지역사회 정신건강, 정말 안녕하신가요?

주상현 보건의료노조 서울시 정신보건지부장

 

인터뷰 및 정리 | 조준희 참여연대 사회복지위원회 간사

 

 

최근 정부가 ‘커뮤니티 케어’를 외치고 있다. 정신장애인을 비롯한 장애인도 지역사회에서 함께 살아가자는 시민사회의 목소리는 수십 년 째 계속되고 있다. 하지만 여전히 지역사회에는 ‘낯섦’이 존재한다. 그리고 그 낯섦은 편견과 혐오로 바뀌기도 한다.

지역마다 설치된 정신건강증진센터는 정신장애인이 지역사회에서 잘 살아갈 수 있도록 지원하고, 알코올 중독과 우울증 등 정신건강과 연관된 많은 일들을 맡아 하고 있다. 그리고 지난 2016년, 서울의 정신보건 분야 노동자들은 51일에 걸친 파업을 진행했다. “파업은커녕, 노동조합이라는 단어도 생소했다”고 당시를 떠올리는 주상현 보건의료노조 서울시 정신보건지부장을 만나 지역사회의 정신보건 환경 개선방향과 정신보건 분야의 열악한 노동조건을 물었다. 이 두 가지는 결코 개별적인 문제가 아님을 강조하는 주상현 지부장의 이야기를 들어보자.

 

자기소개 부탁한다

서울시 자살예방센터에서 일하고 있는 정신건강사회복지사 주상현이라고 한다. 지난해 말부터는 전국보건의료산업노동조합 서울시 정신보건지부의 지부장을 맡게 되었다.

 

사회복지 영역 중에서도 특히 정신보건 분야를 선택하게 된 이유가 있다면?

90년대 말에 사회복지를 공부했다. 정신보건 분야는, 지금도 그렇지만 당시에는 정말 잘 알려지지 않은 미지의 영역이었다. 우선 그런 점에서 관심을 갖게 되었는데, 직접 접해보니 이 분야가 정말 열악하더라. 잘 알려지지 않고 상황도 열악했지만 정신장애인의 인권문제, 사회복귀 문제 등 중요하게 다뤄야할 사안이 정말 많은 분야라고 생각했다.

 

정신건강복지(증진)센터가 광역, 기초 지자체에 설치되어 있다. 어떤 일을 하는 곳인가?

우선 서울의 구성만 놓고 이야기하면, 광역 단위에 서울정신건강복지센터와 자살예방센터가 있고 25개 자치구에 정신건강복지(증진)센터(이하 센터)가 있다. 광역 단위의 두 곳은 전액 시비로 운영되고, 각 자치구 센터는 시비와 구비 5:5로 운영된다. 참고로 서울을 제외한 지역의 센터들은 보건복지부 예산도 같이 들어간다는 차이점이 있다.

 

센터는 지역 내 정신질환자에 대한 사례관리 사업을 가장 우선으로 한다. 주업무인 사례관리 외에도 지역에서 정신건강 증진, 자살예방과 관련한 각종 캠페인 등 행사를 진행하는 업무도 맡아 한다. 그리고 지역 내에서 정신장애인이 관련된 신고가 들어오면 경찰 출동에 동행하여 상황파악부터 사후조치까지 담당하는 것도 센터의 일이다. 또, 알콜 사업을 하는 중독관리통합지원센터가 설치된 곳이 늘어나고는 있지만, 모든 지역에 있는 것은 아니라서 알콜 사업도 함께 하는 경우가 많다. 한마디로, 지역에서 벌어지는 정신건강 관련 모든 사안이 센터로 집중된다고 생각하면 된다.

 

담당업무가 상당히 많은 것 같다. 보통 자치구 센터에서는 몇 명 정도가 일하고 있나?

지역마다 조금씩의 차이는 있지만 보통 10명에서 15명 내외가 일을 하고 있다. 그런데, 자치구 간 인구 편차가 많게는 50만 명에 달하는데, 이런 기본적인 고려도 없이 천편일률적인 인원 편성이 되어 있는 점도 언급하고 싶다.

 

또, 지역특성에 대한 고려 없는 인원 편성도 문제지만, 어느 자치구든 인력 자체가 부족하다는 점이 가장 시급하고, 중요한 문제다. 보통 정신건강사회복지사 1명이 50명에서 100명의 사례관리를 담당한다. 끔찍한 수준이다. 해외 연구를 기반으로 한 것이라 우리 현실에 그대로 적용하기는 어렵지만, 연구결과에 의하면 보통 정신건강사회복지사 1명이 15명에서 20명의 사례관리를 담당하는 것이 적절한 수준이다. 물론, 이것도 지역행사 등 다른 업무에 들어가는 고려하지 않았을 때의 이야기이다.

 

지난해 정신건강복지법(정신보건법) 개정으로 정신장애인의 입퇴원 절차가 바뀌기도 하였고, 장애인 탈시설 운동도 꾸준히 전개되고 있다. 이런 흐름에서 정신장애인이 지역사회에서 함께 살아가기 위한 인프라에 대한 이야기도 함께 되어야 할텐데, 현재 지역의 상황과 시급한 개선점은 무엇이라고 생각하는가?

우선 정신건강복지법 개정과 관련해서 말하자면, 본인의 거취에 대해 장애인 당사자 의견이 반영되지 않는 구조는 개정 후에도 여전하다는 것이 문제다. 그리고 의사들로 하여금 환자의 퇴원 여부를 결정짓게 한다고 하지만 당장 병원 환자를 담당하기도 바쁜 상황을 생각하면 현장을 고려하지 않았다는 생각이 든다. 그러다보니 편법이 발생할 수밖에 없다. 정신장애인이 퇴원을 하더라도 다시 시설로 들어갔다가, 또 병원으로 돌아오는 경우가 생긴다. 지역사회로 돌아오는 것이 아니라 시설과 병원을 오가는 것이다.

 

현재 지역사회의 인프라라고 할 만한 것이 전반적으로 열악하기 때문에, 그 중 가장 핵심적인 것을 이야기하자면 역시 인력 문제다. 인력이 턱없이 부족하다. 가령 지역에 장애인의 생활을 돕는 시설이 늘거나, 정책이 생긴다고 해도 늘 인력에 대한 이야기는 뒷전이거나 현장 상황을 반영하지 못하는 경우가 많았다. 인력 충원은 물론이고 현재 일하고 있는 종사자의 고용마저 불안정하다는 지금의 문제가 지속되는 한 지역사회 인프라 마련은 어떤 방안이든 한계가 있을 수밖에 없다.

 

최근 보건복지부장관이 국회 업무보고를 통해 지역의 정신건강복지센터 인력 증대와 중간집이라는 단기보호시설 마련, 공공후견인 제도 도입 등의 계획을 이야기한 바 있다. 이러한 정부의 정책방향에 대해서는 어떻게 생각하는가?

주거시설은 반드시 필요한 부분이다. 정신장애인이 사회복귀를 할 때 가장 필요로 하는 것이 직업과 더불어 주거이다. 정신장애인이 병을 앓고 난 후 가족 해체를 경험하는 경우가 많아 독립생활을 할 환경이 중요하다. 이번에 정부가 언급한 중간집 같은 시설도 당연히 필요한데, 더 나아가서 전국에 있는 분양되지 않은 임대주택 등을 활용해 지역사회로 복귀하는 장애인의 주거를 해결하자는 제안까지도 하고 싶다. 물론, 이 경우 정부의 의지가 문제라기보다 지역사회의 거부감을 극복하는 것이 관건이겠다.

 

다시 강조하지만, 중간집 등 인프라가 확충된다고 해도 결국 문제는 인력이다. 보건복지부가 센터 인력을 15,000명 늘린다고 하니 자칫 많다고 생각할 수 있지만, 현실은 그 정도 충원으로 될 해결될 상황이 아니라는 점이 문제다. 그리고 인력 충원계획을 세울 때, 반드시 경력에 따른 임금 증가분을 고려해야 한다. 매번 사람을 뽑는다고 예산이 배정되어도 센터 노동자의 경력에 따른 임금 증가를 고려하지 않은 예산이라, 높은 호봉의 숙련자의 임금을 센터가 감당하기 어렵다. 그래서 숙련자가 한 곳에 오래 남기도 힘들고, 다른 곳으로 경력인정을 받고 이직하기도 힘들다. 자신의 경력인정을 포기하고 이직하는 사례도 많다.

 

이 부분에 대해 한마디 덧붙이자면, 안정적으로 한 곳에서 오래 일할 수 있는 고용조건은 단순히 종사자에게만 좋은 것이 아니라는 점을 강조하고 싶다. 지역사회에서 살아가는 정신장애인들와 담당 사례관리자 간 라포(rapport. 상호신뢰관계)가 형성되면, 지역사회에서 잘 지낼 가능성이 높아진다. 라포 형성은 단시간에 이뤄지는 것이 아니다. 결국 센터 노동자의 노동조건 악화는 지역의 정신건강 상황 악화로 연결되는 것이다.

 

노동조건과 관련한 이야기를 이어서 나눠보자. 현재 보건의료노조 서울시 정신보건지부의 지부장을 맡고 있는데, 노동조합을 설립한 계기는 무엇인가?

우선 우리 노동조합은 2016년 2월에 만들어졌고, 나는 지난해 말부터 지부장 역할을 하고 있다. 설립 당시에도 이 분야가 생긴지 20년 가까이 지났을 시기였지만 노동조건은 개선되지 않았고 과중한 업무에 지쳐서 현장을 떠나는 선배, 동료들이 많았다. 노동조건이 나아지기는커녕, 오히려 위탁과 재위탁, 직영 등 운영 및 고용형태 자체가 혼란스럽게 섞여 있어, 우리의 노동조건에 대해 책임성을 갖고 대화에 임해줄 상대방은 부재했다.

 

센터의 임금 관련 사항은 서울시가 매년 지침을 정했고, 정신보건 분야는 어쨌든 그 지침을 따르던 상황이었다. 그러던 중, 서울시와 서울시사회복지사협회(이하 서사협) 간 사회복지분야 단일임금체계 도입을 위한 협상이 진행되기 시작했다. 이 과정에서 소통의 부재로 다소 간의 오해가 있었다. 정신보건 분야 종사자들이 다른 사회복지 분야 종사자보다 더 많은 임금을 받기 위해 단일임금체계로 포괄되는 것을 꺼려한다는 오해가 있었고, 또 우리는 우리대로 기존 직급 체계에 대한 서울시의 이해가 부족하다는 등의 불만이 있었다. 동시에 서울시와 서사협 간 논의 내용이 우리 내부에 잘 전달되지 않았던 이유도 있고, 당장 내부적으로도 이런 논의를 할 체계가 없었던, 내부적인 문제도 있었다. 물론 계속되는 소통 속에 현재 이런 오해는 많이 사라졌지만, 어쨌든 이 과정을 거치면서 정신보건 노동자들이 자신의 노동조건에 대해 이야기할 수 있는 노동조합이 필요하다는 인식이 생겨났다.

 

2016년 10월부터 51일에 걸친 파업을 진행한 것으로 알고 있다. 파업까지 가게 된 경과와 쟁취하고자 했던 사항은 무엇이었나?

노동조합 창립 후 서울시와 단체협약을 맺기 위해 협상을 시작했고 9월에 서울시와의 합의안을 도출했다. 이제 합의안에 싸인만 남은 상황이었던 것이다. 그런데 그 마지막 단계에서 자치구의 클레임이 들어왔다. 자치구 센터에는 구의 예산도 50% 투입되는데, 자치구의 목소리가 들어가지 않았다는 이유였다. 쉽게 이견이 좁혀지지 않았다. 결국 조정절차에 들어갔고, 조정에 실패해 파업권을 얻어 10월부터 51일 간 파업을 진행하게 된 것이다.

 

단체협약, 그것도 합의안까지 도출된 상황에서 최종합의가 실패했으니, 파업의 요구사항은 단체협약의 체결이었다. 그리고 궁극적으로는 장기적으로 정신보건 분야의 안정적인 고용환경을 만들어가는 것이었다. 정규직화, 그게 아니면 무기계약직 형태더라도 어쨌든 지금보다 나은 고용조건이라고 생각할만큼 현재의 상황은 열악하다. 하지만 그렇다고 노조가, 당장 센터 예산이 확정되어 있는 상태에서 전면 정규직화, 전면 무기계약직화를 하자고 이야기하지는 않았다. 서울시와 자치구 그리고 노동조합이 함께 만나, 이 문제를 어떻게 풀어나갈지 논의라도 시작해보자는 요구였고, 관련한 연구사업부터 시작하자는 정도였다. 그리고 실제로 서울시에서도 그런 내용에 동의했다.

 

파업을 중단한 것은 서울시와의 그런 합의 때문인가?

그렇다. 협의체 운영을 전제로 파업을 종료한 것이다. 그런데 파업을 종료하자마자 몇몇 자치구가 위탁 운영되던 센터를 직영으로 전환하고, 시간선택제임기제 채용직(이하 시간선택제)으로 고용방식을 바꿨다. 단체협약도 거절하고, 그 뒤 직영전환과 시간선택제 채용을 시행한 것에 대해서는, 노동조합 활동에 대한 거부감도 작용했으리라 생각한다. 아무튼 이 과정에서 현장을 떠난 사람이 너무 많다. 우리와 합의안을 만들었던 서울시는 그런 상황에서 자신들의 권한 밖의 일이라며 손을 쓰지 못했다.

 

일반적으로 공공영역에서는 민간위탁보다 정부나 지방자치단체의 직접운영, 직접고용이 훨씬 안정적인 노동조건이라고 여겨진다. 그런데 직영으로의 전환을 통해 현장을 떠난 사람이 많았다는 것은 어떤 의미인가?

그렇다. 정신보건 영역은 공공이 담당해야할 분야이기 때문에, 당연히 민간위탁보다 공공의 직접운영이 낫다.

 

물론 우리 내부에서도 병원에 의해 전문적인 관리감독을 받는 위탁운영이 전문성 면에서 낫다는 의견도 있다. 하지만 사실, 병원 소속인 비상근 센터장이 일주일에 한두 번 나와 결재문서를 처리하고 돌아가는 수준이었으니 전문성 측면에서도 딱히 더 낫다고 단언하기도 어렵다. 최근 들어서는 직영 전환을 통해 최소한 무기계약직 전환 가능성이라도 만드는 등, 적어도 20년 간 지속되던 비정규직 신분보다 나아질 수 있다는 인식이 늘었다.

 

결국 문제는 직영이냐, 위탁이냐의 운영주체 문제가 아니라, 그 과정에서의 고용승계가 안된 것과 시간선택제 방식의 도입이었다. 특히 시간선택제만 생각하면 아직도 피눈물이 난다. 많은 선배와 동료들이 현장을 떠나게 만든, 아주 악질적인 수단이다. 하루 8시간 근무하던 종사자에게 7시간 근무를 하도록 하면서 임금이 대폭 하락했다. 그렇다고 담당해야할 사례관리 대상자가 줄거나 다른 업무가 줄어드는 것도 아니었기 때문에, 격무에 시달리면서 임금만 줄어든 것이다.

 

그렇다면 2016년 파업 이후에도 상황은 나아졌다고 보기 어려운 것인가?

어쨌든 서울시와 합의했던 협의체는 2016년 12월부터 운영을 하고 있다. 그리고 협의체와 함께 우리가 주장했던 것이 단체협약 체결과 노동조합 전임자 1인을 두는 것이었다. 단체협약은 올해부터 다시 진행을 하고 있고, 노조 전임자 예산 책정도 그동안 지지부진하다가, 이번에 시의회에서 예산이 통과되었다.

 

사회서비스 영역 노동자의 처우개선과 관련하여, 지난 대선 공약이기도 했던 사회서비스공단 논의가 진행 중이다. 이 부분에 대한 기대나 우려가 있다면?

공단이 생긴다고 했을 때 가장 기대하는 것은 고용의 안정이다.  정신보건 분야 노동자들이, 자신들이 하고 싶어 하는 이 일을 안정적으로 오래 할 수 있는 시스템이 공단을 통해 만들어지는 것이다. 경력을 안정적으로 쌓으며 지역사회의 정신건강을 챙기고, 어느 누구에게도 휘둘리지 않고 사업의 지속성을 확보할 수 있는 시스템 말이다.

 

사실 공단에 소속된다고 하면, 현재 높은 호봉을 받고 있는 경력자들은 오히려 임금이 다소 낮아질 가능성도 있다고 보고 있다. 그리고 공단에 소속된다고 해서 인센티브를 받는 등 경제적 보상이 늘어날 것이란 기대를 하지는 않는다. 높은 호봉의 경력자들이 다소 희생을 하게 되더라도 정신보건 분야의 고용안정과 사업의 안정성을 담보할 시스템을 반드시 만들어 내야한다는 생각이다. 이것은 앞으로 정신보건 전문가로서 길을 걸을 사람들을 위해서이기도 하고, 점차 중요성이 커질 지역사회의 정신보건 사업을 위해서이기도 하다.

 

ⓒ보건의료노조 서울시 정신보건지부

 

정신건강 분야 노동자로서 경험하는 어려움이 있다면?

인정받고 싶어서 이 일을 시작한 것은 아니었다. 그런데 이 일을 하다 보니, 인정을 받고 안 받고의 문제가 아니더라. 이 분야에 대한 사회의 ‘이해’조차 너무 부족하다는 걸 느낀다. “공공재원을 자살예방 사업에 굳이 투입해야하느냐”, “정신장애인은 위험한 사람인데 그 사람들을 지원하는 게 국가 발전에 무슨 도움이 되냐”는 등의 인식을 접할 때 어려움을 느낀다. 심지어 같은 분야에서 일하는 공무원에게서도 그런 이해 부족을 느끼면 참담한 심정이 든다. 그래서 정신보건 분야에 대한 이해를 도울 이야기를 시민과 정부 중간에서 함께 이야기해보고 싶지만, 앞서 이야기한 것처럼 여력이 없다.

 

또 한 가지는, 노동자인 우리 스스로를 보호해야할 필요성이다. 인력이 부족하다보니 자살위기 현장에 혼자 출동하기도 하고, 일 하는 도중 폭행이나 성추행이 벌어지기도 한다. 그리고 정작 정신건강 관련 상담을 하는 우리의 감정을 지킬 방법은 없기도 하다. 세월호나 메르스, 포항 지진 등 재난이 발생하면 우리가 심리상담을 담당하는데, 당사자분들만큼은 아니지만 상담자도 정말 힘들어한다. 물론 국가적 재난상황에 힘든 분들을 위해 일하고 있다는 사명감으로서 버티고 있지만 그것만으로 계속 버틸 수 있다는 확신도 어렵다. 

 

이런 어려움을 이야기하면, 우리는 정신건강 분야의 전문가이니 알아서 잘 해결할 것이라는 인식도 있더라. 그런데 동료들끼리 서로를 지켜주는 것도 한계가 있다. 자살예방센터에서 자살예방 전문인력을 대상으로 ‘힐링캠프’ 같은 것을 몇 년 전부터 시행하고 있지만, 당장 자살예방 전문인력은 업무가 너무 많아 참여를 못한다. 종사자들이 소속된 센터에서 종사자의 정신건강을 중요한 문제로 생각하고 적극 협력해야한다.

 

앞으로의 계획이 있다면?

노조 차원의 계획은 우선 단체협약을 통해 정신보건 분야의 고용안정을 확보하는 것이다. 내부적으로는 노동자의 정체성을 뚜렷하게 갖기 위해서도 노력할 것이다. 

 

정책적 측면에서는 정신장애인 관련 단체와 연대해서 현장의 이야기가 정책수립 과정에 전달될 수 있도록 노력할 예정이다. 사실, 정신장애인 관련 단체와는 오해가 많이 쌓여있었다. 센터에서 하는 일, 특히 응급입원을 시키는 일은 그 분들이 가장 혐오하는 일이고, 정신장애인의 인권을 탄압하는 일로 여겨지기도 한다. 그 분들 입장에서는, 그런 업무를 하는 우리가 고용안정을 외치는 것에 안 좋은 시선도 있었을 것이다. 사실 그 업무는 담당하는 우리조차도 정말 괴로운 일이다. 현재는 꾸준히 소통을 통해 정신보건 정책 등에서 협력을 유지하고 있다.

 

끝으로, 노동조합이 꼭 투쟁만을 위한 것이 아니라고 생각한다. 시급한 문제가 해결되고 나면 고된 노동을 공유하는 사람들이 같이 모여 편하게 영화도 보고 술도 마실 수 있는, 재미있게 일할 수 있는 환경을 바라고 있다.

 

국민연금 기금소진인식의 형성배경
- 언론기사 분석을 중심으로¹⁾

남찬섭 | 동아대학교 사회복지학과 교수

민기채 | 한국교통대학교 사회복지학과 교수

이충권 | 인하대학교 사회복지학과 교수

김수정 | 민주언론시민연합 정책위원

 

서론

국민연금은 지난 1988년에 시행된 이래 주로 재정안정론에 입각한 제도개편을 하였다. 즉, 1998년 법 개정을 통해 연금급여의 소득대체율을 40년 가입기준 70%에서 60%로 하향조정하고 연금수급연령을 2013년부터 매 5년마다 한 살씩 늦추어 2033년부터 65세가 되게 하는 등 재정안정성을 위해 보장성을 약화시키는 조치를 취했다. 또 2007년 법 개정 때는 소득대체율을 2008년에 50%로 낮추고 그 다음해부터는 매년 0.5%p씩 내려 2028년 이후부터 40%로 낮추는 조치를 취했다. 물론 두 차례의 제도개편에서 적용대상 확대와 최저 가입기간을 15년에서 10년으로 단축, 분할연금 도입, 자동물가연동장치 도입(1998년 개정), 크레딧 제도의 도입, 분할연금 수급요건 완화(2007년 개정) 등 보장성강화를 위한 조치도 있었으나 전반적인 기조는 재정안정론이 지배하였다.

 

하지만 이러한 재정안정론에 입각한 두 번의 개편에도 불구하고 국민연금 재정불안감은 해소되지 않고 있으며 기금소진론은 여전히 지배적이다. 1997년 국민연금제도개선기획단이 구성되어 추계할 당시 국민연금기금은 2031년에 소진될 것으로 추정되었는데, 그 이후 재정안정론에 입각한 제도개편에 따라 소진시점은 계속 연기되어 2003년의 제1차 장기재정계산 때는 2047년, 2008년 2차 계산 때는 2060년, 2013년 3차 계산 때는 2060년으로 추정되었다. 이번 4차 계산 때는 3차보다 3년 앞당겨진 2057년으로 추정되었다. 전체적으로 보면 기금소진시점이 연기되는 추세이지만 국민들은 기금소진불안감에서 벗어나지 못하고 있다.

 

그런데 우리 사회의 기금소진인식은 다른 나라와 비교하여 다소 독특한 점이 있다. 공적 연금을 운영하면서 큰 규모의 기금을 가지고 있는 나라는 미국, 일본 등 5개국 정도에 불과하다. 그리고 이들 나라들의 연금기금도 재정계산에서는 모두 일정기간 내에 소진되는 것으로 추정된다. 예컨대 미국의 사회보장연금(OASDI)은 부과방식이지만 기금이 GDP의 17% 정도로 거대한데 이 기금도 2015년의 재정계산결과 2034년에 소진될 것으로 추정되고 있다. 또 흔히 거론되는 바이긴 하나 유럽의 많은 나라들은 공적 연금을 기금을 거의 적립해오지 않았는데 이는 우리 식으로 표현하면 기금이 소진된 상태로 공적 연금을 운영해왔다는 것이다. 예컨대 독일의 경우 1개월 반 정도의 지불준비금을 가지고 있을 뿐이다.

 

하지만 우리 사회에서는 이러한 외국사례가 국민들의 인식에 별 영향을 미치지 못한다. 미국의 사회보장연금은 2034년에 기금소진이 추정되어도 아무도 기금소진을 걱정하지 않지만 우리는 올해의 재정계산결과로 봐도 그보다 23년이나 후에 기

금소진이 예측되는 것이다. 게다가 이것은 그야말로 예측일 뿐이며 증명된 것이 아닌데도 얼마 안가 기금이 소진되고 그러면 연금급여를 못 받을 것으로 생각하는 경향이 매우 강하다. 물론 이런 기금소진인식과 재정불안감은 급속한 고령화와 심각한 저출산과 같은 객관적인 근거를 가진 것이기도 하다. 하지만 어떠한 사회문제라도 중요한 것은 그 사회가 그 문제를 어떻게 바라보고 대처하는가에 따라 문제해결의 경로가 달라질 수 있다는 것이다. 인구문제가 심각하다면 이는 공적 연금의 재정방식이 적립방식이든 부과방식이든 혹은 기여와 급여 간의 관계가 완전히 비례이든 그렇지 않든 문제가 된다. 또 인구문제가 심각하다면 이는 공적 연금에만 해당하는 문제가 아니라 그 사회 전체에 해당하는 문제이다. 따라서 공적 연금을 인구문제와 연관하여 접근하는 경우에도 이를 연금기금의 소진이나 연금재정문제라는 좁은 틀로 접근할 수도 있지만 공적 연금을 사회전체의 부양능력의 한 수단으로 보는 넓은 시각으로 접근할 수도 있다. 우리사회는 지금까지 인구문제를 연금기금소진과 재정불안이라는 좁은 시각으로 접근해 온 측면이 더 강하였다.

 

이런 좁은 접근이 강하게 나타난 배경의 하나로 여기서는 국민연금에 대한 언론의 보도태도에 주목해보고자 한다. 장기재정추계는 그야말로 추계일 뿐이며 장기적인 방향을 가늠하려는 참고자료인데도 우리 언론은 이런 사실보다는 기금소진을 선정적으로 보도하고 인구문제와 기금소진을 곧바로 연결시켜 불안을 조장하는 듯한 태도를 보여왔다. 또 위에서 본 것처럼 유럽 대부분의 국가들은 사실상 기금소진 상태에서 공적 연금을 운영하고 있지만 연금급여 지급에 큰 문제가 없으나 언론은 이런 외국 사례를 통해 사회복지 제도로서의 공적 연금의 의미를 강조하기보다는 재정불안을 조장하는 듯한 보도를 많이 해왔다. 게다가 우리의 경우 두 차례의 연금개편이 이루어진 시점이 공교롭게도 모두 민주정부 집권기였다. 재정안정론에 입각하여 국민연금을 비판적으로 다룬 기사는 민주정부 기간에 집중되는 경향을 보이면서 이것이 정권비판의 수단으로 동원된 측면도 없지 않다. 이하 본문에서는 국민연금 관련 기사의 흐름을 분석하면서 신문사별로 그리고 정권별로 국민연금 관련기사들이 어떤 추이를 보였는가를 살펴본다.

 

분석대상 및 분석방법

여기서 분석대상으로 삼은 것은 6대 일간지에 실린 국민연금 관련 기사이다. 6대 일간지는 보수성향 일간지 4개(조선, 중앙, 동아, 한국)와 진보성향 일간지 2개(경향, 한겨레)이다. 분석대상기사는 김대중 정부 출범일(1998.02.25.)부터 박근혜 대통령 탄핵안 국회 가결일(2016.12.09.)까지의 국민연금 관련 기사이다. 이 기간에 6대 일간지에 국민연금 관련 기사는 모두 20,559건이며 일간지별로 보면 조선 4,535건2), 중앙 2,642건, 동아 3,745건, 한국 2,660건, 경향 3,631건, 한겨레 3,346건이다. 이 글에서는 이 중 3%를 비례층화집락계통 방식에 의해 무작위 추출하여 620건(조선 137건, 중앙 80건, 동아 113건, 한국 80건, 경향 109건, 한겨레 101건)을 분석하였는데, 보수성향 일간지의 기사가 410건이었고 진보성향 일간지 기사가 210건이었다.

 

 

이들 기사분석에는 엔비보(NVivo) 10.0 패키지를 활용하여, 발췌 및 코딩, 범주화의 순으로 질적 자료분석을 하였으며, 이에 따라 국민연금 관련 기사가 245개의 의미코딩(nodes)되었다. 이렇게 의미코딩된 기사를 다시 크게 보장성강화론 기사와

재정안정화론 기사 및 기타 기사로 분류하는 한편, 국민연금에 대한 긍정적(신뢰), 부정적(불신), 중립적 기사로 구분하여 분석하였다. 기사분류를 키워드별로 보면 보장성강화 기사는 노후소득보장, 비정규직 근로자 및 시간제 노동자 관련 사각지대, 공적 연금강화, 보험료 지원 등의 키워드를 주로 가지고 있고, 재정안정화 기사는 연기금고갈, 연금개혁, 고령화, 보험료 인상 등의 키워드를 주로 가지고 있었다. 또한 국민연금의 신뢰성을 제고하는 성격을 가진 긍정적 기사는 노령연금, 노후소득보장, 의결권행사, 공적 연금강화, 사각지대 해소 등의 키워드를 주로 가지고 있었고, 부정적 기사는 연금개혁, 저출산ㆍ고령

화, 연기금고갈, 보험료 인상, 형평성 등의 키워드를 주로 가지고 있었다. 보장성강화 기사는 긍정적 기사와 그리고 재정안정화 기사는 부정적 기사와 강한 상관관계를 가지고 있었다.

 

분석결과

전체적으로 분석대상기간 동안의 기사에는 보장성강화 또는 재정안정화의 어느 한 쪽으로 분류하기가 어려운 기타 기사가 395건(63.7%)으로 가장 많았다. 기타 기사를 제외하면 재정안정화 기사가 146건(23.5%), 보장성강화 기사가 79건(12.7%)으로 재정안정화 기사가 보장성강화 기사의 거의 2배 분량에 달했다.

 

 

이처럼 기타 기사를 제외하면 재정안정화 기사가 지배적이지만 보수매체와 진보매체 간 차이도 상당히 뚜렷하다. 즉, 보수매체의 경우 재정안정화 기사(30.5%)가 보장성강화 기사(10.0%)의 3배인 반면, 진보매체는 그 반대로 보장성강화 기사(18.1%)가 재정안정화 기사(10.0%)보다 많은 것으로 나타났다(<표 1-2> 참조). 또한 정권별 기사의 차이도 상당히 뚜렷하여 민주정부 기간에는 재정안정화 기사가 33.9%로 보수정부 기간의 재정안정화 기사 16.5%의 2배 가량에 이른다(<표1-3> 및 <그림 1-1>, <그림 1-2> 참조).

 

긍정적 기사와 부정적 기사의 추이를 보면, 전체적으로 국민연금을 부정적으로 묘사하거나 국민연금에 대한 불신을 부추기는 뉘앙스의 기사가 더 많으며(51.8%) 중립적 기사도 상당한 비중(32.6%)을 차지하는 것으로 나타났다. 이러한 가운데 신문사별 차이가 다소 있는데, 대체로 보수신문들은 부정적 기사(56.8%)가 많은 반면 진보성향 매체들은 중립적 기사(41.%)가 많은 특징을 보인다. 진보성향 매체들의 경우 부정적 기사(41.9%)가 보수매체보다는 적지만 절대적 비중으로는 결코 낮다고 할 수 없다(<표 1-4> 참조).

 

 

정권별로 긍정적 기사 및 부정적 기사의 추이를 보면 민주정부 기간에 부정적 기사(64.5%)가 훨씬 더 많은 것으로 나타난다. 또한 긍정적 기사는 민주정부 기간에 8.8%였으나 보수정부 기간에는 20.3%로 증가하였다(<표 1-5> 및 <그림1-3>, <그림 1-4> 참조). 이러한 추이는 연도별 긍정적 기사 및 부정적 기사의 추이에서도 나타나는데 다만, 2013년 이후 부정적 기사가 증가한 것은 기초연금 실시 및 공무원연금 개혁과 관련하여 공적 연금에 대한 부정적 기사가 전반적으로 증가한 것과 연관성이 있는 것으로 생각된다.

 

지금까지 국민연금관련기사들을 보장성강화 대 재정안정화 기사라는 프레임별 분류 및 긍정 대 부정 기사라는 긍정ㆍ부정별 분류로 살펴보았는데 이제 이 두 분류를 교차해보자. 이들을 교차하면 재정안정화 기사의 81.5%는 국민연금을 부정적으로 묘사한 기사들로 나타났다. 이는 앞에서 키워드로 기사를 분류할 때 두 분류 간에 상관관계가 상당히 높았다는 점에서도 일정정도 예견할 수 있는 것이다. 보장성 강화 기사는 긍정적 기사(55.7%)가 상대적으로 많으며 중립적 기사의 비중(19.0%)도 높은 것으로 나타났다(<표 1-6>참조).

프레임별 분류와 긍정ㆍ부정별 분류를 교차하면 모두 9개의 조합이 나오는데, 이 중 보장성강화 및 재정안정화와 긍정 및 부정의 조합만 뽑아 이를 정권별로 나타내면 <그림 1-5>와 같다. 이에 의하면 민주정부 기간에 재정안정화 프레임에 기초한 부정적 기사(재정/부정)가 매우 높은 비중을 차지하는 반면, 보수정부 기간에는 이런 기사의 비중이 크게 줄어든 것으로 나타난다. 또한 보장성강화 프레임에 기초한 긍정적 기사의 비중이 민주정부 기간에는 낮아서 특히 노무현 정부 기간에는 전혀 없는 것으로 나타나기까지 하지만 보수정부 기간에는 이런 기사가 제법 증가하는 모습도 나타난다. 이런 기사추이에서 우리는 어떤 사실을 알 수 있는가?

 

첫째로, 우리나라에서 두 차례 진행된 연금개편에서 언론은 주로 재정안정화 프레임에 입각한 보도에 치중하였다는 사실을 알 수 있다. 둘째로 두 차례 진행된 연금개편에서 언론은 국민연금에 대해 재정안정화 프레임에 기초한 부정적 기사를 더 많이 보도하였다는 사실을 알 수 있다. 이러한 사실들은 보수정부 기간에 연금개편 이슈가 잦아들면서 재정안정화에 입각한 부정적 기사가 줄어들고 그와 동시에 보장성강화 프레임에 입각한 긍정적 기사가 늘어난 데서도 알 수 있다. 앞에서 국민

연금에 대한 부정적 기사와 재정안정화 기사는 주로 보수언론들에서 많이 보도하였다는 사실을 생각할 때 이와 같은 언론의 보도행태는 언론들이 연금개편을 재정안정화 프레임으로 접근하였을 뿐만 아니라 그런 재정안정화 프레임으로 정권 특히

민주정부를 비판하는 수단으로도 활용한 것이 아닌가 하는 의심을 갖게 한다.

 

이러한 보도태도는 기사들의 키워드(의미코딩)를 살펴보아도 드러난다. 앞서 본 것처럼 보장성강화 기사의 키워드로는 노후소득보장, 사각지대 해소, 공적 연금 강화, 보험료지원 등이 높은 빈도를 보였고, 재정안정화 기사의 키워드로는 연기금고갈,

연금개혁, 고령화, 보험료 인상 등이 높은 빈도를 보였다. 그리고 국민연금에 대한 긍정적 기사의 키워드는 노령연금, 노후소득보장, 의결권행사, 공적 연금 강화, 비정규직 근로자 및 시간제 노동자 관련 연금확대 등이 주를 이루었고, 부정적 기사의

키워드는 연금개혁, 저출산ㆍ고령화, 연기금고갈, 보험료 인상, 형평성 등이 주를 이루었다.

 

키워드는 신문사별로도 차이가 있었다(<표1-7> 참조). 즉, 한겨레ㆍ경향의 경우는 노후소득, 노령연금, 비정규직, 의결권 행사, 공적 연금등이 주된 키워드인데 비해, 조선ㆍ중앙ㆍ동아의 경우는 연금개혁, 연기금고갈, 고령화, 기금운용 등의 내용이 상대적으로 많았다. 또한 의미코딩에 의한 키워드는 정권별로도 차이가 있었다(<표1-8> 참조). 즉, 김대중 정부의 경우 형평성, 연기금투자, 보험료 인상 등이 주요한 화두였던데 비해 노무현 정부 시기에는 고령화, 연금개혁, 노후소득보장 등이 주를 이루었다. 한편 이명박 정부 들어서면서 의결권행사, 연금고갈 등의 이슈가 기존 논의와 함께 주요하게 등장하였고, 이어 박근혜 정부에서는 연금개혁이 중요한 이슈로 크게 부상하였는데, 이는 앞서 말한 것처럼 이 시기에 추진된 공무원연금 개혁으로 인한 것이다.

 

결론 및 함의

본문에서 본 것처럼 분석대상 기간의 신문기사들은 전체적으로 재정안정화나 보장성강화의 어느 한 쪽으로 분류하기 어려운 기타 기사가 가장 많았으나 그 외의 기사에서는 재정안정화 기사가 보장성강화 기사의 거의 2배 분량에 달했다. 또한 국민연금에 대한 긍정ㆍ부정 기사 분류에서는 부정적 기사가 절반을 넘는 비중을 차지한 것으로 나타났다. 하지만 이런 가운데 신문사별 차이도 있었다. 진보성향 신문사들에 비해 보수성향의 신문사들이 재정안정화 기사와 부정적 기사를 더 많이 보도하는 경향을 보였다. 정권별 보도행태에도 차이가 있어서 연금개혁이 화두가 되었던 민주정부 기간에 재정안정화 프레임에 입각한 부정적 기사가 상당히 집중적으로 나타났으며 보수정부 집권기에는 긍정적 기사가 상대적으로 많이 보도된 것으로 나타났다. 키워드로 보았을 때에도 보수신문들에서는 연금개혁과 연기금고갈이 매우 큰 비중을 차지하는 것으로 나타난 반면 진보신문들에서는 노후소득보장, 비정규직 등 사각지대, 의결권 행사 등이 좀 더 큰 비중을 차지하는 것으로 나타났다.

 

이런 사실들을 종합하면 그간 언론들 스스로가 국민연금을 사회복지 제도라는 프레임으로 접근하기보다는 재정안정화 프레임에 갇혀 접근해왔다고 볼 수 있으며 이것이 언론기사의 키워드에서 기금고갈이 많은 비중을 차지한 한 원인이라고 볼 수 있다. 그리고 이런 경향이 진보신문보다 보수신문에서 훨씬 더 강하게 나타났고 연금개편이 추진된 민주정부 기간에 집중적으로 나타났다는 점에서 보수언론들은 연금개편을 재정안정화 프레임에 입각토록 여론을 형성하고 더 나아가 재정안정화 프레임으로 민주정부를 비판하는 데에도 노력하지 않았던가 하는 의구심을 갖게 된다.

 

최근 제4차 장기재정계산 결과가 발표되었다. 이와 함께 이 글에서 분석한 바 재정안정화 프레임에 입각하여 국민연금을 부정적으로 묘사하는 보도 행태들이 또 다시 재현되는 것 같다. 특히 이런 보도행태가 보수언론에서 과거보다 훨씬 더 강하게

나타나는 것 같다. 물론 저출산ㆍ고령화로 인한 인구문제가 심각하기 때문에 국민연금의 개혁은 필요하고 또 매우 중요하다. 하지만 서론에서도 언급한 것처럼 인구문제는 국민연금만의 문제가 아니며 우리 사회 전체의 문제이다. 이를 국민연금의 재정안정화라는 프레임으로만 접근하려는 태도 자체가 지속가능하지 않은 접근이다. 인구문제를 앞두고 중요한 개혁을 해야 하는 국민연금을 두고서 재정안정화 프레임으로만 이를 몰고 간다든지, 나아가 국민연금을 부정적으로 묘사하여 국민을 겁박한다든지, 그리고 이러한 국민의 불안을 정권비판의 수단으로 삼으려 한다면 이는 결코 국민연금의 개혁에 도움이 되지 않는다.

 

최근에는 진보신문들도 재정안정화 프레임에서 벗어난 보도를 하려는 노력을 과거보다 더 많이 기울이고 있는 것으로 보인다. 또 그동안 많이 성장한 대안매체들도 새로운 시각으로 국민연금을 바라보는 시도를 많이 하는 것으로 보인다. 이러한

노력들이 함께 어우러져 우리의 공적 자산으로서의 국민연금을 건전하게 지켜나가 세계에서 유례를 찾기 어려운 고령화에 슬기롭게 대비하게끔, 우리 사회 전반의 시스템을 개혁하고 그와 함께 국민연금도 개혁해나가는 계기가 마련되기를 희망해

본다.

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_{1) 이 글은 공적연금강화국민행동의 ‘국민연금 기금소진론 형성배경과 극복방안 연구’ 연구용역(연구책임: 남찬섭)에서 행한 신문기사의 중간분석 결과를 바탕으로 한 것으로 이후 최종적인 분석이 추가로 진행될 예정이다. 추가분석으로 결과 경향성에는 변화가 없을 것이지만 세부수치에는 약간의 변동이 있을 수 있다는 점을 밝혀둔다.}

_{2) 조선일보의 경우 ‘국민연금’의 한 단어로 검색하더라도 한 기사 내 ‘국민’과 ‘연금’의 단어가 포함되어 있으면 국민연금 기사로 간주하여 검색결과를 도출함으로써 모수 추정에 어려움이 있어 본문의 수치가 정확한 모수라 보는 데에는 신중해야 한다.}

사회복지시설은 공공재이다
: 우리나라 사회복지법인 설립의 역사적 맥락 이해하기

 

강영숙 군산대학교 사회복지학과 교수

 

들어가며: 사회복지법인에 관심 갖기

우리는 왜 사회복지법인과 사회복지시설 운영에 관심을 가져야 하는가?

“사회복지법인 한국발달장애복지센터 산하의 장애인 거주시설 ‘동산원’에 거주하던 지적장애인 7명이 경찰과 인권센터의 보호 하에 분리 조치됐다. (중략).제보를 통해 학대를 비롯해 성폭행 피해가 의심되는 원생들이 나왔기 때문이다. 법인의 이사장은 과거 문제가 있었던 ‘혜인원’을 인수해 법인명을 ‘한국발달장애복지센터’로 이름을 바꾼 후 23년간 운영해온 치과의사 출신이다. (중략)..기부금을 받고, 친권과 신체포기각서를 쓰게 해 문제가 됐고, ,,(중략),,인권침해 문제는 반복됐다.”(김유민, 경향신문, 2018, 11.30)

첫째, 대상자의 인권이다. 사회복지시설을 이용하거나 시설에서 거주하고 있는 대상자들은 대체로 신체 및 정신장애인, 노인, 취약계층 아동과 여성 등이다. 이들은 스스로의 권리 주장과 옹호에 역량이 부족하다. 따라서 전문가 및 지원기관은 이들의 일상적 처우에 관심을 가져야 한다.

 

둘째, 사회복지시설은 정부 및 지자체의 재정 지원에 의해서 운영되고 있다. 구체적으로 사회복지시설 운영비와 인건비는 지자체 보조금과 후원금을 기반으로 운영되고 유지된다. 사회복지시설의 운영비는 지자체에서 보조금의 관리에 관한 법률과 각 지자체 지방보조금 관리 조례에 의해서 지원을 하고 있다. 서울시는 총 99개소의 사회복지시설 1,820명 종사자의 인건비와 운영비를 지급하고 있다. 2018년도 서울시 사회복지관 운영 지원계획에 따르면 인건비와 운영비의 총 금액은 95,178,774천 원이다. 따라서 사회복지시설은 시설운영비와 인건비를 목적에 맞게 사용해야 한다. 그리고 재정운영의 투명성을 의무적으로 공지할 필요가 있다.

 

셋째, 사회복지법인에 관심을 가져야 한다. 사회복지법인과 사회복지시설은 동질체(同質體)이다. 사회복지법인과 사회복지시설의 동질체성을 다음과 같은 법적 근거를 바탕으로 설명할 수 있다. 먼저, 우리나라에서 사회복지시설을 운영하기 위해서는 일반적으로 “사회복지법인” 설립을 먼저 진행해야 한다. 사회복지사업법 2조 3항에 의하면, "사회복지법인"이란 사회복지사업을 할 목적으로 설립된 법인을 말한다. 사회복지시설운영과 관련된 비영리 목적을 위해서 개인의 재산에 의해 구성된 법인을 말한다. 사회복지법인이 수행할 수 있는 목적사업은 사회복지사업법에 따른 사회복지사업만을 수행하는 것을 원칙적으로 한다. 따라서 이러한 근거 하에 사회복지사업법에 의해서 운영되고 있는 법인의 산하 시설들은 사회복지사업법 제2조 제1호에 규정된 “보호･선도 또는 복지에 관한 사업”과 “사회복지상담･직업지원･무료 숙박･지역사회복지･의료복지･재가복지･사회복지관 운영･정신질환자 및 한센병력자 사회복귀에 관한 사업” 등 각종 복지사업과 이와 관련된 “자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업”을 운영한다. 따라서 사회복지법인은 사(私)법인이면서 비영리 공익법인이며 재단법인성격을 동시에 지니고 있다. 현재 우리나라 사회복지법인은 2,939개소이며 이중 시설법인은 2,664개소이고 지원법인은 274개소이다,

 

 

한편 사회복지사업법 제 1조 2항 2호에 의하면 사회복지법인 및 사회복지시설은 공공성을 가지며 사회복지사업을 시행하는 데 있어서 공공성을 확보해야함을 명시하고 있다.

 

다음으로 사회복지법인의 설립 미션과 비전은 사회복지법인의 산하 운영시설에 영향을 미친다. 사회복지법인의 이사장과 이사회는 사회복지시설운영에 의결권을 가지고 있다. 따라서 사회복지시설과 사회복지법인은 동질체성을 가지고 있다.

 

이상의 설명을 근거로 사회복지법인과 시설은 설립 목적과 운영의 원칙 그리고 재원 근거로 보면 공공재이다. 그런데 왜 끊임없이 설립 이사장 및 그 가족의 비리와 이사장을 중심으로 한 폐쇄적 가족주의 운영에 따른 문제발생이 목격되는 이유는 무엇인가? 그 해답의 일정부분은 우리나라 사회복지법인 설립자들과 가족들의 사회복지법인의 사유화 인식, 소유권 주장과 재산방어 인식에서 출발한다고 볼 수 있다.

 

사회복지법인의 사유화 인식, 소유권 주장 그리고 재산방어 인식은 어디서부터 출발했는가?: 한국전쟁과 사회복지실천의 시작

우리나라의 사회복지시설은 서구의 사회복지서비스 제공기관과 다른 역사적 경험을 가지고 있다. 우리나라는 1945년 일제의 불법강점에서 해방된 후 얼마 되지 않아 1950년에 6.25전쟁을 겪었다. 6.25전쟁은 모든 사회·경제적 기반을 붕괴시켰다. 그리고 예측하지 못한 다양한 유형의 사회문제를 발생시켰다. 혼혈전쟁고아, 근로능력을 상실한 상이군인, 전쟁미망인, 해외귀환동포 등의 발생은 당시 우리나라 정부의 국정운영 능력과 열악한 재정으로는 감당하기 어려웠다. 이들을 위한 구호사업은 외국의 민간원조단체 및 국내의 독지가들에게 의존하는 경우가 많았다.

 

대표적으로 1955년부터 미국병사의 혼혈아동의 입양을 시작한 ‘홀트아동복지회’를 설립한 홀트부부는 1955년 1960년까지 2240명의 혼혈아동을 미국으로 입양을 보냈다. 선교사 밥피어스 목사는 1950년 9월 혼혈아동과 미망인을 돕기 위하여 ‘한국 선명회(지금 월드비전)'을 설립하였다.

 

“그 다음 장면은 우리의 마음을 갈기갈기 찢어 놓고 말았다. 바로 눈앞에 수많은 미군 사생아들의 비참한 모습이 전개되고 있었다. 이들은 미국인 아버지와 한국인 어머니 사이에 태어난 아이들이었다. 한국인 어머니들은 수치감 때문에 비밀을 지킬 수 있을 때까지는 이들을 감추어 기르지만 이들이 성장해서 길가에 나가면 머리와 눈의 빛깔이 다른 사람들을 보지 못한 여느 아이들에게 두들겨 맞는 것이 예사였다.”(Holt, 1972, 동방의 자손들, p. 33)

 

6.25전쟁 이후 많은 자선 독지가들이 이들 전쟁고아를 돕기 위하여 외원단체의 도움과 자신의 사유재산을 사용하였다. 이들은 자신의 땅과 건물, 월급 등 사유재산을 출연하여 사회복지시설을 운영하였고, 전쟁고아, 혼혈아동, 미망인, 상인군인을 돌봤다. 그리고 1970년 사회복지사업법이 만들어지면서 개인의 땅과 시설을 사회복지법인에 기부하면서 사회복지서비스를 지속해왔다.

 

<사진 = Pixabay>

이처럼 1950년대 초창기 사회복지시설 설립 및 운영과정 중에 설립자의 사유재산의 출연은 설립자와 그 자녀들에게 사회복지시설에 대한 사유화 인식을 갖게 하였다. 이들 설립자와 자녀들의 사회복지시설에 대한 사유화 인식은 다음과 같은 결과를 초래했다.

 

첫째, 사회복지법인 운영권 승계 논쟁이다. 사회복지시설 설립자 개인의 재산을 통한 시설 설립과 운영은 사회복지시설의 사유화 인식을 발생시켰다. 사회복지법인 및 시설 설립자들은 사회복지법인의 운영권을 자녀를 포함한 가족들에게 승계하는 방식은 당연하고 자연스러웠다.

 

둘째, 사회복지법인의 소유권 논쟁이다. 사회복지시설 설립자 개인의 자산을 통한 사회복지조직의 설립은 설립자에 대한 소유권인식과 재산권방어에 대한 인식을 증대시켰다. 이들 설립자들의 2세대와 3세대들은 사회복지시설이 아버지의 재산이었고 조부모의 재산이었다는 인식이 강하다. 따라서 이들은 사회복지시설의 운영에 참여하면서 사회복지법인의 소유권 인식은 불편하지만 당연한 권리로 생각하는 경향이 짙었다.

 

셋째, 재산방어 인식의 팽배성이다. 사유재산을 통한 시설설립은 설립자들로 하여금 사회복지조직의 사유화 인식을 증대시켰고 그 결과로 발생한 운영권 승계 및 재산권 방어 인식을 강화시켰다. 이러한 인식은 사회복지법인의 폐쇄성을 야기했다. 이러한 폐쇄성은 최근의 사회복지영역에 대한 개방성과 투명성에 대한 사회적 요구와 상반되는 것으로 사회복지법인 운영에 대한 부정적 인식을 낳았다(강영숙, 2011, 사회복지조직의 조직성장유형에 관한 탐색적 연구, p. 226).

 

이처럼 우리나라 사회복지시설을 운영하고 사회복지법인에 대한 사유화 인식, 소유권 주장 그리고 재산방어 인식은 가족중심의 운영방식으로 사회복지법인과 산하시설을 관리하고 있는 사회복지법인에서 많이 목격된다.

 

한편 서구의 사회복지서비스기관의 설립의 역사적 경험은 우리나라 사회복지법인의 역사적 설립 배경과 다르다. 서구의 사회복지서비스기관은 가족중심주의 운영보다는 이사회 중심의 운영구조를 가지고 있다.

 

먼저 미국의 경우를 살펴보면 다음과 같다. 남북전쟁 이후 급진적 공업화는 도시로의 인구이동, 유럽으로부터의 이민, 빈민과 실업자를 발생시키면서 미국 사회는 다양한 사회문제를 경험하기 시작했다. 미국 사회는 이러한 사회문제를 해결하기 위해서 지역사회의 부유한 기업가나 종교단체들이 자발적으로 사회복지조직을 설립하여 이들을 도왔다. 그 결과 사회복지조직 운영은 기업가 집단 및 지역유지로 구성된 이사회에서 운영하는 경우가 다수였다. 그 이유는 미국의 사회복지시설 재정의 상당부분이 지역 기업가의 재정지원에 의해서 이루어졌기 때문이다.

 

영국의 경우는 1890년대에 대규모의 경제공황이 일어나면서 대량 실업 등의 사회문제가 발생하였다. 그 결과 많은 교회가 이들 실업자들을 도와주기 시작했다. 그리고 수많은 자선기관이 생겨났다. 하지만 자유주의자와 사회주의자 양측 모두 이들을 돕는 것에 우호적이지 않았다. 그 이유는 이러한 지원이 노동자의 의존도를 높이고 근본적인 실업의 문제를 해결하는 아니라는 인식이 존재하였기 때문이다. 당시 영국 노동자들은 정치참여를 통해 사회문제를 해결하려고 하였고 다양한 사회개혁이 일어났다. 그리고 많은 수의 자선단체들이 연합하여 런던 COS(Charity Organization Society)를 결성하였다. 영국의 경우는 노동자들의 사회참여를 통해서 일찍부터 사회보험제도를 도입하였고 정부가 주도적으로 사회복지를 진행하였다.

 

나가며: 사회복지시설 공공재성 강화를 위한 노력

사회복지법인 설립자와 가족들의 사회복지법인과 산하시설에 대한 사유화 인식, 소유권 주장 그리고 재산방어 인식은 여전히 사회복지 관련 전공자들과 종사자 그리고 사회복지서비스를 바라보고 있는 시민들에게 불편함을 주고 있다.

 

그러나 1950년대 초장기 사회복지법인을 설립하여 사회복지서비스를 제공한 초기 선각자들의 헌신과 노력을 배제한 채, 이들의 소유권 주장과 재산방어인식을 제외하는 것은 또 다른 사회적 갈등을 야기한다고 볼 수 있다. 동시에 이들의 지나친 사유화 인식과 재산방어인식은 가족주의 중심의 운영을 야기하고 더 나아가 사회복지발전에 부정적 영향을 미친다. 따라서 약 70년 정도의 사회복지 실천 역사를 가지고 있는 사회복지법인에 대해서는 다음과 실천적 대안을 통해서 인정과 이해가 있어야 한다.

 

첫째, 초기 사회복지실천 선각자들에 대한 적절한 국가적 예우가 있어야 한다. 현재 우리나라 초기 사회복지선각자들에 대한 연구가 매우 희박한 상황이다. 일제 불법강점기 때와 6.25전쟁 때 전쟁고아와 상이군인 그리고 부랑아를 위해서 전 재산을 바친 사회복지선각자에 대한 발굴과 그에 대한 적절한 예우는 사회복지법인의 불필요한 소유권 주장과 재산방어 인식을 대체할 수 있을 것이다.

 

둘째, 사회복지법인과 사회복지시설은 동질체임을 고려한다면, 사회복지법인에 대한 인증 혹은 평가가 이루어져야 한다. 즉 사회복지시설 운영 책임의 주체인 법인의 투명성과 공공성 강화는 사회복지법인 산하 운영시설의 질적 향상에 긍정적 역할을 할 것이다. 즉 사회복지법인이 사회복지시설을 수탁 받아서 운영하는 것을 고려한다면 사회복지법인인증 제도 등을 통해서 사회복지법인의 개방성을 요구하고 강화할 필요성이 있다. 즉 사회복지서비스의 책임주체로서 법인으로서 갖춰야 하는 표준기준의 안을 마련하여 시행할 필요가 있다.