문재인 정부가 내세운 최저임금 정책에 대한 논쟁이 뜨겁다. 갑론을박의 토론이 있는 것은 미래로 향해 나가는 한국사회를 위해 매우 바람직한 일이다.

마침 필자가 2014년 새정치민주연합이 출범하면서 구성된 비전위원회에 참여한 적이 있었다. 당시에 ‘새정치의 사회경제운영의 원칙’이라는 문건을 통하여 필자는 박근혜 정권이 마감되는 2018년 기준하여 최저임금 시간당 만원을 원칙으로 적용할 것을 주장했었다.

그러나 같이 참여한 비전위원 여러분들과 비전 내용을 당과 연계하는 의원들의 대부분 의견이 너무 과격하다 조언하면서 이를 공식적으로 만원에서 8천원으로 조정한 경험이 있다.

수면 위에 오른 ‘최저임금 1만원’ 

최근 소개된 국민정책연구원의 연구보고서 내용은 매우 공을 들여 준비한 것으로 현실에 대한 통계를 중심으로 조밀하게 분석한 전문성은 인정할 만하나, 변혁기에 놓인 한국사회의 과제상황에 대한 이해가 부족하거나 변화에 대한 의지가 매우 결여된 것으로 보인다.

행여 전문성을 가장해서 기득권을 보호하기 위해 문재인정부의 핵심적 정책에 딴지를 거는 것이 아니길 바랄 뿐이다.

상기 보고서는 급격한 임금 인상이라는 개혁에 반대하면서 현재적 상황을 통계라는 단순한 프리즘을 통하여 접근하는 기능적 한계를 지니는 반면에, 다만 최저임금이라는 매우 중요한 주제를 준비없이 성급하게 시행하려는 것에 대한 경고를 담고 있어 후자의 부분은 충분히 귀담아 들을 필요가 있다.

정말 가관인 것은 문재인 정부의 국정기획위원장이라는 사람의 발언이다.

평소부터 그를 국세청의 사무관급 인물이라고 낮게 평가한 필자이지만, 오래 전부터 합의하고 준비해온 종교기관과 종교직업인들에 대한 과세계획을 연기하려는 그의 의도적 발언에서 교회장로라는 사적인 신앙의 영역과 국가운영의 공적인 중심주제를 혼동하고 있다고 판단된다.

그러던 차에 역시나 대선의 선거과정에서 국민들에게 약속한 ‘2020년까지 최저임금의 만원으로 인상’을 시기상조라고 우기는 편협한 그의 모습에서 민주당 정권의 성격과 문재인 대통령의 앞날에 심각한 불안을 느낀다.

그의 발언은 철밥통 공직사회의 반(反)개혁적 모습을 무의식 중에 적나라하게 들어낸 것이다.

최저임금 인상, 내수 활성화 기반될 것

‘최저임금 일만원’ 논쟁은 선거법과 헌법개정, 검찰과 국정원 개혁과 더불어 한국사회를 근본적으로 변화시키는 매우 중차대한 기제이며, 동시에 문재인 정부의 성격을 규정짓는 주제이기도 하다.

이는 단순하게 저수준 노동의 임금인상이라는 단순한 영역을 넘어서 한국사회가 추구해야 하는 ‘국가란 무엇인가’라는 질문에 대한 사회철학적 실천적 중심과제이며, 새로운 상황을 맞이하고 있는 산업전반에 대한 변혁적 계기 또는 촉매라는 성격을 지니고 있다.

부동산 투기 등 지대추구활동이 여전히 왕성하고 기득권의 위세로 법치가 제대로 작동되지 않는 한국사회에서 전 인구의 17% 가 천형적 빈민으로 분류되고 있다.

이런 상황에서 최소한 인간답게 살 수 있는 재원을 참여적 조건에서 개별적으로 제공하려는, 그리고 1997년이후 신자유주의가 활개를 치면서 시장기제라는 미명하에 기업의 이익실현이 단세포적으로 작동하는 경제의 현실에서 시민적 삶의 영역을 온전하게 보호하려는, 최저임금 논쟁은 현재의 한국사회와 문재인 새 정부에 각별한 의미를 부여한다.

앞서 언급한 국민정책연구원의 보고서에서 볼 수 있듯이, 단순하게 최저임금이라는 분야만을 분리시켜 다른 OECD 국가들과 통계적인 수치만을 나열하여 비교하는 것은 예의 통계학적 큰 오류를 범하는 것이다.

한국사회의 질적인 평가는 정치경제학적 거시 관점에서 출발점을 잡아야 하며, 해방 이후 70년간 누적된 사회경제적 적폐와 결함을 정리하고 새로운 출발의 계기를 마련한다는 의지를 담아내야 한다. 국제간의 비교는 총체적 내용을 담보해 낼 때만이 비로소 유의미하다.

현재 한국에서는 통계상 제대로 잡히지 않는 토지소유 등 부동산 소유현황과 금융자산의 편재로 인해 연간 발생하는 400-500조의 불로성 자산소득의 80 – 90%를 불과 1.0 % 의 소수가 차지하고 있다고 판단된다.

산업운용 체계 내에서 생산되는 주요한 부가가치의 70 %를 30대 재벌이 빨대처럼 독식하는 경제구조 속에서 평범한 시민들은, OECD 최고수준의 과다한 주거와 교육 비용, 그리고 역으로 OECD 최저수준의 사회이전소득효과와 사회안전망의 절대적 결핍에 시달리고 있다.

하루하루가 생존경쟁의 전장 터이며, 불안과 위기라는 단어가 일상을 지배하고 있다.

최저임금의 신속한 인상을 검토해야 하는 가장 중요한 정책적 이유는 내수시장 규모의 심각한 위축이다.

미국의 경우 내수시장의 규모는 국민순소득의 70% 수준이며 유럽국가들의 평균 역시 65% 수준을 상회한다. 반면 한국은 50% 수준도 안되는 것으로 알려져 있다.

예컨대 2016년 기준 국민순소득이 1400 조라고 추정할 때 내수시장규모는 800조에 못 미친다는 것이다. 이는 위에 언급한 극심한 불평등과 부의 편재, 그리고 복지안전망 이라는 국가기능의 결핍마비 상태를 그대로 반영한다고 단언할 수 있다.

최저임금의 급격한 인상을 우려하는 주요한 입장은 한국산업의 경쟁력이 급격히 저하될 수 있다는 걱정과 자영업과 중소기업에게 감당할 수 없는 충격과 부담을 줄 수 있다는 주장으로 요약될 수 있다.

이에 따라 정책적 선의의 의도와는 다르게 대규모의 실업사태를 유발할 수 있다는 협박성 발언이 보태진다.

최저임금 인상은 소득주도성장의 첫단추

이런 입장에 대한 답변에 앞서 이해를 돕기 위하여 한국사회경제의 운용에 대한 두 가지의 변혁적 시각을 제공하는 문건 내용을 먼저 소개하고자 한다.

첫 번째 것은 2014년 상반기 두 달간 한시적으로 활동했던 새정치 비전위원회에서 필자가 피력하고 서면으로 제출한 내용이다.

“현시점에서 한국 정치의 역할은 기본적으로 성장의 결과가 가져온 부정적 요소들을 제거하고 긍정적 요소들을 키워나가는 일종의 강제적 순환이며 핵심은 경제운용의 성과를 어떻게 배분하는가에 달려있다.

배분의 가장 주요한 기능은 국민경제 내부에 생산과 소비와 투자의 선순환 구조를 형성하고 그 성과를 국민모두가 공정하고 정의롭게 공유하도록 하는 것이다.

이러한 배분의 영역은 이미 언급하였듯이 1차적으로 산업의 경제적 활동에서 이루어져야 한다. 이를 가장 잘 표현하는 총괄적인 지수는 노동배분율로서 국민경제의 총 부가가치분에서 피고용임금노동자들이 받는 보수의 비중이다.

노동배분율을 적정수준으로 끌어올려야 국민경제의 지속가능한 선순환 구조가 형성된다.

노동배분율(자영업분야를 제외한)은 1997년 IMF 직전 14백만명의 피고용임노동자를 대상으로 63% 수준까지 올라갔다가 2013년 현재 17백만명의 피고용임금노동자 대상으로 58%수준까지 후퇴하였다. 즉 지난 15년간 피고용 임금노동자가 3백만이 늘었음에도 불구하고 노동배분율은 오히려 5.0% 이상 격감한 것이며, 이는 내수경기가 어려운 가장 직접적인 원인을 제공한다.

동시에 노동시장구조의 왜곡을 바로 잡기 위해서는 우선적으로 산업경제 활동의 영역에서 최저임금의 수준을 그저 시간당 만원이라고만 규정할 것이 아니라, 장기적으로 사회평균임금의 70% 수준 이상으로 정하는 것이 규범적이며 정책적으로도 효과적이다.

산업별 직종별 사업장별 이라는 삼동(三同)의 조건에서는 동일노동 동일임금을 관철시켜야 하며, 저임구조를 혁파하기 위해서 비정규직 임금이 반드시 정규직 임금보다 높게 책정되어야 한다.

복지체계를 구축하기 위해 필요한 재원을 조달하기 위해서는 조세체계의 전반적 개혁을 필요로 하겠지만 우선적으로 불로소득인 자산소득에 대해서 포괄적이고 강력한 누진세를 강화하는 것이 올바른 순서이다.

이러한 1차적 영역에서의 배분이 선순환을 이루면, 내수시장이 확장되고 560만명의 영세 자영자들의 수입이 증대되며, 다양한 분야에서 놀랄 만큼의 새로운 일자리가 만들어지게 될 것이다.”

두 번째 문건은 최근 경제수석으로 임명된 홍장표 전 부경대교수의 글로, 홍 교수는 놀랍게도 필자의 견해를 거의 완벽하게 공유하고 있었다.

그는 최저임금인상의 이론적 배경이 된 소득주도성장론을 주장한 것으로 유명하다, 그가 2015년 서울사회경제연구소의 연구총서에 발표한 ‘소득주도 성장과 중소기업의 역할’이라는 연구논문의 결론부의 일부를 아래와 같이 발췌하여 옮겨 적는다.

“소득주도 성장은 실질임금과 가계소득증대를 통하여 내수를 증진하고 생산성을 높여 경제성장을 도모하는 전략이다.

한국경제의 수요체제나 생산성 체제에 관한 선행 연구들은 소득분배와 성장의 선순환이 가능하다는 것을 보여주고 있다. 실질임금의 증가, 가계소득의 증진은 총 수요를 증가시킬 뿐만 아니라, 노동생산성을 높일 수 있다는 것이다… (중략)…

실질임금 상승이나 복지의 증대는 단지 비용 상승만을 초래하는 것이 아니라, 경제성장의 토대가 될 수 있음을 뜻한다.

유효수효의 중가는 노동 절약적 기술진보를 촉진시켜 노동생산성을 증대시키는 효과가 있다. 동시에 실질임금상승은 (내수기반을 확대하여) 고용을 증가시킨다… (중략)…

이는 지나치게 높은 한국 경제의 수출의존도를 낮추고, 수출과 내수의 균형성장을 추구하는 전략이다… (중략)…

소득주도 성장은 최저임금의 단계적 인상, 저소득가구에 대한 생활임금보장, 생산성 증가율과 실질임금 증가율의 연계를 주요한 정책수단으로 한다, 그리고 영세소상인과 저임금노동자 가구의 생계를 지원하는 사회복지제도의 강화에 의해 뒷받침되어야 한다.”

임금 부담이 오히려 기업 경쟁력 자극

최저임금의 시간당 만원 인상을 거부하는 이유로 한국 산업계 특히 중소기업에 급격한 부담과 타격으로 인해 많은 기업이 도산하고 실업이 증대할 것이라는 판단은 개혁의지를 거부하고 현재의 상황을 그대로 고집하는 것으로 명백한 잘못이다.

잘못이라는 근거로 두 가지의 역사적 경험을 들어본다.

첫째는 북유럽에서 1960년대에 도입했던 랜-마이드너 정책 이야기이다.

당시에 불어 닥친 불황과 수출경쟁력의 저하의 원인을 임금 불평등과 산업경쟁력의 부족으로 보고, 사회연대임금정책을 실시하고 일정 수준의 임금을 지불하지 못하는 기업을 시장에서 퇴출시키면서 동시에 부가가치증대와 산업경쟁력 제고를 위한 산업혁신과 적극적 노동시장 정책을 지속적으로 추구했다.

이러한 노력으로 저부가가치 분야에서 일하던 산업인력이 대거 고부가가치 산업분야로 이동하게 되면서 현재 북유럽은 세계적으로 가장 경쟁력 있는 지역으로 자리를 잡게 된다. 물론 사민당 중심의 장기적이고 안정적인 정치환경이 성공의 가장 큰 요인이다.

두번째는 질풍노도의 6월 민주화운동 이후 1987년 에서 1990년대 중반의 한국에서의 경험이다.

이 기간 동안 인금인상율은 두 자리를 훨씬 넘어서는 수준이었다. 가파른 임금인상이라는 걱정에 비춘다면 대한민국의 모든 기업은 도산했어야 맞다.

그러나 오히려 이 기간 중에 한국의 주요 기업들은 세계시장에서 경쟁하며 우뚝 서는 거인들로 성장하였다. 실제적인 한강의 기적은 이때 이루어진다.

긴 설명을 대신하여 짧게 이야기하자면, 임금인상이 엄청난 생산성 향상과 혁신기제로 작동하였던 까닭이다.

이전까지 기업들이 성장에 의존해왔던 특혜와 투기 그리고 저임금이 더 이상 가능하지 않은 조건에서 한국의 대기업들은 살아남기 위한 몸부림으로 다양한 혁신의 노력을 통하여 세계적 기업으로 발돋움하게 된 것이다.

IMF 과정에서 부도로 사라진 기업들 대부분은 상황과 조건의 변화에도 불구하고 여전히 특혜와 비리, 부정 그리고 투기에 의존해 왔던 기업들이다. 선진국가 기업들의 역사를 보아도 임금이 높아서 부도가 난 경우는 극히 예외적이며 대부분 경영과 전략의 실패가 주류를 이룬다.

최저임금 인상은 한국경제의 약점인 중소기업의 혁신전략과 직접 연계되는 매우 중요한 주제인 만큼, 문재인 정부는 중소기업의 구조혁신을 제약하는 온갖 산업생태계를 개선하는데 모든 정책을 선제적으로 강구하여야 한다.

대기업들의 갑질 불공정거래의 차단과 공정한 시장질서의 구축도 긴급하지만, 기존의 관행이었던 중소기업의 과잉보호 역시 매우 위험하다.

단기적으로 중소기업의 임금부담은 당연히 상품가격과 납품단가로 반영이 되어 시장에서 판매되거나 수요처인 대기업이 지불하여야 마땅하다.

장기적으로 기술혁신과 생산성 향상으로 가격인상 요인을 흡수하면서, 메기 이론에 따라 경쟁력을 키우되 시장기제에 의거해서 최저 임금을 지불할 능력이 없을 만큼 경쟁력을 상실한 기업은 마땅히 퇴출되어야 한다.

고통의 대가를 치러야만 미래의 기회가 주어진다. 다만 최저임금의 인상이 내수시장 수요의 확대라는 선순환적 효과로 돌아오는 약 3년간을 유예의 기간으로 설정하고 중소기업에 대한 별도의 지원적 보상책이 준비되어야 한다.

이러한 정책에 관해서는 홍장표 수석과 김상조 위원장이 누구보다도 전문적 식견을 가지고 있다고 믿어 의심치 않는다.

자영업 부담은 섬세한 정책적 접근 필요

가장 크게 우려되는 영역은 560만명이 종사하는 자영업 분야이다. 이 분야에 대해서도 중소기업 영역 못지 않은 냉정함을 유지하면서, 단기적 정책과 장기적인 관점이 동시에 필요하다.

경제적 성과가 선순환이 이루어지던 IMF 이전 시기에는 자영업의 평균소득이 봉급생활자 수준을 넘어서서 대부분의 임노동자들이 자영업을 꿈꾸던 시절도 있었다.

그러나 2017년 현재의 상황은 전문직종과 일정규모 이상의 소수 자영업자를 제외하고는 대부분의 소규모 자영업자들의 월 평균 수입은 임노동자들의 평균임금에 훨씬 못 미치는 2백만원 정도로 알려져 있다. 또한 이 분야에 종사하는 분들의 가계부채가 몇 년 사이에 급속히 늘어 부동산 대출과 함께 한국경제의 잠재적 시한폭탄으로 알려져 있다.

따라서 자영업에 관한 접근은 단순히 현재 논쟁대상인 최저임금 인상만의 주제로 좁혀 보아서는 해결책이 마련되지 않는다. 대부분의 자영업을 일자리 창출과 복지기능을 상실한 국가부재에서 오는 방편적 잠재적 반(半)실업군으로 인식하면서 접근해야 마땅하다.

한편 장기적 관점에서 필자는 전적으로는 동의하지 않지만, 제4차 산업혁명이 거론되는 시점에서 자영업 분야는 위에 언급한 심각한 현재적 문제를 노출함과 동시에 미래의 새로운 가능성을 내포하고 있다.

비선형적 직업선택(jobs on demands, GIG)의 형태로 진화하면서 자유롭고 전문적인 그리고 자기실현과 만족이라는 미래지향적 성격을 지니고 있기도 하며, 일인소유 형태의 자영업에서 지역내의 공동 협업과 공유적 네트워크를 통하여 사회적 경제로 편입되고 재구성되면 질적인 부가가치와 내용을 담보해 낼 수 있는 영역이기도 하다.

따라서 현재 한국적 현실의 반(半)실업군인 자영업 분야는 최저임금인상 문제와는 별개로 중장기적 관점에서 반드시 재편되고 재구성이 불가피한 영역으로 새로운 시각의 일자리 창출과 사회적 경제의 운용성과와 연동되어 접근하고 파악되어야 한다. 

최저임금의 급격한 인상충격은 일반시민으로서 소비자들이 분담하는 방식으로 흡수하여야 한다.

우선 임금인상 부분만큼 다양한 서비스 비용의 인상을 인정하여야 하며, 편의성을 떠나서 총 사회적 소비량은 영업시간과 대충 무관하므로 장시간 노동의 관행을 탈피하여 영업시간의 단축을 도입하여야 한다.

필자가 1980년 초 처음 유럽을 방문했을 때 대부분의 상점들이 근무시간에 맞추어 문을 닫는 바람에 치약 하나 구매하는데 일주일을 기다려야 했다. 당시에는 화가 났으나, 이제는 충분히 이해할 수 있는 사안이다.

음식점들도 개폐점 시간을 정확히 명시하여 노동시간을 효율적으로 운용하여야 한다. 논쟁의 여지가 있지만 한국도 이제 이러한 유럽의 경험과 관행을 필요에 따라 도입해야 한다고 본다.

임금인상 부분만큼을 사회 전체가 긍정적으로 다양한 형태로 수용하는 과정에서 노동에 대한 효율성이 제고되고 노동의 소중함에 대한 평가가 제대로 이루어 질 것이다.

중장기적으로는 최저임금의 시간당 만 원대 인상이 내수시장 규모를 확대하면서 자영업 분야에도 시차를 두고 선순환적 효과를 가져올 것이 분명하며, 다양한 형태의 혁신기제로 작동하면서 거대한 변화를 불러 올 것이다.

문제의 핵심은 과연 소규모의 자영업자들이 내수시장의 확대라는 효과가 나타나는 2-3년의 단기적 부담을 이겨낼 수 있느냐에 달려있다. 이 분야의 전문적인 경험과 소견이 없는 관계로 필자로서는 책임있는 정책을 제시할 수 없으나, 다만 아이디어 수준에서 제안해보고자 한다.   

최저임금 1만원, 문재인정부의 개혁 가늠자 될 것

우선은 소규모 자영업자들의 문제는 사회에서 일찍 퇴출된 중년들과 사회에서 일자리를 구하지 못한 채 임시방편으로 일하는 청년세대가 주요 구성원이라 판단하면서 실업문제와 사회안전망 구축이라는 관점에서 바라보아야 한다.

다시 말하면 소규모 자영업자들은 항상 실업의 대기자 명단에 올라 있는 셈이다. 따라서 이들이 현실적으로 실업에 빠지지 않도록 사전적인 지원체계와 환경을 갖추어 나가는 것이 궁극적으로 국민경제와 국가재정에도 도움이다.

그간 별로 실효적이지는 못했지만 저소득근로에 대하여 시행하였던 EITC(Earning Income Tax Compensation)라는 보충적 세제지원의 방식을 과감하게 확대하여 소규모 자영업자들에게도 일정기간 한시적으로 적용하는 것을 검토하여, 일정소득을 올리지 못한 부족부분과 결손부분을 역으로 보상해주는 방식을 연구해 볼 수 있을 것이다.

난제는 투명한 회계기장을 의무화 할 수 있느냐에 따라 도덕적 해이와 부정이 발생할 수 있다는 취약점이 있다. 손쉽게는 임금인상의 일정 분을 선순환 효과가 일어나는 유예기간 동안 직접 보상해 주는 것도 검토해 볼 수 있다.

재정적 부담이 클 수 있는 반면에 감추어진 고용 (shadow employment)의 신고가 의무화되어 투명하게 되는 효과를 얻을 수도 있다.  전문가들의 보다 많은 제안과 논의가 필요한 부분이다.

결론적으로 ‘최저임금 일 만원 인상’은 문재인 새정부의 성격과 의지에 달려 있다.

유러피안대학연구소(EUI) 명예교수인 필립 슈미터가 지적했듯이, 문재인정부의 배경이 광장의 시민적 요구 분출을 제도권으로 끌어들이고자 하는 기존 정치적 세력의 타협의 과정으로 출범한 것이라면, 기존 최저임금 위원회의 절차적 타협과 조정을 통하여 해당 기간의 매년 인상률을 결정하는 일상적 과정으로 진행하면 될 일이다 (normal progressive).

만약 문재인 정부가 촛불시민혁명이 요구하는 것처럼 과거의 적폐청산을 넘어 새로운 역사의 시대를 열고자 출범한 개혁 정권이라면, 최저임금인상은 위에 언급한 것과 같은 일상적 절차가 아닌 정권적 과제로 수행되어야 한다(reformative transformation).

최저 임금을 2020년까지 시간당 만원으로 급격하게 인상하는 것은 비교하자면 호족세력의 기반을 배척한 조선초기의 토지수세논쟁과 같다고 할 수 있다.

당연히 필요하다면 절차와 과정도 변혁을 향한 정치적 의지로 돌파해야 한다. 결정이 이루어지면 일체의 예외를 인정해서는 아니 된다. 단 한 건도 예외가 있어서는 아니 된다.

최저임금인상 요구는 촛불시민혁명의 인권선언문이다.

보이지 않는 곳에서 지방자치단체장을 보좌하며 자치혁신을 이끄는 보좌진들의 네트워크 배움터 ‘보좌진 아카데미’가 지난 6월 17일~19일까지 2박 3일간 일정으로 서울시 일원에서 열렸다. 메르스 확산으로 일정을 연기해야 하는 것 아니냐는 고민이 있었지만, 다행히 확산세가 주춤해졌기에 예정대로 일정을 추진할 수 있었다. 이번 아카데미에서는 도봉구의 거버넌스와 마을만들기 현장, 서대문구의 동복지허브화 사례, 관악구의 도서관 등을 둘러보며 민선6기의 혁신적인 정책 아이디어들을 공유했다.

‘주민참여’는 행정의 기본
- 서울 도봉구

첫 일정으로 서울의 북단에 위치한 도봉구에서 모였다. 먼저 도봉구의 생활사를 중심으로 지역의 역사와 민선5∙6기 핵심정책을 김낙준 정책특보와 이동진 관악구청장으로부터 소개받았다.

“오시면서 산 많이 보셨죠? 도봉구는 북한산, 도봉산, 불암산, 수락산으로 둘러싸인 분지입니다. 공기가 좋을 것 같지만, 오염물질이 외부로 빠져나가지 않아 오히려 대기오염이 심각했어요. 서울 외곽에 위치하여 버스 차고지가 많았고 경유를 난방으로 이용하는 모텔 등 숙박업소도 많았기 때문이죠. 대기정화를 위해 천연가스 버스를 운행하기 위한 CNG충전소를 적극 설치하고 공회전 단속을 실시했습니다. 그 결과 지금은 공기가 많이 좋아졌어요. 자연스럽게 생태도시를 지향하게 되었고요.

도봉구에는 삼양라면, 미원, 샘표식품, 삼화페인트, 인켈 등 대표적 기업들이 자리 잡았던 곳입니다. 공장들이 이전하면서 아파트가 들어섰지요. 무허가 주택들은 대부분 정리되었는데, 신규 주거단지와 재래 주택단지로 나뉘게 되었습니다. 무허가 주택을 중심으로 살던 기초생활수급자는 인근 노원구 등 임대아파트로 이주했는데, 재래 주택단지의 옥탑방이나 반지하방에 거주하는 차상위계층은 그대로 있어서 타 자치구에 비해 그 비율이 월등히 높아요. 차상위계층은 국가의 생계지원이 없기 때문에 이들을 위해 지역사회가 함께 돕는 지역사회복지를 20년 전부터 이야기해 왔죠. 잠시 후 방문할 방아골종합사회복지관이 대표적인 곳입니다.”

도봉구는 서울의 변방이라는 조건 속에서 주어진 삶을 살아 온 듯 했다. 그러던 것이 민선5∙6기 들어 새로운 변화가 시작되었다. 바로 지방자치의 핵심인 ‘주민참여’가 자치행정 속에서 본격 가동되기 시작한 것이다.

“올해가 지방자치 20주년이죠. 되돌아보면 민선1∙2기는 자리를 잡는 과정이었다면, 3∙4기는 다소 정체된 시기였다고 생각합니다. 중앙정부의 독주 속에서 지방자치는 소위 관변 단체 사람들을 중심으로 움직이는 그들만의 리그가 아니었나 싶어요. 그래서 2011년 주민참여기본조례를 만들고, 관련 조직을 만들어 마을만들기 사업을 시작하며 주민참여를 늘려나갔죠. 초기에는 주민들도 행정도 다소 서툴렀지만 이제는 많이 익숙해지고 무르익었습니다.

예를 들어 우이천 주변 창2동에서 봄마다 벚꽃축제를 합니다. 하루 축제에 지역주민 6만여 명 이상이 참여해요. 행정에서는 300만 원 가량 최소 경비만 지원하죠. 주민들이 사전 기획 단계부터 하나하나 참여하고 준비합니다. 사실, 행정에서 전체 진행을 하면 훨씬 수월하게 진행할 수 있겠지만 그것은 동원 행정에 불과하지 않겠습니까? 주민들이 스스로 기획하고 운영하니 자부심이 생기고 주변 지역으로 확산도 됩니다. 지역주민들이 기획하니 동네 아이들이 참여하고 자연스럽게 부모들도 함께 하지요.”

이렇게 행정의 기본 시스템을 주민참여로 바꾸자 적지 않은 변화들이 나타났고, 지금도 변화 중이다.

‘초안산 근린공원’은 주민들의 힘으로 만들어낸 대표 공원이다. 당초 골프 연습장이 들어서려던 것을 도봉구에서는 허가를 내주지 않았지만, 각종 행정 소송에서 패소했다. 그런데 공사 시작단계에서 주민들이 적극적인 반대투쟁을 벌이고 여론전을 전개하면서 상황이 바뀌었다. 2010년 10월 서울시가 부지를 매입하면서 생태공원을 만들었는데, 주민들이 기획단계부터 적극 참여하면서 대한민국 조경대상을 수상했다.

지역주민들의 생태 놀이터 ‘숲속愛’는 산자락에 버려진 폐가와 함께 방치된 땅이었다. 지역주민들은 아이들이 마음껏 뛰어놀 수 있는 공간을 만들어 주고 싶던 중에 방치된 개인 소유의 땅을 발견한 것이다. 도봉구는 주민들의 의견을 수렴하여 땅 소유자를 설득하고, 세금을 대신 내주는 조건으로 월세 30만 원에 장기 임대를 하게 된다. 주민들은 텃밭을 분양하고 월 1만 원 회원 30가구를 모집하여 지속가능한 운영을 하고 있다. 향후 서울시가 부지를 매입하여 생태교육장으로 활용할 계획인데, 모든 과정이 주민 주도로 이뤄지고 도봉구는 통로역할을 한다.

마을 탐사단 ‘청바지’도 의미 있는 주민자치 활동이다. 청바지는 ‘청’소년이 ‘바’꾸는 ‘지’역 활동이라는 뜻의 지역봉사활동이다. 보통 청소년들의 봉사활동은 병원에서 문 열어 주거나 청소하거나 단순 심부름하는 것이 다반사이다. 이를 못마땅해 하던 부모들의 요구가 지역 활동으로 승화한 사례다. 부모들의 민원을 접한 도봉구는 지역의 빈 화단에 주목했다. 청소년들이 빈 화단을 가꾸면, 구에서 봉사활동을 인정해 주는 것으로 시작했다. 그 이후 화단은 지역 직능단체에서 관리하고, 청소년들은 지속적인 지역활동으로 바자회를 열었다. 바자회 기금은 마을 경로당 위문 방문 등에 사용되었다. 나아가 청소년들이 개인 소장하고 있던 책으로 책방을 꾸몄다. 이렇게 청소년들이 마을을 기반으로 지역활동을 하며 성장하고 있는 것은 도봉구의 참여행정 덕분이다. 청소년을 비롯하여 지역주민들의 지역자치 활동은 ‘방아골종합사회복지관’을 지역거점으로 진행되고 있다.

방아골종합사회복지관은 차상위계층이 많은 방학동을 중심으로 지역공동체가 지역주민들을 돌보는 지역복지공동체를 지향해 왔다. 한상진 관장을 중심으로 직원들은 월 1회 독서토론회를 열며, 지역사회를 위해 무엇을 할 것인지 토론했다고 한다. 그 결과 타 복지관에서는 하지 않는 지역공동체 관련 활동들을 많이 하게 되었다. 4층에 문을 연 청소년 휴카페 ‘아토’도 그 결과다. 인근에 위치한 마을밥집과 작은 도서관이 입주한 마을회관도 복지관의 노력 덕분이라고 한다.

전국 20개 지자체에서 참여한 26명의 보좌진들과 함께 도봉구청장의 설명을 들은 후 현장으로 향했다. 숲속愛, 방아골종합사회복지관과 인근 마을회관 등을 둘러보니 곳곳에서 지역주민들의 손길과 주민들의 활동을 지원해 주는 행정의 뒷받침이 보였다. 민선5∙6기 자치의 혁신은 ‘다양한 주민들이 참여할 수 있는 장을 열어준 행정’이 아닐까?

복지행정을 실현하다
- 서울 서대문구

두 번째 방문지는 서대문구다. 서대문구는 동의 복지기능을 강화하는 행정혁신으로 전국적인 주목을 받았다. 보건복지부는 서대문구 사례를 모델로 발굴하여 전국적으로 확산하고 있다. 지방자치의 혁신사례를 중앙정부가 일반화시킨 것이다. 알고 보면 완전히 새로운 것은 아니었지만, 서대문구는 2년간의 실험과 노력 끝에 결실을 보았다. 핵심 비결은 무엇일까? 문석진 서대문구청장으로부터 비결을 들어 보았다.

“세상에 새로운 것은 별로 없어요. 사실, 우리는 노원구 사례를 보고 한 것인데, 그냥 모방한 것은 아니고 호주, 뉴질랜드 사례를 연구하여 좀 더 발전시킨 것이지요. 어떤 문제든지 고민을 하다보면 더 좋은 아이디어가 나오기 마련입니다.”

서대문구의 동복지허브화 고민은 100가정 보듬기 사업에서 시작되었다. 올 7월 1일부터 기초생활급여가 맞춤형복지급여로 개편되어 소득에 따라 차등지원을 받을 수 있게 되었지만, 그 이전엔 일정한 소득 수준 이하, 부양가족 기준 등을 충족하는 경우에만 기초생활급여를 지원받을 수 있었다. 이에 서대문구는 민선 5기 역점사업으로 차상위계층이나 실업 등 일시적인 사정으로 어려움을 겪고 있는 가정을 발굴하여 지역사회 내 자원과 연결하도록 하는 100가정 보듬기 사업을 시작했다.

1호는 다문화 가정이었다. 남편이 시각장애인으로 안마사로 일하며 월 90만 원 정도 수입이 있었다. 그런데 첫 아이가 선천성 시각장애를 가지고 태어나고, 둘째까지 선천성 시각장애인으로 태어나면서 의료비 등 긴급지원이 필요했다. 마침 연희성당에서 장학사업을 준비한다는 소식을 듣고 찾아가 설득하고 기초생활수급자 급여 수준인 월 50만 원을 지원받을 수 있도록 했다. 그 이후 2011년 말까지 100가구를 발굴하여 후원자를 연결하였고, 얼마 전엔 300가구 후원까지 맺었다고 한다. 놀라운 사실은 이렇게 300가구를 발굴하여 지원하는 동안 후원자를 찾지 못해 지원을 못한 적이 없다고 한다.

100가정 보듬기 사업을 시작하면서 자연스럽게 지역단위별로 긴급지원이 필요한 가정을 찾아내고, 지역사회 내 후원자를 발굴하는 일이 중요해졌다. 이때 일선 주민센터의 역할이 중요하다. 그런데 현장을 다니며 사례를 발굴해야 할 사회복지사들은 행정업무를 처리하느라 바빴다. 이 문제를 해결하기 위해 먼저 2개 동을 선정하여 사회복지사 인원을 늘렸다가 업무가 익숙해지면 인원을 줄였는데, 기본업무가 있기 때문에 더 이상 줄일 수 없었다. 예산이 절대적으로 부족하기 때문에 인원을 늘리는 데도 근본적인 한계가 있었다.

그래서 시도한 것이 관행적으로 행해져 오던 주민센터의 업무를 조정한 것이었다. 단순 민원서류는 무인처리기를 이용해 무료로 발급받을 수 있게 했다. 재난안전 업무 등 최소한의 행정업무만 남겨두고 청소나 교통, 민방위 등 업무는 구청으로 이관한 것이다. 단순한 것 같지만 이렇게 업무 조정만으로 주민센터의 역할을 복지허브의 거점으로 전환할 수 있었다.

달동네에서 인문학 도시로
- 서울 관악구

보좌진 아카데미의 세 번째 방문지는 관악산이 품은 관악구다. 산자락에 위치한 탓에 오랫동안 달동네라는 이미지가 강했던 곳이 어느새 도서관을 시작으로 지식복지도시, 교육도시, 인문학 도시로 탈바꿈 하고 있다.

국회도서관장을 역임한 유종필 관악구청장은 세계 50여 도시를 다니며 세계 각국의 도서관 현장을 소개한 ‘세계도서관기행’이라는 책을 펴냈다. 이후 민선5기 구청장으로 출마하면서 제 1의 공약으로 도서관 정책을 내세웠는데, 공약의 절반을 도서관으로 채우니 반발이 심했다. 덕분에 지자체단체장 선거에서 좀처럼 쟁점화되기 어려운 정책이 선거 이슈가 되면서 인지도를 높였고 무난히 당선되었다.

열악한 재정상황에 땅값이 비싼 서울에서 도서관을 늘리는 것이 쉽지 않았다. 민간자본을 유치하거나 기부금을 활용하고 공공기관이나 유휴공간을 활용하여 도서관을 조성했다. 무엇보다 기존 주민센터 내 설치되어 있는 새마을문고의 기능을 강화하고 작은 도서관으로 전환해 관내 전 지역에 도서관 인프라를 구축했다.

그동안 새마을문고는 주민들의 접근성이 좋은 주민센터 내 설치되어 있었지만 보유 장서가 오래되고 자원봉사 중심으로 운영되다 보니 도서관으로서 기능을 하지 못하고 있었다. 새마을문고 자원봉사자들과 협의 끝에 공간을 리모델링하고 도서 구입비를 지원하는 대신, 새마을문고 이름을 작은 도서관으로 바꾸고, 저녁 8시까지 운영시간을 늘려 직장인들이 이용할 수 있도록 했다. 대신 자원봉사자들에게는 사서교육과 함께 명예 사서직을 수여하고, 선진 시스템을 견학할 수 있는 기회도 제공했다. 덕분에 작은 도서관 이용이 활성화되면서 일부 도서관들은 방학기간동안 아이들을 위하여 저녁 9시까지 개방하고 공동체 놀이 등 다양한 프로그램을 운영하고 있다.

민선5기 관악구는 도서관을 5개에서 34개로 늘렸다. 뿐만 아니라 주요 지하철역 5곳에 유비쿼터스 도서관을 설치하고 모든 도서관의 자료를 통합 관리하는 운영시스템을 구축했다. 아울러 주민들이 원하면 가까운 도서관으로 책을 배달해 주는 상호대차 서비스인 지식도시락도 운영한다. 이러한 인프라 외에 책잔치, 인문학강좌, 북스타트 운동, 관악의 책 등 다양한 프로그램도 운영하고 있다. 그 결과 도서관 이용객이 폭발적으로 늘어났다. 2010년과 2014년을 비교해 보면 도서관 등록회원 수가 7만 명에서 14만 명으로, 도서대출이 41만 권에서 94권으로, 책배달서비스는 4천 권에서 27만권으로 늘어났다. 달동네 이미지를 벗고 도서관 도시로 탈바꿈한 순간이었다.

민선6기에는 불붙은 독서활동이 활활 타오를 수 있도록 독서 동아리 사업을 시작했다. 5인 이상 한 달에 1회 이상 독서토론활동을 하면, 활동 내용에 따라 최대 50만 원까지 도서 구입비 등을 지원하는 것이다. 현재 2,000여 명이 참여하고 있다.

달동네에서 도서관의 도시로, 다시 인문학의 도시로 탈바꿈하는 관악구를 이끄는 유종필 관악구청장은 관악구의 성공 비결을 이렇게 소개했다.

“도서관 정책을 처음 제시 했을 때, 도서관이 밥 먹여 주느냐는 의견이 많았어요. 그래서 밥 먹여 준다고 했죠. 해리포터는 전 세계적으로 3억8천만 부 이상 팔렸고, 영화 관련 산업도 어마어마하지 않습니까? 도서관은 지식창조산업의 기반입니다. 어떤 사람들은 도서관 정책은 먹고 살만한 사람들을 위한 정책이라고 하는데, 저는 도서관은 모든 이들에게 동등한 배움의 기회를 제공해 주는 지식복지라고 이야기합니다. 정책 추진과정에 반대 여론이 있다면 피해가지 말고 정면으로 돌파해야 한다고 봅니다. 의미 있는 일을 할 때는 확고한 생각을 가지고 공세적으로 나가야 성공할 수 있습니다.”

2박 3일간 진행된 보좌진 아카데미는 이렇게 막을 내렸다. 메르스 대응 여파로 집중하기 힘든 일정이었지만, 지방자치 혁신을 통해 주민들의 삶을 좀 더 행복하게 만들겠다는 의지만큼은 그 어느 때보다 뜨거웠던 시간이었다. 3일간 함께 나눈 시간과 배움을 통해 각 참여 지자체에서 더욱 혁신적인 실험과 발전된 시도들이 다양하게 쏟아져 나오길 기대해 본다.

글_ 송정복 정책그룹 선임연구원 / [email protected]