반공주의의 종언과 평화복지국가¹⁾

윤홍식 | 인하대학교 사회복지학과 교수

반공주의의 종언

무겁고 낡은 반공주의의 사슬이 끊어지는 것인가. 박근혜 전 대통령의 탄핵과 구속 수감은 박정희식 반공개발독재의 환상에서 우리를 깨웠다. 박근혜 정권이 자행한 민생파탄과 민주주의의 퇴행을 지켜보면서 우리는 경제성장만 되면 모두가 행복할 수 있다는 반공개발독재의 최면에서 벗어나기 시작한 것이다. 하지만 박근혜 전 대통령의 탄핵이 곧 박정희 체제의 종언을 의미하는 것은 아니었다. 우리는 여전히 박정희 체제의 근원이었던 반공주의라는 오래된 사슬에 묶여있었다. 정권이 바뀌었지만 반공주의는 여전히 위력을 발휘하고 있었다. 반공주의와 반북주의로 무장한 색깔론은 보수야당과 보수언론이 개혁세력을 공격하는 전가의 보도였다. 정부여당의 개헌안에 대해 보수언론과 보수야당은 사회주의 헌법이라고, 한국을 사회주의 체제로 바꾸려는 불순한 시도라고 비판했다. 아무리 좋은 것이라도 색깔론을 덧씌우면 괴물이 되고 마는 세상이었다. 더욱이 북미 간의 적대행위는 한반도에서 죽음의 전쟁이 다시 일어날 것만 같은 불안을 만들었다. 트럼프 대통령은 북한을 완전히 파괴하겠다고 협박했고, 김정은 국방위원장은 트럼프 대통령을 ‘늙다리 미치광이’이라고 비난하면서 “사상 최고의 초강경 대응 조치를 단행하겠다.”라고 응수했다. 약삭빠른 아베 정권은 한반도에서 전쟁이 발생할 경우 한국에 체류 중인 일본인을 피난시킬 대책을 총선 공약에 넣어 발표했다. 또다시 우리의 운명이 다른 이들의 손에 의해 결정될 것 같았다. 

그런데 기적이 일어났다. 남북의 정상이 손을 맞잡고 군사분계선을 넘나드는 역사가 만들어졌다. 문재인 대통령이 보수가 그렇게 증오했던 ‘빨갱이’ ‘주사파’ 김정은 국방위원장의 손을 맞잡고, 환하게 웃으며 평화와 민족의 미래를 이야기하는 믿지 못할 일이 벌어졌다. 하나가 죽어야 끝날 것 같았던, 도저히 공존할 수 없을 것 같았던 김정은 국방위원장과 트럼프 대통령이 싱가포르에서 손을 맞잡고, 서로를 상찬하는 거짓말 같은 일들이 벌어졌다. 드디어 우리 손으로 반공주의의 사슬을 끊는 기적과 같은 일이 벌어지고 있다. 더 이상 반공과 반북을 빌미로 개혁적 변화를 가로막는 구태를 반복할 수 없을 것이다. 

돌이켜 보면 박정희 시대 경제성장의 목적은 국민에게 보다 더 나은 삶을 보장하려 했던 것이 아니라 북한과의 체제경쟁에서 승리하려는 반공주의의 산물이었다. 반공을 위한 죽음을 건 체제경쟁에서 사람의 안위가 존재할 공간은 없었다. 어떻게든 경제를 성장시켜 공산당을 물리칠 수만 있다면 그것이 곧 국가의 존재 이유였기 때문이다. 2012년 대선에서 복지국가와 경제민주화가 중요한 이슈로 제기되었지만, 사실상 결정적 영향력을 발휘했던 것은 NLL을 둘러싼 반공주의였다.

한반도에서 남북한 권위주의 세력의 적대적 공존이 사라지고 평화체제가 실현되어 남북이 모두 한반도의 주체로 승인되는 순간 한국 사회에서 반북·반공의 정치적 효용성은 사라질 것이다. 대신 분배를 둘러싸고 계급과 계층의 이해를 대변하는 다양한 정치세력이 경합을 벌이는 민주적 장이 열릴 것이다. 이제 누구도 두려움 없이 사회민주주의를 이야기하고, 자본주의의 대안을 이야기할 수 있는 세상이 열릴 것이다. 정의와 평등을 외치는 노동운동과 시민운동이 ‘빨갱이’라는 사슬에 묶여 고통 받을 이유도 없을 것이다. 한반도의 평화는 이렇게 한국 복지국가의 새로운 길을 여는 역사적 변곡점이 될 것이다. 상상해 보라. ‘빨갱이’이라는 올가미 같은 사슬이 끊어지고, 보수와 진보가 민생을 위한 복지정책을 둘러싸고 경쟁하는 그날을. 이렇게 남북화해와 북미화해로 시작된 반공주의의 종언은 한국 사회가 박정희식 반공개발독재에서 벗어나 평화복지국가로 나아가는 길을 열 것이다.

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평화복지국가

평화복지국가는 반공주의와 경제성장 제일주의라는 반공개발국가를 대신해 한국사회가 직면한 문제를 해결하는 대안이 될 수 있을까? 평화복지국가에 대한 선험적(先驗的) 정의란 존재하지 않는다. 모든 사회체제의 성격이 그렇듯 평화복지국가는 한국사회의 사회·정치·경제의 역사적 맥락 속에서 정의되는 것으로 1960년대 이후 한국사회를 지배했던 (권위주의적)반공개발국가의 대척점에 서있는 대안체제이다. 평화복지국가는 남북한의 극한대결을 조장하고, 한국사회 내부에서는 반대세력과 진보적 정치세력을 탄압하며 민주주의를 무력화·형애(荊艾)화시키는 반공주의(반북주의)의 존립근거인 한반도의 적대적 분단 상황과 동북아시아의 냉전적 대결상황을 평화체제로 대체한다. 이를 통해 평화복지국가는 한국사회에서 실질적 민주주의를 심화시키고, 양극화와 불평등을 심화시키는 재벌중심의 신자유주의적 개발주의 성장방식을 지양하는 사회가 시장경제에 대한 통제권을 회복함으로써 성장의 결과가 공정히 분배되는 복지체제이다. 

물론 평화복지국가는 한국 사회가 지향하는 최종목표는 아니다. 스웨덴 복지국가가 그랬던 것처럼 한국사회가 실현해야할 평화복지국가는 우리들의 더 나은 세상을 위한 잠정적 유토피아(Provisoriska utopie)가 되어야한다. 그렇기 때문에 평화복지국가는 어떤 고정된 도그마를 주장하지 않는다. 평화복지국가의 모습은 국내외적 조건의 변화에 따라 유연하게 변화할 수 있는 그런 대안체제이다. 평화복지국가가 우리가 꿈꾸어야하는 최종목적지가 될 수는 없지만 평화복지국가는 우리가 매 시기 직면하는 구조적 조건이라는 가능성의 한계 내에서 모든 시민들이 선택하는 최선의 대안이 될 수 있어야한다. 이를 위해 평화복지국가는 1945년 해방공간에서 민족의 절대다수가 지지했던 민주주의에 기반 한 사회주의, 즉 사회민주주의의 전통을 21세기 한반도에 창조적으로 재건하는 것이다.

그렇다면 왜 평화복지국가인가? 한반도에서 남북 간의 적대적 대결이 해소되지 않는 한 한국사회 내에서 민주주의도, 복지국가도 완전할 수 없다. 첫째, 반공주의(반북주의)는 단순히 공산주의를 반대하는 것을 넘어 (권위주의) 정권에 반대하는 정치세력과 진보세력을 억압하는 효과적인 수단으로 동원됨으로써 한국 복지국가를 건설할 주체인 친복지 정치세력의 형성과 성장을 불가능하게 했기 때문이다. 실제로 한반도 분단은 남한에서 사회민주주의로 대표되는 모든 좌파적, 진보적 이념과 그 결사체를 불법화하고 탄압하는 강력한 반공국가를 출현시켰다. 둘째, 평화복지국가는 한국사회에서 복지국가를 만들어가는 과정이 일국적 과제가 아닌 국제적 과제라는 것을 의미한다. 특히 북한의 핵실험과 북미·북중 관계에서 보듯 한반도 평화문제는 일국적 문제가 아닌 동북아시아와 세계적 안보문제이다. 이렇게 보면 한국 사회에서 복지국가를 만들어가는 과제는 일국적 차원을 넘어 한반도에서 냉전과 대립을 종식시키고, 평화를 확대하는 과정을 전제하지 않고는 상상할 수 없다. 

한반도에서 평화를 정착시키는 과제는 남북한의 대립은 물론 한반도를 둘러싸고 지속되고 있는 한·미·일과 북·중·러 간의 냉전적 대립관계를 해소하는 것이다(구갑우, 2010; 김연철, 2013; 황지환, 2009). 이를 위해서는 무엇보다도 1953년 이후 지속되고 있는 정전체제를 종식시키는 것이 필요하다. 현재는 1953년 전쟁당사국들이 맺었던 정전협정이 지켜지고 있지 않는 것은 물론이고 정전협정의 틀도 해체된 상태이다. 2013년 3월 5일 북한이 정전협정의 백지화를 선언함으로써 현재 상태는 단지 서로에 대한 물리적 위협만이 공포의 균형 상태를 유지시키고 있는 상황이다(김연철, 2013). 현실적 과제는 당위적 통일이 아니라 남북한을 둘러싼 적대적 대립관계를 해소하고, 현재 상태를 평화적으로 관리할 수 있는 체계를 구축하는 것이다. 이러한 관점에서 보면 정전협정을 종전협정으로, 평화협정으로 전환하는 것은 한반도와 동북아시아에서 평화체제 구축과 한반도 통일이라는 최종목표에 다다르는 임시 정거장이라고 할 수 있다. 종전협정과 평화협정은 한반도 남북 모두에서 서로를 적대시하는 논리와 이념의 정당성을 약화시킴으로써 남북한 모두가 분단으로 인한 이념적 제약에서 자유로운 민주적 정치활동을 가능하게 할 것이다. 종전협정과 평화협정으로 조성된 평화적 여건은 한국사회가 ‘반공주의(반북주의)’라는 냉전적 이념 구도에서 벗어나 국가가 시장의 이해를 사회적으로 통제하는 경제와 복지가 선순환 되는 복지체제를 만들어갈 수 있게 할 것이다.

평화복지국가의 주체와 복지체제

그렇다면 누가 평화복지국가를 만들어갈 수 있을까? 한반도 평화구축이 그렇듯이 복지국가를 만들어가는 과정 또한 철저히 정치적 과제이다. 그렇기 때문에 평화복지국가를 만들어갈 주체가 형성되지 않는다면 평화복지국가는 단지 탁상공론에 불과하다. 서구 복지국가의 경험에 비추어 보았을 때 복지국가는 어느 한 정치세력(예를 들어 노동계급)의 힘만으로 만들어진 체제가 아니다. 복지국가는 정치세력 간의 연대(노동계급과 중간계급의 연대)의 산물이다. 문제는 ‘평화복지국가를 실현할 주체와 연대세력이 누구인가’이다. 북서유럽의 경험을 보면, 노동계급이 복지국가의 주체가 될 수 있었던 이유는 노동계급이 당시 자본주의 체제에서 가장 고통 받고 불안정한 계급이었기 때문이다. 엄밀히 이야기해 노동계급이 의식적으로 복지국가의 주체가 되었기 보다는 자본주의 사회에서 가장 취약한 계층이 자본주의의 모순에 저항하는 과정에서 ‘노동계급’이라는 정체성을 구성했고, 이렇게 구성된 노동계급이 자신들을 사회적 위험으로부터 지켜내기 위해 중간계급과 연대해 복지국가를 만들었다고 할 수 있다. 

이렇게 본다면 평화복지국가의 주체는 현재 한국사회에서 반세기가 넘게 지속된 분단과 (권위주의적) 개발국가로 인해 가장 고통 받는 집단이다. 분단과 신자유주의화로 인해 언론, 출판, 결사, 사상의 자유를 보장 받지 못하고, 생계의 위협에 내몰리고 있는 진보적, 자유주의적 지식인, 비정규직, 영세자영업자, 여성, 농민, 청년 등이 그들이다. 이들은 자신들이 직면한 사회적 위험을 해소하기 위해 평화복지국가의 주체가 되어야하는 당위성과 필요성이 있다. 그러나 문제는 이들은 권위주의에 대항해 민주주의를 지지키 위해 투쟁했던 경험을 제외하면 자신들이 당면한 사회적 위험, 즉 생활의 문제를 해결하기 위해 함께 싸워온 연대의 역사적 경험이 전무 하다는 것이다. 평화복지국가를 만들어가는 과정은 바로 이들이 현실 생활문제에 대해 타협하고 연대해 반공주의와 신자유주의 개발국가와 맞서는 연대의 경험을 만들어가는 역사적 과정이 되어야한다.

어찌 보면 이렇게 다양한 계층을 하나의 주체로 구성한다는 것이 불가능해 보일 수도 있다. 그러나 역사를 보면 노동계급 또한 처음부터 단일한 정체성을 가진 계급이 아니었다. 19세기 말 이탈리아 토스카나에서는 대장장이, 벽돌공, 제화공 등 지금으로 보면 자영업자들이 자신들을 노동계급이라고 선언했고, 영국에서는 술집주인, 서적판매인, 전문직업인, 수직공, 면방적공, 장인, 소마스터 등을 노동계급이라고 분류했다(Sasson, 2014[2014]:66; Thompson, 1966: 610, 771). 중요한 것은 이토록 상이한 집단들이 노동계급이라는 단일한 정체성을 구성하고, 현실사회의 모순을 해소하기 위해 조직화되고, 정치세력화 되기 위해 무엇이 필요한지를 밝히는 것이다. 현실 자본주의로부터 고통 받고 있다는 당위만으로는 이들을 정체성을 공유한 정치적 세력으로 만들어 갈 수 없다. 당위를 실천으로 전환시킬 수 있는 힘은 바로 현실보다 더 나은 미래를 제시하는 ‘전망’이다. 북서유럽의 역사적 경험을 보면 1860년대부터 1917년 러시아 혁명 이전까지는 마르크스주의가, 1917년 이후부터 1970년대까지는 사민주의가 노동계급의 정치적 실천을 위한 대안이념이 되었다. 그렇다면 우리에게 필요한 것은 반공주의와 신자유주의 개발국가로부터 고통 받는 사람들에게 지금 보다 더 나은 미래를 보여줄 실현가능한 대안을 제시하는 것이다. 우리는 그 전망을 분단으로 비롯된 반공주의를 대신해 ‘한반도 평화’를, 경제성장 제일주의에 의존하는 신자유주의 개발국가를 대신해 민주적 복지국가를 한국사회에서 실현하는 ‘평화복지국가’라고 주장한다.  

글을 마치며

한반도와 동북아시아에서 적대적 대립이 평화적으로 해소되지 않는 한 한국사회의 민주주의와 복지국가는 불완전한 상태에 머무를 수밖에 없다. 이제 한국사회의 과제는 평화복지국가를 만들어갈 주체를 구성하는 것이다. 주체는 현재 한국사회에서 반북주의와 신자유주의 개발주의로 가장 고통 받는 비정규직, 영세자영업자, 여성, 청년, 농민, 진보적 지식인이다. 조직노동이 평화복지국가를 구성하는 과정에서 어떤 역할을 담당할 수 있을지는 유보적이다. 복지국가의 전통적 주체였던 대기업 중심의 조직노동이 평화복지국가를 만들어갈 주체가 될지 아니면 주체의 연대의 대상이 될지는 현재로서는 판단하기 어렵다. 판단하기 어렵다기 보다는 현 상태에서는 대기업 노동자들이 평화복지국가를 만들어갈 주체가 될 가능성은 높아 보이지 않는다. 조직노동이 주체가 아닌 연대의 대상으로 설정하는 것은 북서유럽의 경험에 비추어보면 받아들이기 어려울 수도 있다. 그러나 북서유럽의 경험이 우리에게 주는 함의는 특정계급이 주체가 되어야한다는 고정된 경험이 아니다. 상대적으로 안정적 고용, 소득, 기업복지를 보장 받는 조직노동에게 국가복지를 확대하는 것은 그리 매력적인 대안이 아니다. 이러한 현실에 근거했을 때 북서유럽의 경험이 우리에게 주는 함의는 “주체”는 그 시대의 역사적 맥락에 따라 구성된다는 것이다. 이렇게 보면 조직노동은 북서유럽에서 중간계급이 했던 (연대의 대상이라는) 역할을 한국사회에서 수행할 수도 있을 것 같다.

이들 주체에 의해 만들어질 평화복지국가는 주체들이 직면하는 사회위험에 대응하는 복지체제가 되어야한다. 평화복지국가는 중장기적으로 노동자의 숙련에 기초한 성장체제를 구축하고, 공공부문에서 좋은 일자리를 확대함으로써 이들에게 안정적 일을 보장해 주어야한다. 하지만 노동숙련과 안정된 고용은 단기간에 성취될 수 있는 과제가 아니다. 평화복지국가는 시민들의 노동시장 지위와 관계없이 시민들의 기본생활을 보편적으로 보장하는 제도를 확대하는 복지체제가 되어야한다. 기여금에 기반 한 사회보험을 폐기하지는 않겠지만 대부분의 비정규직, 영세자영업자, 청년, 농민, 여성들이 전통적 사회보험으로부터 배제되고 있는 상황에서 기여에 기반 한 사회보험을 평화복지국가의 분배제도의 근간으로 둘 수는 없다. 평화복지국가의 근간은 기여와 관계없이 시민권에 기반 해 생활(소득과 사회서비스)이 보장되는 사회적 분배중심의 복지체제를 구축해야한다. 사회보험의 강화는 평화복지국가를 만들어갈 주체의 연대세력인 정규직 중심의 조직노동의 이해를 보장하는 정책으로 배치될 수 있다. 평화복지국가는 시민의 기본생활을 보장하는 것을 전제로 각자의 성취에 따라 급여를 차등적으로 보장하는 복지체제이다. 한국 사회가 북서유럽이 걸어갔던 복지국가의 길을 걸어가야 할 이유도 당위도 없다. 모든 사회는 분배체계와 함께 존속될 수 있고, 최선의 분배체계는 그 사회가 직면한 역사적 현실에 근거해 구성되는 것이다. 

평화복지국가는 분단과 신자유주의 자본주의 세계체계에서 한국사회가 만들어갈 역사적 분배체계이자 1945년 해방공간에서 우리민족이 꿈꾸었던 사민주의를 이 땅에 실현하는 것이다. 평화복지국가를 이 땅에 실현할 때 70여 년 전 남한 단독정부 수립에 저항했던 수많은 영령들께서 편안히 눈을 감으실 수 있을 것 이다.

1) 이 글은 아래의 글에서 발췌하여 수정·보완한 것임을 밝힘.

윤홍식. (2016). “한국 복지굮에서 한반도 평화체제 바라보기: 반공개발국가에서 평화복지국가로.” 이병천·윤홍식·구갑우 편, 『안보개발국가를 넘어 평화복지국가로』, pp. 91-143. 서울: 사회평론. 

 한국일보. (2018). [아침을 열며] 반공주의의 종언. 한국일보, 2018년 5월 18일.

<참고문헌>

구갑우. (2010). “녹색·평화국가론과 한반도 평화체제.” 『통일과 평화』, 2(1): 3-44.

김연철. (2013). “동아시아 질서와 한반도 평화체제 전망” 『경제와 사회』, 99:12-35.

황지환. (2009). “한반도평화체제 구상의 이상과 현실.” 『평화연구』, 17(1): 113-136. 

Sassoon, D. (2014[2014]) 『사회주의 100년: 20세기 서유럽좌파 정당의 흥망성쇠』. 강주헌·김민수·강순이·정미현·김보은 옮김(One hundred years of socialism: The West European left in the twentieth century, 2014 ed.). 서울: 황소걸음.

Thompson, E. P. (1966[1963]). The making of the English working class. New York, NY: Vintage Book. 

어린이집 문제 발생의 맥락

김종해 가톨릭대학교 사회복지학과 교수

최근 사립유치원의 회계 부정문제가 전국적인 관심사로 등장했다. 언론의 자극적인 제목 덕도 일부는 있겠지만 사립유치원들의 회계 실태는 그 자체로도 문제이며, 그에 더해 사립유치원 원장이나 설립자들의 대응 행태는 관련 학부형뿐만 아니라 다수의 국민들이 분노할 정도로 충격적이었다. 사립유치원들의 문제는 사실 새롭게 나타난 문제라기보다는 제도의 특성과 정부의 직무소홀로 인한 예견된 문제 또는 이미 존재하고 확인되었던 문제들이 드러난 것이라고 할 수 있다. 이러한 사립유치원의 문제는 민간어린이집의 문제와 서로 다른 듯하지만 비슷한 맥락에서 발생하고 있다.

사립유치원의 문제가 워낙 충격적으로 다가온 탓에 여론의 관심을 크게 받지 못하였지만, 그간 알려져 왔거나 2018년 11월에 있었던 ‘어린이집 비리 근절을 위한 시민사회 간담회’에서 발표된 내용들을 보면 (민간)어린이집의 문제도 사립유치원에 못지않게 심각함을 알 수 있다. 이날 발표된 자료에 따르면 어린이집에서 발생하는 부정의 유형은 ‘교직원 (및 아동의) 허위등록을 통한 지원금 (부정수급과) 유용, 교구구입이나 특별활동과 관련한 거래, 식자재 빼돌리기 등의 급식 비리’등의 세 가지 유형으로 나눌 수 있다.¹⁾

어린이집들에서 이런 문제가 발생하는 이유는 사립유치원의 문제와 마찬가지로 원장의 개인적 도덕성의 문제도 있지만 그보다는 보육정책의 구조적 문제 때문이다. 첫 번째는 정부의 보육정책 지향, 즉 보육서비스와 같은 사회서비스에서 중요한 문재인 정부의 적절한 역할에 대한 관점이다. 우리 보육정책은 정부가 직접 보육서비스를 생산, 제공하는 것보다는 주로 비용 지원 중심으로 이루어져 왔다. 보육정책의 변화과정을 살펴보면 주로 비용 지원 대상의 확대 역사와 일치하며, 그 끝이 무상보육(정확하게는 정부지원단가 전액 지원이라고 할 수 있다)이다. 이러한 비용지원이 MB정부 때부터는 바우처 방식으로 변경되어 지원되고 있다. 여기에 더해 어린이집 설립자의 자격에 특별한 제한이 없다. 어린이집 원장이나 보육교사의 자격 기준은 법령에 명시되어 있지만 설립자에 대해서는 일반적인 결격사유 이외에는 제한이 없다. 그리고 가정어린이집 및 민간어린이집은 시설로 사용되는 토지･건물의 소유권･전세권 등에 대한 부채비율이 100분의 50 미만이면 설립이 가능하도록 되어 있다(사립유치원은 부채를 인정하지 않는다는 것과는 차이가 있다). 그러다 보니 전체 어린이집 중에서 국공립이 차지하는 비율은 시설 수 기준으로 10% 내외에 불과하고 개인이 설립한 민간과 가정어린이집이 대부분을 차지하고 있다.

여기에서 모순이 시작된다. 어린이집은 그 유형에 관계없이 비영리로 간주되고, 보육료 산정의 기준이 되는 표준보육비용에도 시설의 감가상각비가 포함되어는 있지만 시설 설립에 소요되는 비용을 보전하거나 영리를 추구할 수 있는 비용은 포함되어 있지 않다. 그럼에도 불구하고 어린이집의 설립자들은 원장의 인건비 이외에 채무 상환이나 비용 보전을 위한 이윤을 추구하게 된다. 이로 인해 회계 부정과 관련된 여러 가지 편법이 동원된다. 앞에서 언급한 교사허위등록이 대표적 예이다. ‘어린이집 반 편성 기준’에서 공식적으로 1개 보육실에서 2개 이상의 반을 함께 운용하도록 허용한 합반과 ‘투 담임’을 악용하여 담임 두 명 중 한 명은 파트타임으로 고용하고 서류상으로는 정규직 보육교사로 등록한다. 그리고 처우개선비나 급여의 차액을 원장이 되돌려 받는 식으로 운영하는 것이다. 이는 명백한 불법이지만 공식적으로는 잘 드러나지 않는다. 또 다른 방식으로는 식자재나 교재교구 구입비용, 특별활동비 등에서 일정 비율을 리베이트로 돌려받거나 구입한 물품을 사적으로 사용하는 사례들이 많이 알려진 편법 내지 불법들이다. 이러한 사례들은 공공연하게 알려져 있지만 어린이집 내부적으로 진행되기 때문에 내부고발이 아니면 공식적으로는 잘 드러나지 않는다. 그리고 보육교사들과 어린이집 근로관계의 특성 때문에 내부고발이 이루어지기 어렵다.²⁾

물론 이러한 불법을 예방하기 위한 여러 장치들이 마련되어 있기는 하다. 예를 들어 모든 어린이집의 회계는 ‘사회복지법인 및 사회복지시설 재무회계규칙(보건복지부령)’을 적용하여 보육통합정보시스템에 주기적으로 회계보고를 하도록 되어 있으며, 보육통합정보시스템에 보고된 예·결산 회계정보는 ‘어린이집 유치원 통합정보공시 시스템’에 연계하여 자동 공시되고 있다(<그림 2-1> 참조). 이를 보면 외견상 어린이집의 회계가 투명하게 운영되어, 정보가 공개되는 것처럼 보인다. 그러나 공개된 자료를 보면 총괄적인 자료만 있을 뿐 구체적인 내역을 알 수 없다.

서울시의 경우를 살펴보면 조금은 더 체계적으로 관리되고 있는 것처럼 보인다. 어린이집의 모든 지출은 클린카드를 사용하도록 되어 있으며 그 내역을 서울시에서 별도로 구축한 회계관리시스템에 입력하게 되어 있다(<그림 2-2> 참조). 그러나 이 시스템에 의한 회계처리는 국공립과 서울형 어린이집에 대해서만 의무사항으로 되어 있다는 한계가 있다.

이런 과정에서 불법이나 편법이 드러난다 하더라도 또 다른 문제가 있다. 지난 2014년과 2016년에 있었던 대법원의 판례에 따르면 현재 영유아보육법으로는 바우처 방식으로 지원되는 보육료 혹은 기본보육료의 부정이용이나, 허위명세서 식자재 거래와 같은 건에 대하여도 처벌할 수 없다. 이는 민간어린이집, 가정어린이집의 지출, 특히 바우처에 의한 보육료 지원만 이루어지고 있는 민간어린이집의 누리과정에 대한 회계 감독이나 목적 외 사용에 대한 처벌 조항이 미비한 제도상의 문제가 있음을 의미한다. 그럼에도 불구하고 보건복지부는 여전히 ‘학부모에게 바우처로 지급되는 정부지원 보육료 등도 보조금에 준하여 목적내 지출하고, 유용한 경우 형사처벌·행정처분토록 영유아보육법에 근거를 마련하겠다는 계획뿐이다.³⁾

참조: 대법원 2014. 6. 12. 선고, 2012두28032 판례

사건개요: 제주소재 어린이집에서 출국을 이유로 실제 어린이집을 다니지 않았음에도 불구하고 바우처를 이용, 보육료를 결제한 건에 대해 제주시가 보육료 반환과 과징금을 부과. 원심(광주고법 2012. 11. 14. 선고 (제주)2012누456 판결)에서는 적법한 것으로 인정.

판결요지: 어린이집 운영자가 그 어린이집을 이용하는 영유아의 보호자가 제시하는 보육서비스 이용권으로 보육료를 결제받는 과정에 거짓이나 그 밖의 부당한 방법이 개입되어 있다 하더라도 특별한 사정이 없는 한 그 어린이집 운영자를 법 제40조 제3호나 제45조 제1항 제1호의 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 보조금을 교부받은 자로 보아 그에게 보조금의 반환명령이나 어린이집의 운영정지(이를 갈음하는 법 제45조의2에 따른 과징금 부과를 포함한다) 또는 폐쇄를 명할 수는 없다.

참조: 대법원 2016. 12. 29. 선고, 2015도3394, 판결 사기‧영유아보육법위반

사건개요: 허위명세서로 식자재 거래, 차액 편취(1심 무죄, 2심 유죄 벌금 100만원)

판결요지: 기본보육료 신청 과정에서 일단 회계보고를 한 이상 ‘2012년도 보육사업 안내’에 정한 기본보육료 지원요건으로서의 ‘재무회계규칙에 의한 회계보고 이행’이 있었다고 보아야 한다. 따라서 어린이집 운영자가 어린이집의 운영과 관련하여 허위로 지출을 증액한 내용으로 ‘재무회계규칙에 의한 회계’를 하고 그 결과를 보고하여 기본보육료를 지급받았더라도 그와 같이 회계보고에 허위가 개입되어 있다는 사정은 기본보육료의 지급에 관한 의사결정에 영향을 미쳤다고 볼 수 없으므로, 이를 들어 구 영유아보육법 제54조 제2항의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우’에 해당한다고 볼 수 없고, 이와 같은 행위가 형법 제347조 제1항에 정한 사기죄에 해당한다고 볼 수도 없다.

어린이집 운영의 투명성을 확보하기 위한 또 다른 방안으로는 운영위원회의 설치를 의무화하고 부모 모니터링단을 운영하는 것이 있다. 어린이집운영위원회는 부모협동어린이집을 제외하고는 모든 어린이집이 의무적으로 설치하여야 하며 연 4회 이상 개최하도록 되어 있다. 운영위원회에서는 예산 및 결산의 보고, 보육 시간, 보육과정의 운영 방법 등, 보육료 외의 필요경비를 받는 경우 수납액 결정에 관한 사항들에 대해 심의하도록 되어 있다. 그러나 많은 경우 운영위원회의 운영이 형식적으로 이루어지고 있어 학부모의 참여나 운영위원회 운영의 효과를 기대하는 것이 어려운 실정이다.⁴⁾

부모 모니터링단은 시･도지사 또는 시장･군수･구청장이 위촉하며, 어린이집 급식, 위생, 건강 및 안전관리 등 운영상황을 모니터링하고 어린이집 보육환경 개선을 위한 컨설팅을 할 수 있도록 되어 있다. 모니터링단이 회계 등의 사항에 대해서는 권한이 없지만 그래도 적절하게 운영된다면 급식이나 안전사고 등의 문제에 대해서는 효과를 기대할 수 있을 것이다. 그러나 상시적인 방문이 불가능한 한계를 가지고 있어 오히려 모니터링단의 방문이 보육교사의 입장에서는 청소 등의 업무 부담만 가중시키는 역효과도 나타나고 있다.

여러 가지 방안이 마련되었음에도 불구하고 효과가 크게 나타나지 않고 어린이집에서의 문제가 반복되는 것은 근본적인 대안의 모색보다도 문제가 발생했을 때 사후약방문식의 규제 방안만 마련되고 이들 역시 서류중심으로 이루어지기 때문이다.

심각한 것은 이러한 문제들이 민간이나 가정어린이집에서만 일어나는 것이 아니라 국공립어린이집에서도 발생하고 있다는 것이다. 그간 국공립어린이집은 민간이나 가정어린이집에 비해 부모의 비용 부담도 적고 양질의 보육서비스를 제공하며 공공성도 더 높은 것으로 인식되어 왔다. 그러나 최근에는 국공립어린이집에서도 급식 비리나 아동학대 등의 문제가 발생하고 있는 것으로 보고되고 있다. 그 배경에는 위탁의 문제가 있다. 대부분의 국공립어린이집은 민간 위탁으로 운영되고 있는데 위탁 어린이집의 55%는 개인 원장에게 위탁되어있고, 그 개인 원장 중 55%는 또 10년 이상 장기 위탁을 받고 있다.⁵⁾ 이런 장기 위탁은 운영의 안정성이라는 측면에서는 장점도 있지만 권한의 집중이라는 측면에서는 부정적인 측면도 있다.

국공립어린이집을 포함하여 모든 어린이집에서는 어린이집 운영의 권한이 원장에게만 집중되어 있다. 원장은 영유아보육법 제18조 1항의 규정에 따라 ‘어린이집을 총괄하고 보육교사와 그 밖의 직원을 지도･감독’하는 권한을 가지며 보육교사의 임면 권한도 가지고 있다. 행정적으로도 보육통합정보시스템에 접근할 수 있는 권한은 원장에게만 있다. 총괄 권한에 의해 보육계획의 수립, 급간식의 결정, 교구교재 등의 구입, 예·결산의 처리 등의 모든 권한이 원장에게 집중되어 있는 것이다. 그래서 설립유형에 관계없이 거의 대부분의 어린이집에서 원장들은 학부모를 포함하여 외부 사람들이 어린이집에 접근하는 것을 기피하며 폐쇄적으로 운영하고 있다. 심지어는 교사들의 보수교육시 대체교사를 지원받을 수 있음에도 불구하고 외부 사람이 어린이집에 들어오는 것을 기피하여 대체교사를 지원받지 않고 주말을 이용하여 보수교육을 받도록 하는 사례도 발생한다. 그래서 보육교사들이 ‘원장은 대통령이고 학부형은 갑이다’라는 말을 할 정도로 어린이집이 마치 소왕국처럼 운영되고 있는 실정이다. 그리고 이런 폐쇄적 운영이라는 틀 안에서 여러 가지 불법과 편법이 발생해왔다고 할 수 있다.

<사진 = Pixabay>

결국 어린이집의 문제는 원인과 결과가 따로 있는 것이 아니라, 정부의 역할을 보육비용 지원중심의 역할로 설정하고, 발생한 문제에 대해 서류 중심의 규제 정책으로 접근해 온 제도적 맥락과 폐쇄적인 어린이집 운영이라는 맥락이 맞물리면서 원인이 결과가 되고 결과가 원인이 되는 악순환이 반복되고 있는 것이다.

보육서비스 및 유치원 교육의 질 향상과 보호자의 비용 부담 감소를 위해서는 보육비용의 지원은 선결조건이다. 그러나 현재의 구조는 비용의 지원 확대가 서비스의 질 향상(보육교사 및 기타 종사자의 처우 향상 포함)으로 귀결되지는 않는 구조라는 점에서 문제의 심각성이 더하다. 보육서비스의 발전을 위해서는 공적 자원 사용의 사회적 책임이 담보될 수 있는 구조를 마련하는 것이 필요하다. 문제가 발생할 때마다 대증요법식의 방안을 마련할 것이 아니라 새로운 구조를 만들어야 한다. 무상보육 자체부터 시작해서 보육료 지원방식(기본보육료와 바우처에 의한 보육료 지원)의 재검토, 국공립보육시설 중심의 새로운 보육서비스 전달체계 구축과 위탁 위주의 운영 방식에 대한 재검토, 폐쇄성을 벗어난 공개적인 어린이집의 운영 방안 등 전반적으로 새로운 구조를 만들 필요가 있다.

^{1) 서진숙, “비리로 얼룩진 어린이집에서 보육노동자 노동권과 아동인권 바로 세우기”, 보육 더하기 인권 함께 하기 주최, 어린이집 비리근절을 위한 시민사회 간담회 자료집(2018. 11. 14)}

^{2) 김남희, “어린이집 공공성 강화 현황과 과제”, 보육 더하기 인권 함께 하기 주최, 어린이집 비리 근절을 위한 시민사회 간담회 자료집 참조}

^{3) 김남희, “어린이집 공공성 강화 현황과 과제”, 보육 더하기 인권 함께 하기 주최, 어린이집 비리 근절을 위한 시민사회 간담회 자료집 참조}

^{4) 김신애, “비리 어린이집 근절을 위한 학부모 참여 확대와 지원방안”, 보육 더하기 인권 함께 하기 주최, 어린이집 비리 근절을 위한 시민사회 간담회 자료집 참조}

^{5) 서진숙, “비리로 얼룩진 어린이집에서 보육노동자 노동권과 아동인권 바로 세우기”}

복지동향 제243호: 2019년 1월 발간

편집인의 글

복지동향 제243호 | 김형용 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수

기획주제: 사회복지시설의 사유화

[기획1] 사립 유치원은 정말 사유재산일까? | 박창현 육아정책연구소 부연구위원

[기획2] 어린이집 문제 발생의 맥락 | 김종해 가톨릭대학교 사회복지학과 교수

[기획3] 사회복지시설은 공공재이다 | 강영숙 군산대학교 사회복지학과 교수

[기획4] 노인장기요양시설 사유화에 따른 인권침해 | 이현민 중앙노인보호전문기관 부장

동향

[동향1] 일본군성노예제 문제의 정의로운 해결은 어떻게 가능한가? | 오성희 정의기억재단 인권연대처장

[동향2] 선거제도 개혁 - 지금이 바로 그때다 | 강우진 경북대학교 정치외교학과 교수

복지톡

[복지톡] 고시원, 쪽방… ‘집’이라 부를 수 없는 가난한 사람들의 ‘방’ | 최은영 한국도시연구소 소장, 김두겸 한국도시연구소 연구원

특별칼럼

[특별칼럼] 국민연금의 프로크루스테스 | 구창우 공적연금강화국민행동 사무국장

생생복지

[생생복지] 2019년도 서울시 복지 분야 예산(안) 분석 | 서희정 서울복지시민연대 예산분석특별위원장