참여연대, ‘국회의원 선거제도 개혁논의 쟁점과 평가의견’ 발표

비례대표 확대가 선거제도 개혁의 핵심

오늘(6/17), 참여연대 의정감시센터(소장 조성대 교수)는 ‘국회의원 선거제도 개혁논의 쟁점과 평가의견’ 이슈리포트를 발표했다. 

참여연대는 헌법재판소 결정을 계기로 사표가 다수 발생하고 지지가 의석으로 제대로 반영되지 않는 현행 선거제도를 근본적으로 개선할 적기임에도 불구하고, 국회가 이 논의를 본격화하지 않아 문제라고 지적하며, 다양한 선거제도 개혁 방안 가운데 최근 거론되고 있는 △비례대표 의석 확대, △국회의원 정수 확대, △선거구획정위원의 독립적 구성, △중선거구제 도입, △석패율제 도입, △국민경선제 법제화에 대해 제도적 효과와 평가 의견 등을 정리하였다. 

참여연대는 ‘비례대표 의석 확대, 의원정수 확대, 선거구획정위원의 독립적 구성 및 획정기준의 법제화는 시급히 추진해야 할 과제’라고 강조하고, ‘중선거구제는 동원능력이 있는 거대 정당과 지역 토호세력들에게 유리하고 금권 선거가 만연할 우려가 있어 부정적, 석패율제는 지역구 후보를 비례대표로 부활 당선시켜 비례대표제 도입 취지를 왜곡시키고 인물중심 경쟁을 강화시켜 부정적이며, 국민경선제 법제화는 국민경선의 긍정적 효과를 인정하더라도 유권자를 쉽게 동원할 수 있는 현역 의원 등에게 더 유리한 제도라는 점에서 우려스럽고, 특히 모든 정당에게 적용하는 법제화는 정당의 자율성을 침해한다는 점에서 반대 ’라고 평가했다. 
 
참여연대는 국회가 남은 기간 동안, 득표가 의석으로 제대로 전환될 수 있도록 비례대표를 확대하는 방안과 의회 고유기능을 수행하기 위해 적정한 의원수가 어느 정도인지 등 논의를 시급히 할 것을 촉구했다. 

▣ 이슈리포트 <국회의원 선거제도 개혁논의 쟁점과 평가의견> 

국회는 비례대표 확대 방안부터 마련하라

선거제도 개혁의 핵심은 사표 없애고 대표성 확대하는 것
비례대표 확대 위한 의원정수 확대도 적극 검토해야

어제(7/27) 국회 정치개혁특별위원회는 공직선거법심사소위를 열어 내년 총선을 앞두고 국회의원 정수 확대와 권역별 비례대표제 도입 여부 등 선거제도 개혁 방안에 대해 논의했으나 견해차만 확인하고 결론을 보지 못했다. 

2015 정치개혁시민연대(준)은 현행 선거제도 개혁의 핵심은 사표를 없애고 다양한 계층의 정치적 대표성을 위해 비례대표를 확대하는 것이며, 이를 위해서라면 의원정수 확대 방안도 적극 논의해야 한다고 본다. 

현재 국회의원 선거제도에서는 당선자 외에 나머지 후보에 지지한 표는 모두 사표(死票)가 된다. 지난 19대 국회의원 선거에서 전체 투표수 가운데 47.6%의 표가 이런 이유로 버려졌다. 이런 상황을 개선하기 위해서는 비례대표 의석을 확대해 선거제도의 비례성을 높이는 것이 가장 좋은 방법이다. 또 지역구 의석을 줄이기 어려운 현실을 고려한다면 비례대표 확대를 위해 의원 정수를 늘리는 것도 불가피하다. 

그러나 최근 정치권 일각에서는 의원정수를 현행대로 두고 헌법재판소 결정으로 인해 늘어나게 될 지역구 의석을 비례대표를 축소해 해결하자는 주장이 나오고 있다. 비례대표를 축소하는 것은 명백히 개악이며, 시민사회단체들은 이를 용납할 수 없다.

지난 6/30, 전국 174개 시민사회단체들은 2015 정치개혁방안 발표 기자회견을 열어 현행 소선거구제에서 특정 정당의 특정 지역 독점 현상을 완화하려면 권역별 비례대표제를 도입하는 것이 바람직하고, 이 제도가 효과를 나타내기 위해서는 지역구와 비례대표 의석 비율을 최소한 2:1은 되도록 해야 하며, 이를 위해 필요하다면 의원정수도 확대해야 한다는 의견을 밝힌 바 있다.

국회가 국회의원 지원 예산 혹은 정당에 지급되는 국고보조금 등을 축소하고, 국회운영을 투명하게 하는 등 국회개혁을 약속한다면, 의원정수 확대 논의를 회피할 이유가 없다. 다양한 정치적, 입법적 요구를 반영하고, 비대한 행정 권력과 사법 권력을 견제하기 위한 국회의원 적정 수가 얼마인지 이제 본격적으로 논의할 때다. 

※ 2015 정치개혁시민연대(준)는 비례대표 확대, 유권자 정치적 표현의 자유 보장, 선거연령 하향 조정, 국회 회의 시민 방청 보장 등 시민사회단체들이 정치권에 제안(2015-06-30, 전국 174개 단체 발표)한 정치개혁방안을 입법화하기 위해, 오는 8월 말 발족을 목표로 참여연대, 여성단체연합, 한국YMCA전국연맹, 시민사회단체연대회의 정치개혁특별위원회 등 전국의 시민사회단체들이 결성하고 있는 정치개혁 연대기구입니다. 

※ 6/30, 전국 174개 시민사회단체들이 발표한 정치개혁방안은 http://bit.ly/1JqX5Z4 에서 확인하실 수 있습니다. 

개혁이 아닌 개악을 주장한 국회의장 자문위  

‘54석 병립형 권역별 비례대표제’는 양당 독점만 공고히 할 것

다수의 사표는 줄이지 못하고 불비례성은 더욱 심화돼 

국회의장 직속 선거제도개혁 국민자문위원회가 어제(8/10), 현행 비례대표 54석을 그대로 둔 채, 병립형 권역별 비례대표제 도입을 권고했다. 이번 자문위 안은 사표를 줄이지도 못하면서, 양당의 독점 구조는 더욱 공고하게 한다는 점에서 국민들이 요구하는 선거제도 개혁이 아니라 개악이다. 참여연대 의정감시센터(소장 : 조성대 교수)는 국민적 요구를 반영해 정치개혁에 앞장서도 부족한 상황에 정치적 고려 때문에 오히려 개혁 논의에 찬물을 끼얹은 의장 자문위 제안에 깊은 유감을 표한다.  

자문위가 제안한 병립형 권역별 비례대표제는 현행 54석의 비례대표를 인구비례에 따라 6개 권역으로 나눠 배분하되, 지역구 의원과 비례대표 의원을 각각 선출하는 병립형으로 하자는 것이 골자다. 자문위 안을 적용할 경우, 6개 권역에 평균 9석이 배정되고 산술적으로는 권역별로 12% 이상의 득표를 해야만 1개 의석 배분이 가능하다. 현행 전국 단위 비례대표제 하에서는 의석을 배분받을 수 있는 정당이 자문위 안대로라면 1개 의석도 배분받지 못하는 경우가 생기게 되는 것이다. 새누리당과 새정치연합 거대 양당에게는 유리하고, 소수 정당과 신진 정치세력에게는 진입 문턱을 크게 높여 다양한 정치세력의 진출을 가로막는 방안이다. 또한 현재 전체 의석의 18%에 불과한 54석 비례대표는 득표와 의석 사이의 불비례성을 보완하기에 턱없이 부족한 규모인데, 그마저도 권역으로 쪼개 배분한다면 불비례성은 더욱 심화될 것이다. 

자문위 안과는 반대로, 참여연대가 진행한 선거·정당 전공자들의 설문조사에서는 비례대표제를 확대 및 강화해야 한다는 의견이 71.2%(총 응답자 111명 중 79명)로 나타났고, 70.3%(111명 중 86명)가 의원 정수를 현재보다 늘려야 한다고 응답한 바 있다. 안타깝게도 자문위가 제안한 안은 정의화 의장마저도 양당제가 고착될 수 있다며 반대 입장을 밝혔다. 여야는 국민들이 요구하는 바람직한 선거제도 개편안에 서둘러 합의해야 한다. 

참여연대가 비례대표 확대와 의원수 확대를 주장하는 이유 

최근 국회가 논의하고 있는 의석수와 비례대표 비율, 선거구 획정 기준은 유권자의 정치적 기본권과 직결되는 사안입니다. 정당의 이해득실로 따질 것이 아니라 유권자의 표의 가치가 최대한 동등해질 수 있도록, 유권자의 다양한 의사가 제대로 반영될 수 있도록 하는 것이 기본이 되어야 합니다. 

시민단체들은 작년 헌법재판소 결정으로 선거구 획정에 큰 변화가 예고된 올해, 현행 선거제도가 갖고 있는 문제점을 해결하기 위해서 국회가 범국민적인 논의 과정을 만들어 달라고 지속적으로 요청해왔습니다. 그러나 국회는 이 일에 큰 힘을 기울이지 않았습니다. 절반 가까이 버려지는 유권자의 표에 무관심할 뿐더러, 여당인 새누리당은 지역구 의석이 늘어나는 만큼 비례대표 의석을 줄일 가능성까지 내비치고 있는 상황입니다. 참여연대를 비롯한 많은 시민사회단체는 비례대표 의석을 지금보다 더 축소하는 것은 정치개혁이 아니라 개악이라고 판단합니다. 

최근, 시민단체들은 비례대표 의석을 편의적으로 줄이려는 시도를 없애고, 국회 기능과 역할을 고려한 국회의원 산정 기준을 사회적으로 합의하는 것이 필요하다고 판단하여 △국회 의석수 기준을 법제화하고, △비례대표 의석 규모를 지역구 의석의 절반 이상으로 하는 선거법 개정안을 청원하였습니다. 

국회의원 숫자를 정하는 보편적인 규칙은 없지만, 한 나라의 국회의원 정수는 입법부의 규모와 힘을 나타내주는 지표로서 적정한 수를 보장해 대표성을 확보해야 한다는 점은 분명합니다. 현재 19대 국회의원은 1명 당 16만 8천 명이 넘는 인구를 대표하고 있는데, 이는 제헌국회 당시 의원 1명 당 10만 명, 13대 국회 당시 의원 1명 당 14만 5천여 명에 비하면 인구 대표성이 낮아진 것입니다. 국회의원 1인당 대표하는 인구수가 어느 수준이면 적정한지 사회적 합의를 만드는 것이 필요합니다. 인구수 기준에 대해서는 여러 가지로 검토해 볼 수 있겠지만, 시민단체들은 민주화 이후 치른 1988년 13대 총선에서 적용된, 의원 1인당 인구수 14만 5천명 수준으로 정하는 것이 가장 합리적이라고 판단하였습니다. 이를 현재 5천 1백만 명이 넘는 인구수에 적용하면 360여명이 산출됩니다. http://bit.ly/1ExXcln 

의원정수 확대는 대표성을 강화하고 비례성을 높이기 위해서도 필요하지만, 국회의 기능을 회복하는 차원에서도 고려되어야 합니다. 정부 예산은 1988년 약 18조에서 2015년 약 376조로 22배가 증가했고, 국회에 접수된 법률안도 13대 국회와 비교하여 18대 국회는 15배 더 늘었습니다. 국회가 감시 견제해야 할 행정부와 사법부는 점점 비대해지고 있고, 사회가 급속도로 변화하면서 복잡다단해지고 있는 것은 물론입니다. 이처럼 국회가 꼼꼼히 따져보고 다뤄야 하는 일은 크게 늘어났는데도 국회 의석수는 1988년 13대 국회의원 299명, 19대 국회의원 300명입니다. 

비례대표 의석 규모에 대해서도 표의 등가성과 비례성, 국회의 다양성을 위해서는 비례대표 의석 규모가 지역구 의석과 일치하는 것이 이상적이지만, 당장 도입하기 어렵다면 단계적으로 지역구 수의 절반 이상은 되어야 그 효과를 발휘할 수 있다고 판단합니다. 이렇게 될 경우, 현재 지역구 의석수가 246석이니, 비례대표 의석수가 최소 100석 이상은 되어야 합니다.

또한, 비례대표제는 1등만 당선되는 지역구 선거에서 생기는 사표를 보완해주는 장치이자, 여성과 청년, 장애인, 소상공인, 이주민 등 정치적으로 대표되지 못한 사회적 약자의 목소리를 대변하기 위한 제도입니다. 국회는 우리 사회 구성의 축소판이어야 하는 만큼 다양한 세대와 직업, 계층을 다양하게 대변해야 합니다. 

한편, 많은 시민들의 의견처럼 국회가 갖는 불필요한 특권은 과감하게 폐지하고 예산낭비 방지 대책도 반드시 마련되어야 합니다. 의원 수를 확대하는 것과 병행하여 정당 국고보조금 등을 축소하고, 부적절하게 유용되어 문제가 된 특수활동비 등 국회 예산 지출내역도 보다 투명해져야 합니다. 2015정치개혁시민연대도 이를 중요한 과제로 삼고 있습니다. 다만, 국회의 특권 축소는 그 자체로 추진되어야 하고, 적정한 의원수를 보장하는 것과 비례대표 확대는 현행 선거제도의 문제점을 해결하기 위한 목표로 추진해야 할 것입니다.

국회에 대한 높은 불신과 국회 무용론까지 번지는 반(反)정치 여론을 생각하면, 의원 정수에 대한 언급은 한국 사회에서 금기의 영역이나 마찬가지입니다. 그러나 그동안 우리 사회는 왜 300명의 대표를 가져야 하는지 함께 고민하고 논의할 기회조차 없었습니다. 갈수록 복잡해지는 한국사회의 갈등을 조율하고, 다양한 입법적 요구를 반영하고, 비대해진 행정부를 견제하기 위해 우리 국회는 더욱 유능해져야 합니다. 국회의 기능과 역할을 고려하여 비례대표 의석 규모와 국회의원 적정 수에 대해 여러분들도 함께 고민해주시길 부탁드립니다.