국민연금기금의 친자본적 운용 위해 날치기 불사하는 촌극
독립성 훼손·불투명 운용 초래할 퇴행적 조치 지탄받아야
국민연금마저 관치의 대상으로 삼은 윤석열 정부 규탄

어제(3/7) 국민연금기금운용위원회(이하 “기금위”)의 국민연금 수탁자책임 전문위원회(이하 “수책위”) 운영규정 개정으로 국민연금의 주주권 및 의결권 행사와 책임투자 등의 투명성과 독립성이 훼손될 우려가 커졌다. 수책위의 가입자 단체 추천 몫을 6명에서 3명으로 줄이고, 민간전문가단을 구성해 그 중 3명을 정부가 선임하도록 변경되어 가입자 대표성은 축소되고, 정부와 자본의 입김이 커지게 되었기 때문이다. 이는 국민연금기금운용의 투명성과 독립성의 핵심인 정치권력과 자본으로부터 독립적인 지배구조의 구축에 정확하게 배치된다. 게다가 충분한 논의 과정도 없이 운영규정을 강행 처리하는 절차상의 문제도 드러냈다. 참여연대는 국민연금기금의 친자본적 운용을 위한 수탁자 책임 활동 형해화를 규탄하며, 윤석열 정부의 계속된 친재벌·친자본 행보에 깊은 유감을 표한다.

수책위는 국민연금기금이 보유한 상장주식에 대한 주주권 및 의결권 행사와 책임투자 관련 주요 사안을 검토·결정하기 위하여 기금위 산하에 설치되었다. 하지만 상시적 수탁자 책임활동의 주체로서 주주제안 등의 안건을 기금위에 보고하기 위한 수책위가 사실상 방치되거나, 기금운용 및 주주권 행사에 관한 최종 의결기구인 기금위의 책임 방기로 국민연금이 적극적 주주권 행사에 나서지 않는 문제는 지속되어 왔다. 그럼에도 연금의 반대 의결권 행사 비율은 2020년 15.75%에서 2022년 23.72%까지 증가했고, 의결권 행사도 늘었다. 국민연금이 과거 ‘거수기’ 논란에서 탈피해 국민 노후자금의 충실한 수탁자로서 적극적 주주권을 행사하기 위한 노력들이 이뤄져 왔던 것이다. 하지만 어제, 국민연금이 문제적 기업 활동을 적극적으로 감시하고, 불투명한 기업 지배구조 개선을 위해 해왔던 흐름을 되돌리는 퇴행적 조치가 감행되었다. 심지어 정부 입맛대로 수책위를 운영하기 위해 회의 전날 안건자료를 공유하고, 분명한 반대 의견에도 불구하고 이를 일방적으로 표결에 부치는 폭력적인 날치기 처리도 불사했다.

결국, 윤석열 정부가 국민연금마저도 관치의 대상으로 삼았음이 드러났다. 정권과 자본을 대변하는 듯한 비전문가를 기금위 상근전문위원에 앉힌 데 이어 수책위에서 가입자 대표성을 축소시켰다. 이로 인해 국민연금기금이 민주적 통제 장치를 상실한 채, 정권과 자본의 놀이터로 전락할 우려가 크다. 윤석열 정부의 각종 무리수는 우리 경제사회 전반의 퇴행을 불러올 것이다. 국민연금이 국정농단·정경유착의 도구로 활용되어 국민 노후자금에 막대한 손실을 끼친 비극을 되풀이하지 않기 위한 우리사회의 노력과 시간을 무위로 돌리는 윤석열 정부가 지탄받아야 하는 이유다. 참여연대는 윤석열 정부의 막무가내 행보에 제동을 걸고 국민연금기금의 독립적·민주적 운영을 위해 노동시민사회와 굳건히 연대할 것이다.

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16년 간 단 한번도 채우지 못한 정부의 건강보험 법정 국고지원액
국회, 건강보험 법적 지원액 확대하고 항구적 법제화에 나서야
정부, 시대착오적 건강보험 축소 정책 폐기하고, 보장성 강화해야

국민건강보험법 제108조에 따른 건강보험 재정에 대한 정부 지원 규정이 2022년 12월 31자로 일몰되었다. 일몰을 앞두고 국회 보건복지위원회에서 지난한 논의가 이루어졌지만 합의에 이르지 못했다. 노동시민사회와 야당은 건강보험 국고지원의 항구적 법제화를 요구했으나 여당의 강력한 반대에 부딪혔고, 정부는 일몰 규정의 5년 연장안을 제시하는데 그쳤기 때문이다. 재정 위기 극복과 저소득층의 보험재정부담 문제 해결을 위한 건강보험 국고지원을 위한 법적 근거가 사라졌지만 정부와 국회는 그저 수수방관 중이다. 한술 더 떠 정부는 건강보험 재정의 지속가능성을 제고하겠다며 건강보험 보장성 축소를 시도하고, 여당은 건강보험 국고 지출 억제 목적으로 의심되는 건강보험 기금화 법안을 발의했다. 참여연대 사회복지위원회는 건강보험 국가책임을 회피하는 정부와 여당을 강력히 규탄하며 건강보험 국고지원 항구적 법제화와 국고지원 비율 확대를 위한 논의에 적극적으로 나설 것을 촉구한다.

지난 2007년, 건강보험 재정 위기 극복과 건강보험 지역가입자의 보험재정 부담 문제를 해결하기 위해 건강보험 국고지원 규정이 생겨났지만, 지난 16년 간 정부는 단 한 번도 보험료 수입의 20%인 법정 지원액을 집행하지 않았다. 윤석열 정부의 2023년 예산안에서도 건강보험 국고지원은 예상 수입액의 14% 수준에 불과하다. 건강보험 재정의 50%가 넘는 금액을 국가가 지원하는 네덜란드와 프랑스, 우리나라보다 늦게 건강보험을 도입했지만 23% 이상을 정부가 책임지는 대만과 비교해도 턱없이 낮은 수준이다. 정부가 그동안 미지급한 지원 금액은 무려 30조원에 달한다. 그런데도 정부는 건강보험 보장성을 축소하고, 본인 부담 의료비 상한을 올리겠다고 발표했다. 우리나라의 건강보험 보장률은 OECD 국가의 평균인 80%에 한참 모자란 65.3%에 불과한 반면, 가계의 직접 부담 의료비는 31.4%로 OECD 국가 가운데 6번째로 높다. 건강보험 재정에 대한 국가 책임은 외면한 채, 재정 핑계를 대며 그렇지 않아도 낮은 건강보험 보장율을 더욱 줄이겠다는 것은 어불성설이다.

한편, 정부와 여당은 건강보험 재정 지출을 통제하기 위한 건강보험 기금화를 주장하는데, 단기보험으로 설계된 건강보험을 기금화하는 것은 제도 정합성에 맞지 않는다. 게다가 정부가 재정을 빌미로 호시탐탐 건강보험 보장성 약화를 추진하는 상황에서 기금화는 결국 재정 절감을 이유로 건강보험 지출을 통제하는 수순을 밟게 될 것이 뻔하다. 이는 국민보건 향상과 사회보장 증진이라는 건강보험의 도입 취지에도 반한다. 지금은 시대착오적인 건강보험 보장성 축소 정책이 아니라 안정적인 보험 재정 운영을 위해 국고지원을 항구적으로 법제화하고, 그 규모도 건강보험 보장성 강화를 위해 현재 20%에서 더욱 확대해야 한다. 건강보험 재정의 지속가능성과 시민 누구나 병원비 걱정없이 치료받을 수 있도록 정부와 국회가 나서야 한다. 특히, 국회는 하루빨리 건강보험 국고지원을 항구적으로 법제화해야 할 것이다.

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자유, 인권, 법치, 평화 모두 외면한
윤석열 정부의 외교 참사, 한일 정상회담

강제동원 졸속해법 철회하고 한미일 군사협력 중단하라

어제(3/16) 한일 정상회담이 개최되었다. 그 결과는 참담하다. 강제동원 문제에 대한 일본 정부의 인정도, 사과도, 가해 기업의 배상 참여도 없는 해법을 공식화하며 일본에 완벽한 면죄부를 주었다. 한국에 대한 화이트리스트 배제 조치는 해제되지도 않았다. 한반도 평화를 위협하고 동아시아의 군사적 대결 구도를 강화할 한미일 군사협력은 더욱 강력하게 추진해나가기로 하였다. 윤석열 대통령이 소리 높여 이야기한 자유, 인권, 법치, 평화를 모두 외면한 외교 참사였다.

무엇을 위한 한일 정상회담이었나. ‘공동의 가치’도, ‘공동의 이익’도 찾아볼 수 없고 오직 일본 극우 역사 수정주의자들의 정치적 이해 관계만 관철된 회담이었다. 강제동원 피해자들이 오랜 세월 끝에 받아낸, 식민지 시기 일본 기업의 불법 행위를 인정한 한국 대법원의 판결을 한국 행정부가 사실상 부정하는 것이야말로 자유, 인권, 법치에 정면으로 배반한다. 현재 피해자들은 ‘제3자 변제’라는 졸속 해법에 응할 뜻이 없다고 분명히 밝혔기 때문에 윤석열 정부가 장담한 해법의 추진은 어차피 불가능하다. 그럼에도 윤석열 대통령은 피해자들의 판결을 무력화할 수 있는 것처럼 ‘재점화되지 않는다’라는 발언까지 버젓이 하고 있다.

양국 정부가 한일 관계 개선의 성과로 이야기하는 한미일 군사협력은 과연 한반도와 동아시아 평화에 도움이 되는가. 한·미·일, 북·중·러 사이의 냉전 구조와 진영 대결을 고착화하고 군비 경쟁을 부추겨 평화 구축을 더욱 어렵게 만드는 길이다. 북한에 대한 한미일의 군사적 압박은 위기 관리와 대화를 통한 평화적 해결에 전혀 기여하지 못한다. 미국의 중국 견제 전략에 군사적으로 동원될 뿐이다. 또한 안보 법제 제·개정, 안보문서 개정 등을 통해 평화헌법 무력화를 시도해온 일본의 재무장 흐름을 용인하는 결과를 낳는다. 한반도를 둘러싼 군사적 대결이 한국 시민의 의지와 무관하게 격화되거나 통제하기 어려운 위기로 번질 가능성은 점점 커지고 있다.

한일 관계는 개선되어야 한다. 그러나 원칙 없는 외교, 시민들의 지지도 받지 못하는 졸속 해법으로는 지속적인 관계 발전은 불가능하다. 일본의 식민 지배와 전쟁 책임에 대한 공통의 인식 없이 어떻게 우호 협력 관계를 만들고 평화와 미래를 상상할 수 있는가. 맹목적인 한미일 군사협력 강화는 군사적 대결의 악순환, 누구도 안전해지지 않는 결과로 이어질 것이다. 윤석열 정부는 총체적 외교 참사에 대한 비판의 목소리에 지금이라도 귀 기울일 것을 강력히 촉구한다.

2023년 3월 17일

참여연대

성명 [원문보기/다운로드]

강제동원 해법 무효 서명하기 https://bit.ly/해법무효서명

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‘국내 최초 영리병원’인 제주 녹지국제병원은 2018년 12월 제주도로부터 조건부 허가를 받습니다. 내국인의 진료를 제한하고 외국인 의료관광객만을 진료한다는 조건이었는데요. 이에 반발해 녹지병원은 허가조건 취소 청구 소송을 냈고, 1심 재판부는 녹지병원의 손을 들어주었습니다. 하지만 2023년 2월, 2심 재판부는 ‘내국인 진료제한 조건’ 취소 결정을 내린 1심 판결을 뒤집고 허가조건 부여가 적법하다고 판단했습니다. ‘보건의료제도의 공공성, 영리병원의 위험성’이라는 전제 속에서 내려진 2심 판결에 대해 법무법인 새록 황영민 변호사가 비평했습니다.

광장에 나온 판결 : 231번째 이야기

제주 영리병원 내국인 진료 제한 조건을 걸어 개원하게 한 것이 위법하다는 1심을 뒤집은 2심 판결

1심 : 제주지방법원 제1행정부 김정숙(재판장), 박종웅, 민양이 판사 2022. 4. 5 선고. 2019구합5148 [판결문 보기] / [1심 판결비평 보기]

2심 : 광주고등법원 제주제1행정부 이경훈(재판장), 오지애, 류지원 판사 2023. 2. 15 선고. (제주)2022누1441 [판결문 보기]

황영민 변호사 / 법무법인 새록 · 참여연대 사회복지위원회 실행위원

법 규정의 의미가 명확하거나 판례가 축적된 사안에서는 법 규정이나 법률 행위의 의미를 달리 해석하기 쉽지 않다. 그러나 그 해석을 둘러싸고 견해가 대립할 때, 관련 법률과 제도의 입법 취지와 목적, 제·개정 연혁 등을 고려하여 구체적 타당성을 찾는 법 해석이 이루어질 수 있다. 다만 사건 당사자나 소송대리인의 노력에도 불구하고, 상당수의 판결에서는 해석에 이르는 고민의 과정을 엿볼 수 없는 것도 사실이다.

제주 녹지병원의 개설 허가를 둘러싸고 진행된 일련의 사건들에서 보여준 법원의 태도도 다르지 않다. 제주도지사의 녹지병원 개설허가 취소처분을 다룬 판결(대법원에서 취소처분이 위법하다는 항소심 판단을 인정)과 개설허가에 부가된 ‘내국인 진료제한 조건’의 취소를 다룬 대상 사건의 1심 판결에서, 법원은 영리병원을 둘러싼 사회적 논란의 배경을 살펴보는 노력을 기울이지 않았다. 국내 1호 영리병원의 허가처분 내지 허가조건을 둘러싼 다툼은, 근본적으로 현행 보건의료제도의 형성 과정과 외국의료기관(영리병원)의 허가가 현행 제도에 미칠 영향에 대한 이해가 기반이 되어야 한다. 그러나 위 사건에서 법원은 형식적으로 법 논리를 적용하여 판결에 이르렀을 뿐, 그 과정에서 보건의료제도에 대한 이해와 고민의 흔적을 보이지 않았다. 특히 대상 사건의 1심 판결에서, 법원은 대한민국의 보건의료제도가 국민의 건강권 보장이라는 공익적 목적에 따라 의료기관의 의료행위 내용 및 급여비용을 법으로 규정하여 엄격한 제한을 하고 있다는 점 등을 간과하고, 내국의료기관과 외국의료기관 허가의 법적 성질을 동일하게 판단하여 ‘내국인 진료 제한 조건’이 위법하다는 결론에 이르는 우를 범하였다.

외국의료기관에 대한 허가조건 부여의 적법성은 ‘보건의료의 공공성’에 기반해 판단해야

반면, 대상 사건의 항소심은 녹지병원 개설허가에서 ‘내국인 진료 제한 조건’을 부가한 것이 적법하다고 판단했다. 항소심과 1심 판결이 동일한 사실관계에 서로 다른 결론을 내리게 된 이유는 무엇보다 보건의료제도에 대한 이해와 이에 대한 영향을 고려해 조건 부가의 적법 여부를 판단했는지에 따른 것이다. 이는 항소심 판결문의 서술 체계에서도 확인할 수 있다.

항소심 판결은 서두의 ‘기초사실’에서 “우리나라 의료보험체계의 개괄” 항목을 두고, 세부적으로 ‘의료보험제도’와 ‘요양기관 지정제도’, ‘의료기관 개설 주체의 제한’ 등 사건과 관련된 대한민국의 보건의료제도를 살폈다. 또한 제주특별법상의 ‘외국인 운영 의료기관 개설에 관한 특례제도 개괄’과 ‘제주 헬스케어타운 조성사업의 진행 경위’, ‘원고의 외국의료기관 개설허가 절차의 진행 경위’ 등도 비교적 상세하게 기술하였다.

이에 기반해 항소심은 핵심 쟁점에 대한 본안 판단에서, 제주특별법상 외국의료기관 개설허가는 “재량행위”에 해당하므로 제주도지사가 녹지병원 개설허가에서 별도의 근거 규정 없이도 ‘내국인 진료 제한’ 조건을 부가할 수 있으므로 그 조건 부가 행위가 적법하다고 판단하였다 [반면, 1심 법원은 제주특별법상 외국의료기관 개설허가는 국내의 일반적인 의료기관개설허가의 법적 성질과 동일하게 “기속재량행위”이므로 ‘조건’(행정법 용어로 ‘부담’)을 부가하는 것 자체가 위법하다고 보았다]¹⁾.

특히, 항소심은 제주특별법상 외국의료기관 개설허가가 “재량행위”에 해당한다는 근거로, △ 헌법 제36조 제3항에 따라 “보건의료는 단순한 상거래의 대상이 아니라 사람의 생명과 건강을 다루는 중대한 것”이고, “국민에게 가장 바람직한 보건의료 서비스를 제공하는 방법과 정책에 대한 광범위한 입법형성권을 가진 입법부에서 우리나라 보건의료의 여러 사정을 고려하여 입법정책으로 결정할 재량사항으로서 입법형성의 자유에 속하는 분야”라는 점, △ 우리나라는 ‘영리병원 금지, 건강보험 의무가입제, 요양기관 당연지정제’ 등을 주축으로 하는 보건의료체제를 완성하여 현재까지 유지하고 있고, 제주특별법상 외국의료기관 개설허가는 위와 같은 보건의료체제의 예외를 인정하는 강학상 특허로서 ‘재량행위’인 점, △ ‘영리병원이 개설될 경우, ’영리추구, 환자의 무리한 유치, 수요가 적은 전문진료과목의 미개설 또는 과소 공급‘ 등 건전한 의료질서를 어지럽히는 부작용을 초래할 가능성이 있어 그로 인해 국민의 의료비 부담 증가, 의료의 공공성 훼손 등을 초래할 우려가 있다는 점, △ 제주특별법에 따른 외국의료기관 개설허가로 보건의료체계에 미칠 영향을 예측하기 어려운 불확실성이 있고, “보건의료체계의 중대한 공익성” 등을 고려할 때 외국의료기관 개설허가는 고도의 정책적 판단이 필요하여 행정청이 폭넓은 재량을 가지는 점 등을 들며, 영리병원의 문제점과 외국의료기관의 개설허가의 특수성을 고려하여 그 허가에 행정청이 조건 부가 등 재량을 가질 수밖에 없는 이유를 비교적 상세히 설명하였다. 아울러 ‘내국인 진료 제한 조건’이 비례의 원칙이나 신뢰보호원칙을 위반했는지 여부 등 여타의 법적 쟁점에 대한 판단에서도 보건의료제도의 공공성을 전제하여 판단하였다.

대법원이 영리병원에 대한 소모적 논란을 조속히 마무리해야

항소심 법원의 재판부가 형식적 법리에 매몰되지 아니하고, 현행 보건의료제도의 역사와 취지, 목적 등을 충분히 살펴 개설허가조건의 적법 여부를 판단한 것은 분명 평가할 만하다. 그러나 기실 대상 판결이 제시한 ‘보건의료제도의 공공성, 영리병원의 위험성’ 등은 하늘에서 떨어진 새로운 논리가 아니다. 이미 의료법을 둘러싼 여러 사건에서 헌법재판소는 보건의료의 공공성, 영리병원의 위험성을 여러 차례 지적한 바 있고(헌법재판소 2020. 2. 27. 선고 2017헌바422 결정 등²⁾), 오히려 대상 사건의 1심 판결이 예외적 해석으로 부당한 결론을 도출했다고 보는 것이 타당하다. 항소심 판결 후 녹지병원측이 상고하여 대상 판결은 이제 대법원에서 판단이 예정되어 있다. 대법원이 외국의료기관과 영리병원에 대한 소모적 논란을 조속히 마무리하길, 아울러 보건의료제도에 대한 이해와 국민의 건강권 보호를 고려해 상식적인 판단을 내리기를 기대한다.

1) 1심과 항소심은 ‘내국인 진료 제한 조건’의 법적 성질이 부관의 일종인 ‘부담’이라는 점에 대해서는 동일하게 판단하였다. 법리상 ‘기속재량행위’에는 법령상 근거 없이 부관을 붙일 수 없으나, ‘재량행위’에는 부관을 붙일 수 있다고 해석된다.

2) 예컨대 헌재 2001헌바87 결정 中 “대자본을 바탕으로 한 기업형 병원은 국민 건강보호라는 공익보다는 영리추구를 우선하여, 환자의 무리한 유치, 1차진료 또는 의료보험 급여 진료보다는 비급여 진료에 치중하는 진료 왜곡, 수요가 적은 전문진료과목의 미개설 또는 과소 공급, 과잉진료로 인한 의료과소비, 의료설비와 시설에 대한 과대투자로 장기적인 의료자원 수급 계획의 왜곡, 의학교육·연구 등 사회적 필요에 따른 요청의 경시, 소규모 개인 소유 의료기관의 폐업 등으로 건전한 의료질서를 어지럽히는 등 부작용을 초래할 가능성도 있다. 그 결과로 의료비 지출 증가, 국민의 의료비 부담 증가, 국민의 의료기관 이용의 차별과 위화감 조성, 의료의 공공성 훼손 등을 초래할 우려가 있다. 또한 영리법인이 의료기관을 개설하여 운영하는 경우, 영리법인의 다른 사업상의 필요 특히 대규모기업집단이 영리법인을 운영할 경우에는 관계계열사의 사업상의 필요, 투자자의 자본 회수 및 이윤배당 등에 따라 의료기관의 운영이 왜곡되고 의료의 공익성 내지 공공성을 저해할 위험이 존재한다”

참여연대 사법감시센터는 최근 판결 중 사회 변화의 흐름을 반영하지 못하거나 국민의 법 감정과 괴리된 판결, 기본권과 인권보호에 기여하지 못한 판결, 또는 그 와 반대로 인권수호기관으로서 위상을 정립하는데 기여한 판결을 소재로 [판결비평-광장에 나온 판결]사업을 진행하고 있습니다. 주로 법률가 층에만 국한되는 판결비평을 시민사회 공론의 장으로 끌어내어 다양한 의견을 나눔으로써 법원의 판결이 더욱더 발전될 수 있다는 생각 때문입니다.

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전진한 건강권실현을위한보건의료단체연합 정책국장

윤석열 정부는 지난 1년 긴축과 민영화로 공공의료를 공격하는 철저한 신자유주의 의료정책을 폈다. 대통령 자신이 “보건복지부는 보건복지 관련 사회 서비스 산업부로 봐야”한다고 했고, “복지는 돈 쓰는 문제가 아니고 민간과 기업을 참여시켜 준시장화 해야”한다고 말했다.

윤석열 대통령은 팬데믹이 한창인 5월에 집권했다. 한국 당시 오미크론 대유행으로 2~4월 초과사망자가 주요 선진국 중 가장 많이 발생한 직후였다¹⁾긴축과 맞물린 방역 완화 때문이었지만 열악한 공공의료가 낳은 재앙이기도 했다. 향후 심각한 팬데믹이 더 빈번하게 닥쳐올 수 있다는 전망 속에 새 정부는 의료공공성을 강화해야 한다는 절박한 과제가 있었다.

그러나 윤석열 정부는 반대였다. 인수위 국정과제에서부터 공공병원 설립이나 인력확충이 아니라 ‘민간병원 육성’을, 국민건강보험은 보장성 강화가 아닌 ‘지출효율화’와 ‘재정관리 강화’를 내세웠다. 반면에 민간의료보험 활성화, 개인의료정보 상업화, 의약품·의료기기 규제완화, 원격의료 등 의료민영화 정책들을 제시했다.²⁾ 이런 기조가 지난 1년 서민들의 삶을 더 팍팍하게 했고 생태와 경제 등 다중위기에 시민들의 생명을 근본에서 위협했다.

코로나19, 각자도생 강요하며 국가책임 방기

코로나19 대응에 있어서 윤석열 정부는 혹독한 각자도생 정책을 추구했다. 집권하자마자 ‘긴축재정’을 표방하더니³⁾ 생활지원비와 유급휴가비 지원범위를 축소하고 재택치료비 지원을 중단했다. 돈을 아껴 감염병 고통을 서민에게 전가한 것이었다. 이는 ‘숨은 감염자’를 더 많이 늘렸다. 격리의무는 유지하면서 생계지원이 줄어 진단검사를 회피하는 사람이 많았기 때문이다. 그래서 예컨대 공식 확인된 확진자는 크게 늘지 않는데도 위중증 환자가 크게 늘어 응급실이 코로나19 의심환자들로 적체되는 등 의료가 마비되었다.

정부는 의료대응역량도 축소했다. 6월부터 전국의 모든 생활치료센터 문을 닫아 고시원이나 장애인시설에서 거주하는 확진자는 격리를 하지 못하게 만들었다. 그래서 이들은 보건소에 연락해도 “알아서 민간 숙소를 찾으라”는 답을 듣게 되었다. 또 정부는 ‘자율입원’을 확대했다. 국가의 병상배정 책임을 스스로 면제했다. 이로 인해 환자와 가족들이 알아서 병상을 찾아야 했고 민간병원들이 코로나19 환자 입원거부를 해도 막기가 더욱 어렵게 되었다. 정부는 그간 전담병원에 보상했던 지원을 아꼈다. 행정과 재정을 축소한 긴축대응이었다.

윤석열 정부하에서 7월부터 6차 유행이 시작되었다. 하지만 백경란 질병청장은 “국가 주도 방역은 지속가능하지 않다”면서 책임있는 정책을 내놓지 않았다. 유행을 억제하기 위한 대책을 내놓지 않았고 개인의 자발적 방역 참여만을 강조했다. 시민들은 ‘질병구경청’, ‘국가 도주 방역’이라는 조롱을 퍼부었다. 그 결과 8월에는 하루 사망자가 83명으로 급증해 100여 일 만에 최대를 기록했는데, 정부는 “독감처럼 받아들이라”면서 “입원해도 할 게 없다”는 식의 대응을 했다. 코로나19를 독감과 비교하는 것도, 입원치료가 의미 없다는 주장도 모두 사실이 아니었다. 정부는 국민과 제대로 위험소통을 하지 않으며 방역을 포기했다. 사망자 증가에도 “일희일비 않겠다”고 하는 등 국민들의 삶과 죽음에 무감각했다.

공공의료 공격하며 민간병원 배불리기

후보시절부터였다. 2021년 12월 코로나19 확진자가 증가하자 윤석열 선대위는 “국립중앙의료원의 모든 병상을 투입해야 한다”고 했다. 보수언론과 함께 “정부가 민간병원만 쥐어짜고 공공병원은 제 역할을 하지 않는다”고 마타도어에 나선 것이다. 실상은 10%의 공공병원이 코로나19 환자의 70∼80%를 치료하고 있었다. 국립중앙의료원도 취약계층에 대한 최소한의 진료를 제외하면 모든 병상이 코로나19 치료에 전념하고 있었다. 반면 민간병원들은 돈벌이 진료를 멈추지 않으려고 고작 1.5~ 3% 정도의 병상만 내놓고 있는 상황이었다. 보수언론과 윤석열 후보는 이런 민간병원 돈벌이를 비호하면서, 공공병원에 입원해 있는 가난하고 취약한 사람들 마지막 한 사람까지 내쫓으라고 주장한 것이다. 결국 이 주장이 관철돼 이듬해 1월 초까지 80여 명의 저소득층, 행려·노숙인, 이주노동자가 국립중앙의료원에서 전부 쫓겨나게 되었다.

윤 대통령이 당선 후 국립중앙의료원을 공격한 것은 자연스런 수순이었다. 정부는 국립중앙의료원 신축이전 사업규모를 대폭 축소하고 사업비를 삭감했다. 국립중앙의료원이 요구한 1,050병상을 760병상으로 규모를 축소했다. 국립중앙의료원은 서민들의 생명과 건강의 보루이자 공공의료의 상징과도 같은 존재이다. 국립중앙의료원에 내원하는 환자 중 의료급여 환자 비율은 2019년 25.9%에 달하고 응급, 중증외상, 감염병, 심뇌혈관 등 필수 중증 의료 중앙센터 역할도 한다. 이런 병원이 제 기능을 하려면 적어도 1,000병상은 있어야 한다는 전문가들의 의견은 묵살되었다. 기재부는 615억 원을 더 쓰지 않아 상징적 국가 병원을 이 지경으로 만들었는데, 부자와 기업들에게는 향후 5년 간 수십~수백조 원을 감세하기로 했다.

정부여당은 지방의료원 민간위탁 민영화도 추진했다. 공공병원이 민간에 위탁되면 수익성 중심 의료행위를 강요받을 것이라는 점은 역사적 경험이다. 이는 윤석열 대통령 공약사항이었고 국민의힘 지자체장들이 앞장섰다. 경북 포항·김천·안동의료원, 대구의료원, 서산의료원 등이 그 대상으로 언급되었고, 가장 우선 공격 대상이 된 것은 성남시의료원이었다. 경영이 어렵고 시 재정이 많이 든다는 이유였다. 그런데 성남시의료원 경영 문제는 지난 3년 코로나19 치료에 모든 역량을 쏟아부었기 때문이었다. 성남시의료원 뿐 아니다. 많은 공공병원들은 코로나19를 거치며 의사 인력, 진료건수, 수술건수, 필수진료과 개설률, 의료수익 등이 크게 감소했다.⁴⁾ 윤석열 정부는 공익을 위해 나섰다가 위기에 처한 공공병원 재정을 책임지고 지원하기는커녕 이를 핑계로 민간위탁하려 한다. 성남시의료원은 그나마 노동조합들과 시민운동의 만만치 않은 저항 때문에 민간위탁이 잠시 멈춰지게 되었지만 불씨가 여전하다.

새로 설립하기로 약속되거나 예정되었던 공공병원들에도 적신호가 켜지게 되었다. 제2대구의료원은 코로나19 첫 유행지인 대구에 짓기로 전 시장이 약속도 했지만, 윤석열 정권 등장과 홍준표 새 시장 당선 직후 무산되었다. 광주와 울산에 지어질 지방의료원도 기재부가 타당성 재조사에 들어갔는데 ‘경제성’ 평가에 발목을 잡힐 것이 우려되고 있다. 지방의료원이 하나도 없는 몇 안 되는 대도시들에도 이토록 공공병원 설립이 불투명한 것은 경제논리에 생명과 건강을 종속시키는 정부 기조 때문이다. 

한편 정부가 내놓은 ‘공공기관 혁신가이드라인’ 내용은 공공기관 예산절감, 인력감축, 민간과 경합하는 기능축소, 자산매각을 포함하는 민영화 종합세트였다. 이 가이드라인을 바탕으로 윤석열 정부는 국립대병원 정원을 감축하려 했다. 공공병원 간호사를 비롯한 인력은 평소에도 늘 부족해 허덕이고 과로하다 사직하거나 스스로 목숨을 끊는 일이 많았다. 코로나19 상황에도 그런 부족한 인력으로 감당하며 피눈물을 쏟았는데도, 정부는 인력을 늘리기는커녕 오히려 냉혹하게 줄이려 했다. 이에 서울대병원을 비롯한 국립대병원 노동자들은 공동파업으로 맞섰다. 투쟁의 성과로 국립대병원은 공공기관들 중 정원 감축 대상에서 예외가 된 두 기관 중 하나가 되었다. 지난 1년 윤석열 정부의 시장주의 공격을 대중운동으로 막아낸 사실상 유일한 사례였다.

오랜 시장주의 의료정책이 누적된 결과, 한국의 필수의료는 지난 한 해 심각한 붕괴를 보였다. 서울아산병원에서 근무 중이던 간호사가 뇌출혈이 발생했는데도 긴급수술을 할 수 있는 신경외과 전문의가 없어서 사망했다. 2023년도 소아과 전공의 지원율은 10%대였다. 길병원은 전공의가 없다며 소아청소년과 병동을 폐쇄해 충격을 줬는데, 연달아 여러 병원들에서 같은 일이 일어났다. 의료계가 요구하는 대로 정부는 수가 인상책을 꺼내들었다. 그러나 이는 환자 의료비와 건강보험료를 올려 95%가 민간인 병원수익만 올려줄 정책이다. 병원이 돈을 더 번다고 전문의 고용을 한다는 보장이 없다는 것은 지난 십수 년간의 경험이 증명하고 있다. 필요한 것은 공공의료의 강화이지만, 정부는 불평등과 시장주의를 강화할 오답만 내놓고 있다.

국민건강보험 보장성 축소

윤석열 정부는 ‘건강보험 지속가능성 제고’ 대책을 내놓는데, 건강보험 보장성 강화정책이 과잉진료를 유발하여 재정 건전성을 위협한다고 주장하면서, 재정 건전화를 위해 기존 보장 항목을 재검토하겠다고 발표했다. MRI와 초음파를 재검토 사항의 예로 들었고, 본인부담 상한제 기준을 상향하겠다고 했으며, 산정특례제도 혜택을 줄이겠다고 발표했다.⁵⁾

그러나 정부의 주장은 처음부터 끝까지 이치에 맞지 않다. 우선 한국의 건강보험 지출은 다른 OECD 국가들에 비해 매우 적어 보장성이 낮은 것이 문제이지 ‘재정 건전성’을 운운하며 긴축할 상황이 아니다. 한국은 국가가 지출하거나 건강보험으로 보장하는 의료비의 GDP 대비 비율이 OECD 평균의 약 1.5배 적고, 민간의료보험에 의존하거나 본인부담 의료비로 지출하는 의료비의 GDP 대비 비율은 거꾸로 약 1.5배 많은 나라다. 공적 지출이 적어 개인 부담이 높은 것이다. 입원비 건강보험 보장성이 67%로 OECD 평균 87%보다 매우 부족한 것으로도 나타난다. 또 과잉진료의 원인은 정부가 주장하듯 ‘환자의 도덕적 해이’ 때문이 아니라 민간 의료공급자들의 과잉진료 때문이다. 한국은 일인당 의사 진찰 건수가 OECD 국가들 중 압도적 1위인데 이는 OECD가 행위별수가제 때문이라고 해설한 바 있다. 높은 보장성이 과잉진료를 낳는다면 무상의료를 실시하는 유럽 국가들은 그 문제가 심각해야 할테지만, 실상은 정반대다. 한국은 민간병원들이 무분별하게 병상을 늘리고 CT, MRI도 OECD 평균의 1.7배를 보유하면서 갑상선, 무릎, 척추 수술을 외국의 몇 배나 하기 때문에 과잉진료가 많은 것이다.⁶⁾ 또 실손보험이 비급여 확대와 과잉진료를 유발하는 주범이 되고 있다. 정부가 민간병원과 보험을 통제하지 않고 불필요한 의약품·의료기기를 규제완화로 무분별하게 시장진입시켜 비급여를 양산하면서 과잉진료 책임을 환자들에게 돌리는 것은 적반하장의 태도이다. 이는 철저히 기업주들의 주문에 따른 정책으로, 건강보험을 약화시켜 공공부문의 기업 지출을 줄이고 민간의료시장을 확대하려는 것이다.⁷⁾

민간의료보험 활성화, 개인의료정보 상품화

이렇게 건강보험 보장성을 축소하면서 정부가 애쓰는 것은 민간의료보험 시장을 넓혀주고 나아가 직접 치료까지 허용하는 것이다. ‘비의료 건강관리서비스’라는 이름의 정책은 영리회사의 의료행위를 금지한 한국 의료체계의 공적 안전망을 허물고 보험사에 의료행위를 허용하는 것이다. 민간보험사가 건강관리로부터 시작해 의료서비스 자체를 좌지우지하는 미국식 의료민영화(HMO)로 나아가는 정책이다. 윤석열 정부는 12개 업체에 ‘비의료 건강관리서비스’ 시범 인증을 부여했다. 여기에는 삼성생명 가입자 대상 서비스, KB손해보험 자회사가 운영하는 서비스 등이 포함됐다. ‘비의료’라는 건 말 뿐이고 사실상 민간보험을 중심으로 영리기업의 의료행위를 허용한다. 건강증진, 예방, 재활은 WHO가 규정한 일차보건의료의 일부이며 만성질환은 관리가 다름 아닌 치료다. 정부는 아예 노골적으로 민영보험사에게 만성질환은 ‘직접치료’ 목적으로도 허용하겠다고 했고, 사업범위는 ‘포괄적’으로 확대해주었다. 그리고 민간의료보험사가 만성질환 관리와 치료를 담당하면서 병원을 알선까지 할 수 있도록 했다.⁸⁾

민간보험사에 환자 의료정보를 전자전송하는 정책도 적극 추진되고 있다. 이는 ‘실손보험 청구간소화법’이라고 알려져 있다. 하지만 상식적으로 보험사들이 환자 보험금 지급을 편하게 해 더 많이 지급하려고 이 정책에 혈안일 리 없다. 실제로는 실손보험에 가입한 국민 80%의 모든 진료자료를 실시간으로 보유하기 위한 것이다. 소액진료 뿐 아니라 공보험 진료를 포함한 모든 의료정보를 전산화·표준화된 형태로 축적하겠다는 것이다. 따라서 이 법이 통과되면 환자들은 보험금 지급을 더 많이 받는 게 아니라 결과적으로 더 적게 받게 될 것이다. 보험사들은 지금도 어떻게든 환자 개인 건강정보, 의료정보를 수집해서 환자를 선별하고 등급을 매겨서 보험료에 차등을 두거나 보장범위를 줄이려 한다. 정부가 정말 실손보험 가입자의 보험금 지급을 늘리고 싶다면 보건당국이 나서서 보험사들의 최저 지급률을 법제화하면 된다. 카지노와 로또에도 최저 지급기준이 있는데 민간보험은 그런 하한도 없이 완전히 무규제 시장에서 돈벌이를 하고 있는 실정이다. 근본적으로는 비급여를 양산하고 그 비용을 천정부지로 올리며, 과잉진료를 일으키는 실손보험 없는 사회를 만들어야 한다. 건강보험 보장성을 충분히 올리면 애초 국민들이 실손보험에 가입할 필요가 없을 것이다.

또 개인의 건강정보·의료정보를 민간보험사 등 영리기업에 제공하려는 규제완화도 계속하고 있다. 최근 심평원의 가명정보가 민간 보험사들에게 팔려나간 일도 폭로된 바 있다. 가명정보는 다른 정보와 결합되면 개인 식별이 충분히 가능한 정보이다. 윤석열 정부는 이 가명정보의 기업활용을 더 용이하게 하도록 법도 만들려 하고 있다. 소위 ‘디지털헬스케어법’을 통해서다. 이 법에는 개인의 실명 의료정보를 기업에게 넘기는 ‘고속도로’를 뚫겠다는 내용도 있다. 각자에게 자신의 정보 통제력을 높여주는 것이라고 하지만, 실상은 클릭 한 번에 민감한 의료·건강정보를 기업에 통째로 넘길 수 있는 통로를 만들어주는 것이다. 정부는 이를 ‘의료 마이데이터’라고도 부른다. 온갖 군데 흩어진 정보를 한 번에 기업에 넘길 수 있도록 정부가 직접 나서 질병청, 건강보험공단, 심평원, 의료기관, 웨어러블기기 등에 있는 정보를 한데 모으는 작업도 이미 해두었다. 현행 의료법은 아무리 개인이 동의하더라도 제3자에게 함부로 전자정보를 전송하지 못하게 하고 있다. 이는 기업과 개인 간 권력격차가 있는 사회에서 민감한 의료정보를 보호하려는 취지일 것이다. 정부는 개인 정보인권에 대한 이런 안전장치를 허물어 기업 돈벌이를 장려하려 한다.

플랫폼 민영화 원격의료 추진, ‘혁신’이라는 신기루로 규제 완화

올해 상반기 정부가 가장 강력하게 밀어붙이는 의료민영화 하나를 꼽자면 원격의료일 것이다. 원격의료는 단순히 의료를 대면으로 하는지 비대면으로 하는지에 관련한 사안이 아니다. 비대면 의료라는 새로운 기술을 적용한다는 명목으로 영리기업에 의료시장을 열어주는 것이다.

코로나19를 계기로 영리기업에 원격의료 시장을 열어주는 것은 세계적 추세이며, 나오미 클라인이 말한 ‘재난자본주의’의 보편적 재현이다. 예를 들어 캐나다 정부는 팬데믹을 맞아 영리기업에 원격의료를 허용했다. 그 결과 캐나다는 원래 의료를 공공에서 무상으로 제공한다는 원칙의 붕괴를 경험했다. 의료서비스가 유료화되어 환자 부담이 늘었고 민간의료보험 적용대상이 되었다. 또 원격의료 제도는 공공 보건의료자금이 영리기업으로 흐르는 통로가 되었다. 과다청구도 늘었다. 공공적 무상의료하에서는 불필요했던 돈벌이 과다청구가 자행되었다. 기업이 민감한 개인의료정보를 다루니 유출 사건도 더 쉽게 발생했다.⁹⁾

원격의료가 도입되면 이와 비슷한 일이 한국에서 반복될 것이다. 지난 3년 동안에도 이미 ‘닥터나우’같은 플랫폼 업체들은 의약품 오남용과 과잉처방을 부추겼다. 전문의약품이 버젓이 광고되었고, 의약품 선택서비스가 제공됐으며, 탈모약·여드름약 ‘성지’ 병원들이 생겨났다. 95%가 민간의료기관이라 안 그래도 과잉진료와 과잉처방은 더 늘어날 것이다. 또 복지부 2차관은 플랫폼 돈벌이는 수가 인상으로 해결하겠다는 발언을 했는데, 이는 원격의료가 도입되면 환자 부담과 건강보험료가 인상된다는 것을 의미한다. 그간에는 의료로 돈벌이를 할 수 없었던 자본들은 ‘배달의 민족’이나 ‘카카오 택시’와 마찬가지로 의료로 영리를 추구할 것이고 그러면서 의료 생태계 자체를 상업적으로 왜곡시킬 것이다.

새로운 기술 도입을 명목으로 규제를 우회하는 다른 예는 의료기기·의약품 규제완화다. 정부는 새로운 의료기술에는 기존 규제를 적용하는 것이 부적절하다면서 제대로 된 안전·효과 평가를 생략하거나 유예하는 방식을 채택하려 한다. 이런 디지털 예외주의(digital exceptionalism)는 세계적 추세이나, 한국은 결코 다른 나라들에 못지않다. 윤석열 정부는 인공지능, 빅데이터, 디지털기술 같은 ‘혁신 의료기술’은 기존에 잠재성 같은 별도 기준을 도입하는 것을 넘어서 아예 선진입-후평가를 하겠다고 발표했다.¹⁰⁾ ‘혁신’이란 안전과 효과가 명확히 입증돼 시민들과 환자들에게 분명한 효용을 제공하는 것이어야 하는데, 정부는 단지 ‘새로운 것’이면 다 ‘혁신’이라는 엉터리 논리를 앞세우고 있다. 

최근 과방위를 통과한 ‘인공지능산업육성법안’에서는 인공지능 관련 의료기술에 대해 선진입-후평가를 허용했고, 복지위 법안심사소위에 논의될 ‘규제과학혁신법’은 식품·의료기기·의약품·건강기능식품 등을 총망라해 ‘예외주의’를 실현하려는 내용이다. 이런 규제완화는 공통적으로 기업 돈벌이를 위해 환자를 마루타 삼는 것이나 다름없다.

마치며

윤석열 정부는 겨우 집권한 지 만 1년이 됐을 뿐인데도 이처럼 공공의료를 공격하고 의료민영화를 추진하는 데 전방위적이었다. 긴축과 민영화가 고통과 죽음을 낳는다는 연구와 저서들은 이미 차고 넘치지만, 이 정부의 보건의료 정책들이야말로 그 구체적인 현실의 표본들이라 할 만하다. 문제는 강력한 사회운동의 부재다. 이 정부 4년이 그대로 이어지는 것은 반복될 팬데믹·기후 재난과 경제위기 시대에 수많은 사람들이 겪을 재앙과 죽음을 방치하는 것이다. 연대와 저항이 실로 절실한 이유다. 

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1) Our World in Data – Statistics and Research. Coronavirus(COVID-19)

2) 제20대 대통령직인수위원회, 윤석열 정부 110대 국정과제, 2022.5

3) 기획재정부, 2022년 국가재정전략회의, 2022.7

4) 이흥훈, 감염병 전담 공공병원의 현황과 회복을 위한 과제, 공공보건의료 회복과 필수의료 국가책임 강화를 위한 토론회, 2022.9.26

5) 보건복지부, 건강보험 지속가능성 제고 및 필수의료 지원 대책(안), 2022.12.8

6) OECD health at a Glance 2019

7) 한국경영자총협회, 사회보험 국민부담 현황과 새정부 정책 혁신과제, 2022.4

8) 보건복지부, 비의료 건강관리서비스 가이드라인 및 사례집 2차, 2022.9

9) Canadian Health Coalition, NUPGE report warns against privatization through virtual health care, 2022.1.26

10) 관계부처 합동, 바이오헬스 신산업 규제혁신 방안, 2023.3.2

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