마련”키로 결정하였다(백종만, 1998). 앞에서 말한 참여복지 길잡이팀은 이런 결정에 따라 조직된 것이며 복지동향 역시 이러한 결정에 따라 기획되어 창간된 것이다. 그리하여 복지동향은 “우리 사회에서 항상 주변적인 이슈로 제기되었다가 사라지고 마는 복지 문제들을 지속적으로 이슈화하고, 관련 정보를 사회복지 종사자들과 일반 시민들이 쉽게 접할 수 있도록 제공함으로써 복지에 대한 인식을 새롭게 정립하고, 사회적인 관심을 환기시키는 데 기여할 것”으로 기대되었다. 여기서 사회복지 문제의 쟁점화 기능도 정보제공과 인식제고의 목적을 위한 것으로 설정되고 있다. 결국 창간 당시 복지동향의 성격은 정보제공과 대중지 및 계몽지로 부여되었다고 볼 수 있는데(복지동향 편집위원회, 2007), 이를 한마디로 요약하면 정보지(誌)로서의 성격이라 할 수 있다.

2) 지령 제100호 기념 좌담회 및 발간 10주년에 나타난 기대들

복지동향은 2007년 2월에 지령 제100호를 맞이하게 되고 이를 기념하여 당시 편집위원장과 전･현직 사회복지위원장들이 좌담회를 열어 복지동향의 역사를 회고하고 앞날을 전망한 바 있다. 이 좌담회에서도 창간호와 유사하게 복지동향의 성격에 대해 정보지로서의 성격을 강조한 이야기가 많이 나왔다. 예컨대 사회복지운동 과정에서 획득하게 되는 정보의 공유와 이를 통해 복지개혁을 위한 공감대 형성이라든지 사회복지인식의 지평을 넓히고 사회복지운동의 대중화에 기여해야 한다는 언급들이 그에 해당한다고 하겠다.

하지만 그 좌담회에서는 정보지로서의 역할과는 다소 성질을 달리하는 역할을 요구하는 이야기들도 많이 나왔다. 그 중 한 가지는 복지동향이 사회복지운동을 표방한 단체로서 개혁적 의제를 선도하고 보완해나가는 역할을 해야 한다는 것을 들 수 있다. 이는 사회복지위원회를 복지운동의 중심적인 단체로 상정하고 그런 단체로서 사회복지위원회가 의제를 선점하거나 의제의 정책화를 위해 벌이는 활동을 선전하고 알리는 역할을 기대하는 것으로 이런 역할을 하게 된다면 이는 복지동향이 기관지로서의 성격을 갖게 될 것이다. 또 다른 기대는 사회복지계의 동향을 진보적 입장에서 해석하여 그런 동향들을 어떻게 보아야 할 것인가에 관련된 관점을 제시하고 진보운동단체들 간의 소통의 장을 제공해야 한다는 것이었다. 또한 진보세력의 목소리를 폭넓게 담아내는 공론장이 되어야 한다는 주문도 나왔다. 그리고 다양한 분야에서 활동하는 시민활동가들의 목소리를 보다 다양하게 반영해야 할 필요가 있다는 이야기도 나왔으며 젊은 세대가 공감할 수 있는 매체가 되어야 한다는 이야기도 나왔다.

복지동향 발간 10주년을 맞은 2008년 10월에는 좌담회 등의 특별한 기획꼭지는 없었고 편집인의 글에서 10주년에 관련된 언급이 있었다. 여기서는 복지동향이 창간호부터 복지계의 동향을 꾸준히 추적해왔다는 점을 강조하면서 한국사회에 깊게 뿌리내린 반복지 진영을 상대하여 복지운동진영의 강고한 진지를 만들어가는 한편 세밀한 기획과 분석을 통한 정책대안 제시 기능을 계속해나가야 한다는 다짐이 표현되고 있다(이태수, 2008). 이것은 지령 100호 기념 좌담회에서 나온 이야기들 중 의제선점 및 정책화와 가장 가까운 이야기라 할 수 있겠다.

지령 100호 좌담회가 발간 10주년 편집인의 글에 나온 이야기들을 종합하면 결국 앞에서도 언급한 바와 같이 복지동향에 매우 다양한 기대가 부여되어왔음을 알 수 있다. 이런 다양한 기대는 복지동향이 창간되자마자 부여되기 시작하였다고 할 수 있으며 그에 따라 복지동향은 여러 꼭지들을 마련하여 각 기대에 부응하고자 해왔던 것이다.

3) 지령 제200호 당시의 특집호에 나타난 기대들

지령 100호를 맞을 당시에 열린 좌담회에는 당연참석자인 편집위원장을 제외하면 전･현직 위원장들이 참석하여 다소 ‘중후한’(?) 분위기에서 이야기가 오갔다면, 지령 200호를 맞은 2015년 6월에는 현직 위원장 및 편집위원장 외에 편집위원들과 복지동향의 실무를 담당하는 간사들 그리고 더 나아가 비록 한 명이지만 독자가 참여하는 보다 소프트하면서도 개방적인 좌담회가 열렸다(복지동향 편집위원회, 2015a). 이 좌담회에서도 지령 100호의 좌담회와 비교하여 크게 다른 이야기가 나온 것은 아니지만 그럼에도 불구하고 약간의 차이점도 있다.

우선 유사점을 보면 지령 200호 좌담회에서도 독자층을 좀 더 넓힐 수 있는 방안이 필요하다는 이야기가 나왔다. 즉, 일반시민들이나 현장의 사회복지 종사자들이 좀 더 쉽게 읽을 수 있도록 대중지로서의 성격이 강화되었으면 좋겠다는 이야기가 나왔던 것인데 이는 곧 정보제공의 기능이 좀 더 접근성 높게 이루어지기를 바라는 요구라 하겠다. 이러한 정보제공 기능 외에 운동단체로서 사회복지위원회가 가진 입장이나 노선, 성격을 좀 더 분명히 밝히는 기능을 강화할 필요가 있다는 주문도 나왔다. 또한 보건의료나 주거, 노동 등 사회복지와 밀접히 연관된 타 분야 운동의 흐름도 싣고 그 운동단체들의 이야기를 인터뷰 형식으로라도 싣는 것이 바람직하다는 의견도 제시되었다.

지령 200호 기념 좌담회가 가진 차이점으로는 복지동향의 가독성을 높이기 위한 디자인의 변경이나 대담 형식의 글을 좀 더 많이 게재하자는 제안, 발간일정을 월초로 조정하면 좋겠다는 제안 등이 나왔다는 점을 들 수 있다. 이는 지령 100호와 200호의 좌담회가 어디에 초점을 두는가의 면에서 차이가 있음을 보여준다. 즉, 지령 100호의 좌담회가 거의 대부분 복지동향의 역할이나 성격을 주로 그 내용적 측면에 초점을 이야기를 풀어나간 것이라면 지령 200호의 좌담회는 내용적 측면의 이야기도 물론 있었지만 그 외에 정보전달력의 향상을 위한 형식적인 측면에 대한 이야기도 많이 거론되었다는 것이다. 이는 좌담회에 참석한 인원구성의 차이에서 기인한 것일 수도 있고 또는 복지동향이 처한 여건의 차이에서 기인한 것일 수도 있다. 전자와 관련해서는 200호 기념 좌담회에 실무간사진과 독자가 참여했다는 것이 중요한 요인이라 할 수 있고 후자와 관련해서는 지령 200호를 맞은 복지동향에 일정한 변화가 요청되고 있다는 점이 중요한 요인이라 할 수 있다. 물론 지령 100호를 맞은 2007년 2월도 사회복지위원회와 복지동향이 녹록한 상황에 있었던 것은 아니었지만 당시는 복지동향이 안착하는데 더 많은 관심이 주어졌다면 지령 200호를 맞은 2015년 6월은 정권도 보수정부인데다 대안적인 다양한 매체도 그 전보다 훨씬 더 많이 등장한 상황이어서 정보전달력 등 여러 면에서 변화압력이 강해진 때였다고 할 수 있다.

4) 복지동향의 성격 분류와 향후 전망

지금까지 창간호에 실린 발간사와 지령 100호 좌담회, 발간 10주년 편집인의 글, 그리고 지령 200호 기념 좌담회 자료들을 통해 복지동향의 성격과 관련하여 제시된 여러 이야기들을 살펴보았다. 여기서는 이 이야기들을 일정한 기준에 따라 분류함으로써 복지동향의 성격에 관한 이야기들의 갈래를 보다 일목요연하게 정리하고 이를 바탕으로 향후 전망에 대해서도 생각해보고자 한다.

위에서 살펴본 이야기들을 자세히 보면 우선 그들은 복지동향의 기능과 관련하여 정보제공의 기능을 강조하는가, 아니면 전략제시(혹은 입장천명)의 기능을 강조하는가의 측면에서 차이를 보인다. 또한 그 이야기들은 누구를 주 대상으로 설정하는가의 측면에서도 일반시민 내지 대중을 염두에 두는가, 아니면 조직화된 세력으로서의 진보진영, 즉 진보적 복지운동단체를 염두에 두는가라는 차이를 보인다.

이들 두 차원, 즉 기능과 대상을 교차하면 네 가지 범주를 얻을 수 있다(<표 1> 참조). 정보제공의 기능을 주로 수행하면서 일반시민을 대상으로 하면 그것은 정보지의 성격을 갖는다고 할 수 있으며 동일한 기능을 조직화된 세력으로서의 복지운동단체를 대상으로 하면 그것은 공론지의 성격을 갖게 될 것이다. 또 전략제시 혹은 입장천명의 기능을 일반시민 대상으로 하면 그것은 계몽지의 성격을 갖는 것이며, 동일한 기능을 운동단체를 대상으로 하면 그것은 기관지의 성격을 갖는 것이라 할 수 있다. 그리고 일반시민을 대상으로 하여 정보제공과 전략제시의 기능을 하는 경우를 대중지라 할 수 있고, 운동단체를 대상으로 할 경우를 전문지라 할 수 있다. 물론 이들 성격이 서로 완전히 배타적이라 하기는 어렵다. 예컨대 정보지의 성격을 갖는다고 해도 그것이 제공하는 정보가 어떤 것인지에 따라 계몽지의 역할을 동시에 할 수 있다. 또 기관지의 성격을 갖는다 해서 이것이 일방적으로 전략제시의 기능만을 하는 것은 아니고 전략을 둘러싼 논쟁을 유발하여 공론지가 될 수도 있는 것이다. 그리고 네 가지 범주로의 분류에 더하여 다른 범주가 추가될 수도 있을 것이다. 여기서의 분류는 일종의 이념형적 분류이면서 동시에 실험적인 분류로 보아야 할 것이다.

복지동향은 이들 네 가지 성격을 모두 갖는다고 할 수 있고 이들은 서론에서도 잠깐 언급한 바와 같이 복지동향의 각 꼭지에 반영되어 있다. 대체로 ｢기획주제｣는 정보지와 계몽지의 성격을 반영한 것이라 볼 수 있고 ｢동향｣과 ｢칼럼｣은 기관지 혹은 공론지의 성격을, ｢복지톡｣이나 ｢특집｣은 공론지의 성격을, 그리고 ｢열린광장｣은 기관지의 성격을 반영한 것이라 볼 수 있을 것이다.

이들 중 복지동향에서 가장 두드러진 성격은 무엇일까? 이는 지령 200호를 맞아 독자 176명을 대상으로 실시한 설문조사에서 어느 정도 답을 얻을 수 있다(복지동향 편집위원회, 2015b). 이 설문조사에 의하면 복지동향을 구독하는 이유로 가장 많은 응답을 얻은 응답범주는 ‘사회복지분야 최근 이슈의 흐름을 파악하기 위해서’로서 무려 71%가 이에 답하였다. 이는 독자들이 복지동향을 정보지로 인식하고 있음을 극명하게 보여준다. 또한 복지동향의 꼭지 중 가장 관심 있게 보는 것은 무엇인가의 질문에 대해서는 69%의 응답자가 ‘기획주제’라고 답하여 앞의 질문에 대한 응답과 매우 일관된 경향을 보였다. 이처럼 복지동향을 정보지로 인식하는 경향은 복지동향의 향후 개선사항을 묻는 질문에 대한 응답에도 반영되어 있다. 즉 이 질문에 대한 응답은 ‘읽기 쉽고 재미있는 구성’이 44%, ‘전문성 강화’ 24%, ‘수록 정보량 증가’ 20% 순으로 나왔는데 이들은 전체적으로 정보전달을 보다 쉽게 함으로써 정보전달력을 강화해야 한다는 주문으로 해석할 수 있을 것 같다.

그런데 복지동향이 주로 정보지로 인식된다는 점은 인정하더라도 약간의 다른 응답경향도 관찰되고 있다. 예컨대 복지동향의 구독이유를 묻는 질문에 정보지라는 인식에 기초한 응답이 가장 많은 비중을 보이기는 했지만, ‘참여연대 지원 차원에서’라는 응답도 16%에 달했고 ‘전문적인 지식과 정보가 풍부해서’라는 응답도 9%에 달했는데 이 두 응답은 복지동향을 기관지 내지 공론지로 보는 인식을 바탕으로 한 것이라 볼 수 있을 것이다(그 중 전자의 응답은 기관지라는 인식이 그리고 후자는 공론지라는 인식이 더 강하지 않나 생각한다). 또 관심 있는 꼭지가 무엇인가를 묻는 질문에 기획주제가 가장 많은 응답비중을 보였지만 그 외에 ‘동향’이 16%, ‘칼럼’이 10%로 나왔는데 이들 응답 역시 복지동향을 기관지 내지 공론지로 보는 인식에 기초한 응답으로 해석할 수 있다. 그리고 이런 인식은 개선사항에 대한 응답에서도 나타나지 않았나 생각한다. 즉, 개선사항에 대한 응답의 상당부분은 정보지 성격의 강화를 주문한 것으로 볼 수 있지만 그 전부를 그렇게 볼 수는 없다. 예컨대 ‘읽기 쉽고 재미있는 구성’이라는 응답(44%)과 ‘수록 정보량 증가’의 응답(20%) 중 상당수는 확실히 정보지 성격의 강화 응답이겠지만 기관지나 공론지의 경우에도 읽기 쉽고 재미있게 구성할 수 있으며 정보량을 보다 풍부하게 담을 수 있기 때문에 이 응답들의 일부는 기관지나 공론지의 성격 강화를 주문한 것으로 볼 수도 있다. 그리고 마찬가지로 ‘전문성 강화’ 응답(24%)은 기관지나 공론지 성격의 강화를 더 많이 의도한 응답이겠으나 정보지의 성격을 완전히 배제한 것이라 볼 수는 없다. 이러한 응답을 전체적으로 보면 복지동향은 대중지로서의 성격과 전문지로서의 성격이 대략 7:3 정도로 인식되고 있고 또 향후에도 그런 정도의 비율로 그 성격이 지속될 것으로 기대된다고 하겠다.

따라서 복지동향은 여전히 창간호에서 의도된 것과 유사하게 정보지의 기능을 가장 많이 가진다고 볼 수 있으며 창간 후 부여된 기관지나 공론지로서의 성격도 일정하게 가진다고 볼 수 있다. 이는 앞에서 계속 언급한 것처럼 복지동향의 복합적 성격을 보여주는 것이며 이런 복합적 성격이 향후에도 유지될 필요가 있음을 보여준다. 다만, 설문조사 결과를 보면 기관지의 성격을 직접적으로 드러낸 ｢열린광장｣ 꼭지에 대한 관심은 3%로 최하위 수준이었고 또 시민단체들의 소개 내지 참여 목적을 가진 꼭지(공론지적 꼭지)인 ｢동서남북｣도 관심도가 1%로 최하위 수준이어서 이 꼭지들은 그 필요성은 있으나 필요성을 전달하는 방식에는 변화가 있어야 할 것으로 생각한다.

3. 결론 및 전망

지금까지 복지동향의 창간과 발간 10주년, 지령 100호 및 200호를 각기 맞는 시점에 게재된 일부 글들을 중심으로 복지동향에 기대된 성격에 대해 개략적으로 살펴보고 또 그것들을 네 가지 범주로 분류해보았다. 창간 당시 복지동향이 필요하다고 인식했던 것 즉 정보를 공개하고 공유하며 복지인식의 지평을 확장해야 한다는 필요성은 그동안도 지속되어 왔을 뿐만 아니라 앞으로도 지속될 필요가 있다고 인식되는 것으로(적어도 독자들에게는) 보인다. 그리고 그런 창간 당시의 필요성과 함께 기관지와 공론지로서의 성격도 일정부분 공감을 받고 있는 것으로 생각된다.

오늘날 복지동향이 발간 20주년을 맞이하기까지 지속될 수 있었던 데에는 독자들의 끊임없는 관심이 가장 큰 밑거름이 되었지만 그와 동시에 간사들의 헌신적인 노력과 출판사의 협조가 매우 큰 몫을 차지해왔던 것도 사실이다. 복지동향에 요구되는 편집디자인의 개선이나 내용구성의 세련화 등은 오래 전부터 인식되어온 것이기도 하나, 현재의 간사인원으로는 엄두를 내기가 어려운 것 또한 사실이다. 이런 점들을 감안할 때 복지동향과 이를 펴내는 사회복지위원회에 획기적인 요청을 하기는 어렵지만 그럼에도 불구하고 몇 가지 요청사항을 써본다면 다음과 같다.

첫째, 복지동향이 복합적 기능을 수행할 필요가 있다는 점은 인정할 수 있으나 한국 사회복지정책 내지 그 개혁을 위한 복지운동 차원에서 핵심적인 몇 가지 제도에 대해서는 대안적인 활용서 같은 것을 발간하여, 전문성의 강화 부담을 분산함과 함께 현장의 활용성도 높이는 전략이 필요하지 않나 생각한다. 예컨대 정부가 펴내는 국민기초생활보장사업안내의 대안적 안내서 같은 것을 펴내는 방안을 생각할 필요가 있다는 것이다.

둘째, 일부 꼭지는 카드뉴스 같은 형식으로 실어 딱딱한 형식을 완화하는 시도가 필요하지 않나 생각한다. 카드뉴스는 지령 200호에 국민연금과 관련하여 게재된 바도 있다.

셋째, 지령 200호 좌담회에도 나온 이야기이지만 다른 분야 운동의 흐름을 파악할 수 있게끔 그들과의 인터뷰 기사를 더 많이 싣는 방안도 생각할 필요가 있을 것이다. 특히 시간이 갈수록 사회복지문제가 다른 분야의 문제와 연관성이 깊어지고 넓어지는 상황에서 이러한 시도의 필요성은 더 커질 것으로 생각한다.

지금까지 복지동향이 다양한 시대변화와 함께 정보지와 기관지 혹은 공론지로서의 역할을 나름대로 수행해왔는데 앞으로도 이러한 역할이 지속되어 한국사회 복지운동에 기여하는 매체로서 자리를 지켜나가기를 기대하면서 글을 맺는다.

참고문헌

_{백종만. 1998. “발간사: 월간 복지동향을 발간하며,” 복지동향, 창간호, 10월.}

_{복지동향 편집위원회. 2007. “복지동향의 과거, 현재, 미래를 이야기하다.” 복지동향, 제100호, 2월.}

_{복지동향 편집위원회. 2015a. “특집1: 복지동향, 현재 그리고 미래. 우리가 바라는 복지동향,” 복지동향, 제200호, 6월.}

_{복지동향 편집위원회. 2015b. “특집3: 독자설문조사, 복지동향을 통해 복지계의 흐름을 읽을 수 있다,” 복지동향, 제200호, 6월.}

_{이영환. 1998. “편집의 글,” 복지동향, 창간호, 10월.}

_{이태수. 2008. “편집인의 글: ‘한국복지정책의 풍향계’로서 10년을 넘어,” 복지동향, 제120호, 10월.}

_{참여연대. 1994. 창립선언문, 9월 10일.}

인구구조 변화에 따른 건보료 부과체계 개편방향

참여연대 사회복지위원회 위원장 이찬진

우리나라의 건강보험제도는 과거 직장별 의료보험조합과 지역별 의료보험조합, 공무원․교직원 의료보험조합 체제로 운영하다가 1차로 1998년 법률에 따라 지역별 의료보험조합과 공무원․교직원 의료보험조합의 조직통합을 이루었다. 그리고 2차로 2000년 7월 직장 의료보험조합까지 통합하여 단일보험자인 국민건강보험공단 체제로 운영하게 되었다. 그 과정에서 재정적자인 지역의료보험조합과 재정흑자를 이루고 있던 직장의료보험조합이 직장조합을 중심으로 재정통합을 진행되었다. 결국 투명한 소득을 갖고 있는 직장가입자들이 소득파악률이 낮은 지역가입자들보다 보험료를 더 많이 부담하게 되어 평등권을 침해한다는 등의 이유로 여러 차례에 걸쳐서 헌법재판을 제기하였으나 2012년도 헌법재판소의 2009헌마299호 사건의 합헌결정에 이르기까지 모두 합헌 결정이 내려진 바 있다.  2000년 7월 통합 건강보험체계가 출범하면서 법률에는 소득이 없는 자로 규정하여 기존의 직장가입자들의 피부양자 제도를 존치하였으나 실제 운영기준은 기존의 기준대로 적용하였고, 그 대신에 지역가입자들의 재정 부족분을 메우기 위하여 100분의20 범위에서의 국가재정지원금 제도를 도입하였다.

그리고 직장가입자의 피부양자 인정 기준은 그간 5차례 강화되어서 2013년 6월 현재 근로․기타 소득의 연간 합계액 4000만원 초과자, 연금소득의 100분의50에 해당하는 금액으로 2000만원 초과자를 피부양자에서 제외하였다. 한편, 현금영수증 제도 및 신용카드 소득공제 제도의 지속적인 시행으로 인하여 지역가입자들의 소득파악률이 크게 개선되었다. 통계적으로는 건강보험제도의 통합 당시 직장가입자(피부양자 포함) 대 지역가입자가 1:1 수준이었으나, 2013년 연말 기준으로 7;3으로 변경되었으며, 피부양자 역시 15,281,000명에서 같은 기간 20,400,000명으로 증가하였다. 이와 같은 피부양자는 건강보험 적용대상자의 40.8%에 해당하는 매우 기형적인 구조이며, 이들에 대한 요양급여 비용은 전체 요양급여비의 49.3%인 18조 8055억 원에 이르고 있다. 

한편,  직장가입자들의 보험료 부과 대상의 98.5%는 월급을 기준으로 한 것이다. 이에 반하여  지역가입자들의 경우는 소득이 25%에 불과하고 나머지는 재산과 자동차, 경제활동참가율 등의 요소로 이루어져 있어서(생활수준 및 경제활동 참가율을 소득 유사기준으로 포함하여도 53%에 불과함.) 나머지 47%는 재산을 기준으로 한 것이다. 건강보험제도 통합 초기에는 지역가입자의 보험료 중 소득을 기준으로 한 것이 60%이상이었던 것이 크게 악화되었다. 설상가상으로 최소한의 생계책임재산에 해당하는 전․월세보증금 및 영세 주택 보유분까지도 재산부과 대상으로 적용되는 등, 소득이 없는 저소득층 가입자들에게 가혹한 구조로 지역가입자의 보험료 부과체계가 운영되고 있음을 알 수 있다.(2015.3.10.자 감사원 감사결과 보도자료 참조) 

사정이 위와 같기에, 2010년 이후에는 지역가입자들 집단에서 보험료부과기준이 지역가입자에게 불리하게 되어 있다면서 헌법재판을 제기하는 등 집단적이고 지속적으로 문제 제기를 하고 있는 형편이다. 위와 같은 제도 현실을 기초로 할 때, 우리는 적어도 통합 건강보험 제도 초기의 직장가입자와 지역가입자의 보험료 부담의 형평성을 감안한 기형적인 피부양자 제도, 나아가 지역가입자들 중 빈곤층에 가혹한 재산중심적 보험료부과체계는 전면적으로 개선되어야 할 사항임을 받아들여야함을 확인할 수 있다. 그러나 현재와 같은 직장가입자와 지역가입자간에 이원화된 부과체계에 관하여 정부와 상당수의 전문가들이 소득 중심의 부과체계로 전환되어야 한다는 주장을 하여 왔고, 그 내용에 있어서도 다양한 입장을 전개하고 있다. 그러나 현재와 같은 이원화된 보험료 부과체계는 직장가입자와 지역가입자의 소득유형이 다르다는 점을 감안하여 보험료 부담능력의 형평성을 제고하기 위하여 다른 것은 다르게 설계된 것으로서 나름대로의 역사성과 정당성을 갖고 있는 것 역시 사실이다. 여기에 현재 한국 사회의 급격한 고령화에 따른 향후 직장가입자 숫자의 지속적인 감소 등 인구구조의 변화 및 노인 인구 1인당 진료비가 그 밖에 인구 진료비보다 평균 4.4배 이상 지출을 하고 있는 현실과 제도의 지속가능성 역시 함께 고려되어야 할 요소 중요한 요소가 된다. 결국 고액자산에 대한 부담능력의 형평성을 감안한 보험료 부과체계의 유지와 향후 고령화에 따른 보험재정의 소요를 충족하기 위한 조세(국고지원비율)의 지속적인 확대 역시 부과체계 개편과 함께 추진되어야 할 시대적 과제임을 알 수 있다.

건보료 부과체계 개편과 관련한 고려 사항

이상과 같은 점에서 볼 때, 건강보험료 부과체계 개편은 건강보험 재정을 부담하는 3대 축인 가입자, 직장가입자의 사용자, 정부가 주체라는 측면에서 종합적으로 접근하여야 할 문제라 할 수 있다. 가입자 상호간의 보험료 배분의 형평성을 제고하는 것은 중요한 문제이나 이에 국한되어서는 안 되며 여기에 우리나라의 인구구조 변화의 추계전망은 매우 중요한 변수로 접근되어야 할 요소라고 할 수 있다. 생애주기적 관점 및 향후의 인구구조의 변화 및 노후소득보장의 변화를 아울러 볼 때 가입자 종별에 따른 단순 구분에 의한 보험료 부과기준을 소득을 단일 기준으로 할 것인지, 아니면 현재와 같이 지역가입자의 재산을 포함한 부담능력을 기준으로 할 것인지의 문제는 당위론적으로 접근할 문제는 분명 아니다. 여기에 우리나라의 지역․직장조직의 통합과정에서 불완전한 재정통합에 따른 갈등 봉합의 유산으로, 법률에 반하여 남아 있는 소득있는 직장가입자의 피부양자 청산 문제를 어떻게 접근할 것인가에 관한 부분도 사회적 합의의 기조 하에 접근되어야 할 것이다. 

따라서 건강보험료 부과체계 개편 과정은 기존과 같은 정부 주도 하에 특정 전문가 집단의 연구 성과물에 갇혀서 정부와 여당 내부의 당정 협의만으로 진행되어서는 안 될 것이며, 노․사․정․국회․시민사회를 망라한 민주적이고 투명한 절차와 과정을 거쳐서 이루어져야 할 것이다.

노인진료비 폭증과 인구구조 변화의 위험

<표 3>에 의하면 현재 건강보험적용대상 인구 중 65세 이상 노인 인구비율은 매년 0.3%에서 0.5%씩 지속적으로 증가하고 있음을 알 수 있다. 그리고 <표 4>에 의하면 65세 이상 노인 인구의 월평균 진료비는 65세 미만의 그것보다 평균 4.4배 이상임을 알 수 있다. 여기서 현재 건강보험 급여비용 중 65세 이상의 인구 11.7%가 사용하는 보험재정은 전체의 51.48%(=0.117X4.4.)를 상회하는 것을 추정할 수 있다. 이것은 노인장기요양보험의 급여비용을 제외한 순수한 건강보험급여비용을 기준으로 산출된 결과이다. 또한, 건강보험급여비는 2014년 기준 전년 대비 6.6%가 증가하고 있는데 이는 같은 기간 중 수가 인상이 미미한 점을 고려하여 보면 대부분의 원인이 고령화에 기인한 것임을 추정할 수 있다. 

문제의 심각성은 우리 사회의 급격한 인구구조의 변화에 있다. 아래 <표 5>는 우리나라의 과거 노년부양비와 미래의 노년부양비 추정표이다. 2013년의 노년부양비 16.7%를 기준으로 할 때 저출산의 여파로 2020년까지는 연0.8%, 2030년까지는 연 1.65%, 2040년까지는 연 1.86%,  2050년까지는 연 1.38%, 2060년까지는 연 0.96%로 매년 가파르게 노인인구 및 노년부양비가 증가되며, 그 결과 2060년에는 노년부양비가 무려 80%를 초과할 것임을 시사하고 있다. 노년부양비 적용 인구를 현실적으로 20세 이상으로 변경 적용할 경우 현재 경제활동인구 1인당 65세 이상의 인구가 0.2명 정도로 추산하면 2060년에는 1:1 정도가 되는 것을 의미한다. 이는 역설적으로 현재의 직장가입자 숫자의 절대적 감소가 지속된는 것을 의미한다. 

2015년 3월 3일 통계청의 장래인구 추계에 따르면 올해 생산가능인구 100명당 고령인구(65세 이상)의 부양비는 18.12명으로 추산하고 있다(이것은 위 통계보다 인구고령화 속도가 훨씬 빠르게 진행되고 있음을 말함). 2015년 기준 15∼64세 인구는 3719만4000명, 65세이상의 인구는 674만 명인데 통계청은 앞으로도 급속한 고령화가 진행돼 2060년에는 생산가능인구가 2692만3000명, 65세 이상 인구가 2077만 3000명에 이를 것으로 예측하고 있다.(2015. 3. 4. 서울신문기사에서 인용) 경제활동인구 즉, 직장가입자로 지칭할 수 있는 인구집단은 향후 45년간 34%정도가 절대적으로 감소함에 반하여 그 피부양자나 지역가입자로 전환될 집단은 2.9배가 증가할 것임을 시사하는 것이다.  이를 통하여 확인할 수 있는 부분은 현재의 직장가입자(피부양자 포함) 대 지역가입자의 비율인 7:3은 다시 바뀌어 지역가입자의 비율이 본격적으로 증가할 것임을 시사한다. 따라서 인구구조의 변화(저출산-고령화)는 건강보험의 지속가능성이라는 측면에서 반드시 우선적으로 고려하여야 할 독립변수임을 확인할 수 있다.

결국 청년인구 감소와 고령인구 폭증이 국민총소득 중 근로소득의 비중 감소를 초래할 것임이 넉넉히 추정되며 이를 대체하여 기업소득의 비중은 지속적으로 증가하고, 노동의 자본소득 배분율은 지속적으로 하락할 것을 시사한다. 또한, 2012년도 기준으로 근로소득 외의 소득 대 과세소득 기준 근로소득의 규모가 266.6.조원 : 201.2조원으로 근로소득 외의 소득이 늘어나는 추세는 더욱 증가할 것으로 추정할 수 있다.

결국 현재와 같은 직장가입자의 근로소득을 중심으로 한 보험료 부과체계만으로는 건강보험의 재정을 책임질 수 없다. 오히려 자산 양극화의 현실에서 노년 계층이 다수의 자산을 과점하고 있고, 이들 계층이 건강보험재정의 대부분을 소비하는 집단이라는 점을 아울러 볼 때, 이들의 부담능력에 따른 보험료 부담이 재정부담의 형평성이라는 관점에서 주목하지 않을 수 없다. 현재의 국민연금과 기초연금, 기업퇴직연금이 확대되어 2040년 정도에는 노인 인구의 50-60%가 비록 낮은 수준이지만 현재기준 월 100만원의 연금 소득을 실현할 것으로 예상된다. 여기에 특수직역연금 수급자들도 증대되어 현재기준 월 200만원 이상의 연금 소득을 실현할 것으로 예상된다. 이와 같이, 은퇴자들이 일정한 노후 현금 소득을 보편적으로 확보하는 시점이 되면 현재의 피부양자들 상당수가 연금소득자의 지위도 고려되어야 한다. 결론적으로, 기업부담의 여력이 증가에 따른 기업부담분의 증가가 필요하며, 전반적으로 GDP 대비 근로소득의 비중 저하에 따른 보험료 수입을 메울 수 있는 국고부담 확대 방안과 고액자산가의 보험료 부담능력, 연금소득을 포함한 총체적인 소득에 대한 보험료 부과체계를 고려할 수밖에 없는 현실적․재정적 요인을 건강보험료 부과체계 개선방안에서 고려해야할 것이다. 

 소득 중심의 건강보험료 부과체계 개선안에 대하여

보건복지부 산하 ‘건강보험료 부과체계 개선 기획단’은 1년 남짓의 활동결과를 기초로 최근 7개의 개선모델을 발표하였다. 모든 모델은 직장가입자의 보험료 부과대상 소득을 현재 수준으로 고정하고, 보수 외 별도 종합소득(7안은 연 336만 원 이상의 모든 소득)과 지역의 성․연령, 자동차 폐지 및 재산에 있어서 기초 공제, 소득에 있어서 직장가입자와 동일한 연5.89% 정률 부과를 기초로 한 것이다. 마지막 모델만 1687억 원 상당의 재정 흑자를 전망하고 있고, 6가지의 모델 모두 재정 적자를 전망하고 있다. 특히 직장가입자로부터 추가로 확보되는 재정규모가 1번 모델은 2533억 원, 7번 모델은 3.3조원이 증가하는 반면, 지역가입자에게서는 1조원~3조원 정도의 감소를 추정하고 있다. 결국 7개의 모든 개선안들은 근로소득에 대한 현재의 80%상당의 비중을 고정한 채 향후 인구구조 변화 및 근로소득의 비중감소, 소득유형의 변화를 전혀 고려하지 않은 것으로서 중․장기 건강보험료 부과체계 개선방안으로서는 크게 부족한 것임을 알 수 있다.  따라서 현재의 개선방안을 기초로 부과체계 개편을 논의하는 것은 미시적인 접근이라는 한계를 띨 수밖에 없다.

 총소득 중심 및 일정 수준 이상의 자산에 대한 보험료 부과를 포함한 대안

지속적인 사회고령화와 자산양극화의 현실 및 고령화에 따른 의료비지출의 지속적인 증가, 경제활동인구의 절대적 감소라는 명백한 조건 하에서 건강보험의 지속가능성을 담보하는 건강보험료 부과체계 개편 방향은 현재와 같은 직장가입자와 지역가입자로 이원화된 보험료 부과체계만을 전제로 하여 진행되어서는 곤란하다.

최우선적으로 보험가입자들의 총 소득을 보험료 부과기준으로 하여야 한다는 것은 당연한 명제이며, 현재와 같은 국고지원 14%와 건강증진부담금 6% 수준의 재정지원비율도 연차적으로 지속적으로 증가시키는 법․제도 정비가 수반되어야 한다. 현재와 같은 지역가입자에 대한 형평성과 비례성조차 의문시되는 재산보험료 제도는 즉시 개정하여 일정 자산 이상의 가입자에 대하여 상한선 없이 재산보험료 부과제도로 대폭 전환할 필요가 있다. 직장가입자의 피부양자 제도 역시도 대폭 개선되어야 한다. 연금소득을 감액하여 보험료 부과대상 소득을 축소하는 것 역시 형평성과 제도의 지속 가능성을 저해하는 것이므로 철폐되어야 한다. 나아가, 소득과 재산 양자에 있어서 부과대상 소득 및 재산의 상한선은 당연히 철폐되어야 하지만, 그것이 여의치 않다면 보험료와 별도로 사회보장세나 이에 유사한 법인세와 소득세, 상속세 및 증여세 등에 부가하는 형식의 직접세 방식을 함께 도입할 필요가 있다. 

특히, 노후소득 보장제도가 보편화되는 2040년을 전후한 시기까지 현재와 같이 직장가입자들의 경우는 소득중심으로, 직장가입자의 피부양자 및 지역가입자의 경우에는 소득과 재산을 매칭한 방식으로 구분하는 보험료 부과체계는 보험료 부담능력에 맞는 보험료 부과체계로서의 일정한 정당성과 역사성을 유지할 것으로 판단된다. 따라서 현재의 구분을 무시하고 소득 단일 부과체계로 개편하여 직장과 지역을 구분하지 않고 소득 단일 부과체계만을 내용으로 한 제도를 설계하는 것은 자칫 근로소득자들의 보험료 부담만 가중시키는 것으로서 인구구조 변화나 근로소득 비중 감소 전망에도 맞지 않는 것이어서 동의하기 어렵다.

나아가, 보험료 부과체계 개편은 조세에 의한 정부부담을 확대하는 방안 및 기업의 보험료 부담 확대 방안과 가입자들에 대한 보험료부과체계 개선 방안  3대 분야 모두를 균형있게 다루어야 할 것이다. 

구체적으로, 보험료 부과 대상 소득은 직장이나 지역 모두 모든 소득(분리과세 소득 포함-상속, 증여, 양도소득 일체 포함)으로 단일화하는 것을 기조로 하여, 단기적으로는 근로소득, 사업소득을 제외한 나머지 소득 중에서 일정한 기준을 정하여(적어도 개선단의 2000만원 기준보다는 하회되어야 할 것임) 시행하고 해야 한다.  중기적으로 지역가입자에게 보험료 부과를 하지 않는 연소득 기준(그 이하는 의료급여 제도를 적용함)을 공제한 나머지의 모든  합산소득에 보험료를 부과하는 방식으로 전환할 필요가 있다. 다만, 공적 연금소득에는 자신이 이미 연금보험료를 납부할 때 건강보험료를 납부한 가입자부담분이 있으므로 연금소득배율을 감안한 일정한 공제율을 적용하여야 할 것이다. 보험료 부과 상한선은 법률에 위임되지 않은 것을 시행령을 통하여 설정한 것이므로 위법하며, 즉시 폐지하여 부담의 형평성과 불평등을 시정하여야 할 것이다. 일정한 소득있는 직장가입자의 피부양자는 원칙적으로 지역가입자로 전환되어야 할 것이다. 그 기준은 모든 소득 합산 2000만 원 이상(여기에 연금소득의 경우 일정 공제율이 적용되어야 할 것임)부터 단계적으로 확대․시행하되 사회적 합의를 통하여 직장가입자 측의 갈등을 최소화할 필요가 있을 것이다.

편집인의 글

김형용 | 월간 복지동향 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수

참여연대 사회복지위원회가 발간하는 복지동향은 올해 10월호에 스무 살 생일을 자축하고자 한다. IMF 경제위기 이후 복지운동의 맹아기를 막 벗어나던 1998년부터 복지동향은 국내 사회복지 현안에 대한 정보지로서, 복지 아젠다를 발굴하고 전략을 제시하는 기관지로서, 그리고 전국의 복지시민 단체들과 함께 개혁적 의제와 활동방향을 공유하는 공론지로서의 역할을 담당해 왔다. 복지동향은 현재까지 240번 발행되어 총 4,230개의 글을 실었다. 지면 출판 중심의 발행물임에도 불구하고, 온라인 데이터베이스인 DBpia에서만 총 이용 수는 434,391건에 달한다. 특히 올해 4월 이나영 교수의 ‘페미니스트 관점에서 본 미투 운동의 사회적 의미’는 현재 수개월밖에 지나지 않았음에도 온라인 이용 수가 1,535건에 이른다. 지금까지 최대 이용 건수는 2009년 10월 이원영 시민활동가가 투고한 동향 글인 ‘무상급식은 정부의 책임이다’로서 총 2,499건이다. 복지동향이 사회복지계의 그 어떤 정보지나 학술지보다도 큰 사회적 영향력을 가지고 있음을 알 수 있다.

물론 스무 해가 그냥 지나온 것은 아닐 것이다. 김종해 교수는 본 호의 첫 기획 글에서 복지동향 창간 당시 길잡이팀의 구성표를 보여주고 있다. 사회보장제도별 그리고 사회복지대상별 담당교수와 팀장 그리고 팀원으로 구성된 길잡이팀은 복지 분야의 모든 이슈들을 다룰 수 있을 만큼 포괄적이었다. 이는 당시 열악한 사회복지제도와 현장의 목마름을 대변하고 있는 것이기도 하지만, 동시에 재정적 지원이 전무한 시민단체가 그 어떤 연구소나 재단보다 큰 사회적 파급력을 가지는 발행물을 내놓기까지 참여자의 자발적 헌신이 있었음을 뜻한다. 20년 전 당시 길잡이팀에 속한 허선 교수와 남찬섭 교수 등은 오늘날도 여전히 사회복지위원회의 중추적 역할을 담당하고 있다는 점에서 더욱 감사하다. 무엇보다 편집간사의 헌신은 눈물겹다. 본 호에서 김잔디 전 편집간사는 한 권의 복지동향이 나오기까지 어떠한 과정을 거치었는지를 자세히 보여주고 있다. 편집간사가 편집업무만을 수행할 수 없는 시민단체의 인적 자원 문제는 뒤로 하고서라도, 복지동향이 매월 출간되기까지 매 순간 곡예와 같은 아슬아슬함이 있다. 편집간사는 원고료를 지급하지 않는데 원고를 전문가에게 청탁해야 하고, 섭외된 필자 중 일부는 꼭 포기하는 경우가 생겨 이에 대한 대책을 마련해야 하고, 출판과 발송에서도 이른바 초치기에 완벽함까지 요구되는 일을 거뜬히 수행해내는 이다.

아직도 우리 사회에서 복지운동 주체는 한정되고, 국가복지정책과 사업에 있어 시민사회의 감시자 역할을 수행하고 있는 이들은 많지 않다. 그래서 더욱더 복지동향에 대한 시민의 기대는 커지고 있고, 그만큼 비판의 목소리도 들려온다. 복지동향이 사회복지 전국 현장 곳곳의 목소리를 담아야 하고, 일반 시민과의 소통을 위한 대중적 접촉점을 늘려야 하며, 하루가 다르게 변화하는 복지정책 환경에서 복지계의 대응 전략을 전파해야 하고, 복지국가운동의 세력화를 위한 장기적 과제들을 선도해야 한다는 요구도 있다. 이와 관련한 복지동향의 방향성 논의는 아직도 진행 중이다. 하던 일은 그대로인데, 해야만 하고, 하고 싶은 일도 늘어가고 있다. 다만 그 어떤 활동도 한줌에 불과한 위원회 위원들과 한두 명의 간사로 해낼 수는 없다. 복지동향의 지속성과 발전가능성은 자발적 참여자들의 양적 질적 헌신에 달려있다. 시민사회와 복지운동계의 더 많은 관심과 지원을 바란다.