2018년도 보건복지 예산안 분석-아동∙청소년 분야

최영 | 중앙대학교 사회복지학과 교수

전체적인 평가

아동·청소년복지 관련 예산은 보건복지부, 교육부, 여성가족부 등으로 분산되어 있는 상황을 고려해야하나, 본 보고서에서는 보건복지부의 예산을 중심으로 분석을 진행하였다. 예산분석에 있어 아동분야 뿐 아니라 장애인(장애아동가족지원), 보건의료(국가예방접종실시) 등의 분야에서 아동과 관련되어 있는 예산을 일부 포함하여 작성하고, 아동·청소년복지 관련 예산 중 인구교육, 인구개발 국제 부담금, 저출산·고령화 관련예산, 그리고 일부 기본경비 등은 본 분석에서 제외하였다. 그리고 추가적으로 보건복지부 소관 사업이나 기획재정부의 복권기금, 법무부의 범죄피해자보호기금 등에서 예산이 지출되는 사업은 참고하였다. 

아동·청소년분야예산(약 1조 3,919억 원)과 국민건강증진기금에서 운용되는 아동·청소년 보건의료부분 예산(2,859억 원)을 포함한 아동·청소년분야 예산의 총합은 약 1조 6,779억 원으로 전체 보건복지예산 64조 2,416억 원(일반회계 및 특별회계 예산 38조 7,917억 원) 대비 2.6%에 해당한다.

국민건강증진기금에서 지출되는 아동보건의료 관련 예산을 제외하고 일반회계로부터 지출되는 아동 관련 복지예산은 약 1조 3,919억 원으로 전체 보건복지예산 64조 2,416억 원의 2.2%에 불과하며, 보건복지 일반회계 예산 38조 3,079억 원 대비 3.6%에 해당한다.

2018년 보건복지부 예산안에서 아동청소년분야 예산은 전년 대비 약 148.8% 증가한 편성으로 보건복지부 소관 전체 사회복지예산 증가율 11.4%(본예산 대비, 추경예산 대비 9.8%)에 비해 상대적으로 매우 높은 증가율을 보이고 있다. 이는 0-5세 모든 아동을 대상으로 한 보편적 아동수당제도의 도입(약 1조 1,009억 원)으로 인한 것으로, 이를 제외하면 오히려 일부 감소한 것으로 나타난다. 이는 취약계층아동 등 사례관리 예산의 사례관리 전달체계 개편 사업으로의 이관과 저소득층 기저귀·조제분유 사업, 아동정책조정 및 인권증진 사업, 모자보건사업 예산의 감소에 따른 것이다.

세부사업 평가

요보호아동 보호·육성 사업

요보호아동자립지원 사업은 작년 대비 0.8% 증가하였으나 증가 수준이 미미하여 최근 몇 년 동안 예산 변화가 거의 없다고 평가할 수 있다. 또한 지방자치단체에 전가하는 방식으로 이루어지고 있고 지방자치단체 사정에 따라 100만 원에서 500만 원까지 지급의 차이가 크다. 자립정착금이 최대 500만 원이다보니 요보호아동이 현실적으로 자립하는데 한계가 있다.

중앙입양원 운영지원 사업 등에 대한 예산이 2017년 약 55억 원에서 약 58억 원으로 5% 정도 증액되어, 헤이그 아동입양 협약 가입에 따른 입양인의 권익보호와 사후관리를 위한 노력을 일정부분 기울이고 있는 것으로 평가된다.

가정위탁 지원 운영 사업관련 예산은 2017년 약 12억 원에서 소폭 상승하였으며 주로 중앙가정위탁지원센터 운영과 위탁아동 상해보험료 및 심리치료비 지원에 한정된다. 요보호아동에 대한 시설보호 중심에서 지역사회보호로의 전환이 필요한 상황에서 가정위탁보호업무가 지방정부로 이양되어 가정위탁 아동과 위탁가정에 대한 서비스를 위한 충분한 재정 지원이 이루어지지 않고 있다. 또한 지방정부사업으로 이양된 아동시설보호 사업의 경우도 지역 간에 서비스의 차이가 발생할 가능성이 높아 국고보조사업으로의 환원을 통해 요보호 아동보호와 관련된 중앙정부의 책임성을 강화할 필요성이 있다.

아동발달지원계좌 사업은 2017년 약 173억 원에서 2018년 약 195억 원으로 예산이 13.1% 증편되어 상대적으로 높은 증가율을 보였다. 이는 기초수급가정 아동의 가입 연령 확대(12~17세 이하) 및 신규가입 증가에 따른 것으로 18세 미만의 요보호 아동 및 저소득층 아동을 포괄하는 사회투자 대책으로서의 모습을 일정부분 갖추었다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 

아동복지지원

지역아동센터 지원은 5.4% 증가하여 1,542억 원의 예산이 편성되었다. 이는 사회투자적 효과를 거두기 위한 보편적 프로그램으로의 전환을 목표로 한 증액이라기보다는 지역아동센터 수 증가로 인한 자연증가분만을 고려한 예산편성으로 볼 수 있다. 앞으로 방과후 돌봄서비스 체계의 전반적인 개편을 전제로 한 예산편성이 요구된다.

취약계층아동 등 사례관리는 2018년부터 사례관리 전달체계 개선 사업으로 통합되어 운영되고 있다. 이중 취약계층 아동통합서비스 지원 예산은 전년과 동일하다. 한편 사례관리 전달체계 개선사업은 아동·노인·보건·자활 등 분야별 사례관리 사업간의 연계·협력 체계 구축하여 지역단위의 통합 사례관리 서비스 제공을 위한 예산 전환이라는 점에서 긍정적으로 평가된다. 

저소득층 기저귀·조제분유지원 사업은 예산이 2017년 230억 원에서 2018년 178억 원으로 22.7%% 삭감되었다. 삭감액 중 일부는 저소득층 청소년 생리대 지원사업이 여성가족부로 이관됨으로써 발생한 것이나, 나머지 부분은 기저귀 지원사업의 대상자 중 실제 수혜자의 감소로 인해 발생한 것이다. 따라서 국회 지적에서 나타난 바와 같이 사업대상자에 대한 홍보 강화 등을 통해 사업의 수혜율을 높이기 위한 노력이 필요하다. 

아동청소년 정책

아동정책조정 및 인권증진과 관련된 예산은 큰 폭으로 감소했으나, 대부분이 아동인권 증진 지원사업 중 지난해에 구축한 e아동행복지원시스템 관련 예산 축소와 관련되어 있다. 그럼에도 불구하고 아동권리 인식 개선을 위한 교육 및 홍보 관련된 예산은 여전히 비중이 높아 않아 유엔아동권리협약의 이행 및 이를 통한 아동권리보호를 위해서는 보다 적극적인 예산편성이 필요할 것이다. 

0~5세 아동 모두를 대상으로 한 아동수당 지급을 위해 새로이 1조 1,009억 원의 예산이 신규로 편성되었다. 그간 보편적 아동권리 보장 및 저출산·고령화 대비를 위해 지속적으로 그 필요성에 대한 논의가 진행되어져 왔던 아동수당제도의 실시는 그간 요보호아동 대상의 선별적 복지에서 모든 아동을 대상으로 한 보편적 복지로의 전환을 의미하는 긍정적인 변화로 보인다. 그러나 재원을 중앙과 지방매칭으로 제한하고, 0~5세 아동만으로 대상을 한정한 점은 아쉬운 부분이다. 이후 18세(또는 16세)이하 모든 연령의 아동으로 점진적으로 대상을 확대하여 모든 아동의 기본적 권리를 보장하기 위한 제도로 기능할 수 있도록 정책방향을 설정하고 예산확보에 노력을 기울일 필요성이 있다.

한편, 다함께 돌봄 사업 예산으로 약 9억 원이 신규 편성되었다. 0~12세 아동의 돌봄을 위해 지역사회내의 공동육아·돌봄을 위한 인프라를 구축한다는 점에서 긍정적인 측면이 있다. 그러나 기존 교육부나 여성가족부, 그리고 복지부 내의 아동돌봄 인프라와의 연계 및 역할분담에 대한 고려와 예산조정이 필요할 것으로 보인다.

보건의료 부분

모자보건사업은 2017년 약 703억 원에서 2018년 약 138억 원으로 약 80% 감소하였다. 이는 대부분 난임부부 지원사업이 건강보험 적용을 받게 됨에 따라 예산이 축소된 것으로 보인다. 국가예방접종 예산은 2017년 약 2,442억 원에서 2018년 약 2,596억 원으로 약 6.3%로 증가하였고, 증가예산의 대부분은 초등학생, 어린이집·유치원생을 대상으로 독감 국가예방접종 실시로 인한 것이다. 

기타 기금사업

아동복지시설 아동치료·재활지원사업, 요보호아동 그룹홈 운영지원, 입양아동 가족지원, 아동복지시설 기능보강 사업 등은 기획재정부의 복권기금에서, 아동학대 피해자 보호 및 지원사업은 법무부의 범죄피해자보호기금에서 예산이 책정되고 있다. 사업의 성격상 소관부서인 보건복지부 일반회계 예산이 아니라 타부서의 기금으로부터 예산이 집행됨으로 인해 안정적인 예산의 확보가 쉽지 않다. 실제 이와 같은 기금으로부터 지원되는 예산은 2017년 619억 원에서 2018년 626억 원으로 지속적으로 증가하고 있는 아동·청소년 욕구에 비해 거의 변화가 없다. 따라서 근본적으로 사업의 효과적인 운영과 이를 위한 안정적인 예산의 확보를 위해서는 이들 사업의 예산이 보건복지부의 일반회계 예산으로 편성되어 운용될 필요성이 있다. 

한편 기금관련 예산을 사업별로 세부적으로 살펴보면, 아동복지시설 아동치료·재활지원사업의 경우 2017년 8억 9천만 원에서 2018년 약 10억 원으로 약 16.0%가 증가하였으나, 배정된 예산으로는 추정된 위기대상아동 약 5,800명 중 약 700명만 사업대상이 될 수 있어 추후 지속적인 확대가 필요하다. 더불어 요보호아동 그룹홈 운영지원 예산의 경우 2017년 약 164억 원에서 2018년 약 175억 원으로 약 1.7% 소폭 증가하였으나, 유사업무를 수행하고 있는 시설보호 사업이나 타 사회복지 관련 사업 등과 비교해 종사자의 처우 및 운영비가 매우 낮아 이를 개선하기 위해 추가적인 예산배정이 필요하다. 

아동학대 피해자 보호 및 지원 관련 예산은 2017년 183억 원에서 2018년 약 187억 원으로 2.4% 소폭 상승하였으며, 이는 1개소의 아동보호전문기관 신규설립(3억 원)으로 인한 것이다. 아동학대가 매년 지속적으로 증가하고 상황에서, 아동학대를 예방하고 피해아동을 보호하기 위해 아동복지법에 규정된 최소한의 인프라(아동보호전문기관 및 피해아동쉼터 등)를 구축하기 위해서는 안정적인 예산확보가 필수적이다.

하지만 아동학대 예방 및 피해아동 보호를 위한 사업 예산이 여전히 범죄피해자 보호기금(아동보호전문기관)이나 복권기금(피해아동쉼터) 등 타 부서의 기금으로 편성되고 있어, 노인학대 예방(노인보호전문기관)과 같이 소관부서인 보건복지부의 일반예산으로의 전환을 통해 안정적인 재원을 마련할 필요성이 있다. 

결론

0-5세 아동을 대상으로 한 보편적 아동수당제도 도입을 위해 약 1조 1,000억 원 규모의 예산이 배정되었다. 0-5세를 대상으로 한 보편적 아동수당제도의 도입으로 보육서비스를 비롯하여 보편적 아동·가족 지원정책의 기본틀을 마련하였다는 점에서 매우 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 재원을 중앙과 지방매칭으로 제한한 점은 보편적 아동수당 도입 취지에 맞지 않는 것으로 판단되며, 예산 심의과정에서 조정이 필요하다. 또한 모든 아동의 기본적 권리를 확보하기 위해 이후 대상아동을 18세 이하 모든 아동으로 확대할 필요성이 있고 이에 대한 추가적인 정부의 노력이 있어야 한다. 

아동·청소년분야 예산은 아동수당제도의 도입으로 큰 폭으로 늘어났으나, 노인, 장애인분야 등 다른 분야에 비해 절대액 및 상대적 비중은 여전히 낮은 수준이다. 2018년의 경우 아동수당관련 예산을 제외하고, 기존 취약계층 아동을 대상으로 한 예산은 대상아동수 증가에 따른 자연증가분 이외에 큰 변화가 없어 요보호 아동·청소년 복지향상을 위한 정부의 추가적인 의지와 노력의 표명이 필요할 것으로 보인다. 

2005년 이후 지방분권으로 지방정부에 이양된 사업 중 2015년부터 국고보조사업으로 환원된 장애인, 노인양로시설 운영사업과 달리 아동복지 관련 시설 운영 및 위탁가정 지원 관련 예산은 여전히 국고보조사업 환원에서 배제되어 예산에 반영되지 않는다. 보육서비스, 노인복지 등의 확대로 인한 재정 부담으로 인한 지방자치단체가 전반적인 복지 예산부족을 겪고 있고, 지역 간 재정 상황의 차이에 따라 서비스의 불균형 등이 나타나고 있음을 고려했을 때 아동양육시설, 지역 가정위탁지원센터 등에 대한 중앙정부의 지원 대책이 요구된다.

최근 가족이나 교사 등에 의해 발생한 아동학대사건으로 인해 아동보호에 대한 시민들의 관심과 욕구가 증가하고 있다. 이를 반영하여 아동학대예방 및 피해아동 지원을 위해 체계적인 아동보호시스템을 구축할 필요성이 있다. 이와 관련된 예산이 소관부처인 보건복지부가 아니라 법무부의 범죄피해자보호기금으로 충당되고 있어 아동학대 예방 및 피해아동 보호를 위한 인프라 구축의 안정적인 예산확보가 어려운 문제가 있다. 따라서 관련 사업 예산을 소관부서인 보건복지부의 일반회계 예산으로 전환하여 안정적인 사업의 추진이 필요하다. 그리고 이외 보건복지부 소관 사업이나 타 부서의 기금으로 운영되는 요보호아동 그룹홈 운영지원 등 요보호아동 관련예산도 보건복지부로 일원화할 필요성이 있다. 

편집인의 글

장지연 l 한국노동연구원 선임연구위원

복지동향 6월호는 정부의 ‘사회보험 재정안정화 방안’이 어떤 점에서 방향을 잘못잡고 있는지 따져보는 기획기사를 준비하였다. 이 ‘방안’은 4대 사회보험과 특수직역연금(공무원, 군인, 사학)을 7대 사회보험이라고 통칭하고, 이들 사회보험의 재정안정화를 위하여 재정전망주기와 추계방식을 일치시켜나가면서 통합 관리할 것과 여유자금의 투자에 보다 적극적으로 나설 것임을 예고하는 내용을 담고 있다. 이 ‘방안’에 담긴 정책방향의 문제점은 다음과 같은 본질적인 질문에 답하다보면 곧바로 드러난다.

도대체 사회보험이란 무엇인가? 사회적 위험에 연대적으로 대응하기 위하여 노동자와 사용자가 갹출하고 국가가 제도의 안정성을 보장하는 보험이다. 가장 중요한 것은 사회보험을 통하여 노후생활, 실업, 질병, 일자리에서의 재해라는 위험에 닥친 시민에게 적절한 수준의 보호막을 제공하고 있는가 하는 점이다. 가입을 전제로 하고 있기는 하지만 강제보험이기 때문에 보험료는 조세에 가까운 성격을 갖는다. 사용처가 정해져 있으니 목적세에 가깝다고 하겠다. 세입과 세출을 맞추어 쓰는 것이 중요하다. 절약하여 돈을 남기는 것은 가계에서는 미덕일 수 있지만 국가재정에서는 옳지 않다. 더욱이 저성장 시기에 투자에 적극적으로 나섰다가 낭패를 볼 위험을 무릅쓸 이유는 전혀 없다.

사회보험의 재정운영 원리가 단일한가? 달리 질문하자면, 재정운용방식을 통일하는 것이 합당한가? 국민연금은 부분적립식으로 특정시기에 기금이 축적되는 것이 당연하지만, 그 외에 건강보험, 실업보험, 산재보험은 애초에 이런 원리로 설계된 것이 아니다. 거액의 미사용 금액이 남았다면 그것은 보험료를 너무 많이 거두었거나 지급해야할 급여를 다 지급하지 않은 것이므로 그 자체로 정책을 잘못 집행했다는 증거이다. 이를 두고 ‘여유자금’이라고 부르는 것 자체가 부적절하다. 그러므로 국민연금과 여타 사회보험의 재정전망의 목적과 주기는 같을 수가 없다. 인구증가율이나 실업율과 같은 중요한 모수를 일치시켜 사용하는 것은 너무나 당연하고도 손쉬운 일이므로 이를 두고 통합관리라는 이름을 붙이지는 않았으리라.

우리가 ‘사회보험재정 안정화 방안’에 우려를 표하는 이유는 이것이 재정안정이라는 매우 부차적인 가치를 전면에 내세움으로써 두 가지 부정적인 효과를 초래할 위험이 있기 때문이다. 첫째, 사회보험급여의 축소를 바람직한 것으로 여기는 정부의 태도를 일반 시민에 까지 전파할 수 있다. 둘째, 사회보험 기금을 경기부양이나 산업정책, 심지어는 특정 기업 지원을 위한 쌈짓돈처럼 사용하게 만드는 길을 열게 될 수 있다.

낙수효과를 신봉하며 부자감세를 통해 성장률을 끌어올리겠다고 할 때에도 복지나 사회보험 급여 지급에는 허리띠를 졸라매는 것이 결론으로 내려졌었다. 이제는 성장률을 끌어올리는 것이 어렵겠다며, 전세계적인 저성장의 시대를 핑계 삼는 정부를 만나게 되었는데, 이번에도 역시 결론은 복지나 사회보험급여의 허리띠를 졸라매라는 것으로 내려지는 것을 보자니 답답한 마음 금할 길 없다.

복지구조조정 속에 사라진 기초보장의 권리

남기철 (동덕여자대학교 사회복지학과 교수)

최근 공무원 연금, 무상급식 등 사회복지와 관련된 몇몇의 이슈가 연일 뉴스의 맨 처음을 장식할 만큼 뜨거운 사회적·정치적 쟁점이 되고 있다. 공통점이라면 이미 어느 정도 진행되고 있던 기존의 복지 프로그램에 대해 보수적 정치세력이 복지축소를 시도하고 있다는 점이다. 그간 우리나라 사회복지의 절대적 빈약성 때문에, 새로운 복지제도나 프로그램을 도입하거나 확충하려는 시도가 쟁점화되어왔던 것과는 정 반대의 양상이 연출되고 있다. 박근혜 정부 들어서 연달아 직면하는 공통적인 사회복지 상황이다. “모든 노인에게 2배의 기초노령연금을 지급하겠다”던 공약으로 노인층의 스타가 되었던 대통령의 행적으로는 믿을 수 없을 정도의 반복지적 움직임이다. 물론 이 기초연금 공약도 허공에 날아가버린지 오래이다. 연금이나 학교급식의 이슈에 비해 다소 조용히(?) 진행되어버린 또 하나의 주요한 이슈가 국민기초생활보장제도에 대한 것이다. 불행히도 이 역시 복지의 보강이라는 방향이 아니라 복지의 후퇴라는 방향으로 진행된 사건이라는 점에서 현 정부의 일관성을 보여주는 사건이라 하겠다. 

지금 이 순간에 국민기초생활보장제도는 큰 변화를 겪고 있다. 그간의 최저생계비와 연계된 통합급여체계의 시대를 뒤로 하고, 개별급여와 ‘급여기준선’에 토대한 제도체계로 변화하고 있다. 얼핏 듣기에 공공부조제도의 전문적 기술사항의 변화로 보인다. 또 다른 한편으로는 그간 시민사회에서 기초보장제도의 개혁을 요구해왔던 결과가 아닌가라고 생각할 수도 있다. 국민기초생활보장제도 도입 이후 수급자와 수급자로 선정되지 못했던 비수급 빈곤층 사이의 공공지원의 격차, 광범위한 사각지대의 문제, 최저생계비를 절대적 방식으로 계측하면서 계속 그 수준이 하락되어왔던 문제, 비현실적으로 낮았던 주거급여 등의 문제에 대한 비판들과 개선요구가 존재해왔기 때문이다. 하지만 이번 국민기초생활보장법 개정과 현재의 제도개편 방향은 시민사회가 요구해왔던 개선과는 전혀 다른 내용과 방향이며 너무나 개탄스러운 것이다.

첫째, 통합급여에서 개별급여로 전환되었다고 정부는 표현한다. 그런데 애초에 개별급여 주장이 나타났던 이유는 수급자가 아닌 차상위층 등의 경우에도 (생계급여는 받지 않지만) 주거나 의료 등의 영역에서 폭넓은 사회보장이 필요하다는 것이었다. 그런데 결과적으로 이번 개편은 주거나 의료급여의 확대라기보다는 생계급여의 대상과 보장수준을 축소하는 결과로 귀결되어버렸다.

둘째, 대상자 선정 기준에서 절대빈곤에서 상대빈곤으로의 방식전환을 표방하였다. 기존에 시민단체에서는 (수백 가지의 물품가격을 더한 전물량방식으로 측정하는) 절대빈곤선 방식의 최저생계비에 대해 문제를 제기해왔던 바 있다. 이는 수급자 혹은 빈곤층의 생활과 필수품에 대해 ‘비현실적으로 규격화’하는 방식이라 문제가 있고, 그 수준 역시 너무 낮아서 일반적 생활 모습과의 격차가 커지기 때문이었다. 그러나 이번 개편은 상대빈곤을 표방하였다고 하지만, 중위소득 대비 너무 낮은 수준을 그 기준으로 삼고 있다. 또 중위소득 산정방법마저도 예전에 일반적으로 논의해왔던 자료들과는 다른 방식을 채택하는 꼼수를 부렸다. 여러 편법을 동원하여 결국 상대빈곤선 측정방식을 도입하되, 그 수준은 매우 낮은 수준으로 제약하고 있다. 결국 상대빈곤방식으로의 전환 취지를 무색하게 만들어버렸다.

셋째, 주거급여를 독립된 방식으로 도입하였으나 그 실제 운영에서 별도의 전달체계 라인을 만드는 것에 집중하고 있어 사실상 공급자 이해관계 위주의 개편이 되고 있다. 이는 비용의 문제, 일선 현장성이 없는 제도의 운영 등 부작용을 유발할 것으로 예측되고 있다.

넷째, 가장 중요한 문제로 권리성의 삭제이다. 그간 학교의 강의 등에서, 15년 전 생활보호제도가 국민기초생활보장제도로 바뀌었을 때, 그 가장 큰 의미는 국민이 최저생계비 이상의 생활수준을 보장받도록 한다는 근대적 권리성 공공부조제도가 만들어졌다는 점이라고 교육이 이루어지기도 했다. 하지만 이제 최저생계비가 사실상 실효성이 없는 개념으로 바뀌면서 국민기초생활보장제도는 임의적 복지프로그램 중 하나로 전락하였다. 최저생계비 이상의 보장수준에 대한 국민의 권리성이라는 부분이 사실상 없어졌고, 예산 논리에 따라 얼마든지 국가가 축소나 철회시키는 것이 가능하게 되어 버렸다.

이번 개편은 결국 제도개편의 필요성이 제기된 원래의 방향(실질적 보장수준의 강화, 사각지대의 해소)에 대해 접근해가는 것이 아니라 엉뚱한 방향으로 궤도를 이탈하고 있는 것이다. 궤도의 이탈은 빠른 시간 내에 바로잡아야 한다. 이탈의 시간이 길어질수록 가야할 길과 멀어져 바로잡을 수 없는 상황에 맞닥뜨린다.

우리나라의 빈곤문제에 대응하는 소득보장 체계가 가지는 특성 중의 하나가 공공부조제도 비중이 너무 높다는 것이었다. 이는 바람직하지 않다. 하지만 이 개선은 공공부조제도의 지원이 필요한 계층을 줄여가는 소득보장 체계의 정상화, 즉, 연금제도, 각종 수당, 임금체계 등의 개편과 보강을 통해서 관철되어야지 무조건 공공부조제도의 축소를 통해 해결할 문제는 아니다.

이번 국민기초생활보장제도 개편은 광범위한 복지사각지대의 빈곤층에 대한 복지지원 내실화를 시도하였다기 보다는 명백하게 “불필요한(?) 복지지원의 구조조정과 축소”를 겨냥한 것이라 볼 수밖에 없다.

그럼에도 정부는 ‘세 모녀법’이라는 범주 안에 이번 국민기초생활보장제도 개편을 섞어 넣었다. 민생지원이라는 범주에 포함될 수 없는 개악임에도 불구하고 현란한 수사를 사용하여 마치 ‘보강’인 것처럼 포장하고 있다. 이번 개편내용을 기계적으로 적용해보아도 세 모녀 사건은 예방이 가능하지 않다. 세 모녀 사건을 포장지 삼아 오히려 복지구조조정을 시도하고 있는 것이다. 어찌되었건 시민사회와 친복지 진영은 이에 대해 효과적으로 대응하지 못했고, 더 큰 다른 유사한 이슈들에 묻혀 빈곤층에 집중된 사안인 국민기초생활보장제도의 권리성 해체는 정부와 보수정당의 이해관계 속에 무난히 진행되어 버렸다.

시민사회는 무엇을 해야 할까? 몇 년 전까지 시민사회는 국민기초생활보장제도 개선과 관련하여 광범위한 사각지대의 해소와 보장수준의 향상을 요구해왔다. 이러한 기조 속에서 최저생계비 상승과 측정방식 변화, 부양의무자 기준의 철폐, 탈수급 저해요인인 차상위층 이상에 대한 부분적 지원방식(개별급여)의 보강이나 소득공제제도 보강을 요구해왔다. 허무하게도 이번 정부의 제도개편은 이런 흐름과는 정반대의 구조조정 측면에서 ‘개별급여‘와 ’최저생계비‘ 이슈를 다루었다. 그리고 국민의 복지권이라는 것을 해체하는 결과를 낳았다. 또한 정부는 행복이음 등 전산망을 통해 부정수급을 줄이겠다는 감시적 전산망 운영을 지속적으로 강조하고 있다.

당분간 국민기초생활보장제도와 관련된 시민사회단체의 활동은 혼란스러울 수밖에 없다. 제도개선 요구의 기초가 되었던 ‘권리성 공공부조’의 기반 자체를 상실하였기 때문이다. 이제는 국민기초생활보장제도의 특정 부분에서 보장수준을 높이려 했던 미시적 활동에 집중하는 것은 큰 의미가 없다. 현 정부는 복지의 거의 모든 영역에서 ‘비용의 축소’와 ‘권리의 해체’를 도모하고 있다. 때문에 국민기초생활보장제도의 권리성을 ‘회복’하려는 시민사회는 기초보장제도 자체에만 집중하는 것이 아닌 보다 넓은 연대의 활동에 참여하여야 할 것이다. 역설적이게도 지금은 보편적 복지국가의 지향 혹은 복지국가운동이 선별주의적 제도의 전형인 국민기초생활보장제도를 살리는 가장 좋은 길일 수 있다. 이 과정에서 정치권에 많은 것을 위임할 수는 없다. 정부와 여당은 말할 것도 없고, 불행히도 야당 역시 최근의 복지의 권리 해체 상황에서 보수적인 프레임의 한계를 너무나 분명하게 보여주었기에 신뢰는 극히 제한적이다. ‘세 모녀’를 혹은 심지어 ‘장그래’를 살리려는 진정성은 정치가 직업인 현재의 그 누구에게서도 기대하기 어렵다. 현재 구도의 정당정치에서 수단을 찾고자 집중하기보다는 새로운 여론화의 밑바닥 작업을 더 필요로 한다. 국민들의 사회적 이슈화를 위한 힘으로 보수 정치권을 압박하고 견인해야 할 것이다. 국민기초생활보장제도에 대한 시민사회의 활동이 그간 너무 정치권과 입법부와의 소통기술에만 집중되어 있었던 대가를 지금 치루고 있다.

복지확대 요구 반영 못한 2017년 보건복지 예산

이경민 | 참여연대 사회복지위원회 간사

지난 12/2(금) 2017년 예산이 국회에서 통과되었으며, 보건복지부 소관 예산은 정부안 57조 6,798억 원 보다 감액된 57조 6,628억 원으로 확정되었다. 통과된 2017년 보건복지 예산은 정부안에서 대폭 삭감되어 문제되었던 취약계층관련 예산, 장애인 예산 등이 미미한 수준으로 증액 조정되었으나 땜질식 처방 수준이다. 또한 건강보험 국고 지원 예산은 정부안이 법률상 예정된 국고지원에 현저히 미치지 못하는 상태였음에도 추가 편성하지 않고 통과되었다. 또한 박근혜 정부가 추진하던 의료민영화 정책의 일환인 원격의료, 정밀의료, 해외환자유치지원사업 등의 예산은 형식적으로 삭감 조정하고 사업이 유지될 수 있도록 하였다.

기초생활보장분야

주거급여 예산은 농어촌 장애인주택 개조 지원을 위한 940백만 원만 상향 조정하였을 뿐 중위소득의 상승과 평균국고보조율의 인상, 기준임대료 인상을 전혀 반영하지 않아 전년대비 대폭 삭감되었다. 의료급여와 양곡할인, 긴급복지지원도 정부안에 비하여 증액 조정하였으나 그 수준이 미비하다. 특히 긴급복지지원은 송파세모녀 사건과 같은 예측과 대응이 상대적으로 어려운 위기가구를 위한 것으로, 참여연대가 정부안에서 대폭삭감되었던 것을 지적하여 100억 원이 증액되었으나, 전년도보다 낮은 수준이라 대상자의 적극적 발굴과 지원이 어려울 것으로 예상된다.

보육분야

국공립어린이집확충 예산은 정부안보다 3,519백만 원을 증액하여 22,370백만 원으로 확정하였으나 이는 16개소만을 추가 편성하여 총 91개소를 확충하겠다는 것으로 150개소 목표에 현저히 미치지 못한 수준이다. 정부는 계속해서 국공립어린이집확충을 하향조정하여 예산을 편성하고 있는데 이는 보육정책에 대한 정부의 정책적 의지가 없음을 보여주는 것이라 할 수 있겠다. 반면 공공형어린이집에 대한 운영비 예산을 전년대비 14.6% 증액하였는데 정부의 보육 공공책임성을 국공립어린이집이 아닌 공공형어린이집으로 대체하려는 것으로 보인다.

아동청소년 분야

예산 같은 경우 취약계층아동 등 사례관리 사업은 정부안에서 2016년 대비 10% 삭감했던 것을 전년도와 동일하게 조정하였다. 또한 지역아동센터 지원 예산은 오히려 삭감하였는데 빈곤아동이나 요보호아동에 대한 정부의 책임을 방기하는 것으로 평가할 수 있겠다. 또한 저소득층 기저귀조제분유지원 예산은 정부안보다 증액했지만 작년 예산에 미치지 못한다.

노인분야

노인일자리 확대를 위한 예산은 지난해 382,349백만 원에서 443,641백만 원으로 16% 증가한 반면 노인일자리 1개당 지원예산은 912,527원에서 1,015,196원으로 11.2% 증가하는데 그쳤다. 여전히 노인일자리 사업의 기간 확대 및 급여수준의 증가는 기대하기 어려운 실정이다. 또한 2017년 노인돌봄종합서비스 예산은 84,940백만 원으로 2016년 예산 79,875백만 원에 비하여 6.3% 증가하였다. 마지막으로 노인단체지원 예산 중 경로당 냉난방비와 양곡비는 지방정부 예산으로 떠넘겨 정부안에서 전액 삭감했는데 확정예산안에 재편성하는 방식을 매년 반복하고 있다. 정부는 지방정부의 복지확대에 대한 제재는 강화하면서 경로당 운영 예산 등 재정적 부담은 지방정부에 이양하는 이중적인 태도를 보이고 있다. 또한 저소득 취약 노인이 지속적으로 증가하고 있는데 노인장기요양과 양로시설의 시설확충 및 운영지원은 조정 없이 전년대비 삭감하였다. 마지막으로 843개소 요양시설에 원격협진 장비지원을 위한 예산 1,625백만 원은 전혀 삭감하지 않았다.

보건의료분야를 살펴보면, 건강보험 국고지원은 전혀 조정 되지 않아 정부안대로 법정 국고지원율 20%를 기준으로 일반회계와 국민건강증진기금 합계 2조 185억 원이 부족한 예산이 편성되었다. 이는 저소득층 등 사회적 약자의 건강권 보장을 위한 국가의 책임을 이행하지 않은 것으로 평가할 수 있다. 그리고 정밀의료사업은 박근혜 정부가 추진하고자 했던 것으로 개인의 진료정보, 유전정보, 생활습관 정보 등 건강 관련 빅데이터를 활용하는 것이다. 우리나라는 개인정보 유출이 빈번하고 민감정보에 속하는 개인질병 정보를 다루는 것의 위험성이 다분하여 우려가 됨에도 예산을 삭감하기는커녕 정부안보다 7배 증액하여 편성하였다. 그뿐만이 아니라 박근혜 정부는 줄기세포 은행 운영 및 표준화기반 구축을 위해 국가보건의료연구인프라 구축 지원, 글로벌 화장품 육성인프라 구축 지원 사업, 의료시스템수출지원, 해외환자유치지원 등을 추진했는데 사업의 정당성과 합리성에 대한 평가도 없이 정부안보다 증액 편성하였다. 반면 외국인근로자 등 의료지원 사업은 정부안에서 2016년 대비 약 40% 삭감하였다가, 작년과 동일한 금액으로 조정하였다.

<표 5> 2017년도 보건복지부 보건의료 확정예산 (단위 : 백만 원, %)

국민건강증진기금은 본래 국민의 건강권 강화 목적으로 사용되어야 하나 일반회계 성격 자금으로 전용되어 사용되고 있다. 특히 원격의료 사업은 박근혜 정부가 대표적으로 적극 추진하고 있는 사업이다. 그러나 원격의료는 오진과 개인질병유출의 위험성이 커 국민 및 의료계의 우려가 높다. 그런데도 예산을 전액 삭감하지 않고 감액 조정하여 전년도대비 약 42% 높은 금액을 책정하였다. 또한 IT융합산업육성사업은 전년도 대비 200% 이상 증액하였는데 해당 사업에 대한 평가가 명확하지 않은데도 조정하지 않았다. 반면 국가금연지원서비스는 1,200백만 원을 삭감하였다.

장애인분야

장애인연금과 장애수당은 정부안에서 전년대비 삭감하였던 것을 전년도 수준과 비슷하게 증액하였다. 그러나 장애빈곤율은 전체가구 빈곤율의 2배라는 현실을 반영하지 못한 예산 편성이라 할 수 있다.

편집인의 글

장지연 l 한국노동연구원 선임연구위원

박근혜정부가 국정을 책임지고 운영할 수 있는 시간은 이제 약 1년 정도가 남아있다. 대통령에 당선되면서 국민에게 한 약속을 이행할 수 있는 사실상 마지막 기회인 셈이다. 내년도 예산이 어떻게 편성되어 있는지를 살펴보면, 약속을 이행하기 위한 의지가 조금이라도 남아있는지 여부를 짐작할 수 있다. 복지동향은 이번 호에서 2017년도 복지 분야 예산 내용을 분석하였다.

복지국가로 가는 길을 열겠다며 화려한 비전을 펼쳐보이던 때와는 달리, 대통령 5년 임기 마지막 해의 복지예산은 초라하기 짝이 없다. 절대 금액에서는 약간 늘었다고는 하나, 이것이 거의 모두 노인관련 예산에서 늘어난 것인데, 이는 노인의 수가 늘어났기 때문이지 노인 1인당 예산으로 계산하면 오히려 줄어든 것이라고 한다. 여기서 얻게 되는 메시지는 분명하다. 앞으로 급속히 인구고령화가 진행될 터이므로 정말 작심하고 복지예산을 늘리지 않으면 안 된다는 것이다. 이번 경우처럼 2~3% 늘리는 것으로 체면치레를 하려한다면 이는 결국 복지의 축소일 뿐이다. 

기초보장제도는 보호의 대상을 늘리고 보장수준을 높이겠다고 개별급여를 도입했는데, 수급자 수가 줄어들 것으로 예상한다니 도무지 무슨 소리인지 모르겠다. 중위소득 기준이 인상되었다면서 예상 수급자 수가 줄어든다는 것은 하위 소득자가 줄어들고 중간 소득자가 늘어난다는 말이다. 즉, 오직 시장메커니즘 만으로도 양극화 현상이 완화되고 중산층이 증가한다는 뜻이다. 무슨 근거로 이런 예측을 하는 건지 궁금하다. 

의료시설이나 보육시설의 공공인프라를 확충하는 사업은 모두 예산이 대폭 삭감되었다. 서비스 인프라의 공공성을 확보하는 것이 복지국가로 가는 기초이자 가장 중요한 단계라는 점에 비추어 볼 때, 심히 우려스럽지 않을 수 없다. 장애인 관련 예산이 대부분 삭감된 것도 같은 맥락에서 매우 안타깝다. 요람에서 무덤까지 돌봄이 필요한 사람에게 돌봄을 제공하는 것. 이 가치에 동의한다고 말들은 하는데, 현실은 점점 이로부터 멀어지는 것인가? 우리는 살면서 아프거나, 몸이 불편하거나, 아직 어려서 돌봄이 필요한 경우를 반드시 겪게 되어있다. 돈이 있으면 좋은 보살핌을 구매하여 살고 돈이 없으면 내팽개쳐지는 세상을 만들지 않겠다는 것이 지나치게 높은 이상인가?

시장은 점점 더 경쟁적인 환경으로 치닫는다. 일자리를 놓고, 이윤을 놓고, 성과를 놓고, 임금을 놓고 치열하게 경쟁하는 세상이다. 이 흐름을 역전시키기는 쉽지 않을 것 같다. 지옥을 피하기 위해서는 공정한 게임의 규칙을 만들기 위해 최선을 다해야 하겠으나, 협동과 배려가 선(善)임을 외치는 것으로는 한계가 있다. 핵심은 분배에 있다. 유사 이래 경험해보지 못한 최고의 생산성을 구가하면서도, 나누는 지혜가 없어서 지옥에 살 수는 없다. 기업은 최고의 인재를 데려다가 좋은 성과를 내라. 그리고 그것을 가능하게 만들어 준 사회에 정당한 대가로 세금을 내고, 국가는 시장에 내다 팔 재능을 가지고 있지 않은 사람을 포함하여 모든 이들이 더불어 살아갈만한 환경을 만들어내라.